主講人：陳斯喜 （全國人大常委會委員、全國人大常委會法工委國家法室主任）
點 評：李樹忠 （中國政法大學教授、教務處處長）
主持人：蔡定劍 （中國政法大學教授、憲政研究所所長）
時 間：5月5日（周一晚7：00）
地 點：學院路校區(qū)（教學樓419教室）
蔡定劍(中國政法大學教授、憲政研究所所長)：我們憲政研究所“憲政系列高級講壇第四期”今天是第二講，我們憲政講壇這一講的主題是“改革開放三十年與憲政發(fā)展”，我們知道通過改革開放三十年，中國的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)到了轉(zhuǎn)變的重要時刻，中國的經(jīng)濟體制改革要不要向憲政轉(zhuǎn)型？這是我們?nèi)旮母锏囊环N期盼，我們這次的憲政系列高級講壇，邀請的都是國內(nèi)外一流的學者，他們不光有做理論研究的，還有實踐部門的學者，大家來共同總結改革開放三十年和社會憲政轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗以及未來的發(fā)展。第一講已經(jīng)于上上周在昌平校區(qū)舉行，我們請到的是國務院法制辦張瓊副主任和郭道暉兩位專家，今天是第二講，我們請到的是全國人大常委會委員，全國人大法工委國家法室的主任陳斯喜先生，讓我們以熱烈的掌聲歡迎！陳主任和我原來是同事，我對他也是比較了解，他是一個學者型的官員，在官場上還能保持理性、冷靜的思考，保持一顆學者的心，我們這個論壇不光是請官員，一定要請有學術思維的官員，這是我邀請陳主任的理由，他有豐富的立法經(jīng)驗，特別是憲法、國家的組織法、選舉法方面，是我國三十年立法實踐的親歷者，相信陳主任今天晚上一定能給我們提供一頓非常豐盛的晚餐。另外我們也請到了我們比較熟悉的政法大學憲法學博士生導師李樹忠教授，做一個點評，讓我們歡迎！
下面我們把時間交給陳主任。
陳斯喜(全國人大常委會委員)：各位同學，很高興來到政法大學與大家座談，只能說是座談，因為我沒有什么準備。剛才蔡定劍教授也說到了，原來我們是同事，他做學問比較深，所以來當教授了，我也很想當教授，但是自知才疏學淺，怕誤人子弟，所以現(xiàn)在只能繼續(xù)在人大機關當苦力。蔡老師提出讓我講講“利益多元化與立法中的利益博弈”，但我還是想中性一點，叫“利益多元化與立法中的公眾參與”比較好一點。立法中確實有很多利益博弈，但現(xiàn)在我們講和諧社會，博弈好像聽起來不和諧，像過去搞階級斗爭似的，所以我覺得還是講這個問題好一點。我想講四個問題，第一個問題講講我國立法現(xiàn)在進行到了什么程度，第二個問題講講下一步立法的重點是什么，第三個問題講講我國立法過程中公眾如何參與，第四個問題講講如何進一步拓展公眾參與的渠道。我簡單講完之后，大家可以提出問題，我也很想從大家的提問中學習。
第一個問題，我們現(xiàn)在立法進行到了什么程度。今年是我國改革開放三十周年，這三十多年我國發(fā)生了重大的變化，經(jīng)濟上就不用說了，其他各個方面也都發(fā)生了很大的變化。其他方面沒有親身參與不好說，但是立法工作，我從84年參與其中一直到現(xiàn)在，也就是說三十年立法中的大部分時間我都親歷了，所以我的感受是非常深刻的。
我自己認為，三十年間，我國的立法大致走過了三個階段，第一個階段是秩序的重構階段。改革開放之初，我們國家的整個秩序，不光是政治秩序，其他如經(jīng)濟秩序、人的基本的生活秩序等等，在“文化大革命”中都被破壞了，因此，改革開放之初立法的主要問題就是秩序的重建。那個階段我們制定的一些法律，像刑法、刑事訴訟法、民法通則，國家政權建設方面的法律如組織法、選舉法等都是為了重構秩序，更重要的是，憲法的修改就是在改革開放之初。當然那時也制定了一些促進改革開放的法律，像中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法等等，也是在那段時間制定的。但當時的重點是秩序的重構，這方面的法律多一些。整個八十年代基本上都處于這個階段。
第二個階段是市場經(jīng)濟法律建構階段。從九十年代以后，特別是小平南巡講話以后，國家提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，雖然在八十年代我們制定的法律也體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的一些要求，但是總體上講，我們那時候的法律計劃經(jīng)濟的色彩還是濃厚一些，與適應市場經(jīng)濟的要求還有相當大的差距。我印象比較深的是九十年代初蔡定劍教授寫過一篇文章講我們的一些法律破產(chǎn)了，我倒不認為是破產(chǎn)，但當時我們的法律確實是受到了很大的沖擊，立法如何適應市場經(jīng)濟的要求？這是一個很大的挑戰(zhàn)。因此，從九十年代開始，我們的立法有一個很大的轉(zhuǎn)變，就是轉(zhuǎn)向重點構建適應社會主義市場經(jīng)濟所需要的法律，所以在七屆、八屆人大時明確提出了立法的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟的法律體系，當然這個提法現(xiàn)在看來也不一定科學，但這體現(xiàn)了當時立法的價值追求和重心的轉(zhuǎn)移。
我覺得到九十年代末期，特別是進入二十一世紀以后，我們的立法重點又有了轉(zhuǎn)變，就是從過去注重經(jīng)濟方面的立法轉(zhuǎn)向更加注重社會方面的立法，更突出的體現(xiàn)是十六大以后，我們黨提出了科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會，全面建設小康社會這些要求以后更加突出了。這是我國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段以后，各方面要求共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，要求更平等、公平的享受經(jīng)濟發(fā)展所帶來的利益，這對我們立法提出了一些新的要求。實際上，零零年前后，也就是從九屆人大后期我們在這方面已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變了，比如說民法，民法到現(xiàn)在還沒有一個統(tǒng)一的法典，但是民法草案提交常委會審議是在零二年。九屆人大后期就提出來要抓緊時間制定民法。為什么要抓緊制定民法呢？一方面這個法律是市場經(jīng)濟的基礎性法律，另一方面這個法律關系到民生的很多問題，比方說后來到了十屆人大把民法分開制定，現(xiàn)在已經(jīng)制定了物權法，大家知道這關系到千家萬戶，而且震動非常大，這也是原來沒想到的。我們講利益博弈，從物權法的制定也體現(xiàn)出來利益博弈是很激烈的，還涉及到人們對改革開放的一些看法，原來也沒想到。因為民事法律的政治性不會那么明顯，物權法技術性很強，原來擔心大家看不懂，最后問題反映在物權法保護什么物權的問題，這除了涉及對改革開放的看法以外，很重要的是物權法關系到千家萬戶的利益。現(xiàn)在物權法制定出來以后，全國人大在抓緊制定民事侵權法。改革開放這么多年來很多人的權利受到侵害，法律如何保護公民的權利和進行賠償，這個也是正在抓緊制定中的一個很重要的法律。
到十屆人大之后這個轉(zhuǎn)變就更明顯了，十屆人大立法的重點就是社會方面的立法，出臺了一批這方面的法律，比如說勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調(diào)解仲裁法，還有社會保險法也正在審議，這些都是涉及到民生方面的立法。我認為我國的立法大致是經(jīng)歷了這樣三個階段。經(jīng)歷了這三個階段以后，我們現(xiàn)在的提法，也就是黨的十七大的提法是“中國特色社會主義法律體系基本形成”。為什么說基本形成呢？主要就是說我國現(xiàn)在的法律體系的七個部門，就是憲法和憲法相關法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法這七個法律部門，每一個法律部門主要的、支架性的法律大部分已經(jīng)制定出來了，從法律規(guī)范的配套來講，行政法規(guī)、地方性法規(guī)對法律還有一些補充，所以總體來講我國的經(jīng)濟、政治、文化、社會的各方面基本做到了有法可依。但還只能說是基本形成。所謂基本，就是在經(jīng)濟、政治、社會、文化生活中遇到的問題，一般來講都能夠找到相關法律依據(jù)，但還不是很完善、很周全。我們對現(xiàn)行有效的法律清理了一下，總共是229部，行政法規(guī)629部，地方性法規(guī)8000多件，這樣下了一個結論就是中國特色社會主義法律體系基本形成。
