主講人：施正文（中國政法大學民商經濟法教授、博導，財稅法研究中心主任）
嘉 賓：何 兵（中國政法大學法學院副院長、教授）
主持人：楊子云
時 間：2009年12月26日下午3點-5點
地 點：中國政法大學（薊門橋校區）圖書館學術報告廳
主 辦：中國政法大學法學院
承 辦：騰訊評論
提要一，在中央和地方之間，事權與財權的不匹配造成的地方政府通過非稅收的形式來取得收入，費比稅多；第二，土地市場管理的不規范，也是我們形成土地財政的原因。土地一級市場是政府壟斷的，尤其是我們沒有賦予國有土地和集體土地同權和同價，農民的集體土地，如果要被用于城市建設，必須經過征收，這個征收是政府壟斷的。
提要二，中央和地方的關系，核心就是財政關系，這個問題的最終解決要按照分權化的要求、法治化的要求，擬定中央和地方關系法，正確地界定各級政府的事權、職能、責任，要按照事權、財權、責任相一致、相匹配的原則進行管理。
提要三，征收物業稅的政府怎么提高他的財政收入？不是靠搞拆遷、出讓土地，而是靠提供好的公共服務。當你這個地方公共服務好，學校好、醫院好、道路好、配套設施好，就會吸引很多人來住，那么你的房價就高，你的房地產稅、不動產稅就收得高，政府的財政收入就高。
提要四，物業稅對推進社會進步意義非常大。如果在我們國家物業稅真正能開征，并且成為地方政府的主體稅，中國的民主進程、法治進程、市場的進程可能都已經實現了。因為它不僅是地方政府取得收入，而是老百姓愿意向政府交稅、前提是政府提供了好的公共服務。
是不是廢除了拆遷條例，問題就解決了？
主持人：各位網友下午好，歡迎來到燕山大講堂，今天的話題是：拆遷條例的修改與地方財政轉型。近年來，由拆遷引發的利益沖突已經成了我們社會最多發的沖突，引發了不少惡性事件，甚至帶來社會動蕩。地方政府的拆遷動力與地方政府對土地財政的依賴緊密相關，今天我們請來施正文老師主講，先請何兵教授給我們來一個開場白。
何兵：各位同學、網友大家下午好，關于這個選題，大家都知道成都唐福珍因為拆遷自焚了，實際上，北京也有拆遷自焚的，這是很不正常的現象，所以北大的幾個教授，致書國務院，要求廢止《城市房屋拆遷管理條例》，從法律上分析，拆遷條例是不是廢止了就可以了？比如說，我們地方財政大量是靠賣地，北京今年賣地賣了800多億，這有媒體報道的，而且僅僅是市級政府，各區政府賣地的收入不在其中。如果說，拆遷條例修改以后，就像我們評論所說的，老百姓不同意，就賣不了地，賣地按照市場的價格。大家發現什么問題？你發現，財政就缺了一大塊，財政沒有錢，財政怎么救濟？比如說，人民群眾要提高低保、家電下鄉的這些錢，都是財政在補貼的，如果財政沒有錢，怎么辦？如果財政轉型，即使是廢掉了這個拆遷條例，但現實中，還是沒有解決其根本問題�；谶@個考慮我們請施正文教授，給我們做專題的報告：拆遷條例的修改與地方財政的轉型。施正文老師和我是老鄉，我們兩個講的普通話都是比較一致的（現場笑），下面我們用熱烈的掌聲歡迎施正文教授！
第一部分 現行《城市房屋拆遷管理條例》的主要問題
施正文：今天是北京入冬以來很寒冷的一天，我們在這樣的一天，討論當前最熱烈的問題。非常感謝大家，也感謝騰訊網，能有這樣的機會進行交流。
何兵教授已經說了，用極端的方式來維護自己的權利，這是我們不愿意看到的。在講今天的這個主題之前，首先看我們現行的《城市房屋拆遷管理條例》的主要問題是什么，以及它與地方財政的主要關系。這是我們后面討論財政轉型的一個前奏。
我認為，現行拆遷條例，從法律制度或者法律技術層面上看，主要的問題，就是我們沒有為這個條例區分所謂的公益拆遷和商業拆遷，實際上是行政法律關系和民事法律關系攪在一起，由于沒有區分，從而使政府在拆遷的活動當中，不可能有一個正確的定位。
誰來確定公共利益？
從法律技術層面來說，實際上大家已經形成了共識，當征收為了公共利益，作為一個政府，它必須先履行征收的程序，完成征收程序以后，才能拆遷與建設。這中間有個問題：這個公共利益怎么確定？很重要，因為它涉及拆遷的范圍，強制拆遷與政府拆遷的范圍。政府的征收拆遷當中，政府要作為拆遷人，直接出面，因此補償也好，都由政府直接來面對被拆遷者，那么所產生的糾紛，也應當由第三者——司法機關進行裁決。裁決如果認為需要強制拆遷，那么才可以強制執行，如果得不到法院的裁決認可，那么政府就不能強制拆遷。補償的標準應該按照市場的價格，充分、合理的補償。此外，我們還要面對現實中大量的問題，我們現在公益拆遷實際上80%都是商業開發。商業拆遷要回歸民事的性質，由作為拆遷人的開發商和被拆遷人就補償安置達成協議。如果能夠達成，就按照協議書行使，達不成協議，還不能強制，因為民事的拆遷應該遵循當事人的自愿。不排除有一些釘子戶，但是，如果我們的補償標準，拆遷的程序充分地公正，并且司法也是公正的履行了職責，應該不會有大量釘子戶的存在；城市的盲目發展，以及在這個發展當中，對私權特別對私有財產的侵犯，這樣的后果，甚至公民以生命作為代價換來所謂城市的發展、建設，也不是我們所需要的，不如放緩城市建設的速度。
這是從法律制度層面去看待拆遷條例所存在的問題。為什么從2007年《物權法》出臺以后，《拆遷條例》沒能得到修改，有關部門也在推動，也在做這個工作，但是沒有出臺。根源在于，這個條例的修改牽涉到各個方面的利益，特別是來自于政府的部門，尤其是來自于地方政府的壓力和障礙。
深層次問題在于地方政府對土地財政的依賴
