黨的十七大報告指出，要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。這意味著社會主義法治建設進入攻堅階段。作為一項全新事業，社會主義法治需要理論上的不斷探索和認識上的持續深入。筆者就此談幾點認識。
一、治國理政，發展是第一要務，穩定是第一責任，依法辦事是第一要求
依法辦事[1]是治國理政第一要求，是基于依法治國基本方略、依法執政基本方式、依法行政基本準則的共識，基于發展關鍵期、改革攻堅期、矛盾凸顯期制度供給與制度保障的匱乏以及由匱乏引發的需求，基于社會和公眾對社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化的殷切期盼，基于黨的執政地位鞏固與執政使命實現提出的命題，它對理性認識并準確把握社會主義法治在治國理政中的地位和作用，具有重要的現實意義。
以發展為核心范疇的科學發展觀和以穩定為主要特征的構建社會主義和諧社會的目標確立以后，得到中國社會普遍認同。如何實踐科學發展觀、如何構建社會主義和諧社會，成為十分緊要的任務。為了防止空泛的口號和目標的異化，黨中央領導集體又極富智慧地提出“發展是硬道理，是第一要務”、“穩定是硬任務，是第一責任”的命題，從觀念上解決了“要不要發展”、“要不要穩定”這個重大問題。針對不利于發展的主張、不利于穩定的舉措，一個“硬”字，充分表明發展的道理、穩定的任務不容置疑、不可動搖、不能克減。但這個“硬”字，被某些同志誤解或濫用，有的不問條件、不計代價地謀求發展，有的以穩定為借口違法辦事，發展的整體科學性，社會的內在和諧性，以及為科學發展、和諧社會提供保障的社會主義法治的權威性，被有意無意地忽略。應該看到，我們追求的發展，是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設五位一體的均衡發展，是生產發展、生活富裕、生態良好、社會和諧有機統一的文明發展，是全面協調可持續的科學發展。我們期待的穩定，是順民心、合民意、惠民生、人民當家作主前提下的穩定，是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧共處總要求下的穩定，是矛盾不斷消解、合法權益始終得到保障、各種社會關系得以動態修復狀態下的穩定。單憑“發展是第一要務”、“穩定是第一責任”，無法解決“實現什么樣的發展、怎樣發展”，以及“實現什么樣的穩定、怎樣穩定”這兩個基本問題。發展與穩定的合目的性（實現什么樣的發展與穩定）、合規律性（怎樣發展與怎樣穩定），需要通過法治得到確認、規范和保障，因此，依法辦事必須成為治國理政的硬要求。
“依法辦事是第一要求”，與“發展是第一要務”、“穩定是第一責任”是相輔相成、辯證統一的。對于國家和社會來說，發展是最大的政治，穩定壓倒一切，依法辦事是實現發展和穩定的基本方式。凡是違反法治基本原則的發展不是科學發展，凡是沒有法治作為基礎的穩定不可能是持久的穩定。對于各級政府和黨政干部來說，發展是政績，穩定是政績，依法辦事是獲取政績不能觸碰的底線，凡是觸線和越線的政績不是功績而是違法和犯罪。依法辦事的硬要求，在某個地區或部門，在某個時段，可能表面上與發展、穩定有些沖突、矛盾或不協調，但從總體上和整個階段看，實則相反。試想，如果不遵守那些看似“影響效率”的法，我們或許會為某些個人的政績工程而犧牲社會正義和公平；如果不遵守那些看似“制約發展”的法，我們或許會為非科學的發展支付慘重的環境資源代價；如果不遵守那些看似“礙手礙腳”的法，我們或許會為少數人的為所欲為付出極大的道德成本和執政成本；如果不遵守那些看似“損害政府權威”的法，我們或許會為知錯不改的“執著”而丟掉人民的信賴和擁護。欲車船高速必先制其動，否則速高必險；欲強化管理必先制其權，否則權大必殃。這或許就是依法辦事與發展、穩定之間的辯證法，也是我們鍥而不舍追求著的社會主義法治國家的真諦所在。
二、以人民代表大會制度為載體，實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一
黨的領導、人民當家作主、依法治國的統一，需要一個現實和工具層面的載體。沒有載體，“三者統一”只能存在于目標狀態，恰如從此岸看彼岸，風景再好，苦于沒有渡河的途徑；沒有載體，“三者統一”只能是一個觀念或原則，好似隔靴搔癢，發揮不了實效；沒有載體，“三者統一”可能淪為大而化之的口號，喊得響亮，卻隱含著蒼白無力。在當前條件下，以人民代表大會制度為載體，將黨的領導、人民當家作主、依法治國統一起來，并切實落實在社會生活的各個層面，具有必要性與可行性。