第二個問題，下一步立法的重點是什么。我們黨提了兩個目標，一個目標是到2010年形成中國特色的社會主義法律體系。這個目標是在十五大就提出來的，現(xiàn)在時間很緊，就剩下兩年了。第二個目標是到2020年形成比較完善的社會主義法律體系。也就是說到2010年這個法律體系的形成也是框架性的，不能說是已經(jīng)很完善。現(xiàn)在的主要任務就是一些基本的、作為法律體系不可缺少的法律要制定出來，特別要是把民法中缺少的部分趕快補齊，因為民法是否齊備是衡量一個國家法律體系是否形成的最主要因素。如果民法不齊備，就不能說法律體系已經(jīng)齊備。如果民法已經(jīng)比較齊備，其他法律多一個少一個關系不大。比如，經(jīng)濟法都是一些單行法，是否齊備問題不是很突出；行政法各國都沒有統(tǒng)一的法典，有些國家會有行政程序法典，當然我們也要爭取制定，如果制定不出來，我們也有一些單行的行政程序方面的法律支撐；刑法不用說了，已經(jīng)形成了一個法律體系。現(xiàn)行除民法還有一些必須制定的法律外，再一個比較缺的就是社會法。現(xiàn)在正在抓緊制定社會保險法，這個是比較重要的法律。所以到2010年形成這個法律體系是可以的，但是形成比較完善的中國特色社會主義法律體系是很不容易的。
在十七大之前，我們專門搞了一個立法方面的調(diào)研。通過調(diào)研，感覺到2010年以后，我們的立法重點主要是這樣三方面：
第一個方面的任務，就是繼續(xù)制定一些必須的法律，也就是說2010年以后還是有一些新的法律要制定，當然制定的新法會越來越少。
第二方面的任務就是要編纂一些法典。因為通過這么多年立法我們也感覺到，一個一個地制定單行法律以后，法律的沖突現(xiàn)象比較嚴重，盡管2000年制定了一部立法法，試圖來解決法律沖突中的一些問題，提出了一些適用規(guī)則，比如說下位法服從上位法、舊法服從新法、一般法服從特別法等，然后也制定了一些沖突的解決機制，比如備案審查，哪些機關有權撤銷，什么情況下可以撤銷，哪些人可以提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh等，但是總體來講還是不能完全解決沖突問題，因為很多機制的啟動成本還是比較高的。所以從這個意義上講，要使一個國家的法律體系從內(nèi)在來講比較和諧、減少沖突，還是要走向法典化。這是2010年以后的立法重點。現(xiàn)在刑法已經(jīng)實現(xiàn)法典化了，幾個訴訟法也基本上法典化了，今后首先要編纂的就是民法典。民事侵權法出來以后還要搞一個涉外民事法律關系適用法，這個法律出來以后應該就可以編纂一個統(tǒng)一的民法典，把民法通則、合同法、繼承法等編纂成一部統(tǒng)一的民法典，這個工程是很大的。其次需要考慮編纂勞動法典。勞動方面的法律已經(jīng)出臺了好幾個，去年頒布的勞動合同法，實際上和1994年的勞動法有很多重復的東西，也有些不一致的，還有就業(yè)促進法等，以后可以編纂了成一部統(tǒng)一的勞動法典。還有就是可以考慮編纂環(huán)境保障方面的法典。這方面我們也制定了很多法律，基本上都是單行的，一方面環(huán)境污染很嚴重，問題比較突出，需要制定這方面的法律，另一方面各種單行法之間的沖突也很多，特別是造成了管理體制的相互交叉的問題，以后可以考慮把各項單行的環(huán)境保護方面的法律編纂成一部統(tǒng)一的法典。再就是有關資源保護利用方面的法律也可以編成法典。總之，2010年以后編纂是一個重要的立法方向。
第三個方面的任務，就是進一步修改完善現(xiàn)行法律，當然編纂的過程中也會有進一步的修改完善，同時在這個基礎上也要對一些法律進行修改，加大修改力度。在完善的過程中，重點是要解決立法的可操作性問題，因為，30年走過來，為了盡快形成中國特色社會主義法律體系，我們立法中有兩個策略，一個就是宜粗不宜細，一個是成熟一個制定一個。這兩條策略在當時的情況下是比較可取的，因為它能促進一些法律盡快出臺。現(xiàn)在我們老是批判一些法律不可操作，但在當時要是過于追求可操作的話就制定不出來。比如現(xiàn)在正在研究修改《國家賠償法》，現(xiàn)在回過頭來看確實有些規(guī)定太原則，保護的標準太低，所以有學者批評國家賠償法是國家不賠法，但即使存在一些問題也不能否定它的積極意義。當時國家賠償法出來在觀念上是個巨大的改變，國家工作人員侵犯老百姓的權利是要賠錢的，這在當時是不可思議的，就像行政訴訟法一樣，雖然打行政訴訟官司很難，但是有了這樣一部法律，老百姓可以告政府，這在過去就不得了了。有了這個法律就提供了進一步完善的契機，沒有這個法律就沒有這樣的機會了。所以也不能太過苛求過去，沒有過去就沒有現(xiàn)在，當然也就沒有將來。飯是一口一口吃的，路是一步一步走的。
當然，現(xiàn)在回過頭來看，過去有些法律的規(guī)定確實是太粗了，不太可操作，執(zhí)行效果不太好。所以，現(xiàn)在全國人大很重視加強法律實施的監(jiān)督，提出要進行立法后評估，把這個作為重要任務之一。現(xiàn)在法工委的任務比蔡教授在的時候也發(fā)生了很大的變化，過去我們是不管頭不管尾，只管中間。不管頭就是不管立法規(guī)劃立法計劃，立法規(guī)劃立法計劃是我們蔡教授原來的工作部門負責的，他們讓立什么法我們就干什么活。法律制定以后怎么辦我們也不管，由其他部門管。現(xiàn)在提出來我們法工委要從頭管到尾，從立法規(guī)劃立法計劃到法律實施的全過程都要管。這也說明全國人大現(xiàn)在很重視法律的實施情況。這是2010年以后我們立法的一個很重要的任務。所以我倒是不擔心失業(yè)，再干十年，到退休前還是有很多事情可做的。這是我講的第二個問題。
第三個問題，立法過程中的公眾如何參與。應該說我國立法過程中的公眾參與是隨著改革開放的進程不斷發(fā)展的，大家現(xiàn)在可以體會到我們很多法律草案，不管全國人大公布與否，大家都知道，至少關心的人知道全國人大現(xiàn)在正在制定一些什么法律，回過頭去看我剛到機關的時候，立法是很保密的，老百姓基本上不知道全國人大在制定什么法律，也很難看到法律草案，只有一小部分單位，像政法大學、人民大學法學院、北京大學法學院、社科院法學所這些作為我們征求意見對象的單位，我們會把草案發(fā)給他們征求意見，一些老師能夠看到，社會上的人是不可能了解到的。現(xiàn)在就不是這樣了，大家有很多機會了解立法的情況。
經(jīng)過這么多年的發(fā)展，現(xiàn)在應該說已經(jīng)形成了一個有點中國特色的公眾參與機制。這個機制歸納起來有這么幾項：第一項我們稱為“三會制度”，就是座談會、聽證會、論證會，用最多的就是座談會。座談會是一個比較傳統(tǒng)的做法，這個是過去就有的。座談會就是在每一部法律的制定過程中法工委都要邀請一部分人來參與，邀請的主要是一些部門、一些專家學者和涉及到的一些企業(yè)，但公民就很少。聽證會這種做法是2000年立法法規(guī)定的，在這之前一些地方（如廣東）在九八年、九九年的時候搞過，零零年立法法肯定了下來。這些年來全國人大運用的比較少，前幾年搞過一個個人所得稅法起征點的立法聽證會，但是地方搞的比較多。現(xiàn)在看來聽證會的效果還是比較好的，但是成本比較高。論證會主要是請一些專家來論證。論證會主要是解決一些專業(yè)性、技術性的問題，不是解決民主性的問題，聽證會主要是解決民主性的問題。這是我們所說的“三會制度”。
第二項是公布法律草案，過去我們叫全民討論，現(xiàn)在一般不這樣叫了。過去五四年憲法、八二年憲法制定時確實是全民討論的，那時是組織各單位參與討論，現(xiàn)在是公布法律草案以后，公民自愿參加，提出意見。這種形式全國人大采用的比較多。據(jù)統(tǒng)計，全國人大從五四年第一部憲法公布到八二年第二部憲法公布，到現(xiàn)在，公布的憲法和法律草案加起來有17件，也就是說有兩部憲法草案，十五部法律草案，向社會公布，公開征求公眾意見。法律草案公布制度的效果比較好，特別是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達以后，草案公布后公民參與的機會大大增多了，最多的一個是《勞動合同法》，共收到了19萬多條的意見，這是前所未有的，其他的一般也會有幾千條、上萬條的意見，這是過去無法比的。八十年代的時候，一個法律草案公布，也就收到幾百封的信件，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達以后，各種的意見都能反映出來。過去提出意見主要是一些組織，個人很少發(fā)表意見，現(xiàn)在一些針鋒相對的尖銳意見通過互聯(lián)網(wǎng)都能反映出來，這是一個很好的機制。
