天則經(jīng)濟研究所401次學術報告會
主持人：盛洪
評論人：楊志勇、賈俊雪、溫來成
盛洪：
天則經(jīng)濟研究所雙周論壇的歷史很久了，今天是第401次學術報告會，我們有幸請到了蔡定劍教授。蔡教授現(xiàn)在在中國政法大學憲政研究所，他在憲政研究方面頗有成就，寫了很多文章，做了很多呼吁。最近，蔡教授又發(fā)表文章對暴力拆遷提出了批評和建議。同時，他還關心憲政建設，包括財政的相關問題。政府職能的發(fā)揮要依靠財政的正常運轉，所以財政在中國非常重要。這里的問題是，公共財政是取之于民的財富，政府應該如何利用公共財政更好地為老百姓服務。錢并不是到了政府手里，就能自動實現(xiàn)服務百姓的目標的，我們需要有適宜的制度安排。今天蔡教授報告的題目是：如何推進公共預算改革——上海閔行區(qū)等地的做法。地方的這些財政改革實驗并不單純是行政改革，它還有更深的涵義。下面，有請蔡教授為我們作報告。
蔡定劍：
拆遷條例是我今年很關注的一個問題，我之前寫了一篇文章，成了第一個點火的人。后來，有另外五位教授站出來，媒體也對這個話題進行了大量報道。雖然有些結果并不如我們此前期望的那樣，但是進步還是很大的。我的主張是，土地公共征收要以規(guī)劃為前提。規(guī)劃是一個民主的過程，比如，城市規(guī)劃是城市議會批準的，而此前，有完整的公共參與程序。中國的拆遷條例始終沒有出現(xiàn)一個我希望看到的詞，即“利害相關者”，而這些利害相關者恰恰應該享有民主參與的權力。公共利益的界定很困難，它要以城市規(guī)劃和公眾參與為前提，然后還需要司法判斷，因為大家對公共利益會有不同的看法。行政法上有個平衡原則，目的雖然重要，但手段過當也不行。不能為了很小的公共利益，損害很大的私人利益。
今天跟大家報告的內容是如何推進公共預算改革。很多媒體及公眾都比較關注這個話題，也是時候在兩會上對其進行討論了。去年，民間人士推動了廣州市公共預算的公開，上海很快出臺了公開公共預算的實施辦法，中央政府也表了態(tài)。今年，北京市人代會上還規(guī)定人大代表可以把預算帶回家，預算不再收回，不再作為國家機密了。可見，全國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了公共預算公開的趨勢。
這三年間，我們一直和財政部財科所合作，在上海閔行邊實驗邊研究。我此前對公共預算不甚了解，但是這個事情太重要了。我們研究憲法的都知道，議會的成長就是奪取國家稅收和預算權力的過程，英國議會就是這樣發(fā)展起來的。另外，美國國會也不會討論奧巴馬的國情咨文，而是在三月份預算出來后，就預算討論到十月份。相比之下，我們的人代會經(jīng)常討論的都是宏觀大計、政府工作報告等，這是沒有太大用處的。
我們看一下2009年的預算，中央直接支出一萬四千，將近一萬五千億。其中，一般公共服務花了一千兩百億，大概占6.7%；國防有四千七百億，占31.5%。我們這幾年的開支還是很大的，主要是中央經(jīng)費開支。下面看一下民生項目，教育占4.1%，社會保障和就業(yè)占2%，科技投入占2%，衛(wèi)生占0.37%，環(huán)境保護占0.25%，教育、社保、醫(yī)療、環(huán)保四項加起來還不到7%。這能說是以民為本、保民生的預算嗎？所以，我們只有看預算，而不是聽報告，才能真正了解國家的政策。也希望今后媒體更多地關注政府在民生項目上花了多少錢，而不是報告講得有多好。
首先定義一下公共預算。我前幾年參加公共預算方面的項目時發(fā)現(xiàn)，財政學家言中公共預算的概念和憲法學家不太一樣。財政學家對公共預算的一種解釋是，把國家財政的錢投入到公共服務里。我不這樣認為，因為政府所有的服務都是公共服務，給公務員的支出也是公共服務。我理解的公共預算是個公共過程，預算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等等，都是老百姓民主參與、討論和決定的過程。我正是從這個角度出發(fā)，對公共預算改革進行研究的。2006年，我參加了APEC關于預算公開的一個會議，大家都在談如何保持政府公共預算的資產(chǎn)負債和收入支出表的透明性，而我們還在談政府公共預算能不能公開的問題。可見在這個方面，我們國家還非常落后。
下面，我介紹一下中國在公共預算方面做了哪些改革。首先，中國公共預算改革的背景是：中國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時受到政府腐敗的嚴重困擾。每年財經(jīng)審計報告都能查出大量的資金濫用、盜用和違規(guī)使用。比如2004年，國資委就有四千億沒有上報人大進行審查。但是，審計部門的工作只是杯水車薪，我多次發(fā)文指出，審計查出來的都是末端的問題，解決這些問題的根本途徑在于把公共預算做好，使公共預算細化、公開、透明，得以讓全社會對其進行監(jiān)督。在新加坡，腐敗有97%的概率被發(fā)現(xiàn)，但到了泰國，這個概率只有5%，這就導致不管泰國的刑法多嚴酷，那里的貪官都敢貪污，因為人都有僥幸心理。同樣，審計只是一個很小的部門，貪官們根本不怕。要解決貪污問題，必須把預算做好，讓大家都來監(jiān)督。所以，建立統(tǒng)一的、公開透明的、民主的公共預算制度，是中國公共財政制度改革的目標，也是中國政治改革的重要內容。
中國的預算改革是從1999年開始的。1992年以前，中國實行計劃經(jīng)濟，資源的配置由中央計劃決定，預算只不過是計劃的反映。計委實際上是中國真正的“預算決策機構”。由于計劃是跨部門的，因此，預算歷來就不是以部門為基礎進行編制，而是按支出功能進行編制的。1992年的市場經(jīng)濟改革開始瓦解計劃經(jīng)濟在資源分配方面的支配作用。但是，直到1999年，并沒有對預算進行改革，而只進行了財政體制改革。其重點是中央與地方財政收入分配關系，而不是預算改革。雖然傳統(tǒng)的以計劃為主導的財政資金分配體制已經(jīng)開始衰落，但由于預算改革的滯后，中國沒有建立一個有效的預算體制來填補計劃體制衰落后留下的預算管理真空。原來由計劃委員會集中的資金分配權逐漸地被各個部門肢解，出現(xiàn)了部門各自為政，都有自己的小金庫，在不同銀行開賬戶。國家沒有統(tǒng)一的預算，財政部門也無法掌握所有資金的情況。此時的政府預算不完整，呈現(xiàn)出“碎片化”狀態(tài)。預算從來就不是一個有效約束財政的工具，也不能反映政府財政活動的全貌。我國過去預算管理制度存在以下嚴重缺陷：
一是國家沒有完整、統(tǒng)一的預算。各級政府和政府各部門不是單一賬戶，而是在商業(yè)銀行多頭設立賬戶，預算和非預算資金分散在單位開設的賬戶中支出。各級政府和部門不但有預算內資金，還有大量的“預算外收入”，這些資金來自改革以來政府各部門擴大有收費罰款權力和土地出讓金，這些錢被部門收取留用，并由部門支出，并不在政府的預算中反映出來。目前，我們的收入分為三大塊：稅收收入，收費和罰款和土地出讓金。現(xiàn)在的預算主要反映的是稅收這一塊，有的地方把罰款納入預算了，但土地出讓金基本沒有。