其一，無論執政黨、人民還是法治視角中的國家，都是政體[2]中最基本的主體要素，其地位、身份、角色需要政體確認和保障。毛澤東同志指出，國體即國家性質，“是社會各階級在國家中的地位”，“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（通過中國共產黨）領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政。”[3]國體確立的國家性質以及各基本主體的地位需要通過政體來體現。中國共產黨的領導地位、包括工農群眾在內的全體人民的主人地位，都要以具有至上性的憲法、法律的形式體現在政體中，也就是體現在人民代表大會制度中。
其二，無論黨權、民權還是整體意義上的國家權力，都要落實到政權組織形式中，并通過政權在治國理政中發揮作用。按照一般的觀點，憲政領域最基本的問題是國家權力與公民權利的關系。在政黨政治條件下，政黨是連接國家和人民的橋梁，政黨尤其是執政黨的權力必須納入到國家權力與公民權利的關系結構中，只有包含了國家權力、人民權力和執政黨權力的國家政權組織形式才是完整的。人民代表大會制度作為我國的政權組織形式，在組織和排列國家權力、人民權力、執政黨權力方面的功能是：(1)實現整體意義與具體意義上的國家權力的結合。整體意義上的國家權力是用整體的觀點把國家權力的內在結構、外在聯系和發展過程作為一個整體加以認識，用以指導國家權力功能的全面發揮。但整體意義上的國家權力需要以具體的形式體現出來并落實到政權結構中。人民代表大會制度作為我國的政權組織形式，是整體國家權力與具體國家權力的結合點。(2）實現主權者權力與公民基本權利的結合。人民的身份具有雙重性，既作為主權者擁有的權力，又作為公民擁有基本權利。根據我國憲法第2條規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會制度是人民當家作主的保障，是人民意志轉化為國家意志的保障，是主權者地位得以實現的保障。由人民選舉的代表掌握政權，相當于由人民掌握政權。而作為公民，需要擁護民有之政權，遵守民選代表制定和通過的憲法、法律，接受旨在為人民服務的國家機關的管理。我國現行憲政體制下，主權者和公民的連結點是人民代表大會制度。(3)實現黨的領導權與執政權的結合。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，具有領導權；[4]同時也是中國的執政黨，具有執政權。所謂的領導，是以一種不依賴于國家機構而存在的體制之外的力量作用于政治實踐和社會管理，具有無條件的超然性和優越性。正因為如此，處于領導地位的黨，如果沒有自制與它制，就容易凌駕于憲法、法律之上，游離于立法權、行政權和司法權等國家權力之外。反過來，通過黨的執政實現黨的領導，以合法途徑在國家權力體系中占據主導地位，并通過國家公共權力機構，以國家的名義，在憲法和法律允許的范圍內，將自己的治國理念、政治綱領、方針政策和路線貫徹于國家的政治運作和社會管理過程中，既符合依法執政的基本要求，又能有效行使執政職權。
其三，黨的領導、人民當家作主、依法治國方略的內在統一，能夠通過發揮人民代表大會制度的主導作用得以實現。發揮人民代表大會制度在國家政治生活中的主導地位，能使黨的主張、人民的意志通過權力機關的立法和其他活動統‘起來。在社會主義中國，黨是最廣大人民利益的忠實代表者，黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨的利益與人民利益是高度統一的，這一點從根本上決定了黨的主張和人民的意志也是高度統一的，統一途徑就是權力機關制定或通過的憲法、法律。[5]把人民的意志、黨的主張通過國家立法機關的法定程序上升為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規范和準則的過程，是黨的主張和人民的意志轉化為國家法律的過程，是民主和集思廣益的過程，是黨的主張、人民意志和依法治國基本方略相統一的過程。
三、怎樣科學地管理國家權力，是社會主義法治建設需要繼續回答的重大課題
實現對國家權力的科學管理，是古今中外政治領域的核心問題，社會主義國家也不例外。在封建時代，國家權力實行的是管理與自我管理并存的模式，“神”授君權，君馭臣，臣牧民。盛行于中國封建時代的帝王之術，本質上是一種國家權力的管理理論。在資本主義國家，權力分立與制衡是對國家權力進行管理的主要模式，其核心是權力的分立、制約與平衡，具體體現在三權分立、多黨制、輿論自由等制度中。在社會主義國家，由于歷史的原因，馬克思主義經典著作探索的主要是無產階級如何奪取政權、如何通過階級斗爭鞏固政權等問題，一套系統的關于如何對國家權力進行有效管理的理論尚未充分展開。[6]東歐劇變、蘇聯解體的教訓，讓我們深刻地感受到，怎樣建設社會主義，其中應包括怎樣管理社會主義國家權力的內容。完成這個重大課題的使命，歷史地落到了中國共產黨人身上。