第三項是一些媒體、專家學者自發(fā)的參與，這種參與也是很多的，學者自動的通過各種途徑來參與和發(fā)表意見，這方面的意見我們也很注意收集和分析。這是公眾參與的做法。
抽象的講公眾參與大家可能沒有印象，我想順便講一下《道路交通安全法》。這部法律在制定過程中，非常典型的反映了我們國家立法過程中的公眾參與和利益博弈，而且它反映了不同類型的博弈情況。道路交通安全法的立法在零一年就提出來了，前后經(jīng)過了兩年的時間，這部法律在立法過程中主要是圍繞以下三個問題產(chǎn)生了爭論：第一個是農(nóng)業(yè)機械的管理體制問題，如拖拉機、收割機等，由誰來管。第二個是道路交通管理體制，平時的道路交通由誰來管。第三個問題是機動車駕駛員撞了白撞的問題。
第一個問題農(nóng)業(yè)機械的管理體制的爭論主要是在公安部門和農(nóng)業(yè)部門展開，因為農(nóng)業(yè)機械的管理體制經(jīng)過了一個變化過程，八十年代以前農(nóng)業(yè)機械的管理主要是由農(nóng)業(yè)部門負責的，到了八六年，當時國務院搞了一個《道路交通管理條例》，這個條例主要是由公安部負責起草的。
公安部在起草的時候，把農(nóng)業(yè)機械上路行駛的管理權拿到公安部門管，這就引起了農(nóng)業(yè)部和公安部的第一次交鋒，交鋒的結果是進行了一次妥協(xié)，條例規(guī)定農(nóng)業(yè)機械上路行駛的管理屬于公安部門的權力，同時公安部門委托農(nóng)業(yè)部門來進行管理，這樣就給農(nóng)業(yè)部門一個迷惑，好像沒有什么影響，這樣農(nóng)業(yè)部門就同意了。結果到了九十年代后期開始起草道路交通安全法，公安部就要進一步把這項權力收回去，從國務院開始兩個部門就進行博弈了，最后公安部門占了上風，草案中就把這項權力給了公安部。
到了人大以后，農(nóng)業(yè)部門繼續(xù)提出管理的要求，列舉了各種理由，如從歷史上講農(nóng)業(yè)部門已經(jīng)形成了一支管理隊伍，而且農(nóng)業(yè)部門的管理不收費，還可以進行農(nóng)機維修，在這個過程中農(nóng)業(yè)部通過多種途徑，給常委委員送信，給地方農(nóng)業(yè)部門做工作，全國人大到地方調(diào)研，全國各地的農(nóng)業(yè)部門都表示了一致的強烈的意愿，一定要求維持他們的管理權，這就形成了比較大的聲勢。更重要的是農(nóng)業(yè)部門提出這還涉及到三農(nóng)問題，搞不好會傷害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民的負擔，公安部門也就此作出承諾，如果歸他們管也不收費。博弈很明顯，最后的結果，經(jīng)過協(xié)調(diào)，也形成了妥協(xié)，有些跑運輸?shù)霓r(nóng)業(yè)機械歸公安部門管，像收割機、播種機這一類的歸農(nóng)業(yè)部管，最后博弈的結果就形成了這樣一個妥協(xié)。
第二個問題是整個道路的管理體制，這是由交通部門提出的，因為從世界各國的情況看，道路交通主要是交通部管的，不是公安部門管的，由公安部門管的確實是少數(shù)，由公安部門管是有利弊的。我們國家八十年代由交通部門管過一陣，后來慢慢收到由公安部門管，公安部管理的好處是管理的力度比較大，警察多，警察權力比較大，但是弊端從今年南方雪災可以看出來。冰凍災害有自然因素也有人為因素，人為因素中很重要的一點就是管理體制問題。管理體制涉及到很多方面，包括鐵路的管理等，但是大家反映最強烈的就是交通和公安兩張皮，公安部門管安全，路一有雪或霧就關閉不讓通行，交通部門管暢通，路一關閉就不能暢通，這樣就容易造成堵塞，再加上不暢通，路上的雪越凍越厚，有些地方提出，警車開道、慢速行駛，這樣路上不斷有車輛行駛就不會凍住。但是光有這一段不行啊，到了廣東路可能就被封掉了，所以這就是管理體制的問題。所以當時起草道路交通安全法的時候就提出來，要理順管理體制，從各國的經(jīng)驗看，管理權力屬于交通部門，但是這個博弈沒有取得什么結果，已經(jīng)歸交通部門管的一小部分高速公路就維持，取得了很小的一點勝利，主要的還是傾斜到公安部門。
第三個問題是撞了白撞問題。這個問題不涉及部門之間的利益，主要是駕駛員和行人之間的矛盾。撞了白撞原來是沒有這個概念的，后來一些地方（如沈陽）通過地方立法實行撞了白撞，到起草道路交通安全法的時候這個問題成為一個爭論的焦點。到底撞了是不是白撞，立法過程中兩方有一些不同意見，但不是很激烈，主要的博弈過程是在立法之后。法律規(guī)定是撞了不能白撞，無論駕駛員有沒有責任，撞了以后都要賠償，當然如果沒有責任可以減少賠償?shù)念~度，減少的額度法律沒有具體規(guī)定。賠償主要是由保險公司支付，要求駕駛員要投保，叫做強制責任險，保險公司賠付以后，如果與行人的損失差距還比較大，駕駛員就要再承擔一部分責任，這部分賠償主要根據(jù)駕駛員有無責任，責任很小的話可以少賠一些。立法出來以后，一些開車族反對意見比較大，影響比較大，有關部門也做了一些解釋，主要是建立強制責任險的問題，所以當時就督促國務院盡快出臺強制責任險的行政法規(guī)。制定強制責任險行政法規(guī)的博弈就很激烈了，涉及到保險公司，不再單純的是駕駛員和行人，保費多少、保額多少都有爭論，如果過低，保險公司就不答應，這樣這個制度就無法建立。經(jīng)過爭論，最后的結果是保費很高、保額很低，比如保五萬塊錢，保費就要交一千多塊錢，所以最后的結果就是行人沒得到什么好處、駕駛員也沒有得到什么好處，得到好處的是保險公司。
從這個法律可以看出來，利益的博弈有三種，一種是公權力與公權力之間的博弈，這個博弈基本上是在公權力部門之間進行的，公民的利益成為部門之間博弈的理據(jù)，他們之間的博弈與公民的利益也不是一點關系都沒有的，它是有關系的，把公民的利益作為說事的理由，誰能夠更充分的說明這個理由，誰在博弈過程中可能就能占到一定的上風，占到一定的道德高地，像農(nóng)業(yè)部能在國務院通過草案以后爭得一點管理權，很重要的一點就是他打著維護農(nóng)民利益的旗幟。盡管從權力來講它與公安部門是不能比的，我們從博弈能力來講，公安部門、財政部門、發(fā)展和改革委員會這三個部門是力量最強的，因為它們掌握了各種資源，但是農(nóng)業(yè)部門用維護農(nóng)民利益這個硬道理也是發(fā)揮了一定作用的。
第二種是公權力與私權利的博弈，有些公共管理部門與私人權利之間的博弈，這個過程應該說在很多情況下，私權利相對來講是處于劣勢的。
第三種情況是私權利與私權利之間的博弈，比如說撞了白撞，這個博弈過程中，大家可以看到最后可能形成一種“螳螂捕蟬黃雀在后”的情況，明明是駕駛員與行人之間的博弈，最后獲利的是保險公司。這是我國立法過程中利益之間的博弈，這種現(xiàn)象還是存在的。過去彭真老人家經(jīng)常講“立法是在矛盾的焦點上砍一刀”，確實是這樣。立法是在利益上砍一刀，法律在某種程度上講是一種分配利益的規(guī)則，所以大家要想多爭得自己的利益，一定要在立法過程中爭取對自己有利的規(guī)則。
隨著我們利益越來越多元化，立法中不同的利益説服也是越來越重要，所以立法如何去平衡各種不同的利益，這是一個很大的現(xiàn)實。我個人確實感覺到，立法是越來越難了，所以我們現(xiàn)在領導也講立法要多從政治角度考慮問題，要講立法的政治性。分配利益是一種政治，也是一種藝術。利益分配不勻，這個社會就會不和諧。像勞動合同法更明顯，實際上就是涉及到資方利益和勞動者的利益，資方的利益不保護的話人家撤資走人，這對國家發(fā)展肯定有很大的影響，反過來也影響勞動者就業(yè)問題，但另一方面勞動者與社會發(fā)展水平相適當?shù)臋嘁娴貌坏奖Ｗo，這個社會也很難維持，如打了工最后領不到工資、受了傷最后得不到應有的賠償，這個社會就很難保持穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。所以勞動合同法草案公布時收到19萬多條意見，這里面包括資方與勞方之間的博弈，甚至包括港臺的一些企業(yè)、外國的大企業(yè)。這是我要講的第三個問題，我國立法中的公眾參與。
