新修訂的文物保護法施行首日最高檢發(fā)布第五十七批指導性案例
綜合履職保護文物和文化遺產
3月1日，新修訂的文物保護法開始施行，新法增設了檢察公益訴訟條款，既為檢察機關履職提供了直接法律依據，同時也賦予檢察機關在文物保護方面更重的責任。為深入貫徹習近平法治思想和習近平文化思想，在法律施行首日，最高人民檢察院發(fā)布第五十七批指導性案例，聚焦文物和文化遺產保護，為各地檢察機關辦理此類案件提供規(guī)范和指引。
此次發(fā)布的案例共有5件，分別是內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市檢察機關督促保護秦直道遺址公益訴訟案；青海省西寧市城中區(qū)檢察院督促保護宏覺寺行政公益訴訟案；山西省檢察院督促保護云岡石窟行政公益訴訟案；北京市東城區(qū)檢察院、北京軍事檢察院督促保護祿米倉行政公益訴訟案；張某方、李某香故意損毀文物案。
此次發(fā)布的案例涉及秦直道遺址、宏覺寺、云岡石窟、祿米倉、泰山石刻等，文物價值重大。從受損情形看，既有嚴重損害風險，也有文物本體毀壞、破壞歷史風貌等嚴重損害情形。案例在綜合履職保護文物和文化遺產、運用模擬修繕方式認定受損文物價值、精準確定行政公益訴訟監(jiān)督對象、發(fā)揮磋商督促整改功能高效保護公益、依法保護軍隊營區(qū)文物等方面具有指導意義。
此次發(fā)布的案例中，既有發(fā)揮刑事檢察職能，依法懲治文物犯罪的案例，也有運用行政公益訴訟、民事公益訴訟手段，通過磋商、檢察建議、提起訴訟等方式，梯次監(jiān)督行政機關依法履職、追究違法主體民事責任的案例，不同方式之間協(xié)調互補、層層遞進。檢察機關、審判機關、行政機關等多方參與，密切配合，凝聚了文物和文化遺產保護合力。
“新修訂的文物保護法為檢察公益訴訟履職提供了明確的法律依據，也提出了更高要求。”最高檢公益訴訟檢察廳負責人表示，最高檢將在總結司法實踐的基礎上，研究制定文物保護領域公益訴訟辦案指引，為各地辦理相關領域案件提供更具操作性的參考。今年最高檢已部署開展“大運河沿線歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護”公益訴訟監(jiān)督活動，還將指導各級檢察機關結合地方特色，因地制宜開展石窟寺、傳統(tǒng)村落、革命文物、非物質文化遺產保護等專項監(jiān)督活動。
關于印發(fā)最高人民檢察院第五十七批指導性案例的通知
各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：
經2025年2月21日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第四十八次會議決定，現(xiàn)將內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市檢察機關督促保護秦直道遺址公益訴訟案等五件案例（檢例第228-232號）作為第五十七批指導性案例（文物和文化遺產保護主題）發(fā)布，供參照適用。
最高人民檢察院
2025年2月28日
內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市檢察機關督促保護秦直道遺址公益訴訟案
（檢例第228號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟 民事公益訴訟 文物保護 綜合履職 模擬修繕 指定管轄
【要旨】
檢察機關辦理嚴重損毀文物案件，應當注重依法綜合運用刑事檢察和公益訴訟檢察等職能。不可移動文物本體全部毀壞，依法不得在原址重建的，可以采取模擬修繕方式確定受損文物價值。上級人民檢察院可以商同級人民法院共同指定基層人民法院、基層人民檢察院辦理民事公益訴訟案件。
【基本案情】
秦直道南起陜西省淳化縣，北至內蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)，全長700多公里，是我國古代重要的交通、貿易和民族融合大通道，對研究我國古代交通史及秦代歷史具有重要價值。2006年，秦直道·達拉特旗段（秦）被國務院核定公布為第六批全國重點文物保護單位。2009年至2020年，內蒙古自治區(qū)達拉特旗A煤礦（以下簡稱A企業(yè)）、B煤炭有限責任公司（以下簡稱B企業(yè)）在秦直道遺址本體上生產作業(yè)，造成3214.01米秦直道遺址全部毀壞。