實際上，拆遷活動，無論是作為民事主體的被拆遷人，還是作為一個政府，共同點都是行使一種利益訴求，被拆遷者要保護他的財產權，這是無可厚非的；政府在拆遷當中，有它需要解決的問題，比如地方財政問題。這是我們要關注的。 按照我的理解，政府也好，民事主體也好，在這個民事活動當中，都面臨一個深層次的問題，對普通的公民來說，面臨一個財產被侵犯的問題；對政府來說，如果割斷了政府在城市建設、房地產開發中的利益，目前的利益集中表現在對土地財政的依賴；更進一步，牽涉到政府官員的烏紗帽問題。雖然我們在落實科學發展觀，但目前對官員的考核還是以政績為主，還是以GDP作為主要的指標，顯然這樣的城市建設，地方經濟的發展，拆遷和房地產開發所帶來的政績是政府官員迫切需要的。我們不能忽視政府作為一個獨立的利益集團、作為利益主體的現實。所以我們也要解決政府職能行使當中的問題和權益的保障問題。
因此，《拆遷條例》的修改，面臨著一個深層次的體制問題，即地方政府對土地財政的依賴。從法律技術層面解決這個問題，我認為并不是很難。但很可能出現法律修改后被擱置或者引發更多的問題？所以要標本兼治解決這個問題。今天這樣的一個主題，實際上何兵教授給我出的一個題目，他要求我講這個問題，我感到何兵教授的思想非常深刻，很犀利，揭示了問題的根本。因此我愿意在這里跟大家一起討論。
我剛才講的這些，已經回答了第一個問題：拆遷條例的主要問題及其與地方財政的關系。
第二部分，中國地方財政的演變和土地財政的形成。
1984年以前，我們沒有稅收的概念
我們的土地雖然是公有，但市場化改革以后，對土地的使用實行有償使用制度。1988年通過了《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，凡占用國有土地的，個人也好，企業也好，你要按照面積來交稅，稅收由中央和地方之間五五分成。以后，土地有償使用制度進一步發展，在1989年國務院出臺了《國務院關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》，規定凡進行國有土地使用權有償出讓的地區，其出讓收入必須上交財政。
土地使用權有償出讓收入，40％上交中央財政，60％留歸地方財政。并且將國家獲得的土地使用權有償收入，界定為土地使用權的出讓金；1994年中國實行分稅制財政體制改革，把土地出讓金作為地方政府財政固定收入。
從有關立法情況來看，法律形式上的表現，中國財政體制的演變，在建國以后，經歷了一些過程。改革開放之前，在市場化改革基本完成之前，我們的財政體制是一個建設財政的體制，或者說生產財政的體制。在計劃經濟的體制下，我們的企業是由國家來經營的，所有的企業，都是國家直接經營，利潤直接歸為國家，在這樣的體制下，稅收就沒有存在的必要。所以那個階段的稅收，實際上只對私營企業。政府的財政收入主要是靠國有和集體企業，特別是國有企業的經營所產生的利潤。在計劃經濟體制下，財政不僅僅要提供公共服務，還要管理建設、投資、生產，政府在某種意義上，本身就是市場的主體。財政收入表現為獲取企業的利潤，不是稅收。
1984年利改稅，財政收入主要通過稅收獲得
1984年我們國家進行了一個重要的稅制改革，改變企業和國家之間的關系，改變以前以利潤為稅收的形式，即“利改稅”的改革。企業創造利潤以后，首先要按照稅法的規定，進行交稅，主要以稅收的形式，作為國家和企業之間的分配工具，稅后的利潤，直接留在企業，留給企業再生產。到1992—1993年正式確立的市場經濟的體制，這時，中國的稅制，也按照市場經濟的方式來建構它，先后開征了很多商品稅和所得稅、財產稅，政府的財政收入，主要是通過稅收形式來獲得。
稅制有了這樣的一個改變，在我們的財政體制上，由原來國家統管、統收、統征的這樣一個財政體制，變成了稅收制度。從整個財稅體制來說，80年代初，是一個放權讓利指導思想，就是國家放權賦予企業更多的自主權利，賦予地方更多的權利，因此這樣的改革，在財政上的表現就是國家每年財政的收入占GDP的比例大大降低，到1992年-1993年降到最低。另外一個表現，在政府內部，中央的財政收入和地方的財政收入之比，在改革開放之前，大頭是在中央，放權讓利之后，到1997年時，中央財政收入占全國財政收入的比重已經降到20%左右。也就是說，90年代初期的時候，地方獲得了更多的財政收入。因此，中央政府面臨著一個能否得到財政保障并且受到挑戰的現實，有人認為，如果這樣下去，按照國際上的標準，中國有可能被分裂，如果這種比例長期這樣維持下去，按照國際上的經驗就是這樣，中央政府提供公共服務的能力都會受到挑戰。所以，1994年推出分稅制改革，要扭轉這個局面，提高政府分享GDP的比重，目標在80%左右，這個目標現在已經實現了，另外就是提高中央財政在全國財政收入的比重，這個目標是要達到60%，這個目標現在也已經實現了。并且隨著新稅制的運行，這兩個比重還在進一步的提升，我們政府稅收收入的增長是大大超過了GDP的增長。
分稅制的負面影響，地方政府事權與財權不匹配