最后我講一講我國下一步如何進一步拓展公眾參與的機制。應該說十六大、十七大以來我國非常重視循序漸進的推動我國民主的發(fā)展，當然我們現(xiàn)在提出要發(fā)展中國特色社會主義民主政治。我們是一個大國，一方面要實行民主，另一方面也要從本國的國情出發(fā)，如果水土不服造成一些沖突，我們國家是經(jīng)不起這樣的折騰的。從立法角度講怎么進一步拓展公眾參與機制，這是十屆、十一屆全國人大常委會領導非常重視的。在今年十一屆全國人大一次會議上，吳邦國委員長所做的常委會工作報告中就明確提出要進一步擴大公眾參與，提出要進一步擴大公民在立法過程中的有序參與，特別強調(diào)了有序參與。
從現(xiàn)在看，我覺得已經(jīng)有一些積極的變化，第一個就是從今年開始法律草案一般的都要公開，除了個別特別因素不適宜公開的，都要公開。不公開成為例外，過去公開則是例外，這是擴大公民有序參與的重要一步。再一個是更多的進行一些聽證會，聽證會我們?nèi)珖舜筮^去只搞過一次，現(xiàn)在一些委員們提出來，有些像社會保險法等要經(jīng)過論證，有些還要經(jīng)過聽證，使聽證會這種形式更好的發(fā)揮它的作用。一個方面聽證會參與的廣度比座談會要寬，公民可以自己報名參與，另一方面參與的深度可以更好，聽證會具備了這樣兩個方面的優(yōu)勢，今后會運用得更多一些。第三個方面，媒體的參與今后會得到更大的重視，特別是互聯(lián)網(wǎng)，從這幾年看，立法過程中互聯(lián)網(wǎng)的作用越來越大，互聯(lián)網(wǎng)上反映出來的意見越來越得到立法機關的重視。比較明顯的是道路交通安全法，報紙和學者對這個法有些討論，但是與網(wǎng)上的反映還是不能相比。去年對道路交通安全法進行修改，很重要的一個因素是網(wǎng)上反映很強烈。修改基本上還是維持了撞了白撞，但修改過程中有關方面也檢討了保費和保額的問題。道路交通安全法的修改，很大程度上是通過媒體和網(wǎng)絡來促動的，因為現(xiàn)在越來越多的人到網(wǎng)上去發(fā)表意見，這是很好的機制。我個人認為，總的來說我國立法的公眾參與制度渠道會越來越暢通，老百姓參與的機會和作用會越來越大。
我今天就算做個主發(fā)言吧，就講這些，謝謝大家！（掌聲）
蔡定劍(中國政法大學教授)：陳主任給我們做了一個非常好的全面的介紹，對全國人大過去立法的成就、重點介紹了立法中公眾參與的制度，我覺得是非常全面的，由于時間關系我想可能有很多的例子，后面我們可以繼續(xù)的向陳主任詢問。其實，我現(xiàn)在有一個感想，因為我不是做評論的，但是又怕一會忘記了，陳主任剛剛講到立法是很有技術性的，特別是立法中的利益博弈，怎么處理各種關系是很有技術性的，我的感想就是我們法學院搞法學教育，現(xiàn)在教學生法律制定出來之后怎么理解和適用法律，但是我們法學院沒有教學生怎么制定規(guī)則，特別是今后中國社會利益多元化的情況下，整個社會如何參與法律的制定，法學院缺少這種理論和技術，我覺得這是一個非常大的缺陷，我想今后我們法學院的學生不僅要學怎么理解運用規(guī)則，更要學怎么才能參與制定規(guī)則，怎么在利益博弈中形成規(guī)則，這就涉及到立法學、立法技術的問題，我們這方面的教學是非常差的，有些學校即使開這樣的課，也是很少有人來聽的，我覺得這是我們法學院和學法律的人的非常大的缺陷，同時我覺得這也是一個很大的市場，而且在國外我們知道羅賓，說服議員如何來制定規(guī)則，幫助議員來制定規(guī)則，這是一個很大的市場，以后可以成立一個羅賓公司，說服他、幫助他來制定法律，這是一個很好的資源、未來的資源，我就說這么兩句，下面我們請李樹忠教授做一個點評。
李樹忠(中國政法大學教授)：剛才陳主任、陳委員給我們做了介紹，我聽得是很認真的，我看了一下我記得東西比咱們同學記得還要多，因為我覺得確實是很受益。陳委員雖然年紀不大、但是已經(jīng)是“老人”了，為什么說“老人”呢？改革開放三十年，陳主任從事立法工作二十四年，這可以稱作“老人”了，所以他講的很多東西非常權威，我記得挺詳細的，我想主要還是將來我要總結我們國家立法的歷史的時候這應該是非常權威的標準答案，將來有機會考同學的話我可能也出這樣的題，希望你們也能按照陳主任講的回答，這樣一梳理是非常清楚的。
剛剛陳主任談到立法的幾個階段里面涉及到一些問題，下一步的重點工作啊等等，前幾天正好也在人民大學就立法規(guī)劃開了一個座談會，我也參加了一次，我們現(xiàn)在全國人大的法律人大常委會頒布的是229部，剛才陳主任說在制定一些就差不太多了，我在這一點上與陳主任的觀點有所不同，我還是希望陳主任他們能多制定一些，為什么呢？一個這么大的國家全國性的法律只有229部是很少的，香港立法會的成員他們也說不太清楚，但香港的法律大概至少有800多部，一個香港，這說明什么問題呢？不是說有就說明法治化程度高，但必須法律是比較完善的，而且是用一個權力比較高的法律來規(guī)范政治、經(jīng)濟和社會生活，我們現(xiàn)在全國性的法律200多部，行政法規(guī)是800多部，地方性法規(guī)還有8000多部，我們地方立法的主體特別多，一方面我們地方立法本身就是一個實踐的過程，而且我們國家地區(qū)發(fā)展不平衡，所以造成我們國家很多地方有立法權。
剛才陳主任也談到了2010年以后我國中國特色的社會主義法律體系基本建立起來，以后的重點工作放在編纂方面，陳主任也談到了完善的問題。我個人也是很重視完善和修改問題的，在做立法規(guī)劃座談的時候去了很多的學者，大概有二十多人，各個領域的學者在談的時候，我就感覺到法律的完善尤其是修改方面的任務是非常非常重的，尤其是市場經(jīng)濟方面的立法的調(diào)整，還有就是社會立法方面的任務是非常重的，再有就是我談了一點可能今年的立法任務都做不到的，但是從落實憲法關于公民的政治權利的規(guī)定方面，有些法律是應該制定的，比如說出版法，現(xiàn)在只有國務院的一個出版條例來規(guī)范，像結社法，也是由國務院的一個行政法規(guī)規(guī)范，按照立法法的規(guī)定，對公民基本權利方面限制或者剝奪應該是由法律來規(guī)定的，嚴格來講現(xiàn)在立法法出臺以后仍然適用國務院的行政法規(guī)實際上是違憲的，除此之外，像和公民表達自由相關的如政府信息公開方面，現(xiàn)在只有國務院自身的條例，對于行政公開來說，我覺得由國家權力機關來規(guī)定公開可能更合適一點，不應該由行政機關自身來規(guī)定。
還有落實公民財產(chǎn)權保障方面，2004年物權法規(guī)定以后，對公民財產(chǎn)征收和征用要給予補償，征收和征用方面的法律也是應及時制定，其中包括土地管理法等等都涉及這些問題。當然在現(xiàn)在非常的時期里面，我們還需要緊急狀態(tài)方面的法律，因為現(xiàn)在憲法修改以后我們已經(jīng)沒有了戒嚴制度，戒嚴法現(xiàn)在實際上已經(jīng)失去了憲法的依據(jù)，這不知道陳主任如何理解，好像憲法性法律是不能廢止的，實際上廢止戒嚴法，制定緊急狀態(tài)法只有好處沒有壞處，戒嚴可以作為緊急狀態(tài)情況下采取的一種措施，我們現(xiàn)在所謂的突發(fā)事件應對方面的法律，無論是自然災害也好，還是疫情也好，衛(wèi)生事件等等，都代替不了緊急狀態(tài)法，緊急狀態(tài)法是非憲政常態(tài)時期的，緊急狀態(tài)可能是國家行政機關之間的一種權力關系的規(guī)范，公民的權利和自由要受到一定的規(guī)限，在非常狀態(tài)之后是否回復公民的救濟權利，比如緊急狀態(tài)期間對財產(chǎn)的征收或者征用給予的補償不合理，正常狀態(tài)時期允許不允許公民提起民事訴訟等等，正如非典期間，征用了一些賓館，給予的補償不合理，對方提起訴訟要求增加補償，法院就沒辦法處理，這樣就需要一個緊急狀態(tài)方面的法律。這是舉例來說需要制定的憲法落實方面的一些法律。
