2010年的全國人代會(huì)將審議《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》。黨的十七大報(bào)告提出的“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的建議有望實(shí)現(xiàn)。
在這部舉世矚目的法律草案提請(qǐng)全國人大審議之前，本刊記者采訪的幾位專家，講述了選舉法近60年鮮為人知的故事。
一問：為什么新中國成立之初沒有立即實(shí)行人民代表大會(huì)制度
中國人民大學(xué)教授、法學(xué)院院長(zhǎng)韓大元說，人民代表大會(huì)的代表是由普選產(chǎn)生的，不進(jìn)行普選就無法組成人民代表大會(huì)，也就無法實(shí)行人民代表大會(huì)制度。那么，普選為什么沒有隨著新中國的成立而實(shí)行?這是不少人困惑的問題。韓大元告訴記者，一項(xiàng)國家制度的誕生與其所處的時(shí)代背景緊密相連。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》就規(guī)定:國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會(huì)。由于當(dāng)時(shí)實(shí)行普選建立全國人民代表大會(huì)的條件尚不具備，因此，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在普選的全國人民代表大會(huì)召開以前，由中國人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國人民代表大會(huì)的職權(quán)。
韓大元說，當(dāng)時(shí)所說的“條件尚不具備”，主要緣于三方面原因:大陸的軍事行動(dòng)還沒有完全結(jié)束，土地改革還沒有完成，人民群眾還沒有充分組織起來。直到1953年，實(shí)行人民代表大會(huì)制度的條件才具備。他說，“
有資料顯示，在這次普選前，開展了新中國第一次人口普查，通過人口普查得到了準(zhǔn)確的全國人口總數(shù):601912371人。在選舉中，全國共選出5669144名基層人大代表，其中婦女占17.31%;選出全國人大代表1226人。
“可見，新中國成立之初就確立了人民代表大會(huì)制度，但是由于當(dāng)時(shí)沒有條件實(shí)行，直到1954年憲法頒布實(shí)施后人民代表大會(huì)制度才真正運(yùn)作起來。”韓大元總結(jié)說。
二問：最初選舉全國人大代表城鄉(xiāng)人口的比例為什么是8∶1
按比例原則配置選舉權(quán)制度，也與我國當(dāng)時(shí)的基本國情緊密相關(guān)。
韓大元說，從憲法規(guī)定看，除被剝奪政治權(quán)利的人外，年滿18周歲的公民都享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。那么，為什么1953年的選舉法規(guī)定了不完全平等的選舉比例:在全國人大，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍，也就是說，農(nóng)村每一選民的實(shí)際選舉權(quán)是城市每一選民選舉權(quán)的八分之一。對(duì)省、市、縣人大代表的選舉，選舉法也分別規(guī)定了城市與鄉(xiāng)村的不同人口比例。
韓大元解釋說，在選舉上城鄉(xiāng)人口不同比例的規(guī)定，的確是不完全平等的，但根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況和我們對(duì)國家政權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，只有規(guī)定不同的人口比例，才能保證不同階層代表的合理比例，特別是保證工人階級(jí)在各級(jí)人大代表中占相對(duì)多數(shù)。正如鄧小平同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇?SPAN lang=EN-US>”，“隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。
三問：為什么說城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表有望實(shí)現(xiàn)
2009年10月，選舉法修正案草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議;12月進(jìn)行了二審，并決定提請(qǐng)2010年3月召開的全國人代會(huì)審議。這次審議透露出一個(gè)信息:有望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，即城鄉(xiāng)按“1:
“1:
全國人大常委會(huì)法工委國家法室提供的資料也顯示，目前，全國很多地方正在進(jìn)行戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，代之以居民戶口，這為實(shí)行同比例選舉人大代表提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外，在上次人大換屆選舉中，江蘇、上海、山東等地的部分市(縣、區(qū))按城鄉(xiāng)1:1的比例分配代表名額，效果比較好，實(shí)踐證明是可行的。
“也有人提出將現(xiàn)行的4:1先調(diào)整為2:
其實(shí)，從8:1到1:1，并非一蹴而就。
1979年修訂選舉法時(shí)，對(duì)1953年選舉法關(guān)于選舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例未作大的修改，而只是將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口比例數(shù)予以明確，即自治州、縣、自治縣為4:1，省、自治區(qū)為5:1，全國為8:1。
1982年修改選舉法時(shí)，增加規(guī)定:“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級(jí)以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。”