二是沒有規(guī)范的政府采購制度。各政府部門直接通過自己在商業(yè)銀行的賬戶對為政府提供的商品和服務支付款項，而不是公開的政府采購。這是腐敗的一個重要途徑。
三是沒有建立起有效的財政監(jiān)管和嚴格的會計制度。財政和審計部門不能對政府發(fā)生資金支出活動的財政交易進行會計記錄和集中監(jiān)管。
四是人民代表大會沒有對預算進行實質上的審批。預算只做非常粗線條的分類，預算信息非常簡單，它使得人大很難對預算進行實質上的審查監(jiān)督。預算也很難反映政府資金的流向。
可見，預算既缺乏完整、有效的政府內部行政控制，又缺乏外部的政治控制，預算缺乏透明度，每級政府可能只有很少的幾個領導人知道預算，資金分配到各部門時又只有具體掌管資金的人才知情。既沒有內部的控制，又缺乏外部的監(jiān)督，所以，資金的濫用、違規(guī)、低效率、浪費和腐敗到了極點。
1992年中國開始實行市場經(jīng)濟改革后，建立一個現(xiàn)代公共預算體制來改進支出管理的要求變得越來越強烈。1994年，中國頒布《預算法》，在一定程度上為建立一個新的預算體系奠定了法律基礎。但是，直到1999年，中國開始了新一輪的財政改革，才將改革的重點轉到加強對支出的管理。這一改革目標是重新構造預算編制和執(zhí)行過程，主要包括：
一，實行部門預算改革。即強調政府預算以部門為基礎進行編制，部門的預算必須包括它所有的收入和支出。這一改革將把分散到各個部門的預算分配權逐漸集中到財政部門，從而在政府內部增強行政控制和預算的透明度。
二，實行國庫集中收付的財政體制改革。即政府部門建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制。
三，實行政府采購。2002年制定《政府采購法》，在集中型國庫管理體制的基礎上建立一個集中、透明的政府采購制。現(xiàn)在政府采購中有不少黑箱操作，比如政府采購的會議點九華山莊，那里只有房價是便宜的，菜價比其他地方貴了一倍。
四，進行政府收支分類改革和細化預算編制。這是財政部近幾年致力推行的。對政府收入進行統(tǒng)一分類，全面規(guī)范細致地反映政府的各項收入；建立支出功能體系，使預算更清楚地反映政府的各項職能活動；建立支出經(jīng)濟分類體系，全面、規(guī)范、細致地反映政府支出的具體用途。2007年起，財政部推動了財政的細化和部門預算，包括經(jīng)濟分類、功能分類和部門分類，但這些動作都是在政府內部進行的，還沒有推廣到外部。
對改革進行一下簡單的評價。1999年開始，中央政府在全國人大要求下進行的公共預算改革，主要是以建立集中完整、統(tǒng)一的、以提高資金效率為目標的財政預算管理體制。這一改革希望建立起一種可控制性、規(guī)范、透明的預算體系。但改革主要還只是政府內部建立行政控制，即將財政部門轉變成真正意義上的“核心預算機構”，由它來集中支配資源，并在預算執(zhí)行中對每個部門支出行為施加“外部控制”。也就是說，政府部門花錢，財政等部門可以監(jiān)督，但老百姓看不到。
由于預算改革逐漸地將預算權力集中到財政部門手中，涉及到即得利益和權力格局的重新調整。因此，出現(xiàn)了一些抵制改革的情緒和力量。比如有人質疑在現(xiàn)有體制下財政部門能否有效地統(tǒng)一制定和執(zhí)行預算。有的部門要求繼續(xù)保留部資金的二次分配權，抱怨國庫集中支付體制缺乏靈活性，并指責目前的預算改革是財政部門為了集權目的等。所以，當前仍然有大量非正式制度和潛規(guī)則在起作用。
我們可以看到，改革主要是以加強行政內部控制為目標，是有限的改革。中國要建立現(xiàn)代的公共預算制度，需要完全完成從行政控制到法律控制，從法律到民主的過程，這樣才能最終實現(xiàn)公共預算的民主控制和公開透明。由于長期以來政府官員缺乏預算法制觀念，財經(jīng)紀律極其弱化，預算領域充滿了各種非正式制度，而不是法制原則。預算中隨意挪用、浪費和腐敗等現(xiàn)象不勝枚舉，每年由審計部門查出的財政違法資金都難以計數(shù)。如果不能在中國的預算中確立財經(jīng)紀律和會計制度的有效約束，增加透明度，實行法制，那么，無論采取任何預算都不可能切實地改進資源的配置效率和財政管理效率，不可能有效地控制支出，也不可能杜絕浪費與腐敗。所以，以實現(xiàn)預算的行政控制為目標的改革，要真正建立起對預算的硬約束，實行法制化和建立預算的公共責任，僅有行政的內部控制是不行的，必須強化外部力量對預算的監(jiān)督，將預算過程納入政治控制過程，實行公共預算的公開化和民主化改革。
我們改革的方向是法制化、透明化和民主化。預算法制化就是使預算的編制、審查批準、預算的執(zhí)行、決算和監(jiān)督有規(guī)范法定的程序。法制化保證預算編制信息的充分提供，預算編制和執(zhí)行機關的責任明確，會計紀律的嚴格，不嚴格執(zhí)行預算和違法行為承擔法律責任等。以保證預算統(tǒng)一、規(guī)范、嚴格實現(xiàn)預算的目的。
加強對預算的審查監(jiān)督是1999年進行的改革：一是全國人大常委會作出《全國人大常委會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，表現(xiàn)了；二是全國人大常委會和地方人大常委會成立了協(xié)助人大進行預算審查的工作機構——預算工作委員會，以加強人大對預算審查的能力。另外，預算審查程序的改革使人民代表大會的專門委員會和工作機構可以提前對政府預算進行預審。現(xiàn)在政府預算要提前1個半月交人大財經(jīng)委和預算工委進行初步審查，根據(jù)委員會的審查意見，再由全國人大進行審查批準。因為人大會議時間很短，人大代表也并非全有相關的專業(yè)知識，所以人大很難真正行使審批的權力，將預算審查的重點環(huán)節(jié)放在財經(jīng)委和預工委是合適的。此外，審計法也得以實施。人大常委會要求政府審計機關每年向它報告預算執(zhí)行情況，加強了對預算執(zhí)行的監(jiān)督。有的地方人大財政委員會還建立了與政府財政部門的預算執(zhí)行信息的電腦聯(lián)網(wǎng)，提高了預算執(zhí)行的透明度。但這只是國家機關之間的，對老百姓還是不透明。
這些改革有助于人民代表大會從外部對政府預算進行政治控制，進而有助于增加政府預算的公共責任，促進預算民主。但是，人大沒有進入預算審查的角色。仍然是形式上的審查。人大也缺少預算審查能力。政府預算細化以后，人民代表大會代表對預算由過去看不懂，到現(xiàn)在的沒有時間看。要實現(xiàn)預算民主化的政治控制，需要提高人大的審查預算能力，這不是一件簡單的事，需要中國政治體制改革及人大整個機構的改革。我們都知道，人大會議最長也就半個月，去年更是破了紀錄，只開了八天。八天的會議要審查十幾個議程，還要討論法令，用于討論預算的時間只有半天，這怎么可能夠呢？綜上，改革主要包括預算的統(tǒng)一化，內部的規(guī)范化，加強了財政部對預算的控制，增加了人大對預算的預審，加強了審計部門的監(jiān)督，但這些都還是內部的過程。