陳主任談到立法過程中的公眾參與，我非常贊同，我覺得我們國家從關門立法到開門立法經(jīng)歷了一個過程，以前我們的立法是關門立法，這是因為以前我們的利益是一元化的，比如在公有制下沒有其他的利益，人都是單位的人、公家的人，所以利益的高度集中和高度一元化，使立法成為立法部門的事情，不關乎其他人，反正公有制下對于財產(chǎn)的概念就是拿公家的東西就像是拿自己的，無所謂，損害公家的東西就跟損害別人的利益一樣，這個不是我說的，這是托羅斯基批評蘇聯(lián)的公有制的時候說的。現(xiàn)在因為我們搞市場經(jīng)濟改革，可以說市場主體的多元化導致利益必然的多元化，利益的多元化肯定會逐漸形成利益的表達問題，利益的博弈就會出現(xiàn)，當然經(jīng)歷了市場經(jīng)濟改革，尤其這幾年我們經(jīng)歷了快速發(fā)展，有些領域里面我們的利益調(diào)整還是不錯的，有些領域利益的調(diào)整嚴重失衡，導致了一些社會矛盾，有一些利益群體已經(jīng)形成了利益集團，他們用他們有組織的方式來表達自己的利益，爭取使自己的利益最大化，而且這種利益的表達從以前潛伏的做變?yōu)楝F(xiàn)在公開的做，以前在政策的執(zhí)行當中去扭曲和變更法律來做一些事情，現(xiàn)在開始影響立法和公共決策，所以現(xiàn)在的立法和公共決策中都要強調(diào)正視這種多元利益的存在，正視利益博弈存在的合理性，在這樣的前提下探討無論是立法和公共政策制定當中的公眾參與，如何有序、平等、公平的交流和參與。
我記得哈貝馬斯在談民主時也提到公共決策制定的正當性問題，他就不太贊同傳統(tǒng)的民主理論，哈貝馬斯在談協(xié)商民主和對話民主的過程中就談到不同的利益主體之間如何進行協(xié)商和交流問題，爭取一個公共政策的達成或者法律的形成本身是在最廣大的相關范圍內(nèi)，在更高的層次上深入的去探討，去協(xié)商，然后去平衡和妥協(xié)，也只有這樣的法律和政策在形成之后才具有正當性，人們才有理由去遵守它、服從它，而不是簡單的以多數(shù)和少數(shù)論是非，但是哈貝馬斯的對話式民主和協(xié)商式民主本身有一個理論和技術上的難題——如何保證各個地方的人的信息是對稱的，他們的交流是不受各種障礙設計影響的，信息的對稱本身需要各方有一個信息自由的法案來保證，比如說公開制度來保證，公民有權利來獲得各種各樣的信息。
另外一個是交流的機制，交流在什么范圍和什么程度上進行，如果都是公民和公權力部門去博弈的話，即使我們有互聯(lián)網(wǎng)這樣的表達渠道，但是我不知道像勞動合同法的19萬多條意見到了法工委是如何處理的，怎么通過梳理確立這些問題、怎么對待這些問題、這些問題的影響是任意性的還是強制性的，這樣一些技術性問題沒有處理好的話，這種調(diào)查有可能一些平民老百姓在網(wǎng)上說幾句而沒有引起重視，所以我這里談的是無論是我們的“三會制度”也好，草案公開也好，還是將來要進一步拓展和重點考慮的草案公開、聽證會等等，都要考慮效果。因為這種利益的表達可以看出來，既得利益者往往就是那些資源最集中的群體，他們是最有勢力的，他們的表達渠道非常豐富，他們不但自己表達，還可以找一些學者來呼吁，比如說房產(chǎn)問題，一些學者屁股坐歪了，說經(jīng)濟適用房蓋的越多房價越長，我不太懂的這些，但我直觀的覺得好像不太可能，但是不是真的這樣呢？我也確實搞不太清楚。當然也有學者說能夠抑制房價。媒體呢？媒體本身的參與確實是很重要的，但媒體也有屁股坐歪的時候，還有的給錢就干，有些時候是混淆視聽的，所以媒體是個好東西，但有些時候它往往也不是個好東西，不過我們確實需要媒體的參與，需要媒體本身的良心，需要每一個工作者本身的良知和責任，包括我們的學者，甚至我們的官員。
在公權力部門里面，2005年要搞稅法的改革，內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)稅率統(tǒng)一，財政部長金人慶認為統(tǒng)一的時機已經(jīng)到來了，結果商務部不同意，認為這樣影響投資，影響政績，外資企業(yè)聯(lián)合起來也發(fā)表了很多看法，其中有一個上書國務院的文件，提出希望中國政府再給五到十年的緩沖期，讓中國政府給一個更合理的、更公正的、更具有競爭力的稅率，什么叫競爭力？那就告訴你稅率一統(tǒng)一以后我可能就不獲利了，你這沒有競爭力了，那我就跑了，結果現(xiàn)在還沒有出來。（陳斯喜：已經(jīng)出來了，但是有點妥協(xié)）金人慶也說過，替外資說話的聲音太大了，替內(nèi)資說話的聲音太小。但我們也沒有辦法。所以法律問題當中，我覺得一般老百姓個體表達的這種影響力現(xiàn)在還是比較小的，但是我們的行業(yè)組織或者叫社會組織、非政府組織，應該大力發(fā)展這樣的一些組織，社會的管理越來越扁平化，而不是層級越來越多，扁平化的社會組織，利益的表達是有組織來進行的，因為這些強勢集團確實是非常厲害的。
房地產(chǎn)之中的博弈大家都非常清楚，華遠集團的老總?cè)沃緩姡腥苏f他一年坐160多次飛機，坐飛機到處寫文章、開研討會、發(fā)表演說，房地產(chǎn)界就寄希望他做利益的代言人，他們有資源又強硬。而普通的消費者本身沒有力量，中央調(diào)控房地產(chǎn)的政策出臺以后，實際上出現(xiàn)這樣一個問題，那就是地方的利益在博弈中央的政策和法律，這個不是國家部委之爭，而是地方利益和中央利益之爭，有人說房地產(chǎn)之中這種利益的博弈技術已經(jīng)非常成熟了，甚至曾經(jīng)打掉中央的一個文件，沒有讓它出臺，129號文件沒有出臺，從這以后，房地產(chǎn)又猛漲，中央又連續(xù)發(fā)出信號，采取各種措施治理，結果地方的一些媒體又馬上出來解釋，中央的意思不是讓房價下降，而是要讓房價緩慢增長，作出這種解讀，接著房價已經(jīng)開始下降了，地方媒體上房價下降百分之十、百分之八等等的說法又開始出來了，它的意思并不是說老百姓領到實惠了，它的意思是告訴中央政府，房價已經(jīng)下降百分之十了，再降就不得了了，中央政府就不再采取什么措施了。實際上下降多少呢？官方數(shù)據(jù)和有些部門使用的數(shù)據(jù)完全不同，拿數(shù)據(jù)來博弈。后來又出現(xiàn)什么問題呢，再一下降之后，房地產(chǎn)利益的既得者、政府中的人，包括一些學者都開始出來說房價再一下降以后使得那些花了半輩子、一輩子薪水和血汗錢買房子的人房價受損，受損本身就是剝奪他們的利益，結果這個論戰(zhàn)呈現(xiàn)這樣的情況，把那些剛買房的工薪階層綁到和那些房地產(chǎn)商一個戰(zhàn)線上，和那些要買房的工薪階層對立起來。
這樣立法過程本身確實是在分配利益，實際上我們好多政府管理機關的職能是非常強大的，它可以用法律的手段和公共政策的手段，實際上在公共政策領域這種利益的博弈比在立法過程中還要明顯，關涉老百姓的切身利益。除了房地產(chǎn)外，還有像電信、金融、電力這樣一些壟斷行業(yè)，改革步伐非常遲緩，因為有既得利益者，剛才提到交強險，前段時間看報道某個保險公司的老總、董事長、總經(jīng)理、副董事長年薪好幾千萬，他們拿這好幾千萬干什么去了？而老百姓一千塊錢才保五萬塊錢，結果他們一年的稅前收入就能拿到三四千萬，最高好像四千七百多萬。
所以我覺得有一些博弈，像公權力與公權力之間的博弈，我覺得是不應該存在的，政府存在的目的是什么？不是部門與部門之間互相爭利，它們的立場本身就出現(xiàn)了問題，他們不是為我們服務的，所以才有利益可爭。也就是說國家的政府部門已經(jīng)成為一個利益主體的時候，實際上已經(jīng)異化了。這就說明我們國家仍然是一個權力本位的社會，權力的存在是有利益的，是有資源的，所以誰都不想放。北京市搞三五八一的改革，公務員按照級別對應工資，為什么這樣改革呢？比方說計生委的主任和稅務局局長、工商局局長、規(guī)劃局局長比起來收入會差很多，雖然級別是一樣的，搞這樣的改革初衷就是所有平級的公務員工資一樣，解決的是這樣的問題。實際上部門自身的利益是客觀存在的，部門成為利益的主體這是一個異化的現(xiàn)象，這說明我們國家公權力在自上而下的推動社會變革的過程當中，它的威權作用是非常大的，因為我們確實是政府主導型的社會變革，它和自然的市場經(jīng)濟的試驗過程是不一樣的，而且我們確實也經(jīng)受不起像英國那樣的最早的自然市場經(jīng)濟的試驗過程，到了歐洲大陸的時候政府本身已經(jīng)開始起了一種推動的作用，而且歐洲大陸市場改革的時候一方面要面臨市場主體的發(fā)育和成熟，但同時已經(jīng)遇到了經(jīng)濟民主和社會公平的問題，它已經(jīng)有包袱了。而英國圈地運動時期不涉及道德評價問題，它已經(jīng)走完了資本的原始積累。
在我們國家確實更為困難，我們既要搞市場經(jīng)濟、推進市場改革、促進市場發(fā)育，但同時我們的社會公平和正義問題也要解決，所以負擔是非常重的，越是這個時候，政府的權威越是大，所以為什么憲法上規(guī)定的法定權利確立不起來呢？因為有時候不需要，因為政府有足夠的權力去推動，你相信政府就可以了，你相信政府什么都可以做到，你相信法律可能什么都做不到，這是一個現(xiàn)實情況，所以我說在這種以公權力強行促進改革、促進市場發(fā)育而不再走自然市場過程的過渡里面，公權力的作用是非常之大的，實際上公權力的權威已經(jīng)代替了憲法和法律的權威，也就是說它壟斷了人們對憲法和法律的崇拜理性，也可能這是我們在社會變革中不得不付出的一個沉重代價。
