主講嘉賓：王錫鋅（北京大學法學院教授）
主 辦：中國政法大學法學院
承 辦：騰訊評論
時 間：2009年6月27日下午15點-17點
地 點：中國政法大學（薊門校區(qū)）圖書館學術(shù)報告廳
主持人：楊子云
提要1：現(xiàn)在討論統(tǒng)治合法性，都是用西方民主的概念來解釋，比如說主權(quán)在民，用民眾的支持、民眾的同意來解釋政治的合法性基礎。事實上，這樣合法性的理論，也是中國傳統(tǒng)治理理念中一直強調(diào)的東西，比如，在漢朝的文獻中，就可以看到我們的統(tǒng)治這已經(jīng)非常強調(diào)天下公意。
提要2：我覺得“三個代表”從執(zhí)政黨的角度來說，在某種程度上它是去回應統(tǒng)治正當性危機的一種努力，在我看來那就是要回到天下公意、民主合法性的理念。
提要3：總書記在十七大報告中多次強調(diào)公眾參與，當然他加了一個限定詞，叫有序參與。我認為“有序”的確是參與的關(guān)鍵所在，如何做到“有序”，其中一個最重要的條件就是組織化。因為個體參與的效率是很低的，而且很難用一種理性的方式進行。
主持人：今天我們非常榮幸請來了北京大學法學院教授王錫鋅老師，他同時也是北大法學院公眾參與研究與支持中心主任。公眾參與研究與支持中心成立于2004年，我要特別介紹的，這不僅是一個研究中心，而且也做了很多可貴的公民行動。比如，2008年5月1日《政府信息公開條例》實施后， 王老師和沈巋、陳端洪等三位教授向北京市發(fā)改委等3部門分別提交了3份政務信息公開申請，要求了解機場高速公路收費數(shù)額、流向等信息。王老師經(jīng)常出現(xiàn)在“新聞調(diào)查”、“新聞1+1”等媒體平臺上，相信不少網(wǎng)友是熟悉的，今天王老師演講的主題是：治道與治術(shù)，從管理模式走向參與治理模式。掌聲歡迎王老師。
王錫鋅：非常高興有這個機會能夠在一個炎熱的周末的下午和大家一起討論、也許各位都比較關(guān)心的問題——治道與治術(shù)的問題。這個題目看起來很大，我準備從一個具體的、微觀的視角來解讀和闡釋宏觀的問題。
治道、治術(shù)和治效，是所有統(tǒng)治過程中或者統(tǒng)治的制度體系中都必然涉及到的三個層面。首先，任何統(tǒng)治都必須涉及到合法性，這個合法性很多時候被解讀為政治意義上的正統(tǒng)性，統(tǒng)治的權(quán)威到底從哪里來？我們?nèi)绾握J可和接受？如果放到非常具體的生活化的層面，許多時候政府或者政府的某部門做出一個決策，發(fā)布一個決定，并不能夠得到公眾的認同、支持、接受和合作。在統(tǒng)治意義上強調(diào)合法性，主要是追問統(tǒng)治的權(quán)來源和基礎是什么。
我們今天在討論統(tǒng)治合法性的時候，都是用西方民主的概念來解釋。比如說主權(quán)在民，用民眾的支持、民眾的同意來解釋政治的合法性基礎。但事實上，這樣一種由民主來產(chǎn)生的合法性的理論，也是中國傳統(tǒng)治理理念中一直強調(diào)的東西，比如在漢朝的文獻中，就可以看到我們的統(tǒng)治這已經(jīng)非常強調(diào)“天下公意”。對于一個事情，對某一個重要的決策，乃至對一個統(tǒng)治，如果天下人可以去接受它、可以去認同它，這才是統(tǒng)治的正當性或者說統(tǒng)治合法性的基礎。在治道層面上，我們一直一來是強調(diào)天下公意、強調(diào)民意的，在這個角度上，東方和西方其實并沒有本質(zhì)上的差別。
這種服務于天下公意的理想化的狀態(tài)如何來實現(xiàn)？這就涉及到制度的問題，在這里我把它稱之為治術(shù)。即你用什么樣的制度化的技術(shù)來兌現(xiàn)統(tǒng)治階層對天下、對民眾的承諾。我們強調(diào)政府應該是為人民服務的，那就是天下公意。但很多時候我們發(fā)現(xiàn)政府的官員是在為人民幣服務。
為什么沒有做到這種必要的兌現(xiàn)？有可能是技術(shù)層面上制度的安排，恰好和所承諾的治道是背離的，這樣一種治術(shù)對于治道的背離，在中國過去的2000多年中，一直延續(xù)至今。因此，我們有一個基本的觀察，盡管一直以來傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念中都強調(diào)天下公意，強調(diào)所涉及到公眾生活的事項必須要去探討公意。但在制度層面上，治術(shù)并沒有有效的保障天下公意。只有待圣人出來以后，把人們的訴求匯集在一起，以他的智慧做出一種裁斷。
治效關(guān)系到統(tǒng)治正當性評價
在治道、治術(shù)層面之下，我們對統(tǒng)治的正當性的考察，還可以從治理的效果方面來看。治理的效果是非常實用主義的評估方式，比如經(jīng)濟改革，在過去30年中，不論是我們自己，還是外部的觀察者，都認為是取得了比較大的成就。