以上是對公共預算改革背景的簡單介紹。我們研究所懷著理解公共預算的目標，從2005年開始致力于推動真正的改革。于是，我們就開始尋找合作對象，最后確定為上海閔行。閔行的書記原來是學憲法的，否則可能很難同意這樣的改革。云南個舊、紅河，廣東的南海，河南的焦作等也都在做預算改革，但這些改革主要都是預算的績效評估。現(xiàn)在財政部也在推動預算的績效評估，但是領導們似乎關注的也只是績效預算，并沒有提到公共預算的過程。績效預算是預算改革很重要的一個內容，是指政府財政部門對預算的項目進行打分績效評估，比如，建立監(jiān)控系統(tǒng)的項目等。這個當然是有意義的，它加強了財政部門對項目合理性、有效性、節(jié)約性的評估，但它還是內部控制，還是財政部門控制預算項目的方法。但我們在上海實施的績效評估與此不同，它是民主化的過程。中國發(fā)展研究基金會也在做公共預算，他們主要在社區(qū)層面進行，即政府給社區(qū)一筆錢，由住戶討論決定是蓋老人休息所還是綠地等。我認為做的比較好的是浙江溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的預算改革，它有點民主的色彩，即人大通過民主討論來決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的資金怎么花，但這種改革中，仍缺少鄉(xiāng)級以上的政府來做全面的預算。
我們根據(jù)財政部政府收支分類改革計劃，在上海閔行做的是一個全方位的公共預算的改革試點。改革遵循科學理財、民主理財、陽光財政的精神，實現(xiàn)以下三個目標：一，預算編制的科學和細化。現(xiàn)在細化基本都做到了，有些地方的預算甚至細到了各個單位，看得我眼都花了，卻無法了解預算的整體框架。所以，預算編制還要科學化，要有可理解性，可讀性，能充分反映必要的、受大家關注的預算信息。二，預算審查的民主化和程序化。預算審查批準的過程中，一定要體現(xiàn)公眾參與，體現(xiàn)民意。三，預算執(zhí)行監(jiān)督的科學化，建立預算績效評估制度。這三方面的改革是一個編制、審查和監(jiān)督系統(tǒng)過程：
首先，編制一套科學、詳細的預算。我原來是想建立預算賬戶，這是美國預算編制的方法，但是財科所不太同意，說不適合中國國情，后來我們就放棄了。這項工作需要預算編制方面的專家，在財政部實行的收支分類改革計劃的基礎上，借鑒國外預算編制的經(jīng)驗，研究一套適合我國的有很好科學分類的預算編制方法，使每個預算單位建立詳細的預算財政財戶，使人大和公眾都能看得懂，每筆資金都有清楚的安排。
第二步，建立一套以人大批準審查預算為基礎的、程序化的、有公眾參與的民主審查預算的制度。在審查批準程序中，要有人大有關專門委員會的提前介入，有公眾參與的程序安排，審查中有人大代表和人代會中充分討論和辯論，人大對預算也有修正的權力。這個環(huán)節(jié)主要是做到審查批準程序化和民主化。
第三步，加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督，使之更加科學規(guī)范和具有可操作性，同時建立部門預算績效評估制度。剛才說政府在推動項目的績效評估，而我們的改革以人大為中心，使人大建立起對政府部門的預算績效評估，即人大對政府部門預算執(zhí)行的制度和紀律等進行評估，這一點項目評估很難做到。因此，人大的預算績效評估是建立在項目預算評估基礎上，更高層次的評估制度，這目前在中國還沒有先例。其實，為監(jiān)督預算，還要規(guī)范結算制度。現(xiàn)在，每年人大會上都要報告結算，和預算一樣，每次都是說預算完成得很好。其實，如果我們把預算做好了，結算很簡單，就是提交一張預算結算的對照表，如果按要求執(zhí)行了預算，那沒問題，如果執(zhí)行中有變化，必須做出說明和解釋。這樣就使監(jiān)督變得更加現(xiàn)實，更加具有操作性。此外，人大要發(fā)揮監(jiān)督作用，可以指定政府部門就人民群眾關心的項目進行審計，要善于利用審計部門進行審計。審計有兩個重要方面：財務審計和財政審計。人大應該督促審計部門進行財政審計，而不是具體的財務審計，那是會計師事務所的工作。整個預算改革的過程應該體現(xiàn)財政公開透明和陽光財政的精神。
下面，我介紹一下我們在閔行做了什么。閔行的改革是分三年，逐步推進的，畢竟中國的情況不允許一步到位。我們第一步改革了預算編制方法，使預算信息的充分、科學、透明和簡明易懂，有利于人大進行審議。我們在2007年，要求當?shù)刎斦块T向人大提供了比較詳細的預算，有三百多頁。但是預算細化以后，人大代表還是看不懂，所以我們的第二步就是，去年設計了一個預算的表格，希望進行推廣。2009年，政府給人大提供了這樣一個預算，它不是非常詳細，因為太詳細了代表們看不過來也理解不了。我們把預算信息進行了分類，從財政的收入到預算的支出都集中到了11張表上，基本把收入和支出都反映了出來。支出一般都是按經(jīng)濟和功能分類，我們著重的是部門分類。我們2009年的設計上有表，有編制，有目標描述，還有餅圖等，可以說是圖文并茂，在國內其他地方還沒有見到過。人代會上我們就代表對該表的滿意度進行了調查，滿意的比例達到了89%。雖然還需要改進，但這個數(shù)字說明大家對這個表還是比較認可的。而一年前的調查結果是，大家滿意度只有34%，普遍反應看不懂，沒時間看。財政部、全國人大、財經(jīng)委等要規(guī)范預算信息，我們現(xiàn)在就希望抓緊時間對表格進行完善，以給這些機構作參考。我們現(xiàn)在有一個表格，閔行也還沒有做到，但是我們希望今后國家都能用這個表格。
這張表是部門預算表，信息都是分類列示的。以前的表格不這樣，而是一下就細化到某個單位。部門預算表的第一張是部門的支出總表，有過去三年的預算綜述，方便了解預算的發(fā)展趨勢，然后是基本支出和項目支出兩大塊。第一塊基本支出包括兩類：一類是人員經(jīng)費，如基本工資、津貼補助、社保醫(yī)療住房福利和其他；一類是日常運行，如日常辦公費、交通和公車運行、差旅接待費和其他。第二塊項目支出也包括兩類：一類是經(jīng)常性項目支出，即除政府機關提供的正常服務外，進行的會議和培訓、調研和活動、出國費用，商品服務的購買，公共給付等。另一類是非經(jīng)常性項目支出，即不是經(jīng)常發(fā)生，就像上海今年舉辦的世博會。這里包括如購車、家具和信息系統(tǒng)等特別購置和大型慶典等大型專項活動。申請項目的時候需要有一套項目申請的表格。在國外，基本支出一般不變，它是控制機構官員控制膨脹的手段。機構不變時基本支出是不變的，機構擴大需要增加基本支出時，需要議會審查批準。而且編制增加需要有法律規(guī)定，比如要依法設立環(huán)保機構，增加相關人員，這樣才能得到合法的撥款。