以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體圍繞合理劃分黨政權力、央地權力、政企權力、集體和個人權力等問題對“怎樣科學地管理國家權力”作出了初步回答。基本觀點是：第一，不搞“三權鼎立”；[7]第二，“不允許權力過分集中”；[8]第三，依法設權，依法治權，將權力納人法制化管理軌道；[9]第四，科學配置權力必須搞好內部權力分解，科學配置黨政權力、央地權力、政企權力、集體和個人的權力；第五，科學配置權力必須以權制權，建立有力的監督機構；第六，科學配置權力的根本途徑是進行政治體制改革。[10]根據上述認識開展的政治體制改革，使我國社會主義國家權力的科學管理取得了長足進步：一是實現了從人治到法治的轉變，確立了執政黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則；二是削弱了個人集權，廢除領導職務終身制，確立了黨的集體領導制度和民主集中制；三是明確了國家權力機關的地位及其與“一府兩院”的關系；四是吸收了分權制衡的精神，明確了國家權力執行機關之間是分工負責、相互配合、相互制約的關系。
依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的確立，是黨的第三代領導集體對“怎樣科學地管理國家權力”這個基本問題作出的積極回應。基本內容為：第一，提出了依法治國基本方略、依法執政基本方式、依法行政基本準則，明確了法治化的國家權力管理模式；第二，提出堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的統一，明確了法治化國家權力管理模式的出發點和落腳點；第三，提出把政治協商納入決策程序，支持民主黨派和無黨派人士更好履行參政議政、民主監督職能，選拔和推薦更多優秀黨外干部擔任領導職務，明確了以中共為執政主體，民主黨派和無黨派人士為參政主體的多黨合作和政治協商模式；第四，提出擴大人民民主和發展基層民主，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，明確了人民與國家權力之間的關系；第五，提出要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，明確了行政管理體制改革的目標；第六，提出堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，明確了權力制約和監督機制。[11]
深入推進社會主義法治建設，需要繼續對國家權力的科學管理這個基本問題作出回答。包括：第一，如何進一步將權力制約和監督機制制度化規范化程序化，處理好國家權力的社會主義性質與分權制衡的技術方法之間的關系；第二，如何將“三者統一”制度化規范化程序化，處理好執政黨與法治、政權、政體之間的關系；第三，如何將依法執政、民主執政、科學執政制度化規范化程序化，處理好執政黨與最高權力機關、黨內民主與黨外民主之間的關系；第四，如何將統一性與靈活性相結合的原則制度化規范化程序化，處理好中央與地方的關系；第五，如何解決書面的法律條文及其所構建的國家權力體系與現實的政治生活存在的巨大差異問題，也就是法律對國家權力的失控問題，處理好立法與執法、授權與控權之間的關系。
四、社會主義法制統一是整體法律秩序下多元化的統一
法制統一是中國特色社會主義法治的基本原則。[12]眾所周知，我國實行的是單一制國家形式，法制是否統一，直接關系到國家能否統一，中央權威能否保障，民族能否團結，各領域各方面能否協調發展。另一方面，我國幅員遼闊、人口眾多、情況復雜、城鄉區域行業發展不平衡，在這樣的條件下又不宜制定一刀切的規則和標準，這就導致了法制統與分的難題。實際上，難題不難，我們強調的法制統一是整體法律秩序的內在統一，而不是具體法律規則、法律標準不分條件的機械性“同一”。法制的統與分是不完全相同語境下關于法制的認識，它們之間沒有正確與錯誤的分野，二者都不可偏廢。我們應當將統一的法制與多元化的法制結合起來，使法制的發展得其中道。
一方面，社會主義法制統一是整體法律秩序下的內在統一。法制統一首先是性質的統一。包括經濟特區、民族特區（民族區域自治地方）在內的一切區域，都是社會主義法制不可分割的組成部分。即便是行政特區（特別行政區），也并非獨立或半獨立的政治實體，仍處于國家完全主權之下，受中央人民政府管轄，遵守憲法、特別行政區基本法的規定。其次，法制統一是法治理念的統一，即一體遵守社會主義法治理念。法治理念的統一要求對法制性質、功能、目標方向、價值取向和實現途徑等重大問題的系統化認識和反映是統一的。法治理念根植于法治實踐之中，對法治實踐起著指導和推動作用。社會主義法治理念包含的依法治國、執政為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面基本內容，是所有法律制度、法律規范必須遵守的理念。再次，法制統一是法律原則和規范體系的統一。法律原則的統一是法律規則來源和依據的統一，是法律基本價值觀念的統一。包括最高原則、基本原則（部門法原則）、制度原則（具體法律制度的一般原則）在內的法律原則，是確立法律制度、制定法律規范的依據。規范體系的統一，要求法律規范之間以及部分與整體之間在精神、原則、樣式、風格、表達習慣等方面具有協調性，能夠容納在一個體系中。