“選舉的平等性，包含兩層含義。”全國人大法律委員會(huì)原委員張春生解釋道:一是投票權(quán)相等，一人一票;二是每一票的價(jià)值相等，相同數(shù)量的選民選舉相同數(shù)量的代表。前者是基礎(chǔ)，后者是更高層次的平等。可以預(yù)期，今年全國人代會(huì)審議選舉法修正案草案時(shí)，如果1:1選舉的比例能夠表決通過，將會(huì)極大地增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。
四問：新中國成立以來，選舉法的修改為何如此頻繁
“與其他法律相比，選舉法修改的次數(shù)不少。1979年以后到2004年，先后作了四次修改。”韓大元說，這與我國民主政治發(fā)展進(jìn)程的加快和社會(huì)轉(zhuǎn)型的具體特點(diǎn)有關(guān)，實(shí)踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的問題急需法律上給出明晰的界定，實(shí)踐探索需要法律的支撐。
他舉例說，每一次修改都可圈可點(diǎn)。如果從1979年說起，這年7月1日通過的選舉法規(guī)定，仍然實(shí)行“直接選舉與間接選舉相結(jié)合的原則”，但同時(shí)把直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到了縣。根據(jù)規(guī)定，無論直接選舉還是間接選舉，都應(yīng)實(shí)行差額選舉。而在此之前的1953年選舉法，沒有明確規(guī)定是實(shí)行等額選舉還是差額選舉，實(shí)際上，人大代表選舉一直實(shí)行等額選舉。
1979年的選舉法還賦予了選民和代表提名代表候選人的權(quán)利，規(guī)定任何選民或者代表，有三人以上附議，就可以推薦代表候選人。同時(shí)，對(duì)宣傳代表候選人作了寬松的規(guī)定:“各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。但在選舉日須停止對(duì)代表候選人的宣傳。”
1982年修改后的選舉法將介紹代表候選人的方式改為“推薦代表候選人的黨派、團(tuán)體或者選民可以在選民小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況”;還增加了對(duì)代表資格終止情況下補(bǔ)選代表的規(guī)定，地方各級(jí)人大代表“在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選”。
到了1986年，選舉法又前進(jìn)了一步:簡(jiǎn)化了選民登記手續(xù)，確立選民登記一次登記、長(zhǎng)期有效的原則;選民或者代表，十人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人;取消了預(yù)選的規(guī)定。
1995年的選舉法又恢復(fù)了預(yù)選的規(guī)定，完善了人大代表的罷免和辭職程序。
2004年的選舉法，規(guī)定選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題;加大對(duì)破壞選舉制裁的力度等。
“別小看這些修改，它們從方方面面完善了我國的選舉制度，以不同形式推動(dòng)了選舉制度的改革，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效果，因?yàn)檫x舉制度是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)。”韓大元鄭重地說。
五問：全國人大代表的名額為什么控制在3000人以內(nèi)
“目前，我國選舉法規(guī)定全國人大代表的名額不超過3000人，這個(gè)數(shù)字也是歷經(jīng)多次變化而最終塵埃落定的。”韓大元說。
1953年選舉法對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)的代表名額問題作了規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定，選出的第一屆全國人大代表為1226人。
鄧小平同志在關(guān)于選舉法草案的說明中指出:對(duì)于代表的名額，是“依據(jù)這樣兩個(gè)原則來擬定的，即:(一)它必須使各級(jí)人民代表大會(huì)是具有工作能力的國家政權(quán)機(jī)關(guān)，既便于召集會(huì)議，又便于討論問題和解決問題;(二)它必須使各級(jí)人民代表大會(huì)與人民之間具有密切的聯(lián)系，在人民代表大會(huì)中，既須有相當(dāng)于社會(huì)各民主階級(jí)地位和有相當(dāng)于各民族或種族地位的代表，又須注意到代表的地區(qū)性”。
第二屆全國人大代表也是1226人。但第三屆全國人大代表名額擴(kuò)大了1倍多，有3040人。對(duì)此，彭真在《關(guān)于第三屆全國人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的說明》中指出，一屆、二屆全國人大代表只有1200多人，在當(dāng)時(shí)是同會(huì)場(chǎng)(中南海懷仁堂)的限制有關(guān)的，現(xiàn)在有了人民大會(huì)堂，這個(gè)方面的問題解決了;我國人口眾多并不斷增加，各項(xiàng)事業(yè)都有躍進(jìn)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)增加各方面的代表，以及二屆全國人大代表有些將連任，需要擴(kuò)大代表名額。
第四屆全國人大代表2885人，第五屆全國人大代表3497人。
1979年選舉法對(duì)全國人大代表名額作了具體規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)代表的名額不超過三千五百人。”名額的分配由全國人大常委會(huì)根據(jù)情況決定。但地方各級(jí)人大代表名額如何確定，選舉法只是作了原則規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)根據(jù)情況自行確定。