【檢察機關履職過程】
線索發(fā)現(xiàn)。2023年3月，達拉特旗公安局以楊某某（A企業(yè)負責人）、郭某某（B企業(yè)原法定代表人）等人涉嫌故意損毀文物罪移送達拉特旗人民檢察院審查起訴。案件辦理過程中，達拉特旗人民檢察院刑事檢察部門發(fā)現(xiàn)該案可能存在損害公共利益的情形，遂將案件線索移送該院公益訴訟檢察部門。
行政公益訴訟案件辦理。達拉特旗人民檢察院發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索后，請示鄂爾多斯市人民檢察院，兩級檢察機關研判認為，A、B兩家企業(yè)的生產作業(yè)行為造成秦直道遺址被毀壞，損害了公共利益。根據《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正，以下簡稱文物保護法）規(guī)定，達拉特旗人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作，但其在工程建設文物前置審批工作中把控不嚴；達拉特旗文化和旅游局（以下簡稱達拉特旗文旅局）負責對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理，但其未依法落實有保護范圍、有標志說明、有記錄檔案、有專門保護管理機構或者專人負責保護管理的“四有”工作要求。2023年7月5日、7月13日，達拉特旗人民檢察院、鄂爾多斯市人民檢察院分別對達拉特旗文旅局、達拉特旗人民政府以行政公益訴訟立案。立案后，兩級檢察機關邀請內蒙古博物院專家多次深入遺址開展現(xiàn)場勘驗，查明A企業(yè)、B企業(yè)煤炭生產作業(yè)分別導致1798.88米、1415.13米秦直道遺址區(qū)段全部毀壞。
2023年10月30日，鄂爾多斯市人民檢察院依據文物保護法第八條的規(guī)定，向達拉特旗人民政府制發(fā)檢察建議，督促其依法全面履行文物保護責任，統(tǒng)籌文物行政部門和相關職能部門嚴格落實工程建設文物前置審查制度，加強對秦直道遺址的保護。同日，達拉特旗人民檢察院依據文物保護法相關規(guī)定向達拉特旗文旅局制發(fā)檢察建議，督促其全面履行對秦直道遺址的監(jiān)管職責，依法處理A企業(yè)、B企業(yè)在秦直道遺址范圍內的采礦行為，落實秦直道遺址“四有”工作要求，對秦直道遺址達拉特旗段采取有效保護措施。收到檢察建議后，達拉特旗人民政府積極推動秦直道遺址保護工作，申請專項文物保護資金，加強文物管理力量；嚴格落實工程建設文物前置審查制度，完善相關流程，累計督促完成611個建設項目文物考古調查和前置審批手續(xù)辦理。達拉特旗文旅局依法對案涉企業(yè)作出行政處罰，核查轄區(qū)內秦直道遺址分布及保存現(xiàn)狀，委托編制《達拉特旗秦直道遺址專項文物調查勘探報告》，落實秦直道遺址“四有”工作要求，在秦直道遺址重要地段增設了安全警示牌，并組織開展不定期安全巡查。
民事公益訴訟案件辦理。檢察機關進一步研判認為，文物保護法針對破壞文物行為僅規(guī)定了責令改正、罰款等行政處罰種類。本案中，單純給予行政處罰，受損公共利益無法全面恢復，檢察機關可以依法提起民事公益訴訟，要求違法行為人承擔損害賠償責任。2023年7月5日，達拉特旗人民檢察院對A、B兩家企業(yè)以民事公益訴訟立案，并依法開展調查取證。同年9月25日，達拉特旗人民檢察院就提起民事公益訴訟向鄂爾多斯市人民檢察院報請指定管轄。鄂爾多斯市人民檢察院經審查認為，本案侵權行為發(fā)生地、損害結果地均位于達拉特旗，且刑事案件由達拉特旗人民檢察院辦理，為便于當事人訴訟，更好發(fā)揮庭審對當?shù)厝罕姷姆ㄖ涡麄鹘逃饔茫嵘奈锉Ｗo意識，可以由該院提起民事公益訴訟。鄂爾多斯市人民檢察院商請鄂爾多斯市中級人民法院指定管轄，鄂爾多斯市中級人民法院報請內蒙古自治區(qū)高級人民法院批準后，裁定本案由達拉特旗人民法院審理。