分稅制因此也帶來不少負面影響。另外一個問題，我們中央財政收入占全國財政收入的比例，一直保持在60%。大量的政府事權是由地方政府來履行的，地方政府的財政收入在第一次財政收入分割中，他只分割了不到一半——40%，第一次分配的財權和事權就是不匹配的。中央政府讓地方政府做事，地方政府卻沒有相應的財權。這樣就要從別的渠道去想辦法，如果財政體制沒有正常的渠道、規范性的渠道，會開辟其他的渠道獲得相應的收入。這個渠道，第一是中國長期有的行政亂收費、亂罰款的問題，我們費比稅要多。因此有一個稅費改革，1998年朱熔基總理推進了這樣一個工作，稅費改革以及治理亂罰款，我們說執法就是罰款，管理就是收費，罰款變成了獲取政府收入的主要目的；另外，地方政府更多取得體制外的收入途徑是通過土地開發、房地產開發來獲取的。
1994年稅制改革以后，按照中央和地方稅前劃分，增值稅是最主要的稅種，財政的40%就是通過增值稅來獲得的，中央和地方之間，按照75%、25%來分享增值稅；另外領域的收入，就是房地產、土地的收入是全部，基本上留給地方政府。比如說，房地產開發稅收獲得營業稅、獲得企業所得稅、個人所得稅，后來分享。土地增值稅等這些收入是留給地方的，搞房地產開發、城市的建設，通過這些，你獲得的稅收收入越多。2007年已經預算管理，但是土地增值稅的收入還是作為地方的收入，土地收益的分配問題，現在還沒有解決。
地方政府主要通過土地出讓金獲得收入 土地財政形成
地方政府通過土地出讓金所獲得的收入已經占到地方政府收益的大部分。這時，地方政府的財政從收入的結構來看，實際上已經是土地財政。法律上和新型的政策上是沒有這個定義的。這里我們不詳細去分析他形成的途徑。
土地財政的形成，是有一些技巧和途徑的，土地為什么會獲得高額的收入？是因為征地時，以較低的成本征地，比如說對農民的就業和社會保障一概不予解決，并且補償的標準也不是按照市場來補償的，創收時候是按照市場的高價格，這兩者之間的巨大差額，就成了地方政府的收益。一些地方政府還有他的取材之道，在土地的供應當中，由于土地供應市場一直是政府壟斷的，他就采取略低于市場需求的量來供應土地，造成一種土地很少的假象。土地供應是政府掌握的，這樣，盡管引入了招牌掛規則，政府也能獲得這樣一個金額差別。土地價格的飆升也使商品房的價格攀升，房地產價格攀升以后，政府從房產里獲得的稅收，也同樣增加。
第三，以經營城市為名，再造城市，大肆拆遷。為什么要這樣？因為國家通過土地政策來調控房地產市場，主要通過征地管理，18億畝耕地的紅線，地方政府是不能動它的。征耕地實際上已經沒有多大空間了。于是他就變通了一個方式，進行城市改造，通過拆遷、集體村莊的規劃，然后獲得土地。各地城市的拆遷，規模大，速度快，很多地方是為了通過這樣的運作，來獲得土地財政的收入。
第四，在城市發展中，以土地抵押為融資手段，也使土地財政不斷膨脹。政府搞城市基礎設施建設，它用預算內的財政收入去投入的比例很少，大約只占10%。它通過土地出讓獲得的收入，長期不放在預算內。政府可以自己支配，這叫做體外循環----財政體制外的循環；另外一種方式，農村土地的抵押，從銀行那里獲得貸款，通過政府所得土地儲備中心，開發一個平臺來取得，把生地變成熟地。
最近在國稅總局一次講課，福建的一個干部說，征稅能不能征，政府的土地儲備中心，他自己沒錢，他去開發，把生米煮成熟面�；A設施和公共設施、拆遷補償這一塊以土地儲備中心的名義，但資金是來源于企業、開發商。最后，土地出讓以后，收益上拿出一部分給開發商。我從你那里融資，要給你好處與分成。問，分給企業那一部分需不需要征稅？目前我們現行的法律政策規定：土地一級開發政府不收稅，政府自己要弄。但我們說政府自己去進行一級開發，不是變相地將其引入市場？因為你是壟斷的，然后給企業很大分成的比例，這里面顯然有利益。腐敗也好，不公平也好，違法也好，但在這個稅收上還不能懲處，因為這些企業他不從事商業開發。從事變相的、隱秘的以及以合伙人的名義跟政府進行一級開發，以后取得的收入，不需要納稅。而其他的市場主體，從事非土地一級快開發就要交稅，所以這是一個稅收的不公平。能不能征稅，他提出了這么一個問題。
通過這樣的融資，土地升值以后再賣出去，創收以后，再去從事相同的一個循環。以土地使用權抵押融資，在城市擴張與土地財政形成當中，起到一個杠桿的作用，這種做法是以小博大的城市經營理念。
土地財政的成因
土地財政通過這樣的一些渠道，逐漸地形成，我們來看一下數據，何兵教授已經說了北京市土地收入是800億，的確是。北京市不包括區縣的，今年是433億，市本級的財政收入是1167億，比如說重慶市2007年土地創收是370億，政府的財政收入是788億，超過50%，有一些調查的數據，在發達地區的城市政府基礎設施和投資30%來自于土地創收，60%依托土地的抵押貸款。從全國來看，土地創收的總額，2004年是9800億，到2007年是13000億，他的表現，土地財政的成因，是分稅制財政體制目前的一個嚴重問題。在中央和地方之間，第一次的財政收入的劃分、稅前的劃分有這樣的一個問題：事權與財權的不匹配造成的地方政府通過非稅收的形式來取得收入引發的問題；第二，土地市場管理的不規范，也是我們形成土地財政的原因。什么原因，土地一級市場是政府壟斷的，特別是我們沒有賦予國有土地和集體土地同權和同價，農民的集體土地，如果要被用于城市建設，必須經過征收，這個征收是國家壟斷的。因為壟斷了這樣一個土地市場，所以產生了巨大壟斷收益，以及與土地相關的其他收益，都歸入了政府。這是土地市場存在的問題，還有地方政府的短期行為，對政績考核所帶來的地方政府的壓力等，這是土地財政的成因。
土地財政所引發的問題