之前，人們有一個基本的設想，市場經(jīng)濟的發(fā)展，可能會逐步的引導這個國家走向政治民主化的改革。到現(xiàn)在為止，還有很多人持這樣一種假設。但在西方也有一些人提出了這種擔憂，經(jīng)濟發(fā)展取得越來越大的成就，老百姓的生活越來越好，有可能帶來另一個負擔，那就是政治改革陷入停滯。因為經(jīng)濟改革的成就，反過來可以給既得利益者一個理由，那就是，我們既然現(xiàn)在干的這么好，干嘛還要改呢？因此，在治效層面上，我們看到它會對治道和治術(shù)產(chǎn)生影響，盡管它們之間并不是有必然的關(guān)系，但是往往也會由干的結(jié)果會反證統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)和制度安排。
目前的很多表述以及各種各樣的討論，以及許多微觀的問題都可能折射出在治道、治術(shù)和治效這三個宏觀層面上。舉個例子，到現(xiàn)在如果討論政治和政府體制的改革，都會問到統(tǒng)治的合法性到底在哪里？這可能是非常敏感的問題，但實際上統(tǒng)治者，特別是執(zhí)政黨本身一直在問這個問題。比如說1982年中國憲法的序言，把中國憲法的序言當做一個政治文件來解讀，它是非常有含義的，至少對我來說，我對憲法解讀有一些基本的發(fā)現(xiàn)。
假如我們把憲法的序言想象為一個人在說話，我們首先會問誰在說話。憲法序言是一個敘事，第一句是“中國是一個歷史悠久的文明古國”。從格式來看是有一個聲音傳出來，但說話者是不是人民？不是。美國憲法也有一個很短的序言，它的起調(diào)大家都很清楚——我們?nèi)嗣瘢簿褪呛竺嬲f話的都是“我們?nèi)嗣?SPAN lang=EN-US>”。我們的憲法序言寫的是我們在人類的文明歷史上取得了非常重要的成就，對世界的文明做出了很大的貢獻，第二段是1840年以來，1840年對中國來講是非常不同尋常的。1840年以前，中國就是地理意義上或者說整個文化意義上的中心，但1840年讓我們徹底的放棄了那樣一種假象，我們的國門被打開了，而且這種打開是被槍炮、列強的軍艦叩開的。憲法完成了一個歷史敘事，其實是要說明一個問題，1840年到辛亥革命，到共產(chǎn)黨的出現(xiàn)，然后到共產(chǎn)黨帶領中國人民取得了政權(quán)，建立了共和國。這個歷史敘事到底在說什么？在我看來它就是在解釋共產(chǎn)黨統(tǒng)治的合法性。為什么我是合法的？它告訴答案：這是歷史的選擇。
在治道層面上它是以“公”為前提的，用歷史和人民的選擇作為合法性的基礎。我剛才特別強調(diào)，憲法序言作為一個歷史敘事我們不知道是誰在說話，我們發(fā)現(xiàn)敘事和真實是有一些隔閡的。而且這種對合法性的解釋，可能會帶來有很大危害性的副產(chǎn)品。不論在邏輯上還是事實上，它都有一個潛在的問題，這個問題就是毛主席講的“槍桿子里出政權(quán)”。如果說合法性是以暴力革命為基礎的話，它帶來的問題是，假如再發(fā)生別的暴力革命，那樣的革命是否同樣具有合法性呢？
我們現(xiàn)在對合法性的思考，至少在執(zhí)政黨的層面上，也在考慮別的角度。比如通過經(jīng)濟績效來解釋。其實，在真正的以競爭性的選舉為基礎的民主制度中，績效合法性具有很大的評判效力。比如說美國總統(tǒng)大選，新一屆政府往往要開出很多的支票，當面臨新一次大選的時候，人們對政府去留的抉擇其實是要看它的經(jīng)濟績效的。對我們來說，我們所遇到的問題是我們在憲法上強調(diào)的執(zhí)政黨的執(zhí)政，它不是周期性的，而是永久的。因此用績效合法性來解釋永久執(zhí)政的合法性必然會面臨一個問題，比如現(xiàn)在全世界的經(jīng)濟都出現(xiàn)了問題，我們也出現(xiàn)了很大的問題，反映在財政上。原來我們國家財政過去至少20年增長都是兩位數(shù)的，而且都是以百分之二十幾的增長，但今年第一季度的財政是沒有增長的。假如你用經(jīng)濟合法性來解釋統(tǒng)治的合法性，那人們就有理由對政權(quán)執(zhí)政的合法性提出質(zhì)疑。
正是基于這個意義，我對于執(zhí)政黨“三個代表”的理論實際上是有不同解釋的。我覺得“三個代表”從執(zhí)政黨的角度來說，在某種程度上它是去回應合法性危機的一種努力，在我看來那就是要回到天下公意、民主合法性的理念。不論你是否接受這樣的推論，但我們可以從這個角度探尋，這樣一個理論實際上是在回答合法性的問題。我們其實并沒有否認公意或者民意就是我們統(tǒng)治的基礎，但是這樣一種基礎或者說這樣一種理念、產(chǎn)生政治合法性的源泉是否得到政治層面的保障？我的觀察是這個背離一直是存在的。在整個2000多年的歷史中，在整個20世紀它一直存在，今天它又伴隨著我們進入了21世紀。
因此我今天想要和大家討論的主題，講到這里已經(jīng)差不多了。我想提出的只是一個問題，雖然我們的統(tǒng)治一再強調(diào)它的基礎是天下公意，但我們的制度和技術(shù)層面，乃至績效評價標準，有可能都已經(jīng)背離了我們所承諾的天下公意的理念。因此，如何讓治術(shù)回歸到治道，如何在行政治理的過程中的真正去落實，賦予政權(quán)以合法性的基礎的理念，那就是天下公意。
如何讓治術(shù)回歸到治道