文物保護法規(guī)定：“不可移動文物已經全部毀壞的，應當實施遺址保護，不得在原址重建”，案涉秦直道遺址區(qū)段已全部毀壞，但目前尚無在不可移動文物全部毀壞的情況下計算其受損價值的參考方法，難以通過司法鑒定確定損害賠償數(shù)額。經咨詢，內蒙古博物院認為，秦直道作為人文遺跡屬于環(huán)境的一部分，結合文物保護的特殊性，可參考《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》和《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，采用替代等值分析法評估文物受損情況，即以實施模擬修繕工程等價量化受損價值。
2023年11月2日，達拉特旗人民檢察院委托具有文物保護工程勘察設計資質的第三方企業(yè)制定模擬修繕方案。該企業(yè)依據《文物保護工程管理辦法》等相關法規(guī)及《土遺址保護試驗技術規(guī)范》（WW/T0039-2012）等土遺址修繕保護規(guī)范，借鑒以往實體保護修繕工程的成功經驗對秦直道進行模擬修繕。根據原始山體輪廓以及秦直道沿線分布情況等，確定礦界范圍內秦直道的損毀長度；對形成的采礦坑進行模擬回填；針對秦直道被破壞的夯土層、墊土層進行秦直道道路本體模擬修復，在夯筑過程中針對不同土層選用與現(xiàn)存遺址最為相似的土壤材料，以模擬秦直道原本建造工藝的方式，分層夯筑修補。在此基礎上，綜合考慮其歷史、文化等價值，最終量化出受損文物價值506.66萬元。
2024年2月6日，檢察機關邀請內蒙古自治區(qū)文物專家?guī)斐蓡T召開論證會。與會專家認為，運用科學評估辦法量化受損的秦直道遺址價值，對于不可移動文物的有效保護具有必要性。在暫無規(guī)范標準的情況下，檢察機關委托專門機構，采用模擬修繕方式，選用與秦直道遺址最為相似的土壤材料，以模擬秦直道原始建造工藝的方式對道路本體進行模擬修繕，并考慮了文物的歷史、科學、社會價值，以此方式認定秦直道損害價值具備科學性。
2024年3月12日，達拉特旗人民檢察院向達拉特旗人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令A企業(yè)承擔損害賠償112.17萬元、B企業(yè)承擔損害賠償394.49萬元，二被告共同承擔評估費用47.5萬元。2024年4月28日，達拉特旗人民法院依法作出一審判決，支持達拉特旗人民檢察院全部訴訟請求。2024年6月4日，A企業(yè)、B企業(yè)均已繳納秦直道遺址損害賠償費用，生效判決確定的所有義務均已履行完畢。達拉特旗文旅局制定《秦直道遺址達拉特段保護規(guī)劃》，利用上述費用實施秦直道遺址未滅失段的局部本體搶險加固工程及秦直道遺址整體預防性保護工程，實現(xiàn)對秦直道遺址的系統(tǒng)保護。
【指導意義】
（一）針對嚴重損害文物的行為，檢察機關可以依法統(tǒng)籌運用刑事、公益訴訟等檢察職能，實現(xiàn)對文物的綜合保護。文物和文化遺產承載著中華民族的基因和血脈，是不可再生的文化資源。在辦理文物保護案件過程中，檢察機關要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，注重各項檢察職能協(xié)調互補，形成懲治不法行為、保護受損公益的合力，以高質效辦案服務保障文化強國建設。對于嚴重損毀文物構成刑事犯罪的，應當依法追究刑事責任；對于文物保護過程中地方政府、文物行政部門未依法履行職責的，應當以行政公益訴訟督促其履行法定職責；對于行政處罰仍不能全面實現(xiàn)公益保護，符合起訴條件的，依法對違法行為人提起民事公益訴訟。
（二）針對不可移動文物全部毀壞，依照法律規(guī)定不得在原址重建的情況，可以采取模擬修繕方式量化受損文物價值。不可移動文物全部毀壞，認定受損文物價值尚無規(guī)范性標準，司法鑒定又難以確定損害賠償數(shù)額時，檢察機關可以委托具有文物保護工程勘察設計等資質的機構，參考《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》中的替代等值分析法進行評估，統(tǒng)籌考慮文物的歷史、科學、社會價值，運用模擬修繕方式量化受損文物價值。針對評估結果，可以邀請文物行政部門、文物專家出具專業(yè)意見，進一步分析說明評估方式的科學性。