上面第一張是功能支出表，第二張是按經(jīng)濟分類的表。可以看出，這兩張表和我們設計的部門預算表不一樣。我們設計的表中，第一張是人大、黨委、政協(xié)等整個政府機關的總表，第二張是各個政府的具體機構的，第三張表是政府機構下的單位的，比如，發(fā)改委下就有很多局。還有一張更詳細的表，不提供給人大，但是可以在網(wǎng)上查詢。比如教育局，它可能管理著一百個中學，原來是把這些中學全列出來，這樣大家看著就很頭疼。其實類似的信息并不是每個人都關注的，所以，我們就不再把這些信息放在給人大的表中。整個預算表格分類分層次后，大家會更容易理解，這也是我們希望向財政部宣傳推廣的。
我們在閔行做的第二件事情是改革預算編制方法，轉變?yōu)橐越Y果為導向的預算編制，這在國內都是很靠前的。目前國內的編制是以資金為導向的，各個部門把預算報上去，財政部門拼一拼，這個部門砍掉20%，那個部門砍掉30%，這就行了。預算執(zhí)行得好的意思就是錢沒有挪用，也沒有多花。但是這樣不能反應預算執(zhí)行的效率，所以90年代以后，許多國家開始采用結果為導向的預算編制。預算管理的重點是支出、投入、產(chǎn)出到結果。投入指政府部門用于某項活動的財政支出，產(chǎn)出指提供的公共服務，結果指政府工作對社會產(chǎn)生的實際影響和效果。原來的預算編制看的只是投入和產(chǎn)出，而我們還要看結果。舉個例子，勞動人事部門要提高勞動就業(yè)率，措施之一是培訓下崗職工，培訓費一百萬。按以前的方法，培訓的效果，能否提高勞動就業(yè)率等都不得而知，而按我們的要求，必須有目標，比如要解決兩千人的就業(yè)問題。從這個結果出發(fā)，確定需要接受培訓的總人數(shù)是一萬人，然后再定需要多少培訓費。所以，報預算的時候都要報目標，這樣監(jiān)督也很容易，年終檢查的時候看原來的目標是否達到就行了。如果最后只解決了一千人的就業(yè)問題，這個培訓可能第二年就不繼續(xù)辦了。
閔行去年的五個民生項目就是用以結果為導向的方法編制的預算。因為這種預算編制比較復雜，當時各個部門都有抵觸情緒。我們就以美國農(nóng)業(yè)部為例，介紹了如何采用分解方法進行預算編制。首先，政府要有個宏觀政策，或者叫戰(zhàn)略目標，然后再進行分解。美國農(nóng)業(yè)部當時確立了6大戰(zhàn)略目標，分成了17個工作目標，又分成了32個業(yè)績目標。運用到閔行，光一個“民生”的目標是不行的，應該把它具體分解為社會保障、醫(yī)療保障、教育、社區(qū)安全、食品衛(wèi)生等。有了這些工作目標后，還要再分解出具體的績效目標。比如要提高勞動就業(yè)率，有很多方法：培訓、勞動法咨詢、增加崗位等。這樣，預算管理的重心從花多少錢轉移到了花什么、為什么花，進而到效果和績效如何。
我們詳細看一下美國的例子。美國農(nóng)業(yè)部2005-2010年的6大戰(zhàn)略目標分別是：提高美國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，加強鄉(xiāng)村和農(nóng)場經(jīng)濟的可持續(xù)性和競爭力，支持增加經(jīng)濟機會和改善鄉(xiāng)村生活質量，加強國民農(nóng)業(yè)和食品供給的安全和保護，改善國民營養(yǎng)和健康，保護和加強國家自然資源基地和環(huán)境。這六大戰(zhàn)略目標又被分成了17個工作目標，像“擴大和保持國際出口機會”，“支持國際經(jīng)濟開發(fā)和貿易能力”等。這些戰(zhàn)略目標進而被細化到業(yè)績目標，像增加的貿易價值要達到10億美元，受援國要達到15個等。
以結果為導向的預算管理改革可以把黨委、人大和政府三者結合起來，是黨政改革的一個契機。以前，預算都是政府在做，其他機構都不參與。如果實施以結果為導向的預算編制，黨委就要參與決策。這在國外的表現(xiàn)是，議會會給政府一個預算指南。比如，美國議會會根據(jù)奧巴馬的國情咨文制定預算指南，指導政府的預算編制。在中國，黨委提出本年度預算的戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的大具體目標，然后把這些目標做成預算指南下達給政府，政府將黨委的戰(zhàn)略目標和具體目標細化成工作目標，政府各部門通過預算編制將工作目標轉化成詳細的績效目標，人大作為權力機關代表人民審查具體預算是否符合黨委提出的戰(zhàn)略目標的具體目標，并批準預算。這個過程就是民主的過程，黨委、人大、政府也各得其所。閔行每年3月份要開黨委擴大會，討論預算政策和改革，這種黨委開會討論預算的問題在中國其他地方還沒有出現(xiàn)過。
閔行還做了一項改革，就是提高公眾參與，這在其他地方也沒有進行。每年8、9月份預算有了初稿之后，會通過閔行日報和當?shù)孛襟w進行發(fā)布，供大家公開討論。可以說，閔行的改革不僅公開了預算結果，其編制過程中，還加入了公眾的參與。
以上是閔行區(qū)政府關于2009年五大領域民生項目預算安排的意見征詢。民生項目被分為了公共治安、勞動就業(yè)、公共安全等。勞動就業(yè)被分為推進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，對就業(yè)“雙困”人員和“零就業(yè)家庭”進行支持，加強職業(yè)技能培訓和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險區(qū)級統(tǒng)籌。概括起來，民生項目被分為了6大領域，每個領域又包括若干工作目標，之后再決定預算的分配，并征求民眾的意見。
以上是閔行衛(wèi)生局的預算。編制預算時，首先是部門職能概述和部門編制及人員構成，然后是工作目標，接著是預算分配，再接下來是我們設計的表格。
我們改革中也遇到了一些阻力。貧富差距給預算公開造成了很大障礙，工資、招待費、購車費、出國費等一旦公開，很可能會影響社會安定。但我們做的表格就是在逼政府公開，只有這樣，才能真正落實反腐。這個改革非常重要，我們現(xiàn)在耐心地一步步推進。