土地財政所引發的問題。一個是土地財政能不能持續下去。這個問題實際上在2008年已經表現得很明顯，當時有一個所謂的房地產市場，房價下跌，土地出現了所謂的流拍問題，土地價格在下降。在廈門的一個貿易交易會上，有十多家地方政府，帶著他們土地的指標去參與活動。他們擔心自己的土地沒有辦法放出去，引發了土地財政的可持續性問題。在城市的拆遷管理當中，政府的壟斷還會持續一段時間，今年可以看到，房地產的價格一路飆升，新的地王不斷出現，土地財政跟現在的商品房的價格、房地產市場聯系得非常緊密，也就是跟我們要治理、調控房地產、遏制房價上漲過快這個問題的解決，土地財政的轉型，以及拆遷條例這樣法規的修改，如果真正能夠很好的實施，意義是很大的。
土地財政所產生的問題，比如說造成投資過熱，政府有了錢以后，搞政績工程，產生了腐敗問題；然后，商品房的開發，引發了金融風險；現在土地財政的問題、拆遷的問題，地方政府職能的轉變問題，商品房的調控問題。實際上，這幾方已經是緊密地聯系在一起了。地方政府、銀行、開發商，他們已經形成了利益鏈，如果房地產泡沫出現的話，任何一方都承受不了這巨大的損失。銀行大量貸款已經投入其中，政府修路，特別是地方政府，開發商的生產也是通過這樣，所以他們是捆綁在一起，他對經濟安全的影響等等，這是土地財政所引發的問題。
第三部分 地方財政轉型對解決拆遷問題的重要意義
第三個問題，我想講的是地方財政轉型對解決拆遷問題的重要意義，以及拆遷條例的修改對推進財政轉型的意義，他們是相互促進的。
剛才我們已經分析了，如果地方政府在財政上有一個規范穩定的收入來源，地方財政能得到法律的保障，我想政府在房屋拆遷、房地產開發當中的行為就會進一步規范。從國際上來看，任何一個國家都是所謂的一級政府、一級財政，一級政府應當有一級的財政，每級政府都應當有它的財權和事權。而我們國家財政體制是高度集中統一的，稅收的立法權是由中央來統一行使的。地方稅種和稅率的設計，也是由中央決定。這是我們和其他國家很不一樣的地方。國際慣例，不僅僅一級政府有一級的財權，還應當有一級的發債權�；A設施公共服務一般的財政收入不能保障時，地方政府可以發行地方債券，我們現在是不允許地方發債的。地方財政體制健全以后，應有助于解決野蠻拆遷的問題；
第二，解決拆遷問題對財政轉型也具有重要意義，現在準備要開物業稅，或者叫不動產稅，物業稅是專門為地方政府（地方政府不包括省級政府）取得財政收入量身打造的一個稅種，是經濟發達國家通行的一個稅種。而且是地方政府或者是基層政府主要的財政收入來源。這是按照當地居民所擁有的房地產，按照房地產的市場價，隔兩年評估一次，作為稅金，然后按照本地政府所需要的財政收入的多少，由本地本級地方議會，來決定應當適用多高的稅率和針對的范圍。這個稅種專門是用于本地的城市建設和提供地方公共服務。我們國家現行地方政府主要的收入來源，不是取得房地產稅，我們去年房地產稅收入非常有限，不是真正不動產稅，他是為企業開的，個人只要我們擁有住房，不去轉讓，你持有住房就不需要交稅，物業稅跟持有住房，即使是一套住房，在極少數的情況下，都是需要按照市場價來交稅的。這樣的一個稅種，中央在2003年已經提出了，但是一直到現在沒有出臺。
地方政府對這個稅種的熱情并不高，盡管是為他專門設計，但是他們并不感興趣。原因在于物業稅的開征會給地方政府帶來更多來自公共服務的壓力，這個稅直接面臨著要向個人和家庭來收取，所以征收房子的價格，評估是不是合理，征稅是不是不公平，特別是我交稅以后，這個稅將來怎么使用，是不是用以提供了公共服務，還是政府用以搞開發、搞形象工程或者腐敗、出國旅游、考察、培訓等等，政府就會面臨諸多來自納稅人的壓力。而且在征物業稅時，按照西方的做法，征稅的時候，在稅單上要說明這個稅是用來干什么的，要向納稅人交代清楚。而我們現行的稅，不是這樣的，不是向個人收的，是向企業征收的。盡管我們也繳納個人所得稅，但規模很小，也不是我們這些人直接繳納。而是由單位代扣、代繳。也就是說在中國現行的情況下，作為個人他還沒有真正跟稅務打交道，沒有真正面臨稅收，盡管所有的稅都是我們承擔的。但都是間接稅，采取代扣、代繳的形式，采取價外式，也就是說稅款不是放在價款里面。在美國，你到任何一個超市，買東西時，他處理小票時，有價值、消費稅率、稅款是多少，最后是你交了多少錢，很明確地告訴你。中國的征稅可謂具有高超的藝術，你其實交了很多稅，但就能給你沒有繳稅的感覺，不可謂不高明。沒有人來反抗，沒有人對稅收的問題提出異議，大家似乎都在竊喜自己沒有交稅。其實我們在交稅，我們希望將來財政的問題能更多地成為被關注的問題，因為公民真正的關注他，只有財稅的問題解決了，我們的財產權才能真正得到保障。中國將近一半的GDP是被稅收拿取的，但是他在分配當中是不是公平的？怎么使用的？我們現在僅僅是關心民法上的財產權保障，對稅收拿走的那一塊怎么使用，是不關心的。另外，政府現在不規范的和違法的行為，背后都是財稅的問題。如果財稅制度在法律上能夠很好的約束，公眾能很好地參與進去進行監督，我想我們的法治政府建設，法治國家建設，從根本上就能夠得到保障。
如果解決了拆遷里面的這些問題，使政府不能通過違法拆遷或者參與房地產開發獲得財政收入，他會和我們學者一起去呼吁開征物業稅，完善地方稅制，從而實現中國地方財政從現行土地財政向公共財政的轉型。
第四部分，實現中國地方財政轉型的思路和對策