（三）上級人民檢察院可以商同級人民法院共同指定基層人民法院、人民檢察院辦理民事公益訴訟案件。綜合考慮違法行為發(fā)生地、損害結果地或者違法行為人住所地等因素，由基層人民檢察院提起民事公益訴訟更為方便、更有利于法治宣傳教育的，上級人民檢察院可以商請同級人民法院，按照相關規(guī)定指定基層人民法院審理。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國民法典》（2021年施行）第一千二百二十九條、第一千二百三十五條
《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正）第八條、第十五條、第二十二條、第六十五條第一款（現(xiàn)為2024年修訂后的第九條、第二十六條、第三十三條、第九十六條）
《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）第二條
《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條
《中華人民共和國民事訴訟法》（2023年修正）第五十八條
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）第五條
《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）第六條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第十四條、第十六條、第七十五條、第九十八條
辦案檢察院：鄂爾多斯市人民檢察院 達拉特旗人民檢察院
承辦檢察官：郃忠平 白翠琴 魏紅霞 李敏
案例撰稿人：張云龍 李娜 郝向陽 魏紅霞
青海省西寧市城中區(qū)人民檢察院督促保護宏覺寺行政公益訴訟案
（檢例第229號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟 文物保護 修繕義務 推動文物價值利用
【要旨】
針對不可移動文物受到嚴重損害或者存在嚴重損害風險，致使公共利益受到侵害的情形，檢察機關應當督促文物行政部門依法全面履行文物保護監(jiān)督管理職責，督促指導文物使用人落實保護職責；文物使用人不具備修繕能力的，可以建議屬地政府依法給予幫助、開展修繕保護，并協(xié)同做好文物價值利用工作。
【基本案情】
宏覺寺建于1390年，位于青海省西寧市，是漢、藏、回、蒙古等民族深度交融的重要樞紐。公元七世紀初，文成公主入藏途經此地，修建了供奉釋迦牟尼十二歲等身像的寶座，藏傳佛教在此遺址上創(chuàng)建宏覺寺。1951年，十世班禪赴京參加和平解放西藏十七條協(xié)議簽訂儀式后，中共中央西北局主要負責同志在宏覺寺為十世班禪首次進藏送行。宏覺寺在增進歷代中央政府和藏傳佛教聯(lián)系方面發(fā)揮了重要橋梁紐帶作用，1998年被青海省人民政府核定公布為青海省重點文物保護單位。
因歷史原因，西寧市某企業(yè)于1967年遷入宏覺寺，并在寺內修建車間、辦公樓及職工住宅樓。2006年，該企業(yè)依照文物保護規(guī)定將宏覺寺班禪行宮和一座大殿騰清后交由青海省佛教協(xié)會進行修繕，但前香廳仍被作為庫房使用，文物主體未得到妥善管理和修繕，已出現(xiàn)下沉、塌陷等情形。
【檢察機關履職過程】
立案與調查。2020年6月，西寧市城中區(qū)人民檢察院（以下簡稱城中區(qū)檢察院）在開展文物保護公益訴訟檢察專項行動中發(fā)現(xiàn)該案線索。城中區(qū)檢察院初步調查發(fā)現(xiàn)存在公共利益受損的情形，經研判符合立案條件。經層報青海省人民檢察院批準，城中區(qū)檢察院于2021年1月7日對該線索立案調查。
城中區(qū)檢察院立案后，通過實地勘察、調取檔案，查實宏覺寺前香廳被某企業(yè)作為庫房使用，文物主體除梁架結構保持原狀外，屋面塌陷，立柱下沉傾斜，山墻、門窗損毀程度較重。同時查明，西寧市城中區(qū)文體旅游科技局（以下簡稱城中區(qū)文旅局）在知悉宏覺寺前香廳主體部分受損，該企業(yè)已停止生產、財務狀況較差，不具備修繕能力后，未組織開展文物修繕，存在怠于履行文物保護監(jiān)督管理職責的情形。