我們的第二步改革針對人大。如何在現(xiàn)有的人大制度下，發(fā)揮人大的作用，加入公眾的參與呢？我們設計了以下制度。首先，人大專門委員會提前介入。預算提前一個月提交給人大，人大預算工作委員會對此進行預算聽證。去年，我們做了兩個項目的試點聽證，效果很不錯。我參加過一個聽證，涉及的是資助養(yǎng)老床位的方案，按民政部的設計，政府要進行養(yǎng)老機構的資質認證，比如看該機構有沒有空調，條件夠不夠等，以決定給誰補助。這個方案聽起來還不錯，但馬上就有聽證代表反對，說原來政府建的養(yǎng)老機構接受的多是經(jīng)濟情況比較差的老人，這些機構雖然條件比較差，但是收費很低。如果驗證，這些機構大多沒有接受補助的資格，有資格的都是私人開辦的收費高昂的養(yǎng)老機構，最后導致需要補助的機構得不到補助，不需要補助的反而能拿到補助。所以說，民眾的意見還是能幫助改善政府方案中的不足。去年，幾乎沒有人報名參加預算公開聽證，網(wǎng)上提意見的人也不多。人大財經(jīng)委主任跟我說，老百姓還是沒有覺悟。我說，不是老百姓沒有覺悟，而是任何改革，特別是民主性質的改革，因為大家沒有經(jīng)歷過，都會有種不信任，認為聽眾都是事先指定好的。但是，這種制度是可以慢慢地教育人的。到了今年，就有300人報名參加預算聽證。大家看到聽證是有效的，就會積極來參與。此外，我們還建議，聽證不能只有財政部門聽，一個月再聽也聽不了幾場，人大有那么多專門委員會，每個委員會都應該去聽。這也是美國的做法，美國的預算審查不是在國會開大會，而是專門的委員會去審議聽證。
因為人大能力有限，我們就想發(fā)揮人大常委會的作用。在人大之前，讓常委會審一下預算，然后給政府一些意見。總之，我們希望盡量提前審議，盡量讓大家都能參與預算討論。會議期間也有一個重要改革，就是人大代表有權在會上提修正案。政府和黨委當時也考慮了很久，萬一代表對一個重要項目提的修正案被表決通過了，相關部門可能會措手不及。盡管這樣，這項權力最終還是被寫進了程序，10個人大代表可以提出預算修正案。沒有提修正案的權力，人大就不可能真正履行審議預算的職能。但是這項改革其他地方都還不敢做。在閔行，去年沒有人提議案，今年有人提了，因為針對的是比較敏感的組織部門，沒有列。但這是一個過程，程序堅持下來，總會有成果的。
還有一個改革目標是規(guī)范預算結算制度。我們設計了閔行區(qū)部門預算績效評估指標和實施方案。我們每做一項改革，都要出一套方案，然后在堅持一定原則的基礎上，和相關部門進行討論，建議其進行實施，至于具體措施，相關部門能做到哪一步就做到哪一步。這個部門預算績效評估指標體系包括幾塊。一是結果導向的預算改革和預算編制的科學性指標，總分100分，下面又細分為若干小項。二是部門預算的管理制度指標，下分若干項。三是部門財務管理指標，我們評估的不僅是項目，還有財務制度。四是公共服務滿意度指標。最后是扣分的情況。
以下是操作程序：
我們和財科所一起組成了專家組，不斷地對討論這個方案，觀察實施效果并進行指導和完善。對于公共預算改革，我們不僅有想法，還進行了試點。我們希望今年把這個項目做完，因為明年政府就要換屆，制度的連續(xù)性得不到保證。并且，今年把改革做到位以后，人大可以通過關于預算審查監(jiān)督的決定，并把它寫進程序中，希望最后這個程序能成為一項制度。我們不確定新的書記上任后會不會把這項改革推翻，但重要的是，我們通過實踐證明了我們的理念，中國的預算可以這樣做，如果有其他地方愿意合作，我們可以到其他地方推進這項改革。我們今年下半年準備開一次全國性的公共預算理論研討會，以閔行的經(jīng)驗為主，把這項改革推廣。
今天，借這個機會向大家介紹一下，中國的公共預算改革已經(jīng)到了可以公開的階段，但是具體怎么公開，還有學問要講。我的報告就到這里，謝謝大家！
盛洪：
非常感謝蔡教授！蔡教授是憲政研究方面的知名學者。憲政常常給人一種范圍太大，不知從何入手的感覺。但從蔡教授的報告中我們可以看到，憲法和細節(jié)是很相關的。美國憲法中的很多規(guī)定都非常細節(jié)。可見，任何大的原則都要通過細節(jié)進行把握和實施，如果只是漂亮的空話，則沒有任何意義。所以，對憲政我們要把握兩點：一是一般性的原則，二是可實施性。蔡教授作為一個學者，身體力行，通過地方財政把憲政的思想體現(xiàn)在公共預算上，這種作法非常值得喝彩，也很令人敬佩。
今天我們請到了三位評議人，分別是來自社科院財科所的楊志勇教授，人大財政金融學院的賈俊雪教授和中財大的溫來成教授。下面，先請楊教授進行評論。
楊志勇：
感謝天則經(jīng)濟研究所的邀請和蔡教授的對閔行預算改革的細致介紹。我非常佩服蔡教授身體力行的精神，下面我主要談一下對報告的體會吧。
蔡教授開始提到財政學和法學的學者對公共預算的理解可能不太一樣。據(jù)我所知，在很長一段時間內，國內研究財政的學者很少深入研究公共預算問題。2000年之前，大學里的相關課程還都是冷門，直到2000年后，大家才開始重視。財政學界，很多人是從公共財政改革入手開始討論公共預算問題的。比如廈門大學的張馨教授，他在《公共財政論綱》里多處強調財政的法治性，并從公共財政的法治性轉到了部門預算改革。我想，財政學和法學里的很多內容還是相通的。
我此前看了一些關于閔行預算改革的報道，我覺得這個改革很不容易，它牽扯到編制、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列問題。特別是關于績效評估的改革，這不僅在國內是個難題，在美國等其他國家也是如此，因為政府是壟斷的，市場上沒有其他可比的實體。所以，不管改革做得怎么樣，能走出去這一步就已經(jīng)非常不容易了。但是，我的一個擔心是，閔行是一個特例，它的改革是在黨委推動下進行的。而其他地方多是財政部門推動的，這些地方要么比較窮，財政部門沒有錢了；要么比較富，人民有這樣的政治訴求。這就帶來了改革制度化的問題，黨委能夠做到很多財政部門做不到的事情，從而保證改革的推行。另外，就像蔡教授所說，如果黨委換人了，這種制度還能否延續(xù)下去？所以，改革能否得到多數(shù)人支持是個非常重要的問題。
至于加強人大監(jiān)督，我認為，至少現(xiàn)在，人大起不到真正的監(jiān)督作用。人大的監(jiān)督和人大制度改革有關，如果國家法治化和民主化沒有達到一定程度，人大就沒有能力做好監(jiān)督工作。雖然人大的監(jiān)督不能忽視，但從可行性的角度考慮，現(xiàn)在的預算改革可能需要更多強調技術性改革和行政部門在公共預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督中的效率。我們可以走技術改革先于制度改革的路子，因為制度改革牽扯到既得利益，比較麻煩。像公共預算，即使專家也很難判斷那些數(shù)字是否合理，所以我們可以先強調技術改革，提高預算透明度，這樣其他問題就可能逐漸地迎刃而解了。
和預算透明度相關的一個問題是綜合預算改革，或者叫全口徑預算改革。中央本級預算和其他我們經(jīng)常看到的預算多屬于一般性預算，從中可以看到政府做了什么。但政府的許多行為并不能通過這些表反映出來。比如，地方政府一些項目的資金可能來自于土地出讓金，但土地出讓金的收入如何全面反映到預算中去，這還是一個問題。另外，2007年的政府收支分類改革雖然很好，但也遺留下來一個問題：2007年前后的財政支出來源數(shù)據(jù)無法銜接。這樣一來，2007年前后的數(shù)據(jù)就沒有可比性。