第四個問題，實現中國地方財政轉型的思路和對策。地方財政轉型的目標，就是要從現行的土地財政走向公共財政。公共財政從收入形式來說，政府主要是以稅收的形式取得它的財政收入，而不是地方政府依賴出讓土地收入去獲取。公共財政意味著政府職能被定為提供公共服務，而不是搞投資、搞建設，所以它有助于正確界定政府的職能，有助于區分政府與市場、政府與社會之間的關系。公共財政是它的財政收支必須經過人大監督，要由社會對政府的收入和怎么花錢進行監督。政府哪些行為不是履行其公共服務職能，而是跟開發商摻和在一起，那么就背離了公共財政。
我們的思路和政策主要有：要進一步完善分稅制財政體制，分稅財政體制就是分權，中央和地方之間的關系應當以分權作為原則和標準。稅權的劃分上就應當調整現行的稅種和稅收收入的劃分，比如說調整共享稅比例，增值稅的比例相，中央現在占70%，將來能不能降到50%，更多留在地方？第二，健全地方稅制，地方財產稅的稅制建設要加強，我們將來財產稅的建設就是要開征物業稅，或者叫不動產稅。把這個稅收好好地發展起來，成為地方政府的主要收入來源；第三，強化省級政府的職能，我們現在很多提供公共服務的職能是體現在縣市一級，比如說義務教育、醫療衛生、社會生活保障等等。這些應當由省級政府來執行，這樣就可以減少地方政府財政支出的壓力； 第四，預算的改革。我們現在土地財政存在問題與土地財政收入和支出沒有納入預算管理有關。2007年要納入預算內，但是對于土地這塊支出怎么花做出了與其他的預算收入的使用不一樣的規定，是由政府決定。
第五，財政轉移支付的改革。財政的收入在第一次的分配當中，是一個倒掛的，60%是中央，40%是留在地方。但財政支出是60—70%在地方，中央政府本級的支出責任不是很大，主要是國家的安全、外交、國防，大多的公共服務都是由地方政府特別是由省級以下的地方政府提供的。分稅制之后有一個配套的制度，就是轉移支付。中央把稅收上來，然后根據各地支出的需求，按照各地標準收入和標準的支出，中央掌握的一些財政收入，按照科學的標準公式，一個模型，由中央補足地方不足的，通過轉移支付實現。把發達地區的收入、中央本級的收入配置到欠發達地區、基層，這樣的轉移支付制度，需要健全。轉移支付最終的目的就是要在全國范圍內任何一個地方的公民都有享受基本公共服務的權利，也就是說基本的要均等化，比如說基本醫療、義務教育等等，這應該由政府來履行職責。
建設地方公共財政還要賦予地方政府發債權
建設地方公共財政還要賦予地方政府發債權，發行地方債券的權利。今年，為了應對金融危機，中央啟動了四萬億元投資的計劃，地方配套資金不足的，主要是由中央來代地方發行債務。剛剛發行了2000個億，發債的地方政府不能還，還可以再申請發新債，借新還舊，這個做法已經是發行債務的常態化的做法。我認為，將來有限度賦予地方政府發行債務的權利，解決它，才能受到保障。最后，我要說的，要推進相關配套制度的改革和體制的創新，治理土地財政也好，解決拆遷問題也好，要實行綜合治理，就像我們社會治安實行綜合治理一樣。
一個是土地治理的改革和土地管理法的修理，治理的問題剛才我們已經說到了，一個是現在補償的標準過低，補償的標準要改革。最為關鍵的允不允許農民集體所有土地的流轉、享有城市國有土地一樣的權利，這個是解決因為土地產權發生不公的問題，解決我們現在土地二元制，是我們要突破的根本性問題，從而消除政府對土地一級市場的壟斷，使他不能通過壟斷土地出讓，不能通過過低的土地征收的價格來獲得高額的土地收益，如果通過土地它不能再獲得巨大收益時，我想，它就會通過轉行去尋求規范化，比如說好好地公共服務履行好，以獲得較好的稅收收入。
第二加強對房地產市場的調控，現在一些部委提出很多調控的措施，比如說開發商拿地的時候，提高繳費比例，首次繳納50%；中小房地產企業可能也會產生問題。房地產市場的調控實際上是實行土地財政轉型的一個重要措施；第三加強改進土地出讓收入的預算管理。土地出讓金要設立專戶，特別是分配問題，這個問題一直沒有明確。從2006年就提出要調整，原來的收入是全部歸地方，將來的稅制，比如說土地的稅是多少，50%拿到中央，這是他們面臨的壓力，好不容易通過土地創收，最后要給中央，這樣就會向中央提出問題，你的稅收收入與稅制改革要配套；第四，加強人大和省級的審查和監督。通過土地財政獲得收入或者其他，最后要接受監督；第五，行政管理體制的改革，這是非常重要的，土地財政的轉型，政府的職能改革是緊密連接的。我們要進一步轉換政府職能，減少政府對市場的干擾，就要建設公共服務。比如說我們現在的財政比較困難，我們現在有了地級市，實際上，他在很多地方是不利于縣級財政的發展。因此由省直管的改革，這個要好好的推進，精簡機構，改變政績考核體系，從現在投資型變為服務型政府；第六，按照市場經濟建設法治國家的目標和要求，實現中央和地方關系的分權化和法治化，這又是一個根本性的問題。
中央和地方的關系，核心就是財政關系，這個問題的最終解決要按照分權化的要求、法治化的要求，確立中央和地方關系法，正確地界定好劃分各界政府的事權、職能、責任，要按照事權、財權、責任相一致、相匹配的原則進行管理。
我要講的就是這些內容，謝謝大家。
物業稅通過征市民的錢，來供養政府，而不是出讓土地，這是一個大轉型