2021年1月13日，城中區(qū)檢察院召開聽證會，邀請區(qū)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、文物專家等參加，對宏覺寺歷史價值、修繕必要性及修繕思路等進行公開聽證。參加聽證人員一致認為案涉企業(yè)不具備修繕能力，建議其騰退宏覺寺前香廳，由城中區(qū)文旅局進行搶救修繕，拆除寺內車間、辦公樓。城中區(qū)檢察院采納了聽證意見。
制發(fā)檢察建議。鑒于案涉企業(yè)不具備修繕能力，城中區(qū)文旅局未依法履行文物保護監(jiān)督管理職責，且宏覺寺前香廳持續(xù)處于受損狀態(tài)，城中區(qū)檢察院根據有關法律規(guī)定，于2021年1月13日向城中區(qū)文旅局制發(fā)檢察建議，督促其依法履行監(jiān)督管理職責，確保宏覺寺前香廳得到妥善保護和有效利用。
整改情況。收到檢察建議后，城中區(qū)文旅局督促案涉企業(yè)搬離宏覺寺。2021年1月28日，該企業(yè)騰退宏覺寺前香廳，正式將其交給城中區(qū)文旅局進行搶救修繕。同年3月2日，城中區(qū)文旅局對檢察建議作出書面回復：已制定修繕方案，正在向上級單位申請修復資金。收到回復后，城中區(qū)檢察院對宏覺寺修繕情況進行了跟進監(jiān)督。城中區(qū)文旅局使用青海省文化和旅游廳劃撥的專項資金，對宏覺寺前香廳進行了修繕；同時，向城中區(qū)人民政府報告該案，爭取資金用于拆除寺內其他企業(yè)生產用房及搬遷補償。2023年6月，宏覺寺修繕項目竣工。
城中區(qū)檢察院、城中區(qū)民族宗教事務局、城中區(qū)文旅局等單位走訪愛國宗教人士，查閱歷史檔案資料，深入挖掘宏覺寺在促進各民族交往交流交融方面的歷史價值，以及老一輩革命家在推動西藏和平解放、增進民族團結中的歷史事跡。2024年6月，青海省民族宗教事務委員會將宏覺寺前香廳打造為“青海省民族團結進步教育基地”主展館，以弘揚愛國主義為核心的偉大民族精神為主線，展示宏覺寺在增進歷代中央政府和藏傳佛教聯(lián)系方面的典型故事及珍貴影像，教育和引導各族群眾鑄牢中華民族共同體意識，推動實現(xiàn)對文物的有效利用。
【指導意義】
檢察機關辦理不可移動文物保護行政公益訴訟案件，應當監(jiān)督文物行政部門依法全面履行對文物保護的監(jiān)督管理職責。根據文物保護法規(guī)定，縣級以上地方人民政府文物行政部門對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理；應當加強對不可移動文物保護的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題隱患，防范安全風險，并督促指導文物使用人履行保護職責。針對不可移動文物存在損毀危險的情形，檢察機關應當監(jiān)督文物行政部門全面履行文物保護監(jiān)督管理職責；使用人不具備修繕能力的，可以建議屬地政府依法給予幫助，組織開展修繕保護。在保護不可移動文物的同時，要注重協(xié)同做好文物價值的挖掘闡釋和活化利用工作，更好發(fā)揮文物在歷史研究、文化傳承、價值引領、科普教育等方面的功能和作用。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正）第八條、第九條、第二十一條（現(xiàn)為2024年修訂后的第九條、第十條、第十一條、第十二條、第三十二條）
《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2021年施行）第二十一條第一款
辦案檢察院：西寧市城中區(qū)人民檢察院
承辦檢察官：蘭茜 嚴淑蓉 于婷婷 劉尚娜
案例撰稿人：嚴淑蓉 劉尚娜 黨春艷 張希梅
山西省人民檢察院督促保護云岡石窟行政公益訴訟案
（檢例第230號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟 文物保護 嚴重損害風險 磋商 監(jiān)督對象
【要旨】
