編者按：審視中國的法治實(shí)施進(jìn)程，早期曾以立法、普法作為推動(dòng)法治建設(shè)的重點(diǎn)。而經(jīng)過多年的努力，中國特色社會(huì)主義法律體系建成，公民的法律素養(yǎng)、法律意識(shí)也得到了大大的提升。而法治政府的建設(shè)，無疑已經(jīng)成為當(dāng)下和未來一段時(shí)期的重點(diǎn)。
轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，社會(huì)正在發(fā)生急劇變遷，諸多社會(huì)矛盾開始顯現(xiàn)。中國政法大學(xué)副校長馬懷德指出，諸多社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根源正是公權(quán)力不規(guī)范的行使。依據(jù)我國多年經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的經(jīng)驗(yàn)，馬懷德從行政主導(dǎo)的角度出發(fā)，提出了“法治GDP”政績考核的思路，寄望以此改變政府的理念，讓推行法治成為理性的選擇。
公權(quán)力不規(guī)范引發(fā)社會(huì)矛盾
《21世紀(jì)》：法治政府是我們國家的一個(gè)很重要的建設(shè)目標(biāo)。在你看來，理想中的法治政府應(yīng)該具備怎樣的特征？
馬懷德：在我看來，法治政府的特征大致可以概括為四個(gè)方面：有限有為、透明廉潔、誠信負(fù)責(zé)、便民高效。
《21世紀(jì)》：在現(xiàn)階段，我們國家建設(shè)法治政府面臨的是一種怎樣的形勢(shì)？
馬懷德：說到當(dāng)前的形勢(shì)，不能否認(rèn)的是，中國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了巨大的成就。但同時(shí)要看到，隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，形成了巨大的收入差距、區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市二元結(jié)構(gòu)等問題，出現(xiàn)了越來越多的社會(huì)矛盾，這也是客觀現(xiàn)實(shí)。
要看清這個(gè)形勢(shì)、找到應(yīng)對(duì)之策，我們就要細(xì)致梳理它的特點(diǎn)。社會(huì)矛盾的最大一個(gè)特點(diǎn)，就是它是以官民沖突為主的多主體參與、涉及領(lǐng)域廣泛的一種社會(huì)矛盾。而這些社會(huì)矛盾的背后，幾乎都有公權(quán)力行使不規(guī)范的表現(xiàn)。
《21世紀(jì)》：那么，應(yīng)該怎樣理解公權(quán)力行使不規(guī)范會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾？
馬懷德：這大致包括幾個(gè)方面，比如很多社會(huì)矛盾是由于制度、政策、立法不公造成的；還有一些是決策和執(zhí)法不當(dāng)造成的；另外，公權(quán)力行使過程中的不作為，信息不公開，行政不作為，也是非常突出的一點(diǎn)。
另外不能忽略的一個(gè)方面是，公民個(gè)人的價(jià)值觀正在日趨變得多樣、多元。一個(gè)表現(xiàn)是心理失衡而出現(xiàn)情緒不穩(wěn)定的情形；另一方面則表現(xiàn)為公民意識(shí)的增強(qiáng)。當(dāng)然這是正面因素。
《21世紀(jì)》：應(yīng)對(duì)這些社會(huì)矛盾，你認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)理想中的法治政府，應(yīng)該如何著手？
馬懷德：關(guān)鍵就是規(guī)范公權(quán)力的行使，我覺得可以從宏觀和微觀兩個(gè)層面來分析。從宏觀的角度，明確權(quán)力的邊界、規(guī)范權(quán)力的行使，這是預(yù)防社會(huì)矛盾的最關(guān)鍵之處。
我們國家相當(dāng)多權(quán)力現(xiàn)在還處于失去控制的狀態(tài)下，沒有什么嚴(yán)格意義上的規(guī)范。從這個(gè)角度來講，消除社會(huì)矛盾，或者預(yù)防社會(huì)矛盾的關(guān)鍵，就是要讓每個(gè)主體各歸其位，每個(gè)主體的權(quán)力都能受到法律嚴(yán)格限制。
第二是要完善法律制度，從制度和政策的層面預(yù)防和減少社會(huì)矛盾。比如勞動(dòng)教養(yǎng)制度大家批評(píng)意見很多，亟待按照立法法的要求制定違法行為教育矯治法，將其納入法治軌道，等等。
第三是健全程序規(guī)則，規(guī)范決策執(zhí)法行為，避免官民沖突。除行使不規(guī)范，與之相對(duì)應(yīng)的是行政不作為、信息不公開的這種行為，還有法律實(shí)施不當(dāng)不嚴(yán)的行為，也要加以高度的關(guān)注。