這是我的一些看法，當然對于利益的表達機制如何進一步的完善，確實值得引起進一步的探討和思考，什么叫有序的參與和表達，怎么樣做到程序的公正，程序的正義公正和結果的相對公平如何去兼顧，如果一個政策和立法的過程中出現(xiàn)了這樣的問題，利益的博弈本身是不充分不正義的或者不平等的，在執(zhí)法過程中和公共政策的執(zhí)行過程中有沒有一種糾偏的機制，給予那些在法律和政策執(zhí)行中利益嚴重受損的人一些補償或救助機制，這些都是我們在涉及利益博弈的機制中需要考慮的一些問題，總之今天非常感謝陳主任今天給我們做了一個非常精彩的演講，我也從中學到了非常多的東西，感謝大家！
蔡定劍(中國政法大學教授)：李教授的演講同樣非常精彩，利益博弈成了我國政治生活中一個非常有趣的事件，我們可以找到很多立法中利益博弈的故事，由于時間關系現(xiàn)在不能講了，大家如果有興趣可以到網(wǎng)上去找，比如說郵政法，郵政法現(xiàn)在還在博弈，已經(jīng)博弈了有五六年了現(xiàn)在還出不來。我們比較有幸能生活在這樣一個利益博弈的時代，還有很多很有趣的故事，使我們法律工作者還有很多的事情要做。我不多說了，下面的時間留給大家提問。
學生：剛才陳主任講到立法，大家都知道立法的權力屬于立法機關，立法的主體是代表民意的民意代表，但是剛剛聽您講了立法中的各種博弈，所以我有個問題，人大代表在立法中的參與性體現(xiàn)在哪？民意體現(xiàn)在哪？
陳斯喜（全國人大常委會委員）：剛才我介紹了立法的公眾參與主要是立法機關外部的這些人怎么參與到立法過程中來，如果從公民這個大概念來講，一個重要的途徑就是公民選出代表來參與立法，從這個過程來講，代表在立法過程中怎么表達其意愿，這個剛才我們有介紹，應該說立法過程中，最后的審議決定權力都是在代表大會和全國人大常委會，至于代表大會和全國人大常委會的組成人員在這個過程中究竟能發(fā)揮多大的作用，我就不好評估了，但是我可以舉一個例子，就是九九年的時候，當時審議公路法的修改，最后就是因為對公路養(yǎng)路費要不要改位燃油稅的問題有不同意見，當時第一次表決就沒有通過，這也就體現(xiàn)了常委會的組成人員在立法過程中是有充分的自主權的。剛才我講的這些機制是立法機關外部的，其實好多的利益表達是通過影響代表和常委會組成人員實現(xiàn)的，這個過程首先就體現(xiàn)了代表的主體性。
李樹忠(中國政法大學教授)：陳主任，我剛才也忘了說這個問題，我們有沒有可能在人大常委會中引入辯論制度？還有議事規(guī)則應該細化，比如說在什么情況下一個代表或者委員可以提出對這個法律草案不予表決，這樣一些規(guī)則上的問題。
陳斯喜（全國人大常委會委員）：這個要講就比較復雜了，立法上我們的代表最后是要表決的，但是我們實行的是民主集中制，我理解民主集中制很核心的一個東西它不是簡單的靠表決，它還體現(xiàn)了一種協(xié)商，比如大家了解的政治協(xié)商會議的協(xié)商制度，其實我們中國的政治協(xié)商是體現(xiàn)在各個方面的，包括在立法過程中。比如說我是常委會委員，上幾次看會我想發(fā)言，可我搶了幾次話筒都搶不到，最后要散會了，主持人說今天的會議就到這，我還說不行，我要說幾句，有意見要發(fā)表，他說等下次再說吧，我說不行。所以這個討論的時候還是有很多爭論的，意見是很激烈的，我們有意見可以發(fā)表，大家討論，但是并不像你說的采用修正案的形式，一般是在反對聲很大的時候，這個立法就緩一緩，這就體現(xiàn)了協(xié)商。所以為什么說物權法討論了七次啊，按照我們的規(guī)定是三審制，加上最后大會審議一共審議了八次，它是有不同意見再審，不限次數(shù)，通過這個過程是不同意見相互磨合、互相影響，通過這個過程體現(xiàn)了我們國家協(xié)商與表決的過程，不是硬性的表決。
陳斯喜（全國人大常委會委員）：最近我也在研究一個問題，共和主義的問題，我覺得我們國家現(xiàn)在在走這樣的路線，一個是走市場化的路線，通過市場化打破了過去計劃經(jīng)濟下的利益的一體化，市場化首先導致的結果是利益的多元化，利益多元化導致的結果是要求對多元的利益進行規(guī)范，這樣的結果是導致了法治化，先法治起來，才能有序，有序的結果才能納入有序的表達機制，納入有序的表達機制以后，在我們國家第一是要解決共和問題而不是民主問題，共和問題是要使各種的利益，包括中央和地方、各種不同的民族、各種不同的利益群體，它們在共和狀態(tài)下實現(xiàn)憲政的民主，這是一個方向，我們講的這些問題不是簡單的規(guī)則問題，它涉及到國家的整個的政治體制，比如講事事表決，這個我覺得是很對的，但是事事表決相應的帶來一個問題，它必然要求參加表決者的表決是深思熟慮的，我們現(xiàn)在很多人表決不是深思熟慮的，包括我自己去按表決鍵的時候，一般情況下是信任票，因為信息不對稱，不了解情況的前提下隨便的按反對也是不負責任的，因為別的部門也是做了很多工作的，不能僅僅因為不知道就反對。要表決的話，前提是你的表決是深思熟慮的，是建立在充分的調(diào)查研究和掌握信息的基礎上的，得到支持者擁護的表決，這是第一個問題。
第二個問題要解決的就是各種各樣的利益集團要形成，我的意見是代表我的利益集團的，福建選了我，我是代表福建的，福建人民要求我這么投我就這么投，這就帶來再一個問題，整個社會各種各樣的表達機制，形成相互之間的博弈，他們之間先博弈，最后再反映到立法機關，這是一個結果，但是現(xiàn)在我們倒過來看，我們現(xiàn)在不去探索應不應該這樣，先假設有這樣一種結果，那我們國家能夠出現(xiàn)什么結果呢？比如說現(xiàn)在我們要從過去比較注重經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)在我們要實現(xiàn)科學發(fā)展觀，改善民生，注重民生問題的解決，現(xiàn)在反過來像勞動合同法問題，資方和勞方一定要先去博弈，那樣會達成一個什么樣的結果？勞動合同法能不能制定出來就難說了，制定出來是不是一定會維護勞方的利益也很難說了，因為現(xiàn)在總體來說我們中國發(fā)展是大問題，不發(fā)展哪有勞方就業(yè)啊，像現(xiàn)在好多人不去廣東打工了，過去千方百計要去廣東打工，為什么現(xiàn)在不去了呢？在當?shù)匚揖湍艽蚬ち撕伪嘏艿綇V東去打工，所以這是首要的問題，資方的利益和勞方的利益是難解難分的，不同階段有不同的要求，所以回過頭來看，現(xiàn)在我們能做什么是關鍵的。
學生：人大制定的國務院組織法規(guī)定，副部長的人數(shù)位2到3個，但是我們的副部長有十幾個、七八個，國務院要打造法治政府，首先要遵守國務院組織法，那么我們?nèi)舜笤趺纯催@個問題？
陳斯喜（全國人大常委會委員）：關于組織法的問題，組織法的執(zhí)行現(xiàn)在確實不是很理想，包括人大組織法，但是這個法是不是就沒有呢？不是這樣的。現(xiàn)在北大的羅豪才老師正在研究軟法問題，他要求我研究一下法律中的軟法規(guī)范，我覺得確實我們法律中有一種軟法規(guī)范，或者講是弱性規(guī)范，有些規(guī)范不像刑法一樣，刑法就是犯了一條罪就有明確的判刑的，但組織法不是這樣的，有些法律確實是弱性的，弱性的法律責任如何承擔呢？首先是政治責任，其次就是一種社會壓力，有些東西大家都去反對和攻擊，這樣問題就能解決，這是與刑法不一樣的。
學生：立法法規(guī)定里面有個“法律保留”問題，關于人身自由問題，現(xiàn)在我們有69位知名的專家學者向人大常委會提出廢除勞動教養(yǎng)法規(guī)，作為人大應該怎么辦？
陳斯喜（全國人大常委會委員）：勞動教養(yǎng)問題現(xiàn)在一直是在研究，準備制定違法行為矯正法，目前只能說大家拭目以待了。
學生：監(jiān)獄法已經(jīng)于1994年12月29日頒布了，現(xiàn)在有沒有要修改的問題，主要是關于刑法執(zhí)行多元化的問題，把罪犯改造的更好，為社會減少負擔的問題？謝謝！
陳斯喜（全國人大常委會委員）：監(jiān)獄法實事求是的講，因為我是搞國家法的，對這方面不是很了解，但是就我了解的制定十一屆的立法規(guī)劃和今年的立法計劃，好像沒有要修改這項法律的內(nèi)容。至于你講的怎么改進監(jiān)獄執(zhí)行制度，這個我沒有研究過，也不方便發(fā)表意見。
學生：社會保險法將會怎樣？