針對文物和文化遺產存在嚴重損害風險的情形，檢察機關可以依法開展公益訴訟。辦理行政公益訴訟案件應當充分發(fā)揮磋商的督促整改功能，及時有效保護公共利益。公益損害問題涉及多個行政機關職責，分別監(jiān)督難以實現(xiàn)有效保護的，可以依法督促地方政府統(tǒng)籌履職。
【基本案情】
云岡石窟位于山西省大同市境內，1961年被國務院核定公布為第一批全國重點文物保護單位，2001年被聯(lián)合國教科文組織列入世界文化遺產。云岡石窟保護區(qū)包括地上保護區(qū)和地下保護區(qū)，保護區(qū)之外設有建設控制地帶。A煤礦、B煤礦、C煤礦礦區(qū)開采范圍與云岡石窟地上、地下保護區(qū)和建設控制地帶范圍存在不同程度的重疊，且A煤礦和C煤礦已涉嫌侵入云岡石窟地下保護區(qū)開采，威脅云岡石窟安全。
【檢察機關履職過程】
初步調查。2023年12月，據專門負責云岡石窟保護、研究與管理工作的云岡研究院反映，A煤礦礦區(qū)開采范圍與云岡石窟地下保護區(qū)范圍存在重疊。在最高人民檢察院指導下，山西省人民檢察院統(tǒng)籌大同市、云岡區(qū)兩級檢察院，對云岡石窟保護情況、礦業(yè)權審批法規(guī)政策以及煤礦井下開采情況等開展了初步調查。
經查：A煤礦、B煤礦、C煤礦等三家煤礦礦業(yè)權在首次設立及延續(xù)、變更登記時，自然資源部門未依法征詢文物行政部門意見，未對與文物保護區(qū)存在重疊的礦區(qū)范圍等問題進行處置；A煤礦已進入云岡石窟地下保護區(qū)進行開采，且大同市規(guī)劃和自然資源局未依規(guī)定就保護區(qū)范圍內實施地下采掘監(jiān)測。相關行政機關雖已要求煤礦采取退出重疊范圍開采、設立安全圍護帶并留設保安煤柱等措施，但未能從根本上消除安全隱患。上述情形違反了《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國礦產資源法》《云岡石窟保護條例》等法律法規(guī)規(guī)定，對云岡石窟造成嚴重損害風險。
立案與磋商。根據相關法律法規(guī)和“三定”方案規(guī)定，山西省自然資源廳負責礦產資源開采的監(jiān)督管理，審批頒發(fā)煤礦采礦許可證。大同市人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護，領導云岡石窟保護工作。大同市規(guī)劃和自然資源局負責云岡石窟保護范圍內的地下采掘監(jiān)測。大同市文物局負責云岡石窟及其附屬文物保護的監(jiān)督管理。考慮到案件涉及上述多家單位，且整改工作需要地方政府統(tǒng)籌協(xié)調形成合力，山西省人民檢察院于2024年1月22日、1月25日分別對山西省自然資源廳、大同市人民政府立案。
2024年2月7日，山西省人民檢察院與山西省自然資源廳進行磋商，并制發(fā)《磋商意見書》，確認該廳應立即核查煤礦井下開采情況，采取處置措施消除安全隱患。該廳隨即印發(fā)通知要求加強云岡石窟保護區(qū)周邊礦業(yè)權管控。結合山西省文物局提供的云岡石窟保護區(qū)范圍矢量坐標，經省市兩級自然資源部門比對確認，A煤礦、B煤礦、C煤礦礦區(qū)范圍分別與云岡石窟地上、地下保護區(qū)及建設控制地帶范圍重疊0.021平方公里、1.396平方公里、0.497平方公里。A煤礦、C煤礦在2018年前曾進入地下保護區(qū)開采，之后陸續(xù)退出并對采空區(qū)構筑永久密閉，但自然資源部門尚未對礦區(qū)開采范圍規(guī)劃作出調整，存在嚴重損害風險。
同年4月26日，山西省人民檢察院與大同市人民政府進行磋商，并制發(fā)《磋商意見書》，確認大同市人民政府應當統(tǒng)籌有關部門協(xié)同履行云岡石窟保護職責及應予采取的相關措施，包括于5月底前完成云岡石窟保護范圍內的地下采掘監(jiān)測，并就歷史采空區(qū)對云岡石窟造成的影響組織開展評估等。
整改情況。山西省自然資源廳按照與山西省人民檢察院達成的磋商意見，將礦區(qū)內最深煤層涉及的最大范圍作為規(guī)劃調整的退出避讓范圍，合計扣減三家煤礦礦區(qū)面積1.8014平方公里，并重新頒發(fā)采礦許可證。整改后，除少量歷史建成井筒、運輸巷道確需繼續(xù)保留外，礦區(qū)范圍均退出云岡石窟地上、地下保護區(qū)和建設控制地帶范圍。該廳還聯(lián)合山西省文物局出臺文件加強全省國保單位保護范圍礦業(yè)權管控，進一步完善礦產資源開發(fā)與文物保護機制。