微觀的層面，則重點(diǎn)是在政府本身的調(diào)整。首先，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政組織程序的法治化。以往的行政體制改革很大的問題是單純進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，縮減編制，但忽略了用法制手段來保障改革成果。我認(rèn)為，用部門規(guī)章或通過規(guī)章形式規(guī)定組織的職能和權(quán)限，是可行的也是有必要的，不能再簡單地靠“三定方案”解決。二是要理順關(guān)系，以便優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率。理順關(guān)系是指，一要理順垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。二要理順行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各種職能關(guān)系。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能是有區(qū)分的，有決策，有執(zhí)行，有監(jiān)督三種職能，這三種職能必須理順，而目前這三種職能糾纏在一起。三是要規(guī)范行政行為，減少行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。
另外，從國際經(jīng)驗(yàn)的角度看，要加大機(jī)構(gòu)整合力度，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。
建立法治考核體系
《21世紀(jì)》：你剛才提到的從不同角度規(guī)范公權(quán)力的行使，實(shí)際上，很大程度是要求政府規(guī)范自己的行為，這一點(diǎn)的動(dòng)力從何而來？
馬懷德：這個(gè)問題確實(shí)存在。目前我國法律體系已經(jīng)日臻完備，但法律的實(shí)施令人堪憂，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。結(jié)果就是，很多“看上去很美”的法律始終難以落到實(shí)處，從而直接威脅到法治的權(quán)威。
法律難以有效實(shí)施的根本原因在于缺少推行法治的動(dòng)力。如何推動(dòng)法治發(fā)展，為法治注入強(qiáng)大的動(dòng)力？
僅憑公眾日益高漲的維權(quán)熱情顯然是不夠的。我想，還是從我國實(shí)際出發(fā)。抓住行政主導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，以全新的政績觀為突破口，把法治引入政府官員的政績考核體系，從而激發(fā)起各級(jí)政府推動(dòng)法治的熱情，使法治的推行由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)。
改革開放以來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，以GDP為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的政績?cè)u(píng)價(jià)體系在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了極為重要的作用。我認(rèn)為，推行法治與發(fā)展經(jīng)濟(jì)也是一樣，需要來自政府方面的強(qiáng)大動(dòng)力，而包括法治指標(biāo)在內(nèi)的較為全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)恰恰能夠提供這樣的動(dòng)力。但現(xiàn)在有些省市的政績考核指標(biāo)中，100分里法治只占0.5分，誰會(huì)重視法治呢？
如果在我們現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)等基礎(chǔ)之上再增加一個(gè)法治指標(biāo)，并強(qiáng)化法治的分量，那么，各級(jí)政府和官員就不會(huì)以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)唯馬首是瞻，必須顧及包括法治在內(nèi)的其他指標(biāo)，推行法治才能夠成為各級(jí)官員的理性選擇。
《21世紀(jì)》：含有法治政績考核，其實(shí)本質(zhì)上，它還是要改變政府的觀念和行為方式。
馬懷德：當(dāng)然，這就需要完善立法、執(zhí)法和司法，使體現(xiàn)正義的良法真正得到有效實(shí)施。
目前，我國的立法、執(zhí)法、司法這三個(gè)領(lǐng)域都不同程度地存在一些問題。比如，部門立法仍然很普遍，部門起草法律，不可避免就有部門利益。要改革現(xiàn)在的部門起草法律制度，就要增加公眾的參與、民主的論證，以及其他部門——特別是人民代表機(jī)構(gòu)，對(duì)行政立法有效的約束和監(jiān)督。
執(zhí)法問題更為重要，因?yàn)槲覀兊姆蛇�沒有進(jìn)入自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，還是運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法。法律不能自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，是目前中國法治領(lǐng)域最重要的現(xiàn)象。因此，如何增強(qiáng)法律的權(quán)威、保證法律有效實(shí)施是當(dāng)前法學(xué)界需要重點(diǎn)研究的問題，也應(yīng)當(dāng)成為決策部門重點(diǎn)關(guān)注的問題。
還必須要看到的是，司法還有匡扶正義的功能，就是除了主持公正的裁判之外，還可以代表國家行使救濟(jì)權(quán)力。我們有理由相信，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該在化解社會(huì)矛盾中發(fā)揮主力軍的作用，司法救濟(jì)渠道應(yīng)該成為化解社會(huì)矛盾的主渠道。