主持人：非常感謝。今天的這個話題，是很多人都非常關切的。拆遷條例從2001年開始執行以后，出現了惡性事件不少，媒體報道2004年湖南“嘉禾拆遷”到2007年的重慶釘子戶到近期唐福珍的自焚身亡，而最近的新聞，黑龍江東寧縣進行了大量的拆遷，這個地方政府的拆遷既不為商業利益，也不為公共利益，它就是為了把地空出來，好賣錢。這講出了一個核心的問題，如果我們政府經營城市的觀念不改變， 而且土地財政的方式不改變，這種悲劇會不斷地循環。就算這個條例改掉了，也難以扼制各種利益沖動。施正文老師的講座，在某些方面，回應了我內心的疑問，我相信在座的各位，會有多問題想與施正文老師交流，下面是提問時間，每個人的提問不得超過三分鐘。
物業稅和土地出讓金背后是兩種不同的邏輯關系
提問：我有兩個問題，首先你提到的物業稅的問題，有人提到物業稅有可能降低房價，因為物業稅的問題和現在土地放權構成了矛盾，西方國家是地方議會評估物業稅，我們沒有真正的民主議會，人大怎么可能去合理地評估物業稅；第二個問題，《拆遷條例》中，更重要的是補償標準的確定沒有合法的渠道，目前補償標準是政府自己定的，而政府又是拆遷人，怎么處理？有第三方的公正的確定機構和評估機構，才有能力解決根本問題，如果只是改變程序的話，不能解決其根本的問題，您能否給一些建議？謝謝。
施正文：物業稅開征以后，土地出讓金還收不收？現在官方、學界的認識不統一。但是大多數，包括我所主張的，物業稅開征以后，土地出讓金還是要繼續收。因為這是兩種關系，土地出讓金是國家出讓土地的使用權，獲得相應的收益。財產的收益權是所有權重要的權能，因此通過出讓金的方法取得。但收了出讓金，將來征物業稅，可能會降低一些。稅收是基于公共服務的享有者購買公共服務而設置的，不是基于所有權，而是基于政治權利。這是兩個關系，所以，將來物業稅開增以后，土地出讓金還是要收�！段餀喾ā酚幸粋�規定，房屋到期以后，自動續期，70年也好，40年也好。自動續期，也沒有特別規定將來收不收。我認為到時要收恐怕很困難�，F在是不交出讓金，拿不到土地。將來如果有些房子，人已經住進去，再收出讓金，恐怕難度會很大。將來國家等于從土地上難以取得權益了，因此開征增物業稅是彌補了這個缺陷。如果出讓金到期，不能再收出讓金，物業稅又沒有開征，那么，財政就會出現困境；第二你說的補償標準，這個補償標準，土地管理法要修改，修改補償標準。我認為要拿到充分的補償不大可能。我們要慢慢走，另外針對不同的情形，特別要考慮市場價格。同時有個問題，如果是公益拆遷，它的補償，由誰來買單？最終其實是納稅人買單，政府補償這個差價。政府征收，然后再補償的話，這個買單是政府財政收入來買單的。因為公益稅收是圍繞公共利益的，大家都享有。這是一個補償的原則。商業不存在補償不足的問題，商業完全可以與當事人協商，所以這僅僅是公益拆遷的補償有問題。現在80%的商業拆遷都納入到公共利益的名下，所以存在大量的問題，這塊如果解決了，那補償的問題就不那么難了。
關于公共利益的確定，程序上的控制更為重要
何兵：您說的公益拆遷補償，把公益拆遷補償標準和商業分開，是說，這塊地如果是商業用，和公益用的補償標準不一樣，是這個意思嗎？
施正文：對。
何兵：那就有問題了，為什么？我這塊地值100萬，國家征用我這塊地只給60萬了----為了公共利益，讓我額外支付40萬，有什么道理？為什么我要為了公共利益額外支付40萬？為了公共利益可以強遷，但沒有任何理由說你強遷我的土地，還搶了我的價值。掐著我的脖子說是為了公共利益，有這樣的道理嗎
施正文：我剛才講的不是說為了公共利益征收補償的標準不一樣，我說公共利益的征收，補償是政府拿錢買單�，F在就不一樣，現在是由拆遷人、企業或者開發商去買單。他們的買單與補償標準不一樣。另外，決定補償標準的程序有所不同，公共利益的補償標準，將來可以通過人大立法制訂補償標準，或者修改標準。這些法律的修改，應該有程序更多的讓民眾或者利益關系人參與進來。公益補償決定不可能一對一，他必須有統一的法律規定。而這個商業征收，當事人之間直接進行民事協商，不需要有統一的標準。公益拆遷需要有統一的標準，但這個標準不是一定要低于市場，按照市場基本的評估價格來確定他的財產。
主持人：二位之爭觸及一個隱蔽的問題，誰來確定公共利益？如果說這個層面不解決清楚，商業征收也可以假公共利益之名，這是個很關鍵的問題。公共利益應該由誰決定？由公眾來決定。如果公眾能夠參與討論，比如，在一個社區里，這條馬路要不要拉直，社區里的人都同意拉直，那么這個馬路可能就是公共利益，否則，你為了拉直馬路強行把人遷走，就不算公共利益，只是你的政績。這中間有很多問題，不知道施正文老師怎么看？
施正文：你的問題非常好，非常重要，也是非常難的問題�，F在民法學者在法的制定中想去確定公共利益。但最后沒有確定。有一些部門法律或者將來新的條例想在這方面有個確定，文字有一些確定，國家安全、國家義務等，但它的操作性不是很強。我主張把一些得到共識的東西，用文字表達不會產生歧義的問題，有個確定。我們現在的立法比較籠統。美國的法律為什么那么復雜？稅法的一個條文長達好幾頁紙，因為它在一個條文里面區分了很多不同的情形。這是中國將來立法的一個重大改革�，F在我們立法的條文，很原則、很概括、很一般。隨著法治水平的進步要有一個轉型，這是一點；第二，關于公共利益，程序上的控制更為重要。政府如果是作為征收的主體，政府則不能決定什么是公共利益，因為政府是一方當事人，不能由你決定公共利益。所以應當是公眾參與進來做選擇。事先應該由相關的人通過這樣的一個程序參與進來，共同事先明確一下。有了爭議由第三方判定；第三應該是法院。從程序上由第三方來裁決，而不是由作為當事人的政府來決定是否符合公共利益。