要回答這個問題，我們其實沒有答案，在這里只是從幾個方面來看一種謹慎的、樂觀的可能性。如果我們要推進治術(shù)對治道的回歸，可以從幾個角度來進行。一個角度是宏觀的，那就是我們重新思考這個國家的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)。西方式的民主有多黨制、有競爭，有選民的富有意義的選舉制度，有政治的制衡，所有這些通過制度將它固化下來。我們國家也有宏觀的民主制度，社會主義民主制度，也有人大的代議制度，也有多黨協(xié)商制度。我們不斷的講政治宏觀結(jié)構(gòu)比較的時候，會看到多黨的競爭可能會好一些，分權(quán)制衡可能會好一些，但是也有領導說，那些是西方的東西，我們絕不搞那套。沒有推理、沒有分析，但是有響當當?shù)慕Y(jié)論，這種結(jié)論是擲地有聲的。換句話說，這樣層面的思考和努力是需要的，我們需要去做，但也許在目前這樣一種思考和行動仍然有許多障礙。人生苦短，如果我們看到有可能讓自己進入死胡同的話，或許還可以從微觀的角度去思考，并且能夠提出真正有建設性的策略。我始終相信這是公眾參與中心一直在推進的一個理念，我們覺得改變世界的其實還是行動。我一直強調(diào)一個概念“破壞性的建設”。
我要討論的是微觀層面上，治術(shù)對治道回歸的可能性，我選擇的角度是行政決策的過程。現(xiàn)在的管理總體來說，我認為它的核心就是決策者對人和事的單向的管理和控制。在任何微觀的層面，不要說行政過程中，就算在我們的大學，包括在政法大學，當然也包括在北大，有很多事項都涉及到我們的同學、我們的教員，但在那些事項中，沒有多少時候我們是真正參與了過程，真正發(fā)出了聲音，我們的聲音被傾聽了，我們不過是另外一些人、很少的一些人做出決定的承受者。換句話說，在這個意義上，你我都是被管理和被決定的對象。
回到我剛才說的治道層面，我們當然問這是誰給你的權(quán)力。放到生活的角度，如果這個事情與我有關(guān)，我是當事人，我是利益相關(guān)者，為什么我不能夠參與？為什么我不能去表達？為什么我不能有充分的知情權(quán)？為什么我不能對你進行有效的監(jiān)督？只能說這樣的一種管理和管理模式與你所承諾的治道是背離的。
傳統(tǒng)管理模式的特征
我把管理模式的特征歸納為七個方面。第一，管理模式的理念預設。假如說我們的管理還是要為民管理的，但今天許多時候政府做決定并不是讓老百姓來參與的，因此它在理念上首先就假定了黨和政府就是人民的抽象利益的代表。管理的主體上，誰來做決定？自然是黨以及黨領導的政府。為什么？因為它就代表大家的利益，因此你就不需要參與了。當你問不參與我們的利益如何表達呢？回答是，黨就代表了你的利益。
第二，在組織結(jié)構(gòu)上，我們的管理模式主要是層級的金字塔模式，自上而下發(fā)生作用。決策與管理，都是自上而下的在系統(tǒng)中運行，從中國的系統(tǒng)管理層級來看至少是五個。管理的目標、管理的措施在落實中都是自上而下，層層向下傳遞的。向下傳遞的過程，會有很多問題，比如傳遞的過程中，信息不斷的被截留，因此中央政府一個命令向下傳遞的過程是越來越弱的，這導致執(zhí)行過程中折扣率在不斷的增加。
在這樣一個金字塔般層級化的組織結(jié)構(gòu)中，如果從生活化的角度考慮決策，離我們最近的那個管理者其實對我們的生活影響是最大的。管理的模式在金字塔式的層級上不斷傳遞，這就意味著下級機關(guān)主要的任務在于回應上級，滿足上級下達的剛性指標。基層政府只有在完成了上級政府剛性命令和指標之后，才會去考慮當?shù)乩习傩盏降仔枰裁矗拍軌蛉セ貞數(shù)孛癖姷男枰Ｒ虼斯芾砘蛘哒f我們的政府看起來在物理意義上到處都是政府的大樓，但這些政府的大樓對于它周圍的群眾仍然是比較陌生的，隔閡感是很明顯的。
第三， 從管理的決策來說，議程的設定是非常重要的，議程的設定實際上就是所有管理的開始。比如說我們要做一個決定，到底要解決什么樣的問題，所以議程設定其實就是政府在界定問題的時候最關(guān)鍵的一項活動，只有那些進入了政府議程中的意向才能制定決策。比如中國農(nóng)村到現(xiàn)在為止已經(jīng)有1.65億、超過60歲以上的老年人，他們的養(yǎng)老問題，我在中央電視臺做節(jié)目時看到一些數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)中央財政對農(nóng)民的養(yǎng)老居然是零投入，導致了一些非常難以理解的事實。我曾經(jīng)講過一句話：中國只有一個鐵飯碗就是農(nóng)民，因為你必須干下去，60歲、70歲也得干活，不干活就沒有吃的。我們就會問，為什么農(nóng)民養(yǎng)老的問題一直沒有列入國家重要的決策和管理的議程之中呢？管理者的資源是有限的，需要解決的問題可能是無限的，因此我們在議程上把哪些問題規(guī)定為我要解決，并且哪些是優(yōu)先解決的，這是一項非常重要的權(quán)利，它既是話語權(quán)，其實也是分配和控制資源的權(quán)利。
第四，在信息傳遞上， 我們知道管理和決策都需要嚴重地依賴于信息，傳統(tǒng)的管理模式在信息的獲取上主要是內(nèi)部信息傳輸?shù)那溃]有充分的從社會中獲取信息。傳統(tǒng)的管理模式在獲取信息的時候是由下級不斷的向上級報告各種各樣信息，基本上是通過公文來完成的，但我們也知道公文可能是有文字但沒有信息。因為下級的公文是模仿上級的工作來造的，因此上級在考慮重要決策的時候，他會感覺到文件很多，但有效信息比較少，或者說信息很多，但信息的真實性很難判斷。