一個跟績效和財政分析相關的問題是，如何建立有中國特色的政府財務報告體系。我們講風險、財務赤字等問題的時候往往忽略一點：中國政府擁有的或者可支配的資產(chǎn)是最多的。國外政府的負債率和中國的沒有可比性，即使把隱形負債和或有負債加起來，中國政府的資產(chǎn)也是遠遠超過負債的。從技術上看，政府預算可能還是要用到資產(chǎn)負債表和現(xiàn)金流量表。總之，在現(xiàn)階段情況下，技術改革應該優(yōu)先。當然，有些問題是技術改革解決不了的，但重要的是，告訴大家我們現(xiàn)在的問題是什么，而不是解決問題的方案，因為現(xiàn)在最大的問題是我們不知道問題是什么。
賈俊雪：
感謝天則經(jīng)濟研究所的邀請。這是我第三次來參加雙周論壇，每次來都能聽到精彩的演講。這次，蔡教授從憲政的角度解讀了公共預算制度的改革，為我們提供了新的視野。2000年以后，大家都在關注預算制度改革。預算是約束政府行為，提高政府行政或者說資源配置效率的重要制度手段，它是起點，因為支出的效率始于預算的效率。
首先，我們要強調預算的公開和透明，就要知道怎么去解讀政府預算。剛才蔡教授向我們展示了中央政府預算，但我們還有省和地市縣的各級政府，不同級次政府的職能定位不同。中央政府的主要職能就是國防、外交等，地方政府更側重于民生，如果用中央政府的預算分配比例代表整體的預算分配，可能就會產(chǎn)生誤讀。比如說國防占中央財政的30%，這是正常的，大頭本來就應該中央財政出。所以，有了數(shù)據(jù)，如何去看，這是一個問題。另一個是口徑的問題。政府支出大體可以分為三塊：預算內、預算外和體制外。體制外的我們一直沒有辦法研究清楚，預算外我們多少還有比較嚴格的管理制度。預算制度改革首先要把預算外的資金真正納入到預算管理體系內，否則只看預算內的數(shù)據(jù)很容易導致誤解。所以，預算制度改革既要關注不同級次政府不同職能定位的差異，也要關注不同數(shù)據(jù)的口徑，盡可能把政府的所有資金都納入到預算管理中來。
其次，憲政要有原則，也要有操作性。閔行進行的部門績效評估很有新意，因為以前的績效都是從項目角度來談的。但是，我對部門績效評估還有幾個問題。我們知道，績效評估需要考察績效，而績效必然涉及投入產(chǎn)出的問題，投入越少，產(chǎn)出越高，績效越好。然而，部門的投入如何計算？人員經(jīng)費算不算投入？如果算，人員經(jīng)費的膨脹是不是有一定的合理性？部門的產(chǎn)出又如何衡量？蔡教授提出了一些原則，但這些原則都比較大，怎么把它們細化、量化？比如，一個部門說它的目標完成了，我們需要有辦法量化考核目標的完成情況。
政府的最優(yōu)預算規(guī)模本身就是個規(guī)范問題，很多時候我們無法給出一致的解答，我主要就從解讀和技術細節(jié)這兩個角度簡單談了一下。
溫來成：
這幾年，大家對公共預算還是比較關注的。我原來是學財政的，這幾年轉向了公共管理，對預算也是一直比較關注。預算改革在我國已經(jīng)逐漸成為許多學科都關心的熱點問題。財政學界對此是長期跟進，這兩年，法學界、政府學界和公共管理學界也開始進行研究。這說明，經(jīng)濟社會發(fā)展到現(xiàn)在的水平后，大家開始注意公共預算的問題了。蔡教授開展試點，將理論運用于實踐，是值得我們贊揚和學習的，對于推動改革也有很高的價值。下面，我想就報告中的一些觀點和蔡教授進行討論，另外也提一些我的看法。
蔡教授的報告中有這樣一句，中國的預算改革是從1999年開始的，1992年以前，中國實行的是計劃經(jīng)濟。這種說法和財政學界的描述不完全一樣，財政學界的描述大體是：從狹義角度講，財政管理體制指的是預算管理體制，財政收支指的是預算收支，包括現(xiàn)在也是，財政收支一般不包括預算案。按照這個概念，中國的財政改革從改革開放開始，不涉及預算的改革。1980年，中國實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，俗稱“分灶吃飯”，1985年實施“劃分稅種、核定收支、分級包干”的體制，1988年實行大包干，1994年又實行分稅制的體制。嚴格地講，1999年以后的改革是預算編制自身的改革。從一般意義上講預算改革從哪一年開始，這種說法可能還需要考慮。改革開放以后，官方對社會主義經(jīng)濟的界定是從1992年開始，但此前，也有很多的說法，比如1978-1983年叫“計劃經(jīng)濟為主，市場經(jīng)濟為輔”，1984年提出了有計劃的商品經(jīng)濟，1989年之后中央文件也有自己的說法，統(tǒng)稱1992年以前是計劃經(jīng)濟的說法可能也還要考慮。總之，蔡教授在用詞上可以再斟酌斟酌。
不同學科看待預算的角度不一樣，最后的結論也有差異。但不管怎么樣，政府預算是政府財政收支的一部分。法制社會中，預算是通過政治程序決策的計劃，具有法律效力。由于各個國家的政治制度不同，公共選擇制度也因此不同。我國人民代表大會制度下，不管形式上和實質上，這種決策程序和其他國家的都有很大差異。我們現(xiàn)在面對的是，在當前環(huán)境下，公共預算的改革如何選擇突破口的問題，是走技術路線還是民主程序。這幾年，我也在思考這個問題，從預算改革的角度看，如何判斷我們到了哪了階段，下一步從哪個方面入手。總體上看，這么多學科的重視和這么多人的關注，說明了預算改革的敏感性和難度。從國外的情況看，資產(chǎn)階級革命勝利的標志就是議會從封建王室奪取了預算的大權。革命勝利以后，政府只有執(zhí)行預算的權力，國王不能想征稅就征稅。而在中國，地方政府就有權力決定收稅，從法制的角度講，這是不合適的，權力應該交給立法機關。關于收稅的問題，當年朱镕基總理用“民怨沸騰”形容得非常到位，但是十多年后再看，稅仍然很多。前幾天因為課題需要，我查了一下2009年的中央政府預算科目，得出的結論是：中國幾乎所有的部門都收稅。目前，僅列入預算科目的稅收項目就有300多種，還有些稅收是預算外的。這么多稅收項目，誰能管得好呢？既然有這么多項目，在合法的基礎上，想把擴大稅收范圍、提高稅收標準等都管住，不大可能。中國目前的稅收關系理不清楚，仍然是嚴重的公共管理問題。為什么管不住？因為現(xiàn)在的預算不能統(tǒng)攬政府收支，政府還有預算外和制度外的收支，這種情況下，如何判斷改革到了什么程度，下一步怎么走？整體上講，預算是通過政治程序進行的公共選擇，我們對預算的改革不能有太高的期望，或者說，我們對預算的改革要和對政治體制的改革相一致。閔行所以能推行這樣一套改革，首要的條件就是書記的支持，否則是難以實施的。我曾經(jīng)和廣州地方財政部門的同志交換過意見，問在當?shù)剡M行績效預算可不可行，對方說他沒有那么大的本事，財政局無權評價黨委辦公室的支出是否符合績效。