集體所有權是一個先天不足的東西
提問：現在房價高漲，十七屆三中全會提出了一個農村土地流轉改革的問題，浙江省在11月份推進了一個農村土地流轉的加薪模式，把農地入社。我想問的是農地入社能不能改變一下政府對城市土地供應的壟斷，能不能促使地方財政轉型？
施正文：這個問題很好，剛才其實也談到，由政府來壟斷土地的出讓，如果按照現在的模式，用于城市的建設，必須由一個征收轉為國有土地，這個做法就為政府獲得利益提供制度化資源，同時也使得土地國有和土地集體所有兩個之間權力利益不平等。同樣是所有權，且土地對農民的重要性大大超過城市國有土地使用權對城市人的重要性，因為農民主要是通過土地來獲得他的財產。集體所有土地不流轉，它的權利和收益就不能實現；第二，要有力度地保障農地流轉。中國土地的二元制度要有一個根本的改變。從深層次說，如果我們能夠實現土地的私有，這些問題的解決可能更加清晰。實際上，整個中國的土地集體所有制，它的權屬是很難界定清楚的，行使集體所有權的人，名義上是行使集體所有權，但很難保證它真正履行的是集體所有權，往往變成了村干部在行使。所以，集體所有權是一個先天不足的東西。這個問題的改革在我們國家實際上是一個政治體制的改革，我們國家現在也在推進，這個問題應該會慢慢得到改變。
物業稅是地方政府收取用來給地方提供公共服務的
提問：就物業稅而言，我覺得他不能解決問題.就像您剛才說的，地方政府對它并不感冒，為什么？因為房子沒有蓋好，什么時候會感冒呢？什么時候等到土地賣完了，大樓建好了，房子賣到老百姓的手里了。他才會想起，把物業稅的負擔轉嫁到老百姓的身上。像北京的一些地方，隨著土地不斷地開發，土地稀缺的程度不斷地加大。房價肯定會越來越高，這樣會使一些本想依靠貸款來買房的人，不會去買房；因為一方面，它要土地供應，另一方面；買了房以后，還承擔物業稅，這樣可能會導致租房的租金增加，進一步促進樓市上漲。我認為，物業稅對房價可能會起到反方面的作用。
施正文：物業稅的開征，對房價調整的效果有多大，我們不能估計，但是有一點可以肯定，他對遏制房價的上漲有一定作用。但根本性的改變，房價上漲不能通過物業稅來調整，物業稅是地方政府收取用來給地方提供公共服務的，他不是一調控的稅種。至于房價上漲，解決他的辦法有很多，比如說解決對土地財政的依賴，改變地方政府政績的考核體系。以及其他方面調控的措施，比如說政府在普通住房、保障住房上面的職能缺位，低價房，應該是由政府大量地提供，而我們現在沒有。另外，對住房消費的理念，一定要改變。我遇到一個我老家朋友的兒子在北京上民辦大學，他的父母親從老家來到北京，把很多年的積蓄拿出來買140多平米的房子。上學階段，就想有自己獨立的房子，這個消費理念一定要變。西方國家，至少在30歲以后事業有成了，才獨立買房，此前都是租房，租房不影響干事業、談戀愛、結婚。您說的土地，房價的上漲與地價的上漲有一定的關系，地價構成了房價很大的一個成本，治理房地產，能夠把房地產治理好，中國的很多問題我想基本上就解決了。而且物業稅剛剛開征的時候，它的范圍很有限，一開始并不是對所有人，是針對有別墅的，非常富有的人開征。八十年代你能夠交個人所得稅，就是富有的人；現在你能夠交得起物業稅你就是一個成功人士。所以物業稅一開始是一個很窄地范圍，慢慢才能夠發展。這個規范的過程，是很漫長的。真正成為地方政府的主體收稅的來源，需要一個漫長的過程。
征收物業稅將直接促進地方財政轉型成公共財政
主持人：因為時間的關系，我們的講堂就要結束了，我想占用一點時間，回應一下關于那位同學的對于物業稅的提問，我們很多人對物業稅的認識有偏差，認為物業稅就是用來調整房價的，我愿意說說我的理解，同時也是請教施正文老師。首先說關于土地的出讓金，我的看法是出讓金只能收取一次，打比方說，就是你不能說一個東西我賣了一次，再拿回來賣第二次。再看我們現在政府為什么會有這么多的拆遷沖動？是因為這快土地賣了一次之后可以收回來，然后賣第二次、第三次，這就導致他為了增添地方政府的財政收入，總有動力去折騰。
最近《南方周末》的一篇報道，南周的記者采訪了一個地稅局辦公室負責人，解密了這個地方為稅收增長8%而奮斗的故事，年初，全年稅收增長8%被認為是不可能完成的任務，但是經過艱苦努力，但這個任務用了11個月就完成了。為什么在整體經濟蕭條的時候，他們能這么成功地完成任務？一是房地產的火爆救了他們，二是把土地重新買一次的辦法很湊效。他舉了個例子，有一家效益很好的企業，剛剛投資添置了不少新設備，但由于該企業位于黃金地段，被政府以其環保不達標為由收回了土地。這塊土地隨即被重新招、拍、掛，以該地區現有房價的1.5倍以上的土地價格重新賣掉，也就是經常說的可以把面粉賣得比面包還貴。一下子，就有大筆錢。通過這種辦法，政府一定是有很多的沖動來做這種事情。