信息的內(nèi)部傳遞還有一個很重要的問題，就是報喜不報憂。公文傳遞上來的信息可信度很低。因此在公文傳遞信息之外我們還有內(nèi)參，很多部門都有發(fā)內(nèi)參的特權(quán)。這些內(nèi)參可能是直接遞上去的，但內(nèi)參也有很大的問題，信息傳遞的權(quán)利本質(zhì)上也是影響決策的關(guān)鍵的權(quán)利。大家看看明朝的歷史就會發(fā)現(xiàn)，有一些官員被賦于可以直接向皇帝上折子的權(quán)利，這種權(quán)利很重要，它不是決策的權(quán)利，只是遞信息的權(quán)利。但信息的提供，特別是信息選擇性的提供，進行有效的排列組合，完全可以影響到?jīng)Q策者。所以這種內(nèi)部的信息獲取途徑，雖然信息獲取的渠道很多，但是拿到原生態(tài)的信息相對來說概率比較低。
第五，傳統(tǒng)管理模式在考慮民眾的訴求表達的通道上基本上也是采用了封閉的機制。民眾各種各樣的利益訴求要傳到政府里面去，通常是非制度化的，甚至是極其小概率的事情。比如說熊德明丈夫在外面打工拿不到工資，她的運氣比較好，甚至可以說太好了，居然能見到溫總理，總理正好問她有什么困難，這個農(nóng)民也比較實在，她說真有困難，我丈夫在外面幫人打工，要不到工資，總理就發(fā)火了。這種非常具體的微觀利益訴求的表達，它是以極端戲劇化的、小概率的方式來得到解決的。媒體放大這種小概率的事件，可能帶給公眾一個不切實際的幻覺，每個人都期待見到總理，都可以跟他說同樣的訴求。
今年頻頻在廣州海珠大橋上上演的“跳橋秀”，一個月里發(fā)生了12起。跳橋有各種各樣的原因，有的跟政府有各種各樣的糾葛，因為利益表達的渠道不暢通，所以海珠橋那里出現(xiàn)了“大橋政治”。訴求表達通道的閉塞導致一些問題，很小的個案可能借由十倍的發(fā)酵引發(fā)大規(guī)模的群體性事件。
第六，傳統(tǒng)管理模式通常是用動員的方式來改造公眾的偏好。比如說我們要求統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認識、統(tǒng)一行動，政策出來了，比如這個地方要建一個垃圾廠，許多人反對，這里是公眾對你的政策不接受，怎么辦？如果按照天下公意民眾的或者公共政治的理念來做，那當然是我們要反思自己的政策，但通常情況下，它的主要策略是改造或教育公眾的偏好。
第七， 在政策糾錯方面，傳統(tǒng)的管理模式主要是通過內(nèi)部的方式來糾錯的，并沒有引入外部的，比如說司法的監(jiān)督，民眾的監(jiān)督，這種政治化安排也不存在。
主客體顛倒的管理控制模式源于什么？
將這七個方面用一句話歸納，就是管理者把本來具有參與管理的主體資格的人當作了管理的對象，因此它存在一個主客體顛倒的問題。這種傳統(tǒng)管理模式在中國的存在并不是偶然的，一方面有長期的歷史文化和政治傳統(tǒng)的影響，另一方面，我們的共和國建立的早期，由于國家動員的行動方式經(jīng)過戰(zhàn)爭年代成功的實踐，在建國之后依然是領導者管理國家的主要思維和技術(shù)。因此我們一碰到什么事就是全民打仗，比如說抗擊各種自然災害是戰(zhàn)爭，抗擊非典也是戰(zhàn)爭，而且這些戰(zhàn)爭都是打人民戰(zhàn)爭，就是讓大家都去打。因此它最重要的技術(shù)，是通過社會動員的模式來使得各種各樣的人員、各種各樣的資源都能夠去按照決策者或者統(tǒng)治者指向的目標去努力、去行動。這種管理模式在早期發(fā)生過一些作用，比如說各種各樣的重點工程，管理動員模式一個極端的例子，是剛剛建國以后，特別是五、六十年代那么艱難的時期，把全民發(fā)動起來，把自家煮飯的鍋全部拿出來大煉鋼鐵，不管質(zhì)量怎么樣，但數(shù)量要上去。集中力量辦大事的確產(chǎn)生過一些作用，但從長期來看都是一種殺雞取卵的效應。
中國過去30年的經(jīng)濟發(fā)展，有經(jīng)濟學家把它解釋為一個最重要的推動力機制是地方競爭。像張五常就特別強調(diào)這一點，他強調(diào)以地區(qū)為單位的相互競爭，是中國過去二、三十年中經(jīng)濟發(fā)展有這么高速度的主要的動力源泉。GDP的考核體系有很多壞處，當然也有一些好處，官員都想往上升，升的標準就是GDP。因此經(jīng)濟發(fā)展是地方要員最關(guān)心的問題。地方要拼命發(fā)展經(jīng)濟，在管理模式上是靠動員一切力量來為經(jīng)濟發(fā)展護航。其實每一個地方政府都像一個公司，大家都看績效怎么樣。政治對經(jīng)濟的正向激勵，傳統(tǒng)的動員模式的確會對官員產(chǎn)生誘惑力。這種模式在短期的層面上有一定的意義，如果放在當下或者說略微長期的視野中，這種管理模式正在瓦解。我們發(fā)現(xiàn)在很多時候、在很多地方，傳統(tǒng)的管理模式的運行，它所需要付出的成本已經(jīng)越來越高了。