另一方面，社會主義法制統一是多元化前提下的統一。第一，立法主體應當多元化。立法權限的劃分實質是權力、利益和責任的分配。多元化的利益格局決定了立法主體的多元性。在民主政體下，立法權原則上屬于民意機關，但通過授權或委任立法，某些行政機關也行使了立法職能。另外，中央與地方立法權限的劃分，應遵循憲法規定的民主集中制原則、統一性與靈活性相結合原則。[13]在此基礎上，應根據事權對中央的立法權限進行明確列舉并留有適當余地，其余原則上歸地方行使，而事權的列舉不宜以處罰的種類或強制措施的類型進行劃分。第二，法律淵源應當多元化。不僅包括法律，而且包括行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章、其他規范性文件；不僅包括制定法，而且包括法律解釋文件；不僅包括成文法，而且包括原則、先例、慣例、學說、政策、道德等不成文法源；不僅包括國內法律規范，而且包括國際條約、公約。第三，法律規則與法律標準應當多元化。規則與標準的多元化是“不同情況不同對待”的基本要求，規則與標準多樣化的程度往往與正義“含量”正相關。法治之難，在于其向度的非線性，在于一系列的矛盾，比如法的安定性與信賴保護，比如個案正義與制度利益等。什么情況下，作何選擇，是法治的價值所在，也是立法工作的重要任務。當然，我們必須意識到，不是所有的法律規范都是完美無缺的，不是所有的法律規范之間都是融洽無隙的，不是所有的法律規范在實施過程中都有好的效果。針對多元化背景下法律規范的良莠不齊與沖突競合，確保良法之治的關鍵是建立健全法律規范的過濾機制，以去惡存良。
五、強化程序法治是建設社會主義法治文明的必由之路
新中國程序法制建設起步較晚，但發展很快，在短短三十多年時間里從無到有、從分散到集中、從低層級到高層級，走過了一些國家上百年走過的路程，取得了長足進步。在觀念上，強調程序獨立價值的程序本位論取代了傳統的程序工具論，毒樹之果不得采、違反法定程序無效等理念成為學界和實務界的共識；在發展思路上，最高權力機關形成了系統的、比較成熟的程序法制建設路線圖，單行的行政程序法典陸續出臺，統一的行政程序法典正在積極醞釀中；在制度上，陳述申辯、信息公開、聽證、正當程序、行政復議、行政訴訟等程序性制度已經建立起來，并得到普遍的重視。這些成就的取得，對養成重實體輕程序習慣的當今中國而言非常珍貴。但我們也要看到，與社會主義法治國家和民主政治的要求相比，與人民日益增長的權利保護要求相比，我國的程序法制建設還有不小的差距。例如，程序法制并未覆蓋國家管理的全部領域，有的程序規范尚未實現公正與效率的統一，程序的正當性還有待進一步提高，保障公民權益的程序制度還不健全，輕視甚至侵犯公民程序性權利的現象還時有發生，制裁程序性違法的手段和措施顯得疲軟，復議、訴訟的受案范圍需要進一步擴大等。要解決這些問題，有必要采取多種手段強化程序法制建設：
首先，必須進一步強化程序法治的理念，高度重視對公民權益的保護。程序法制具有多重功能，包括保障權力的充分行使，監督和規范權力運行，保護合法權益不受非法侵害等等。其中最重要的是保護人民群眾的合法權益，在設定程序法制的時候，必須將維護公民合法權益放在第一位來考慮。這是因為人民是國家的主人，是改革、發展、穩定的真正動力。維護人民的利益是黨的宗旨的體現，是國體和民主政治的要求，也是社會主義法治建設的重要任務。
其次，必須盡快完善程序法律制度，實現公正與效益等價值的有機整合。權力的行使不僅要公正，而且要以顯而易見的、易于接受的、令人信服的方式或渠道實現。這就是說，權力的行使不僅要以追求客觀公正為目的，而且要以程序公正作為路徑。從這個意義上說，公正的程序是實現實體公正的必要條件。但是，程序本身并不一定具有絕對的正當價值，并不一定能夠確保公正的實現，程序必須具備一定的標準，才有可能成為實現公正的保障。這些標準包括：中立原則、對等原則、公開原則、平等對待原則、比例原則、有效救濟原則等。公正價值必須與效率等其他價值相協調，既要防止其他價值對公平價值的擠壓，也要防止其他價值難于實現而反過來影響公正價值的實現。
第三，必須樹立程序法制的權威，為程序法制設置更為有效的法律后果。要建立嚴格的違反法定程序或程序濫用的審查制度，以克服目前普遍存在的程序法制虛無主義現象。在行政法制領域，要有限制地建立程序違法即不得重新作出行政行為的制度，以樹立程序法制的權威，鼓勵行政相對人對違反法定或正當程序的行政主體申請復議或提起行政訴訟。要嚴格追究違反法定程序或程序濫用者的法律責任，使程序法制切實受到尊重。
【注釋】