為什么說我很贊成征物業稅？是基于這樣的一個理念：剛才施正文老師講得很清楚，征收物業稅將使我們的地方財政也轉型成公共財政。我們國家財政的發展經歷了漫長的轉變過程。建國之初我們所有東西都是國家所有，企業也全是國家的。所以那時候我們不存在“稅收”這個詞，所有的企業向政府交的都是利潤。剛才施老師說到，1984年我們開始搞“利改稅”，利改稅背后的一個重大轉變，是我們國家財政從利潤分成開始向公共財政的轉型，這個漫長的轉型，其實沒有完成�，F在我們的土地是國有的，政府出讓土地所得收益，相當于當年國有企業經營所得利潤，和公共財政不相關。但如果說這個土地你出讓了之后，成為了購買者的私產，我們很希望確定私產，這是開征物業稅一個基本前提，這個話題今天不討論。即便是在現在70年的產權的基礎上，征物業稅也比不征有好處，這個好處是什么呢？
也就是說，你交了很明白的稅，你是納稅人，用你的稅購買政府的服務。為什么地方政府不愿意做？因為地方政府對自己能否提供好公共服務心里沒底，沒數，也沒有耐心。所以他就不愿意征物業稅，而是愿意不斷地出讓土地，尤其是當一塊地可以賣了再賣時，就更積極了。52期的燕山大講堂講的是《求解北京城市結構調整》，在那次講堂上王軍老師也涉及這個話題。比如說在美國的一個小鎮，這鎮政府要怎么提高它的財政收入？不是靠搞拆遷、出讓土地，而是靠提供好的公共服務。當你這個社區公共服務好，學校好、醫院好、道路好、配套設施好，那么你的房價就高，這個社區的房地產稅、不動產稅就收得高。他們的稅收怎么用的，會交代得很清楚，就像施正文老師講到的，你收了這么多的稅，干了什么，是要交代清楚的。我看過這個小鎮寄給每位居民的季度財稅報表，70%是用于教育，10%是用于公共設施維修，一項一項列的非常清晰。他們是靠提供一個好的公共服務來增加財政收入。如果你把這個小鎮搞好了，你發放的地方債券，在全國的債券評級中，就有可能屬于優，這樣就能吸引更多的人來購買，這樣形成了地方財政的一個良性循環。我認識的這個家庭的主人告訴我，他們為什么選擇來這個社區買房子，因為這里的學校比較好。他們家房子的稅金6700美金每年，而孩子讀高中的學費是一萬二美金每年，學費是免費的。對他來說，住在這個社區就賺了。那學校是否會撐不下去？不會。因為有另外的人房子大，交的稅就多，比如說，對面的那就一年要交稅一萬五美金，孩子的學費也是一萬二，這樣，在一個社區之內就有一種平衡，整個小區會形成比較好的良性循環。
我們的今日話題曾做了關于開征物業稅的專題，我看網友的評論中對物業稅幾乎是一邊倒的排斥和批評，我覺得這是對物業稅缺乏比較深的理解。當然，中國開征物業稅還需要很多前提條件，但總體來說，如果中國能夠成功開征物業稅，將帶來極大的地方政府行為的轉變。所以從這個角度，我是希望大家能夠正確認識物業稅。我剛才的說法對不對，有請施老師指正。
另外，關于拆遷的問題，我很關注，而且目睹很多痛切的事發生。上周，何兵老師跟我提到“燕山大講堂”做這個話題的時候，我覺得很有必要，內心有很多感觸。中國老百姓的追求無非就是安居樂業。如果沒有一個公眾參與城市規劃的程序，我們每個人可能會成為被規劃者，每個人的房子可能隨時都會遭遇這種侵害，這個問題，今天講得非常重要，而我們覺得這個事情還是有解的。 我的同事們做了一個欄目叫“今日話題”，“今日話題”做了好幾期關于拆遷的專題，我們講了三點出路：一是說政府要退出經營城市的市場，政府做的是要提供公共服務，不能來經營這個城市，經營他會有很多的沖動來做拆遷，而且這個財稅體制決定必須不斷地拆掉才能再賺一次土地出讓金，所以要求改革；第二點，在拆遷時公共利益拆遷要獲得尊重，但公共利益誰來界定要有一個程序。有的公共利益很顯然，比如機場、醫院，在法條上可以列舉。另外的一些項目，是否是公共利益，應該有一個程序，有公眾的參與來確定，如果公眾投票認為這是一個公共設施，是公共利益，就遵從，少數不同意的也必須得尊重，不能說因為一個人不同意，就不做了，這個是需要確定的；第三點，我們的司法要能夠起效用，要讓每個受傷害的人都能夠得到一些法律救濟的撫慰，不至于使這個社會的公義完全崩潰，謝謝。
我說的太多了，希望施正文老師做一個評價，關于物業稅這一點，我希望能夠聽聽您的看法。
施正文：楊子云已經說得很好了，物業稅，社會上對這個問題存在誤解，認為物業稅是新開的一種稅種，一要交土地出讓金，還要交物業稅，實際上完全是因為沒有真正了解、理解、認識物業稅才得出的這個結論。其實，如果在我們國家物業稅真正能開征，并且成為地方政府的主體稅，中國的民主進程、法治進程、市場的進程可能都已經實現了，所以它對推進社會進步意義非常大。不僅是地方政府取得收入，因為這是一個直接稅種，地方政府要直接面對老百姓和家庭，這是很大的壓力，老百姓愿意向他交稅、他能夠收到稅，前提是他提供了好的公共服務。如果政府的行為不規范，不為老百姓提供好的公共服務，不讓老百姓參與進來，參與公共事務的決策，那么，這個稅政府是收不上來的。能收上來以后，這個政府就應該是一個人民所需要的政府。那是一個真正的和諧社會與法治社會。所以，物業稅的意義，更大的是在稅收以外的層面，考驗著一個地方政府的公共服務能力。而且征物業稅以后，實際上會形成一個良性的循環。就是說，政府通過很好的履行公共服務，讓百姓在這里住了以后，能夠享受好的服務，人家愿意在這里買房子，而你買了房子以后，你納稅向社區做出貢獻，兩者是一個良性循環，而且民眾也參與進來。并且對貧富也有一定的調節作用，比如說你房子多、房子大，不動產多，你交的稅多，你房子小、房子少，交的稅也少，對公平分配，貧富懸殊也是有一定的意義，不僅是財政收入。
當然，這個物業稅與調整房價隔得是要遠一點。
主持人：非常感謝，我耽誤了大家的一點時間，很抱歉。那么，今天的講堂就到此結束，非常感謝各位網友，謝謝大家。