為什么會出現(xiàn)這樣一種情形？可以用社會學的分析框架來解釋，這是一種模式與社會變遷之間的關(guān)系。簡單的說，30年經(jīng)濟體制改革，引發(fā)了中國社會的分化，其中最核心的變化是利益多元化。因為傳統(tǒng)管理模式一定要有一個前提，或者說一個基本的假定，這個假定就是絕大部分人的利益是共同的，大家是統(tǒng)一的整體，不能分離。如果大家利益不一樣，這個共同體就會瓦解。今天我們的社會已經(jīng)產(chǎn)生了各種各樣的階層，就像池塘一樣，我們都是魚，但有的魚生活在水面上，但更多的魚是沉在下面的。利益已經(jīng)不一致了。
現(xiàn)有的體制就像一個人，他的性格是非常拘謹?shù)模皇呛π摺＞兄數(shù)娜艘灿锌赡苁潜砻嫔峡雌饋矸浅娪辛Φ模b作很蠻橫的。用一種比較拘謹?shù)膽B(tài)度來看穩(wěn)定，一出什么事就可能影響穩(wěn)定，亨廷頓認為“穩(wěn)定”是社會變遷和制度變遷之間要成比例。如果一方面社會在變，另外一方面國家的各種管理制度也在變，只要管理制度的改革能夠跟上社會改革的速度，這個社會就是穩(wěn)定的。換句話說，維持穩(wěn)定的最重要的技術(shù)其實是變革。
參與式治理模式的興起
我們的管理模式的確也在發(fā)生一些變革。2007年開始有一些非常有意義的個案，讓人看見了新的參與治理模式興起的曙光。
比如， 2007年廈門的PX事件，這個事件分為兩個階段，這個事件來卡一看出管理模式的“危”其實就是參與模式的“機”。廈門的PX第一個階段是廈門市的政府為了引進投資、為了刺激經(jīng)濟的發(fā)展，這項目對當?shù)?SPAN lang=EN-US>GDP的發(fā)展、對稅收財政肯定是有好處的。在這個階段，廈門市政府的決策程序上都是合法的，進行了立項，層層報批，一直到發(fā)改委，也經(jīng)過了環(huán)評，原來環(huán)保總局也同意了。
但是。政府在做這個決策過程中沒有對公眾進行開放，這個決策做出以后遭到了公眾強烈的抵制。一些人開始利用互聯(lián)網(wǎng)、利用手機短信進行社會動員，原來是國家動員的模式，現(xiàn)在通過網(wǎng)絡、通過手機進行社會動員模式，而且這種效率是非常高的，在很短的時間內(nèi)組織很多人。他們采取的行動方式是在政治化和合法化之間的，上街散步，不是上街游行。廈門市民就采用了散步的方式，大家通過網(wǎng)絡約好到指定的地方進行“散步”。
我想用這一個個案來進行解釋，政府的封閉式的管理、傳統(tǒng)的管理技術(shù)在今天已經(jīng)遇到了很大的挑戰(zhàn)。第一，人們的觀念變化；第二，人們組織和動員的技術(shù)或渠道已經(jīng)多元化；第三，人民采取行動的意愿不僅強化了，而且采取行動付諸實際行動的愿望也增強了；第四，這種模式是理性化的而非運動化的模式展開的。廈門PX事件在第二個階段，政府也意識到問題，召開了兩天的公開座談會，讓各方意見代表發(fā)言，而且非常認真的聽取他們的意見，重新進行了環(huán)境影響評價，最后把這個項目請除了廈門市。
PX事件對于我們將要產(chǎn)生的新的參與治理模式來說是非常重要的，在2007年底、2008年初有PX模式的擴展，就是上海磁懸浮事件，其實是同樣的事件，上海市民采用的是到南京路購物的方式。由廈門的“散步”到上海的“購物”，以及后來重慶和廣州等地出租車司機罷運事件中還采用的“喝茶”，都在沿用這種模式。
在這些事件前面，我們都看到固往的管理模式遭到了很大的阻力，必須進行變革。作為變革的主力，湖南的個案和杭州的個案是另外一種模式，就是政府預先通過制度化的設計為需要表達意見訴求的人提供渠道。不論是在湖南還是在杭州，制度的改進都有人為因素。我們知道湖南的周強省長是法學院出身的，對法律比較關(guān)注。杭州市市長蔡齊之前在臺州是最早搞協(xié)商民主的。從簡單的個案觀察，可見以往的管理模式遭遇了很大的困境，這樣一種管理模式的困境，一方面逼迫，另外一方面也啟示我們新的機遇已經(jīng)到來。我們可以從前面所講的管理模式的七個方面做一一對比。
參與式治理模式的特點
參與式治理模式與管理模式相比較，在七個方面都是存在差別的。第一，在利益代表方面，傳統(tǒng)模式假定政府就是代表，所以你不用參與，而參與治理模式中強調(diào)多元利益，因此公眾的參與、組織化的利益表達就成為必要。
第二，決策的組織結(jié)構(gòu)上來看，參與式治理在目前依然是一個層級官僚制的結(jié)構(gòu)我們我對官僚制的績效考核引入了很多因素，民眾也可以利用這些指標因素來考核組織結(jié)構(gòu)以及官員的績效。這個組織結(jié)構(gòu)的外形沒有發(fā)生變化，但內(nèi)部運行的游戲規(guī)則將有可能發(fā)生變革。
第三，在議程設置方面，雖然還不能說民眾已經(jīng)真正獲得議程設定的權(quán)利，但應該可以說民眾正在獲得越來越的機會邁進議程設置這樣一個平臺。比如說，各種各樣的開門立法、開門決策，通過對公眾意見的吸納，自上而下的要求，比如總理一再強調(diào)的“三問”，問政于民、問績于民、問需于民。傳統(tǒng)模式在決策過程中話語權(quán)利和知識都是被政府壟斷的，現(xiàn)在有所改變。政府的信息公開以及信息的流通實際上是在強調(diào)多渠道的充分的信息交流。