陳斯喜（全國人大常委會委員）：社會保險法現(xiàn)在正在審議過程之中，現(xiàn)在是有一些考慮要采取一些允許公民參與的措施，其中一個就是準備就技術性比較強的問題搞一些論證會，因為這里面確實涉及一些制度的安排，專業(yè)性很強，進一步如何開放，比如是不是像我剛才講的要公開，這個現(xiàn)在還沒進入這一步，另外這個法現(xiàn)在也不是我負責的，所以我也不敢說將來一定會采取什么樣的措施，就我了解這個法將來會搞一些論證，社會保險法的問題確實很復雜，因為我們國家比較大，各地社會保障的體制也不一樣，現(xiàn)在怎么能夠使它既適應各地的情況又使全國比較統(tǒng)一，這個確實難度比較大，所以將來怎么建立中國特色的社會保障制度，確實是一個比較大的問題，過去我也關注過，我們現(xiàn)在要有一個比較大的改進確實是比較難。
學生：陳主任，我想問一個您工作范圍內(nèi)的問題，您剛才談到立法中的利益博弈，公權力和私權利博弈的時候，私權利處于弱勢的地位，那么您現(xiàn)在所主持的國家賠償法的修改過程中，能不能透露一下會如何處理私權利處于劣勢地位的問題，比如說公民申請國家賠償?shù)某绦驎粫喕繃屹r償?shù)臉藴蕰粫S著不斷增長的CPI有一個調(diào)整？媒體在國家賠償法修改過程中怎么發(fā)揮它的作用才能更好的為立法者所接受？謝謝！
陳斯喜（全國人大常委會委員）：應該說總體上講，公權力和私權利發(fā)生博弈的時候私權利一方相對來講處于弱勢，但是從從事立法工作來講，特別是現(xiàn)在中央把加強社會立法、關注民生作為重點，在立法的時候，應該說參與立法的常委會組成人員和立法機構是有一種彌補私權利一方在利益博弈中處于劣勢的自覺性的，再一個學者的參與在很大程度上成為比較弱的私權利一方的代言人，我們采取的論證等一些制度也對此做出了一些彌補，這個過程中很大程度上能彌補私權利一方的弱勢地方，但這個過程是比較間接的，作為立法機關是出于它的自覺，這種自覺可能來源于它對整個國家政策走向的理解。作為學者，能夠出于知識分子的良心和正義感，但畢竟這種發(fā)表只能起到一種影響，形成一種輿論，形成一種說理的力量去影響立法者，但畢竟不能直接進入到立法之中。這些可以有一些彌補，但不能完全彌補，畢竟這不是雙方平等地位的博弈。具體講到國家賠償法，修改的重點就是要強化公民獲得國家賠償?shù)谋憷臈l件，爭取能夠提高賠償?shù)臉藴剩饕沁@兩個問題，一個是程序上的問題，比如確認問題，現(xiàn)在最大的難度就來自程序上的確認，這個程序怎么能夠弱化甚至是不需要，這是值得研究的。
學生：我們國家的憲法、反壟斷法名稱當中都有“中華人民共和國”的提法，但是反分裂國家法中沒有“中華人民共和國”，您能不能解釋一下這個現(xiàn)象？
陳斯喜（全國人大常委會委員）：你這個問題是比較敏感的問題，這是不言而喻的，是只可以意會不可以說明的問題。這個法首先是中華人民共和國的最高國家權力機關制定的，它是中華人民共和國的法律這一點是沒有問題的，第二點我想說明的是這個法是為全中國人民制定的，需要全中國人民來執(zhí)行，什么叫全國人民呢？我們現(xiàn)在的提法是大陸和臺灣同屬一個中國，大陸和臺灣人民都要遵守這部法律，不只是現(xiàn)在我們內(nèi)地的人。
學生：環(huán)境保護法是1989年制定的，學界對環(huán)境法修改的呼聲很高，我想請教一下作為立法機關對環(huán)境法有什么看法？它是不是應該屬于基本法律？
陳斯喜（全國人大常委會委員）：按照我們憲法的規(guī)定，全國人大負責制定基本法律，憲法列舉了幾塊基本法律：刑事的、民事的、國家機構的等。其他哪些屬于基本法律哪些不屬于基本法律是很難界定的，所以比如說勞動法，當時大家公認的它是基本法律，應該提交到代表大會去審議，但是當時又比較著急，希望盡快通過，所以就在全國人大常委會通過了，所以我們現(xiàn)在經(jīng)常開玩笑，什么是基本法律呢？全國人大通過了就是基本法律，沒通過的就不是基本法律，否則常委會就違憲了。所以很難說環(huán)境保護法是不是基本法律。
學生：我是非法律專業(yè)的學生，剛才聽您的講座中主要講的是政府的職能部門之間的博弈，跟真正的社會公眾代表和不同的社會階層之間的博弈，用李老師的話說這就是博弈的異化了，對這個您是怎么看的？
陳斯喜（全國人大常委會委員）：這個部門之間博弈問題還有不同的認識，如關于部門之間應不應該有博弈，我個人認為部門存在它的利益這是一個客觀現(xiàn)象，完全的予以否定部門的利益也是不現(xiàn)實的，從各國來講，各個部門都有本身的利益，所以有帕金森定律，也就是說部門追求預算的最大化，公民追求個人的利益最大化，企業(yè)追求企業(yè)的利潤最大化，部門不創(chuàng)造利潤，但它可以爭取預算，所以它爭取預算的最大化，都有本身的利益。我們現(xiàn)在的問題是我們的部門除了預算的最大化以外還有其他的利益，這是不應該的，但是預算的最大化，各國都要去爭預算，這在各國都是一致的，這是必然的結果。再一個方面，各部門為了自身的飯碗，為了使自身繼續(xù)存在下去而不斷擴展，部門越擴展利益越多，這也是部門的利益，所以部門沒有自身的利益是不現(xiàn)實的。我們?nèi)ハ愀墼L問的時候，各個部門都在介紹本部門做了多少工作等，因為如果今年的工作量下降了，議會在審查預算的時候就會削減部門的預算，預算削減了就要減員，減員就會造成失業(yè)，這是一個利益共同體，所以各個部門都盡量的體現(xiàn)本部門的工作有多么重要，每年的工作量在增加，這樣預算就會增加，預算增加了部門職員就會增加，這樣提升機會就會多了，這是一個客觀現(xiàn)象。我至今印象很深的是勞動部的部長到人大來當法律委員會主任，就說我終于把勞動部的陣地給保住了，沒被合并掉，這是作為部長的首要任務啊。
蔡定劍（中國政法大學教授）：所以部門利益的博弈在中國有自己的特點，不光是增進預算，還要增進受惠的利益，如收費、罰款，這種利益的博弈是比較中國特殊化的。
學生：我們的立法博弈是為了使社會更和諧，使各種利益之間更均衡，這是我們立法最后要達到的目標，部門之間的博弈純粹是為了部門之間的利益。
蔡定劍（中國政法大學教授）：這就是我們中國立法質(zhì)量不高的原因，利益都被部門之間奪走了，影響公民利益了。這也涉及到民主的問題。
陳斯喜（全國人大常委會委員）：我們的部門是為人民服務的，部門之間的博弈也不是完全的都是損害老百姓的利益的，因為博弈雙方也要說出道理來，剛才我講過農(nóng)業(yè)部最后能夠得到一點利益，就是提出了維護農(nóng)民利益的口號，占領了道德高地，所以它與老百姓的利益還是有聯(lián)系的，并不都是損害老百姓的利益。
蔡定劍（中國政法大學教授）：主觀為自己，客觀為老百姓。
學生：道路交通安全法傷亡賠償中，農(nóng)民和城市人的標準不同，同命不同價，我想問一下當時如此規(guī)定的起因。
陳斯喜（全國人大常委會委員）：法律本身并沒有這樣的問題，同命不同價是地方在制定賠償標準時的規(guī)定，我們現(xiàn)在研究國家賠償法也在研究這個問題，到底是同命不同價還是同命同價，這確實是很值得研究的問題，從各個方面看都各有道理，比如國家賠償我們到國外也去調(diào)研，國外也存在同命不同價，但情況是不一樣的，比如說一個工人受到冤獄了，要給予賠償，工人的工資是很清楚的計算出來了，但一個老板被關了一年，企業(yè)破產(chǎn)了，最后賠了工人的工資，這也是不公平的。我到意大利、德國也問他們遇到這種情況怎么處理，他們說有一個基本的標準，在這個標準之外額外受到損失的也要提出證明，要是不能證明受到的損失的，就不予賠償，但如果能證明了，就要進行賠償。所以這有不同的道理，完全一樣有不公平的地方，不一樣也有不公平的地方，所以這是比較復雜的問題。
蔡定劍（中國政法大學教授）：我插一句，同命不同價的問題，現(xiàn)在的爭論中有一個錯誤，賠償?shù)牟皇敲r償?shù)氖强善诖睦妫@是民法上的問題，現(xiàn)在我們把它變成賠命了，賠命當然命都是一樣的。
陳斯喜（全國人大常委會委員）：我個人感覺我們國家一個很麻煩的問題，一方面我們正在走向法治化，希望有明確的規(guī)則，另一方面我們的情況又很復雜，所以我個人認為有些事情可以給法官更大的自由裁量權，法官根據(jù)情況來作出決定可能更合理一點，因為事先確定規(guī)則，事后往往就帶來這樣的問題，事后可能并不合理，但是中國又沒辦法，沒有規(guī)則的話法官又不能作出正確的判決。
學生：全國人大有法律委員會和內(nèi)務司法委員會、全國人大常委會有法制委員會，這三個委員會在立法中的職能有什么不同？它們之間有沒有利益博弈的過程？