對(duì)代表名額問題，當(dāng)時(shí)彭真同志有個(gè)意見，他說:“我傾向于代表大會(huì)人數(shù)不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于開會(huì)討論、決定問題才好。代表人數(shù)過多，因?yàn)闀r(shí)間的限制，不可能都暢所欲言，不便召開討論，甚至小組會(huì)上都不能比較普遍地發(fā)言，形式上看起來很民主，實(shí)際上并不一定能充分發(fā)揚(yáng)民主。”
1986年修改后的選舉法規(guī)定“全國人民代表大會(huì)代表的名額不超過三千人。”此后，每屆全國人大代表實(shí)有人數(shù)均在2980人左右。
六問：此次修改，為什么要貫徹地區(qū)平等的原則
2009年，全國人大常委會(huì)對(duì)選舉法修正案草案已經(jīng)進(jìn)行了兩次審議。
修正案草案最大的亮點(diǎn)之一是實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，貫徹了這樣三個(gè)原則——
人人平等:實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，保障公民都享有平等的選舉權(quán);
地區(qū)平等:各行政區(qū)域不論人口多少，都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，都能選舉一定數(shù)量的代表，保障各地方在國家權(quán)力機(jī)關(guān)有平等的參與權(quán);
民族平等:人口再少的民族，也要有一名代表，體現(xiàn)民族平等。
此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/font>
同比例選舉最受公眾矚目，民族平等是再次重申，而地區(qū)平等，可以說是首次明確。
據(jù)韓大元介紹，關(guān)于確定代表的這三個(gè)平等原則問題，早在20多年前就有學(xué)者率先研究過。1987年第5期《政治學(xué)研究》上刊發(fā)了闞珂的文章《全國人民代表大會(huì)代表名額確定依據(jù)探討》，他從我國的實(shí)際出發(fā)、遵循馬克思主義政治學(xué)原理、通過對(duì)比研究中外代議機(jī)構(gòu)議員(代表)名額的確定依據(jù)，得出了我國全國人民代表大會(huì)代表應(yīng)由三部分組成的結(jié)論:人口比例代表十行政區(qū)域代表十少數(shù)民族代表。
20多年前的學(xué)術(shù)研究成果在即將修改的選舉法中得以體現(xiàn)，是令人欣慰的事情。
那么，為什么要實(shí)行行政區(qū)域平等原則?許安標(biāo)作了詳細(xì)的詮釋——
首先，我國幅員遼闊，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(不包括港、澳、臺(tái)和解放軍代表團(tuán))，會(huì)有不同的利益和要求，因此，在全國人民代表大會(huì)中，各省級(jí)行政區(qū)都應(yīng)有一部分相同數(shù)量的代表。
其次，31個(gè)省級(jí)行政區(qū)，無論面積大小、人口多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，行政事務(wù)在種類上是相同的，同級(jí)行政區(qū)域的法律地位是平等的，在全國人大中都應(yīng)有同等的表決權(quán)。
第三，設(shè)定代表的名額基數(shù)，可以確保人口較少地區(qū)有一定數(shù)量的代表名額反映本地區(qū)的意見，可以減小代表名額分配的總體變動(dòng)幅度。
“當(dāng)然，至于名額如何具體分配，基數(shù)如何確定，由全國人大常委會(huì)決定。”許安標(biāo)補(bǔ)充說，尤其值得一提的是，修正案草案為保障各級(jí)人大代表具有廣泛的代表性，在第六條第一款特別增加規(guī)定———應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表。
七問：為什么要明確秘密寫票的制度
與以往不同，這次的選舉法修改更多地關(guān)注到了選舉的細(xì)節(jié)，比如，在修正案草案第三十八條“全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，一律采用無記名投票的方法”的后面，增加規(guī)定:“選舉時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處。”
這句表述看似簡(jiǎn)單，實(shí)則是將尊重公民選舉權(quán)落實(shí)到了法律上。
上了年紀(jì)的人也許還會(huì)記得，新中國成立前山西搞過“豆選”，“豆選”中還有一個(gè)著名的歌謠，后來被改成兒歌:“金豆豆，銀豆豆，豆豆不能隨便投。選好人，辦好事，投在好人碗里頭。”新中國成立后，選舉方式又逐漸演變?yōu)槌薄⒐恼啤⑴e手、無記名投票的階段。
“設(shè)立秘密寫票間的一個(gè)好處是防止賄選。”韓大元認(rèn)為，在熟人社會(huì)中防止賄選最有效的手段是落實(shí)秘密投票。假如賄選者不能監(jiān)督得到好處的人真正投自己的票，投票者就可能“陽奉陰違”，賄選者就不免“竹籃打水一場(chǎng)空”，這樣一來，賄選的動(dòng)機(jī)就會(huì)得到有效的抑制。
據(jù)了解，以往，我國許多地方選舉人大代表時(shí)，也嘗試過設(shè)立秘密寫票間，但此次不同，法律對(duì)此作出剛性規(guī)定，就意味著設(shè)立秘密寫票間，不再是可設(shè)可不設(shè)，而是應(yīng)當(dāng)設(shè)立。相信此規(guī)定一經(jīng)實(shí)施，將為完善選舉的程序發(fā)揮重要作用。
八問：為什么對(duì)流動(dòng)人口的選舉問題暫不作規(guī)定
流動(dòng)人口如何參加現(xiàn)工作地的縣鄉(xiāng)人大的直接選舉，一直備受公眾關(guān)注。但記者發(fā)現(xiàn)，修正案草案二審稿沒有對(duì)此作出明確規(guī)定。
全國人大法律委主任委員胡康生解釋說，這個(gè)問題牽涉面廣，比較復(fù)雜，我國戶籍制度的改革正在推進(jìn)過程中，現(xiàn)在解決這個(gè)問題的條件還不具備，因此，這次選舉法修改對(duì)此可暫不作規(guī)定。各地可以按照中央有關(guān)人大換屆選舉工作的文件精神，采取有效措施，保障農(nóng)民工等流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。