第四， 在利益表達和公眾參與方面，這幾年我們也一直在推進聽證會、座談會、開放會議以及各種各樣的協(xié)商討論等等新的模式。
第五，在政策接受程度上，民眾對政策的接受程度本身也成為考核評估政策質(zhì)量的重要指標。
第六，在政策糾錯的機制上，內(nèi)部的糾錯仍然在進行，但我們今天越來越看重外部糾錯，比如法院、媒體等等糾錯功能。所以，我們已經(jīng)看到參與式治理模式的雛形。
如果要做一個規(guī)范論證，我覺得各種各樣的參與其實就是讓行政管理和決策過程通過利益表達、利益參與能夠有部分意義上的自我合法化的功能。我們?yōu)槭裁葱枰獏⑴c式治理，不是因為西方有、國外有我們就應該有。我們之所以需要參與式治理，可以從四個方面解釋回答。
為什么需要參與式治理？
首先，即便是統(tǒng)治階層從工具意義上來說，這樣一種新的治理模式對它來說是非常重要的。工具的意義至少有兩個方面的功能，第一個是救急，第二個是未來的發(fā)展。今天行政管理面臨非常突出的問題，群體性事件數(shù)量一年比一年多，救急的功能應對各種各樣的群體性事件傳統(tǒng)的模式基本上它的回應能力非常低，解決的滿足程度非常低，它的運行成本非常高。因此很多時候都要靠新的模式來救急，最后解決問題的路子無非是引入了開放的對話、充分的信息交流。我們叫消防對應的工具箱，既然救急可以用，日常也可以用。有效的參與治理其實要與城市化結(jié)合在一起，在城市化發(fā)展程度比較高的地方參與式治理程度就比較高。小城鎮(zhèn)是人員非常集中的地區(qū)，應該說在未來參與式治理有很大的前景。
民眾通過微觀的民主訓練自己可以學習，相互也可以學習。原來是政府老在教育我們，現(xiàn)在是公民“訓政”，不是政府來教育我們，而是公民教育政府，告訴你應該怎么去做好一個官員。這樣的一種自我學習，公民“訓政”在微觀上起步，難道不是未來宏觀民主的一個訓練嗎？因為很多中國人講民主的時候，官方包括很多學者都說民眾素質(zhì)太差，素質(zhì)太差不能搞，要搞的話就像臺灣那樣，人家搞民主都是越搞越文明，對岸臺灣一搞民主大家都是一定要學跆拳道或者武術(shù)。自我學習、相互學習，乃至官員政府向公民學習，也是參與式治理非常重要的方式。
在社會心理學意義上，這種參與可以有一種主體意識，可以很好的消除我們今天普遍感覺到失望甚至絕望的無力感。
假如每個人都感覺到無力，那些所謂的有力者你們所出臺的決策，你們所發(fā)布的法律，在我這里我也可以用一個弱者的方式去抵抗。《弱者的武器》這本書中恰好從很多方面揭示了這個問題。我把它叫做社會治愈功能，我們的社會今天有很嚴重的心理疾病，我覺得參與真誠的溝通也是一劑良方。我覺得應該是強調(diào)對抗和合作的統(tǒng)一，前面強調(diào)利益的多元，是不是意味著大家的利益要你死我活？我相信政治應該是有某種德行的，并不是強勢的利益壓迫弱者的利益。合作的機制是我們在未來建設中應該考慮的，那就是為弱者提供必要的政治支持。利益政治還是原則政治，在這個意義上，在原則層面上回答了技術(shù)，在原則上我們一定要相信政治是一種利益的博弈，但我們也必須堅持某種基本的原則。要做到這一點，在程序上既要強調(diào)對抗和制約，也要強調(diào)合作。
互動交流階段
“中國的網(wǎng)民是全世界最有公共精神的”
主持人：非常感謝王老師的演講。王老師的演講給了我們很多希望。作為一個記者，我曾經(jīng)到西部、中部、東部做采訪，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)會有一些差異，比如，在東部尤其是江浙一帶，他們的官員是可以和公眾坐在一張桌子上談話的，比如浙江臺州、溫州的民主懇談，做參與性公共預算的實驗。而在中部省份，比如湖南，官員和百姓是很難坐在一張桌子上協(xié)商事情的。在西部就更不用說，政府是一個全職的父親，與百姓之間幾乎沒有對話的平臺，沒有對話的機會。這也從另外一個角度注解了王老師今天講的問題。關(guān)于治理模式的變革，相信在座有很多需要和王老師交流的問題，以下是自由提問時間，請盡量簡短地提出你的問題。
Q1：在現(xiàn)有的政治框架下沒有公眾集體利益訴求的表達渠道，我們?nèi)绾螐闹贫壬辖o民眾以利益訴求表達方式的路口？參與治理模式有幾個關(guān)鍵點，一個是知情權(quán)，一個是監(jiān)督權(quán)，還有話語權(quán)。現(xiàn)在網(wǎng)絡是一種很強大的力量，如何培養(yǎng)網(wǎng)絡上越來越多的理性聲音，來增加公眾參與的力量？
王錫鋅：回答第一個問題。我們的渠道過去的確是很匱乏的，原來民眾訴求表達的渠道憲法上寫的是通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會來參與國家的治理，但是我們不知道我們的代表和我們有什么關(guān)系，比如說我就不知道誰是我的代表。真正利益表達的途徑在原有的制度下只是被假定了，它能否實現(xiàn)這可能是一個問題，很多人都覺得它應該是一個否定的答案。