陳斯喜（全國人大常委會委員）：這涉及到人大和人大常委會的架構問題，法律委員會和內(nèi)務司法委員會的性質(zhì)是全國人大的專門委員會，全國人大底下有一個全國人大常委會，常委會之外還有九個專門委員會，法律委員會、內(nèi)務司法委員會是九個專門委員會之二，專門委員是人大的常設機構，但它不是權力機關，全國人大閉會以后受全國人大常委會的領導，它們的職責是協(xié)助代表大會和常委會工作，常委會的組成人員是代表組成的，這是一部分，另一部分，全國人大常委會底下有幾個工作機構，如辦公廳、法制工作委員會、香港基本法委員會、澳門基本委員會等，他們主要是位代表大會和常委會提供服務、參謀、助手的功能，主要像我們這些人，不是全國人大代表，這部分人屬于公務員，專門委員會屬于代表，代表機關是一種議員身份，是一種政治身份。我們的工作就是具體的來起草法案，修改法案，然后向法律委員會匯報，法律委員會是九個專門委員會中專門負責統(tǒng)一審議法律案的委員會，所有的法律案都要經(jīng)過法律委員會審議，再提到全國人大常委會審議或大會審議，其他專門委員會是審議顧問，比如社會保險法、刑法涉及到內(nèi)務司法委員會，教育法律涉及到教科文衛(wèi)委員會，他們就這方面的法律進行審議，將結果匯報到法律委員會，法律委員會就他們的審議意見進行審議，然后統(tǒng)一向常委會報告修改意見等，他們之間是這樣的關系，所以法律委員會跟另外八個專門委員會之間經(jīng)常有意見的分歧，但是他們之間不是利益的博弈關系，因為法律委員會不代表誰，所有的法律都要通過它審議，但是其他八個委員會之間可能會有利益的博弈，比如我剛講的道路交通安全法，內(nèi)務司法委員會是聯(lián)系公安部的，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會是聯(lián)系農(nóng)業(yè)部的，他們之間可能會有不同意見，比如說農(nóng)業(yè)部會跟農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會聯(lián)系反應他們的意見，如果農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會認為正確的，可能就會在審議的時候進行反應，當然如果認為不正確的就不去反映了。比如說最高檢要搞人民監(jiān)督員的事情，內(nèi)司委就認為是不正確的，就沒有反映。
蔡定劍（中國政法大學教授）：時間不早了，非常感謝大家今天晚上的關注。今天晚上的很多問題涉及到了憲政問題。憲政社會的一個非常重要的條件就是有公民社會非常多元化的利益和利益博弈的出現(xiàn)，利益博弈的出現(xiàn)就需要改變政治結構，對陳主任的觀點我是非常贊同，但有一點我有點不同意見，陳主任認為應該先搞共和再實行民主，我認為沒有民主共和也不能實現(xiàn)，因為我們看到現(xiàn)在中國出現(xiàn)的利益多元化的格局是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然情況，反映到政治上就是要有政治上的參與，政治上的參與是有幾種途徑的，第一個要發(fā)出聲音，要發(fā)出聲音就需要民主，沒有民主是不能發(fā)出聲音的，以前我們的社會有很多不能報不能說不能寫的限制；第二個條件，剛才陳主任也講到在政府權力和老百姓權利的博弈中老百姓肯定是弱勢的，在資方和勞方的博弈中勞方肯定是弱勢的，廣大的勞動者在市場經(jīng)濟的條件下一定是弱勢的，怎么使他們變得有力量呢？這個很簡單，西方國家有這樣的經(jīng)驗，第一個需要讓他們自己組織起來，所以這需要有NGO的組織，這沒有民主不行，再一個要有媒體的獨立的聲音。這沒有民主也不行。我們有一本書我給大家推薦一下，前幾年我們中心編的《國外公眾參與立法》，這本書反映了西方國家從五六十年代到七八十年代大規(guī)模興起公眾參與的這樣一個過程，包括環(huán)保組織、農(nóng)業(yè)運動、農(nóng)民運動、工人組織等等，這樣組織的過程，其中有一篇文章我覺得講的非常好，是英國的，叫做《有組織的聲音》，我們黨強調(diào)有序的政治參與這是非常好的，我們不希望打亂這個秩序，但是有序的參與必須讓它組織起來參與，不能組織起來的零散的參與是有破壞性的，要不然就不能參與要不然就象前段時間安徽的家樂福事件，一個小學生一喊抵制家樂福，大家就去抵制家樂福了，當然比較有理性，沒有發(fā)生沖突，但是很可能是會發(fā)生沖突的，所以有組織的聲音需要自己的組織。
我順便介紹一下我們中心，本人到政法大學來就是希望一方面要讓大家更多的參與立法和決策的過程，當然我們作為一個教授首先還是教書，另外一個我覺得不光是要教書，還要承擔一些社會責任，推動社會的進步，這是我本人的很重要的想法，所以我們成立了憲政研究所，還有這樣的講壇，就是想引起大家對憲政問題的關注，我本人有兩個中心，一個是北大人民代表大會與議會制度研究中心，這個研究中心主要是推動人大立法、選舉方面的制度變革，適應中國社會變革的需要，我們需要有組織的聲音，當然不能組織起來，我們的學者和專家能夠代表一些弱勢群體發(fā)出一些聲音出來，這是我們目前要做的。比如兩會期間大家都在批勞動合同法，我們就開一個會，堅決支持勞動合同法，寫文章“批評勞動合同法是毫無道理的”，這是我們這個中心的職責。政法大學的憲政研究所主要是做公民權利保護方面的一些課題、研究和推動，包括我們現(xiàn)在正在做的公眾參與和城市規(guī)劃，具體的公眾參與城市規(guī)劃、公眾參與立法等進行了具體化，我們有一個項目是反就業(yè)歧視，社會平等問題，保障公民權利，我們不是講一般的保障公民權利，我們通過一個制度具體的保護公民權利，推動反就業(yè)歧視立法，我們已經(jīng)起草了一個反就業(yè)歧視的專家建議稿，準備向陳委員提交，我們要游說他，如果他不提，我們沒辦法。所以作為一個學者和法學院的學生，我們更多的要關注怎么起草規(guī)則，怎么參與到規(guī)則的制定過程中去，這是法學院的學生過去比較忽視的一點，我們只會做法律的奴隸、不會做法律的主人，我想我們要做法律的主人來改變規(guī)則，這是更重要的任務。公民權利保護我們還有一個項目公共預算改革，我們都有試驗點，公共預算改革我們在上海搞試驗，公眾參與城市規(guī)劃我們在深圳和海口市搞試點，明天我就要飛到那邊去具體談我們怎么做公眾參與，幫助他們提供建議和幫助，提供外國的經(jīng)驗，公共預算也是這樣，我們給他們編制預算，告訴他們怎么細化、怎么建立預算帳戶，怎么設計公眾參與。反就業(yè)歧視項目，大家可以到網(wǎng)上看一下，我們不是第一個做是第二個做，但是我們做的最大最有影響，反就業(yè)歧視我們出了兩本書，我們組織學生到國展中心的人才招聘會上宣傳反就業(yè)歧視，我們聯(lián)系了十所高校進行反就業(yè)歧視的宣傳，同時我們也起草法律草案影響立法。關于立法規(guī)劃，去年我們北大的研究中心專門開了一個會研究未來五年立法規(guī)劃的專家建議稿，也提交上去了，具體有何影響我們不知道，但是我們要發(fā)出聲音，學者未來五年希望制定哪些法律，包括剛才李樹忠教授講的很好的，一個很重要的中國現(xiàn)在除了七個部門法之外，還有一個很重要的部門法，中國缺少一個人權部門法，包括新聞、言論、出版、集會、結社自由的法律，美國有一個人權法，包括反就業(yè)歧視的規(guī)定、基本法都在里面，中國缺少一個這樣的人權法，我想今后我們應該呼吁，中國缺少社會保障法這個立法部門已經(jīng)意識到了，但是這部法立法部門還沒有意識到，這是我們憲法學者應該注意的問題，如果我們呼吁要有這樣的一個部門法，那么你不僅要干十年了，干二十年也是忙不完的。今天的講座就到這里，我們在社會轉(zhuǎn)型中有很重要的使命要完成，我們要把我們學法律的眼觀放長遠點，不僅僅要理解條文的規(guī)定，那樣理解半天也不一定能搞清楚為什么有些規(guī)定是不合邏輯的、互相矛盾的，甚至有些規(guī)定是違反人權的，我們必須要看到制定規(guī)則的原理。這是我最后的一點感想。這是我們的第二講，我們下面的一講是中國儒學未來政治變化的文本，請的是加拿大很有名的哲學家貝淡寧，他研究中國儒學和中國憲政發(fā)展問題，在下個星期舉行。還有在昌平我要講民主問題，民主對中國社會的必要性，對中國經(jīng)濟社會發(fā)展可持續(xù)性的必要性。還有一講是孫立平教授講中國社會結構的變化，我們準備的這些題目都是非常經(jīng)典的，希望大家繼續(xù)關注我們的講座，關注我們中心，謝謝大家！在人大與議會網(wǎng)，大家可以看到我們的所有活動。
就讓我們把掌聲留給我們的陳主任、留給我們的李樹忠教授，讓我們以熱烈的掌聲感謝他們！
演講到此結束，謝謝大家！