現(xiàn)階段，預算改革到什么程度，要看大環(huán)境的政治體制改革能推進到何種程度。甚至預算技術的改革到了一定程度也會停止，比如，每年政府都會有大量的預算確定，有權追加預算科目和支出項目的多是省長、書記，而不完全是通過正常的程序審核。那么，現(xiàn)行的政治體制下，我們能做什么呢？我認為首先是推進預算的公開化，走出這一步后，后面的就比較好辦。預算的公開可以使社會公共有興趣了解政府用稅收做了哪些事情、是否符合社會的公共利益，使公眾和媒體更有可能對政府行為進行監(jiān)督。如果仍然把預算、決算作為國家機密，社會公眾根本不了解政府的開支，監(jiān)督就無從談起。目前，國務院的政府信息公開條例已經(jīng)出臺，其中明確說明，政府預算和決算必須公開。財政部的實際工作也有所改進，我們從報紙和財政部網(wǎng)站上看到的政府預算和決算草案，量上已經(jīng)達到了幾年前的兩三倍。可見，法律上有了預算公開的框架后，公開哪些內容，如何公開就比較好辦。
去年，我參加了上海財經(jīng)大學的一個會議。一項關于財政透明度的研究中說，只有福建省的透明度比較高，因為作者按照政府信息公開條例向政府要預算材料的時候，福建提供了，其他大部分省份理都不理。前兩年，我們和中國行政協(xié)會做了一個關于公共借貸的課題。根據(jù)我國目前的財政統(tǒng)計口徑，根本算不出來公款吃喝花了多少，公款用車花了多少，公款出國花了多少。之前大家看到的數(shù)字都是推算出來的，沒有官方數(shù)據(jù)的支持。不過現(xiàn)在廣東省已經(jīng)開始了試點，官方也有了信息公開的條例，預算的公開化有了比較好的開端，再往前走一步，預算管理中的許多問題就有解決的可能。
此外，推行績效管理是目前我們能做的另一件事情。從預算管理的角度來說，首先可以進一步加強人大的監(jiān)督，人大可以立法，要求每年對政府的若干項目進行績效評估，以介入預算的績效評估。至于預算的民主化，如果社會組織可以介入政府開支項目的評估，并把評估結果放在網(wǎng)上，預算就加入了第三方的評估，增加了其公信力。績效管理可以使社會對政府形成壓力，政府每花一分錢，就會想到事后的評估，就會有自律的意識。不像現(xiàn)在，政府花錢時很清楚，社會公眾對此毫不知情，人大也沒有什么辦法，這就導致政府進行暗箱操作時的膽子更大了。比如說，某某市長一頓飯吃了12萬塊錢，他現(xiàn)在敢這樣，一旦預算公開并引入了績效考核，這個市長再敢這樣，他可能就該辭職了。所以，績效預算的改革可以使我國的預算向著公開、透明、法制和規(guī)范一步步邁進。
據(jù)我所知，我國財政主管部門對績效管理的態(tài)度不是很積極。財政部發(fā)布的文件叫財政支出績效考評管理辦法，績效考評和績效管理的差別還是比較大的，前者是指各個部門根據(jù)給定的指標和規(guī)定自己評估。財政部還認為我國目前推行績效預算的條件尚不成熟，應該先推行績效考評，再推行績效預算。
預算改革的問題很多，困難也很多，但是價值很大。而且，只要我們邁出了一步，就會有第二步，第三步。其實，預算改革的進程可以理解為我國民主化的進程，或者說政治體制改革的標尺。預算資金都是納稅人的錢，如果每個納稅人都有可能，有途徑，有制度參與這些資金的管理，那么，我國的民主化、法制化的程度就大大提高了。從實踐的情況來看，雖然改革很難，但還是有希望繼續(xù)推進的。
盛洪：
天則所這兩年一直很關注財政問題，也做了一些課題，有很多體會想和蔡教授進行溝通。為了研究財政改革，我們去過焦作、南海、無錫、溫嶺等很多地方，去南海的時候蔡教授剛走。由此可以看出，法學家和經(jīng)濟學家都在關注財政改革。一致的地方我就不再說了，下面談一下不一樣的地方。
首先，我們側重從約束收入手約束支出。就像蔡教授所說，好的公共財政治理應該以支定收。政府收稅的目的是提供公共品，但公共品不是越多越好，它有一個恰當?shù)乃健Ｕ鶕?jù)最適公共品提供量來決定自己的稅制，這種思想非常重要。而目前最大的問題是，政府認為稅收是天經(jīng)地義的，而且收上來的稅全要花出去。這種思想在很多地方根深蒂固，短時間內無法扭轉。政府的存在是為了提供公共品，并根據(jù)要提供的公共品決定收多少稅，從憲政上講，人大應該介入這個過程。
其次，民主是否能確定最優(yōu)的財政收入規(guī)模。我們的答案是，民主可以施加約束，但并不能完全確定最優(yōu)規(guī)模。布坎南有本書叫《赤字中的民主》，其中講美國和歐洲赤字越來越多的根源恰恰在民主，民主制度有一些弊端，比如互投贊成票，希望政府擴張以解決當下問題等。所以，民主也存在失靈的情況。于是，他又引出了憲政意識。憲政意識是最高原則，不是投票投出來的。我們去英國考察的時候，英國財政部也講，他們有權對地方政府的支出進行干預，但是干預不會太多，只有1%的水平。這樣做的目的是防止《赤字中的民主》里提到的弊端。到縣里考察的時候，我們問當?shù)毓賳T他們覺得干預是否有道理，有些縣的官員自己也說有道理。所以，收支平衡原則是一條非常高的憲政原則，可能并不能由民主完全確定。
再次，政府提供的是公共品，公共品不能用市場評價，所以評價起來非常麻煩。這時，評價就涉及老百姓民主投票的有效性問題。一般老百姓做出的都是直觀評價，對如設立社區(qū)文化中心等直觀項目，老百姓評價沒有什么問題，但對城市發(fā)展等比較抽象的項目，老百姓可能就不明白了。評價應該是民主和專家的結合。很多人大代表教了也還是看不懂預算，所以，人大要聘專家，讓專家來提意見。焦作和南海就比較強調專家的作用，我們要想辦法將其和人大結合起來。同時，第三方評價也很重要。其實，作為社會組織我們已經(jīng)做過類似的評價了。我們已經(jīng)公布了兩次公共治理指數(shù)，對除拉薩以外的30個省會城市進行了排序。雖然這是個排序評價，還不是很準確，但已經(jīng)比較接近了。另外，我們對東城區(qū)的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)做了基數(shù)評價。這個評價技術性比較強，評價體系還需要繼續(xù)改進，需要專家的介入。
第四點，我想給大家演示一下透明性可以做到什么程度。這個例子可以作為全世界的榜樣。我現(xiàn)在把焦作市市委書記路國賢的工資給大家調出來。他2009年6月份的工資是4661.94元。這很令人震驚，也讓我對路國賢充滿敬意。2009年1月份，焦作市的官員來北京開過會，當時我也看到這個表了，但當時查詢還需要有身份證號，現(xiàn)在已經(jīng)取消了。下面看焦作市市長孫立坤。他2009年6月份的工資是4663.88元，細目也都有。就我所知，這是全世界最透明的，非常了不起。這個演示是想讓大家看看，中國可以做到怎樣的奇跡。下面需要討論的就是，我們公布這些具體數(shù)字的后果是什么。老百姓會不會造反？其實不公布，老百姓也不會覺得政府官員和他們掙得一樣多，說不定他們還覺得政府官員掙得更多。
蔡定劍：
不發(fā)達地區(qū)收入都不高，公布官員的工資問題還不是很大，但發(fā)達地區(qū)的貧富差距就太大了。像財產(chǎn)申報，新疆可以做，發(fā)達地區(qū)就做不了。