參與治理模式中，表達權(quán)是非常重要的，十七大報告提出的“四權(quán)”，我把它稱為新公民四權(quán)。表達權(quán)的落實，最直接的是要看你提供哪些渠道讓別人去表達，這個渠道不是僅僅說了話就走，而是說了話得有后續(xù)的工作，比如說回應。因此在這方面的確是一個制度建設問題。
從實踐中來看，表達權(quán)行使的方式，包括各種各樣的征求意見，現(xiàn)在在走向制度化。比如說我們中心跟廣州市政府合作，出臺了全國第一部政府規(guī)章，制定了公眾參與辦法，這是一個地方性的規(guī)章。《規(guī)章》里規(guī)定政府在制定重大決策、規(guī)范性文件過程中，必須要有足夠的時間將草案公布，然后由公眾來發(fā)表他們的評論，提出他們的意見。而且，政府必須要對這些意見進行歸納，做出回應。當然還有一些其他的路徑，比如說媒體，特別是你說的互聯(lián)網(wǎng)，可以說互聯(lián)網(wǎng)在很大程度上改變了中國交流和溝通的模式。
第二個問題。我個人認為中國互聯(lián)網(wǎng)在政治層面參與上水平是很高的，也表現(xiàn)出足夠的理性。至于有時看到公眾表達有情緒這是太正常不過了。要知道在莊嚴的議會大廈中，議員們都穿著筆挺的西裝，戴著領帶，他們尚且還動手。你只需要看指出的問題是不是真實的，討論是不是有邏輯的。網(wǎng)絡參與有相互學習的過程，我的總體評價是中國的互聯(lián)網(wǎng)、中國的網(wǎng)民是全世界最有公共精神的。
Q2：您講到包括參與式治理模式在內(nèi)都是通過微觀形式來實現(xiàn)治道與治術(shù)的，您在強調(diào)這些微觀改變的重要性，但是，到底能不能通過微觀上的改變來實現(xiàn)宏觀的改變，也就是制度的改變？
王錫鋅：政治可以分為宏觀政治和微觀政治，宏觀政治是結(jié)構(gòu)性，微觀政治是日常化的。在民主意義上也有宏觀的民主。不論怎么樣，在微觀層面上如果我們身邊這些事情沒有管好，就算你有一個宏觀的治理結(jié)構(gòu)，比如說宏觀的民主，基層的治理其實還是要靠自己。我后面有一部分內(nèi)容就講到了你說的問題，中國參與式治理真正適用的空間在哪里？我認為是在縣級政府以及縣以下的政府。一個大國對治理者來講，他們可以畫出宏偉的藍圖，但在縣及縣以下的政府讓他們自己去治理自己好了。他們自己治理好了，這個國家就治理好了。回應你的問題，微觀制度的改變并不必然的在邏輯上可以推導出宏觀結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是，假如這些小單位能治理好，人民是生活在微觀政治中的。
在美國，他們告訴我，真正的政治在這些小鎮(zhèn)中。他們自己來管理。我的結(jié)論是，微觀并不必然推動宏觀變革，但是微觀改變了整個國家民眾的生活方式。在這個意義上，我比較贊成一“憲政即縣政”的提法，如果我們能夠把縣的治理都做好，那國家憲政也可以做好了。
在行動的層面上，我們中心在湖南長沙縣做了一個縣域治理的試點，嘗試在縣級政府治理模式上做一種調(diào)整。如果做好了，第一步首先在湖南推廣。湖南推廣好了，其他地方也可以推廣。甚至我覺得不是只有一種模式，而是應該有很多種模式，但它基本的核心應該是一致的，那就是每一個人的生活應該由他自己能夠產(chǎn)生影響，而不是受他者影響。
組織化有利于公民有序參與
Q3：您講到參與式治理模式中有一句話，是通過公眾參與來表達一定的訴求，美國是通過特定的社會團體來代表特定的人群向政府表達一些意愿。在中國，社會團體鑒于設定的程序比較嚴格，而且即便是有一定的團體，基于一定的原因，它也不太可能代表這些群體說一些話。在實際工作中政府制定決策的時候主要是通過網(wǎng)絡向市民征求意見，但網(wǎng)民只是公民的極少部分，其他的群體的利益訴求如何表達？在當前公眾參與的模式下，還有哪些渠道是需要著重擴充的？
王錫鋅：您講到的問題可以聚焦在一個領域，那就是中國社會目前遠沒有達到公民社會的狀態(tài)。從社會學的分類來說，應該說我們現(xiàn)在所處的是大眾社會。大眾社會就是每個人都是原子化的方式存在的，都是個體，沒有有效的組織起來。組織化程度非常低下，也是非常危險的，有的學者指出大眾社會是政治集權(quán)的土壤，他可以很容易的進行社會動員。但大眾社會的另外一個危險就是通常他沒有組織起來，所以會以非常情緒化的方式來行動。你想關(guān)心政治，但政治不關(guān)心你，你想關(guān)心利益，但利益也不關(guān)心你，這時你就會產(chǎn)生心理的挫敗感，解決的辦法就是組織化。
中國也有組織，民政部門登記的社團組織優(yōu)30多萬個，相比于13億人口來說，30多萬個的社團組織顯然是遠遠不夠的。但也有數(shù)據(jù)表明中國實際上存在，但并沒有到民政部門登記注冊的組織大概是320多萬。即便是320多萬個這樣的組織，目前中國的組織化程度還是非常低的。如果我們?nèi)ビ^察這些領域，這些人的訴求如何表達，利益如何保障，如何去消解他們的政治無力感，其實還是要鼓勵這樣一些有相同利益的個體，把他們組織起來。