[1]依法辦事，最早由作為新中國法治事業奠基人之一的董必武在1956年中共八大上提出，“依法辦事是進一步加強法制的中心環節”，“依法辦事就是清除不重視和不遵守國家法制現象的主要方法之一”。他認為，依法辦事包括兩方面的含義：其一是有法可依，國家必須盡快地建立完備的法律體系；其二是有法必依，凡屬有明文規定的，必須確切地執行，按照規定辦事，尤其是一切司法機關，更應該嚴格地遵守，不許有任何違反。鄧小平同志在此基礎上提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”十六字方針，以及“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法制，不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”等著名論斷，豐富了依法辦事的內涵。參見《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。進入二十一世紀以來，為了適應全面建設小康社會、和諧社會、文明社會的要求，依法治國成為基本方略，依法執政成為基本執政方式，依法行政成為基本準則，依法辦事的內涵更加充實。
[2]本文中，“政體”、“政權組織形式”、“人民代表大會制度”是同一的。有一種觀點認為“政體”與“政權組織形式”是有區別的兩個概念，“政體是實現國家權力的一種形式。它是形成與表現國家意志的特殊方式，或者說是表現權力的政治體制。”而“政權組織形式也是一種實現國家權力的形式。它是指一個國家實現國家權力的機關組織。”（何華輝：《比較憲法學》，武漢大學出版社1988年版，第136、139頁。）不無道理。實際上，無論在西方國家，還是馬克思主義的創始人，一般都認為“政體”與“政權組織形式”有別。但考慮到，新中國是一個全體人民通過人民代表大會握有最高權力的人民共和國，是一個實現了政體與政權組織形式一致的國家，因此在社會主義中國的語境下，認為“政體”、“政權組織形式”、“人民代表大會制度”具有同一性，并無不妥。
[3]這是毛澤東同志在新中國誕生前夕撰寫的《論人民民主專政》一文中的論述。
[4]我國憲法序言中寫明：中國人民將繼續在中國共產黨的領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，不斷完善社會主義各項制度，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家。
[5]“黨的領導不是取代人民民主或為人民當家作主，而是保障人民當家作主，全心全意為人民當家作主服務。這就要求將人民當家作主和黨的領導保障人民當家作主制度化、法律化。”江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》，載《人民日報》1997年9月22日第一版。
[6]實際上，馬克思主義也非常重視對權力管理問題的研究和探索。例如馬克思在1871年根據巴黎公社的實踐，從克服資產階級分權制的弊端出發，提出了建立在普選基礎上的“議行合一”的國家權力組織形式。又如列寧在十月革命后針對黨和國家官僚主義現象滋長的現實開始探索分權之路，通過監察制度將黨的最高領導人置于監督之下，實現權力制衡。這些都是從宏觀上提出的指導思想，沒有具體解決社會主義國家權力配置的體制和機制問題。
[7]鄧小平同志多次強調：“不能搬用西方那一套所謂的民主，不能搬用他們的三權鼎立。”“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。過去我們那種領導體制也有一些好處，決定問題快。”《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第241、178頁。
[8]鄧小平同志指出：“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，……很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。”“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷。”鄧小平同志強調：“關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。”《鄧小平文選》第2卷，第329、321、339頁。
[9]鄧小平同志指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”《鄧小平文選》第2卷，第333頁。
[10]參見厲有國：《鄧小平權力配置思想初探》，載《毛澤東思想研究》2007年第4期。
[11]詳見黨的十七大報告。
[12]我國憲法第s條第2款規定，“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”。
[13]我國憲法第3條第1款規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”第4款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性原則”。