盛洪：
我覺得，上海政府官員的工資上萬是可以接受的。無論如何，公開工資的勇氣非常值得敬佩，這也讓我們看到了中國改革的希望。我多講一些焦作的情況，當?shù)卦谕该鞫壬献龅梅浅：谩Ｎ覀兊谝淮稳ソ棺鲿r，當?shù)刎斦髲d里擺著一本本很厚的預算細目。他們現(xiàn)在又做了財經(jīng)沙盤，實時公開財政信息。總而言之，焦作市地方政府是非常透明的。透明就有約束，至于這些官員有沒有其他收入，那就是另外一回事了。
最后一個問題是政府的改革動力何在。其實在中國的改革框架下，政府還是有體制內的動力的。我問過一些書記，他們?yōu)槭裁匆鲃幼约杭s束自己，得到的答復是，現(xiàn)在的錢比以前多多了，他們也不知道應該怎么辦，如果自己決定，不一定能說服班子里的其他人。其實，他們是想通過民主擺脫決策的責任。財政局也有動力，因為其并非財政不透明的受益者，財政局也想把錢管好。我們碰到的很多財政局局長都非常干練，都是改革的推動者。文化和個人經(jīng)歷等因素也對改革起到了推動作用，比如，很多官員出身貧困，立志要當清官，有的有超越精神，致力于憲政改革。另外，中國這么大，有那么多地方政府，總有一些人想改革并且?guī)砗玫慕Y果。我們之前也在討論透明化的好處有哪些，其中一個就是政府的融資會更容易。有了這么透明的財政和充分的信息，投資人就能更放心地投資，老百姓也會更愿意納稅。中國改革的動力可能就從這些方面而來。改革的過程中，通過凸現(xiàn)一些明星地方政府，使其積累的經(jīng)驗為全國的改革提供參照，乃至指明方向。
蔡定劍：
我是研究憲法的，和研究財政的視角可能不太一樣。財科所原來關注的是財政的規(guī)范和監(jiān)督等，而我們關注的是公共過程合作。法學家可以把過程程序化并把民主的理念帶到程序的設計中去，財政學家可以研究更細節(jié)的規(guī)定，我們合作得非常順利，雙方也都學到了很多東西。
我開始講數(shù)據(jù)主要是想介紹從預算看政策這樣一個角度，而不是看具體的數(shù)據(jù)。中央預算的很多數(shù)字我們都沒有，無法得到全面的認識，但還是能得到一定的信息的。我們都知道，美國的公共衛(wèi)生服務是發(fā)達國家中最差的，但即便如此，公共衛(wèi)生的預算所占的比例仍然是最高的。我去意大利托斯卡納考察的時候，地方政府正在討論決定托斯卡納的衛(wèi)生制度改革。因為當?shù)卣鼣埩司用竦乃泄残l(wèi)生費用，導致入不敷出，現(xiàn)在面臨收稅和居民自付費用兩種選擇。大家都不愿意繳稅，就商量看能不能政府不再全部包攬，而由居民交一部分費用。我當時問需要交多少錢，平均下來，每個人交20多歐元。就是這么小的一件事，政府都不敢決定，需要民眾廣泛參與決策，這就是民主的政府。至于教育，在美國，聯(lián)邦政府不管教育，由各個州管。而在意大利，教育由聯(lián)邦政府管理，省政府主要管理公共衛(wèi)生。托斯卡納省70%的財政支出都是用于公共衛(wèi)生的。西方國家的分類很少，主要就是教育、公共衛(wèi)生、社會保障、公共設施等，所以比較容易看出政府都在做什么。在國外，行政人員的經(jīng)費不會超過預算支出的15%，一般都是10%以下。而在咱們國家，地方有種說法叫“吃飯財政”，也就是說大部分的稅收都用于養(yǎng)公務員了。政府如果不提供服務，僅僅是維護公共秩序，那老百姓為什么還要養(yǎng)政府呢，養(yǎng)幾個警察就夠了。
我們這次的公共預算改革主要研究的是支出，不研究稅收，后者太復雜了。至于概念的劃分，在國外，預算一般包括收入計劃和支出計劃，但是在中國，政府提供的預算報告雖然也講稅收收入，但主要還是講財政支出。收入太復雜了，我近期想寫篇文章講“誰有權收稅”，因為這兩天透漏出好幾條信息，有部門領導發(fā)布增收環(huán)境稅的消息，這在民主國家是不太可能的，稅收不應該由部門決定。
在中國，財政收入占到了GDP的20%多，高的時候甚至能達到30%。我認為“超收超支”背后隱藏著濫收，對此我有親身經(jīng)歷。大學為了鼓勵老師爭取外部科研經(jīng)費，會給爭取到的老師一定獎勵。前幾年因為沒錢，獎勵一直沒有發(fā)下來，去年年底合在一起獎了我十幾萬塊錢，但是加上工資，一共扣了我4萬多塊錢的稅。稅哪有這樣扣的？我們不是不愿意繳稅，但是稅收的要合理。分年分批地收，這樣才合理，而不是四年的加在一起算。財務處也覺得這樣不太妥當，但他們說這個稅扣了就那不回來了。在國外，公民被不合理扣稅后，稅務部門很快就把稅退回去了，公民甚至還可以到法院提起上訴。而在中國，就沒有這些救濟措施。我還碰到了一件麻煩事，現(xiàn)在所有的科研經(jīng)費，一進學校就要征稅。可是哪有科研經(jīng)費這個稅種呢？我去請教財政部的專家，他說這是營業(yè)稅。科研算營業(yè)嗎？營業(yè)是以盈利為目的的經(jīng)營行為，科研可不是。專家解釋說科研經(jīng)費里可能包括勞務費。可就算包括勞務費，也不能以科研經(jīng)費總額來征稅，否則就相當于對科研的成本也征了稅。何況勞務費發(fā)出去的時候已經(jīng)繳了稅，如果科研經(jīng)費進賬時再征稅，就成了雙重征稅，是不合理的。
稅收一定要講公平合理，現(xiàn)在，多征稅反而成了一種價值取向，結果一些稅務部門能扣的就扣，能搜刮的就搜刮。我們國家有二十多個稅種，其中只有兩個是全國人大通過的，其他二十多個都是國務院通過的，這其實違反了立法法的規(guī)定，即對公民財產(chǎn)征稅要全國人大立法。財政部的專家說當時國務院是得到了授權，他指的就是1982年，國務院就經(jīng)濟體制改革立法的授權。這根本不是真正的授權，真正的授權應該是專門性的。而且，即使有授權，2000年立法法實施以后，這個授權就因與其抵觸而失效了。所以，下一步我們需要質疑的就是稅收的法定化。稅收必須要人大通過，不能由國務院或者部門決定。我去美國考察總統(tǒng)選舉的時候，對稅收深有體會。佐治亞州的一個縣為解決公共服務的不足，要征一種稅率很低的稅。政府首先要提方案，還要說明征稅的目的，比如，外來人口太多，學校不夠等，列出每一項需要多少錢，然后以支定收。相比之下，我們的稅和目的是不掛鉤的。按理說，不提供服務是不能征稅的，反過來，稅收取消了，服務也就不再提供了。比如在意大利，地方公共衛(wèi)生支出的稅收來源非常清楚，就是房地產(chǎn)稅，而中央政府征個人所得稅，就是為了提供教育的。在中國，稅種和目的都混在一起。看之前電視上播的街頭采訪，民眾普遍認為國慶閱兵、奧運會應該辦得漂亮一點，可大家都不知道這些活動的支出是多少，也不知道錢從哪里來。可能國慶閱兵的支出就夠把中國的醫(yī)療保險制度建起來了。
稅收實在是太重要了，但是我們現(xiàn)在主要關注預算，沒有時間研究稅收。希望各位財政方面的多做相關的研究。我的回應就到這里，謝謝大家！
盛洪：
非常感謝蔡教授今天的報告，也感謝各位的評論和參與。今天的論壇到此結束，謝謝大家！
來源：天則經(jīng)濟研究所