總書記在十七大報告中多次強調(diào)了公眾參與，當然他講的參與還加了一個限定詞，叫有序參與。我認為有序參與的確是參與的關(guān)鍵所在，但如何做到有序，其中一個最重要的條件就是組織化。因為個體化參與是效率很低的，而且很難用一種秩序的理性化的方式進行。
組織化的進程，不僅僅是在技術(shù)層面上改進提升公眾參與的效率，推進有意義的公眾參與的前提，而且對于我們今天正在講的社會轉(zhuǎn)型來講，它也正是應有之義，是關(guān)鍵，沒有這個社會的根本情況是不會發(fā)生變化的。
Q4：你今天在報告里提到一個觀點，關(guān)于衡量政權(quán)合法性經(jīng)濟發(fā)展的績效標準，您怎么去認識一個國家經(jīng)濟發(fā)展的真實性、有效性？你是否認為我們國家這些年的經(jīng)濟發(fā)展是真實的、有效的？還有，經(jīng)濟發(fā)展和人權(quán)保障兩者之間的關(guān)系，衡量一個國家政權(quán)的合法性究竟是經(jīng)濟標準還是人權(quán)標準？
王錫鋅：您提的問題都是非常重要的，也很宏觀。首先我不認為我自己有資格去評價現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展到底好不好，我不是做宏觀經(jīng)濟的，在這方面非常欠缺專業(yè)性的知識。
績效合法性作為評價統(tǒng)治的視角應該說它只是在治術(shù)層面上，也就是說治理在技術(shù)層面上到底產(chǎn)生了什么樣的效果。比如我們用經(jīng)濟指標來評價我們干的好不好，但還有人提出另外一個問題，就算漂亮數(shù)據(jù)背后真實的經(jīng)濟發(fā)展也很漂亮，這些都是真的是不是意味著我們的統(tǒng)治就很好了呢？也不一定，因為依然還是要回應一個政權(quán)的最終目標是什么。比如說你是把民眾的福祉，把民眾對某些價值的追求和實現(xiàn)當作根本目標，還是只是由一部分精英定的目標然后你朝著這個目標去走。
我想績效評價只是解決了這一套統(tǒng)治制度系統(tǒng)是否有效的問題，如果你想判斷這種效率是我們想要的還是討厭的，就是前面講的治道問題、價值問題。有人說前蘇聯(lián)政府是最有效的，也有人說納粹德國政府是最有效的。通常來說績效的評價并不是最有效的評價，我講的時候是說我認為績效評價必須是治道和治術(shù)相結(jié)合才有意義。
Q5：當今中國有一個現(xiàn)狀貧富差距特別大，在零和博弈的情況下,參與治理式還能不能實現(xiàn)？
王錫鋅：參與式治理的確需要很多的條件，因為我們所有的改革都是對利益格局的調(diào)整，改革有的時候是可以用一種所謂的增量改革的模式，增量改革有時是容易被大家接受的。有的時候是雙贏，可以把蛋糕做大一點，大家就能多拿一點，這時改革的推進是比較容易的，因為大家都從改革進程中得到了好處。但是有很多時候改革就是一個存量，它是一個對存量進行重新分配的問題，這時存量改革就是你說的零和博弈。應該說改革的攻堅階段許多都是存量改革，實際上是對基本的游戲規(guī)則進行調(diào)整。這時改革的難度很大，所以我們有時講改革的攻堅期或者改革進入到進一步深化階段。
說要去推動改革，主力主要是既得利益者，或者說在分配中 更占優(yōu)勢的利益集團。以政府改革作為例子，假如我們管理體制、管理模式的改革要在某個決策層中落實，通常決策者、強勢的利益集團或者說公眾盡管人數(shù)很多但很分散，這個改革要做一個新的調(diào)整，有些人多拿了以后要吐出來，他當然不愿意。問題是改革如果要真正的推進，就是要改變那些一小部分人不愿意看到的情形。假如改革的主導權(quán)、決策權(quán)和話語權(quán)正好在那些人手里，那改革可能是很難推進的。或者即使發(fā)生了改革，但是是換湯不換藥的。
最近的一個例子就是杭州的公車改革。我們現(xiàn)在批公務用車已經(jīng)批了很多年，國家每年在公車方面大概要消耗2000億。大家都說要改，改了之后大家還在罵，因為改了以后是廳級干部每個月補2600元。現(xiàn)在許多人就問了，改革確實是他自己主導了，設定了新的模式，以后每個月可以多2600元，這就是車改帶來的好處。這樣的改革的確帶來很多問題，因為它是改革者既當運動員又當裁判。
簡單回應你的問題，在零和博弈的情況下，利益此消彼漲，利益的沖突會更加的直接。我覺得改革的推進有兩個問題，第一個是誰來推動的問題，第二個是如何設計公正程序的問題。誰來推動？如果你依靠既得利益者來推動，改革改完要么推動不了，要么改來改去都是對他自己有利的。因此我們強調(diào)改革的透明，比如說信息的提供應該是由外向內(nèi)、自上而下的過程，而不是原來內(nèi)部主導的自下而上的過程。當然也要有程序，不能夠由利益當事者自己去設計改革方案。因為博弈論都是把人假定為經(jīng)濟理性動物，這種博弈中我當然要讓自己的這塊蛋糕更大，我少拿了，別人就多拿了，因此當事人在改革中應該做利益的相關(guān)者，而不能成為利益的決策者，更不能成為決策的制定者。
主持人：到該結(jié)束的時間了，還有問題的網(wǎng)友，請在講座結(jié)束后再找機會和王老師交流。謝謝王老師，謝謝各位網(wǎng)友。燕山大講堂的理念是“培育理性精神，開啟公民社會”，感謝各位的積極參與。