大同市人民政府組織大同市規(guī)劃和自然資源局、大同市文物局及云岡研究院就采空區(qū)對地表影響出具評估報告，核查確認云岡石窟保護區(qū)未發(fā)現(xiàn)地面塌陷、沉降及地裂縫等情況。大同市規(guī)劃和自然資源局核查完成云岡石窟保護范圍內的首次地下采掘監(jiān)測，未發(fā)現(xiàn)云岡石窟禁采區(qū)尚有煤礦采掘活動，未發(fā)現(xiàn)云岡石窟附近已探測到的采空區(qū)存在異常變動情形，云岡石窟安全隱患得以基本控制。
2024年6月17日，山西省人民檢察院邀請全國人大代表、全國政協(xié)委員及文物保護專家等作為聽證員，圍繞辦案目的是否已實現(xiàn)舉行聽證。聽證評議認為，山西省自然資源廳和大同市人民政府已依法全面履職，公益得到有效保護。山西省人民檢察院參考聽證意見終結案件。
【指導意義】
（一）針對文物和文化遺產存在嚴重損害風險的情形，檢察機關可以依法開展公益訴訟。文物是不可再生、不可替代的寶貴資源，一旦損毀難以修復。在文物和文化遺產保護領域，檢察機關應當綜合考量案涉公益的重要性、風險轉化的可能性、損害結果發(fā)生的緊迫性、損害后果的嚴重性等，綜合判定公共利益是否存在嚴重損害風險，有效發(fā)揮公益訴訟預防功能，將問題解決在萌芽狀態(tài)。
（二）辦理行政公益訴訟案件應當充分發(fā)揮磋商的督促整改功能，及時有效保護公益。磋商是行政公益訴訟的重要程序。對于行政機關積極配合的，檢察機關可以通過磋商督促行政機關及時整改，在實現(xiàn)公益保護目的后及時終結案件，以節(jié)約司法資源，提升辦案質效。
（三）針對涉及多個行政機關職責的情形，應當從最直接最有效解決公益損害問題的角度，精準確定監(jiān)督對象。當公益損害問題涉及多個行政機關時，檢察機關應當將與違法行為關聯(lián)最緊密、對問題整改最有效的行政機關作為監(jiān)督對象；單獨監(jiān)督某個行政機關難以實現(xiàn)公益保護目的的，可以同時監(jiān)督負有監(jiān)管職責的其他行政機關；分別監(jiān)督同一層級多個行政部門難以形成合力、實現(xiàn)系統(tǒng)保護的，可以監(jiān)督地方政府統(tǒng)籌履職，強化監(jiān)督效果。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正）第八條、第十七條（現(xiàn)為2024年修訂后的第九條、第二十八條）
《中華人民共和國礦產資源法》（2009年修正）第十一條、第二十條
《云岡石窟保護條例》（2018年施行）第四條、第五條、第八條、第九條、第十條、第二十二條
《山西省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》（2006年施行）第十九條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第十一條、第四十四條、第六十七條、第七十條
辦案檢察院：山西省人民檢察院 大同市人民檢察院 大同市云岡區(qū)人民檢察院
承辦檢察官：崔國紅 楊慧俠 鄧勇 尹曉麗 苑曙光等
案例撰稿人：楊慧俠 楊立韜
北京市東城區(qū)人民檢察院、中國人民解放軍北京軍事檢察院督促保護祿米倉行政公益訴訟案
（檢例第231號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟 軍隊營區(qū)文物保護 修繕義務 軍地檢察協(xié)作
【要旨】
針對軍隊營區(qū)不可移動文物受到嚴重損害或者存在嚴重損害風險的情形，軍事檢察機關應當依法督促軍隊文物主管部門履行文物保護職責，監(jiān)督文物使用單位落實文物修繕、保養(yǎng)責任。確需地方行政機關指導幫助的，軍事檢察機關可以將線索移送地方檢察機關，地方檢察機關應當會同軍事檢察機關督促地方行政機關、軍隊文物主管部門依法履行文物保護監(jiān)督管理職責。
【基本案情】
祿米倉系明、清兩代儲存京官俸米的糧倉，始建于明嘉靖四十年，距今已有460余年歷史，是研究古代倉儲制度和倉房建筑的寶貴實物資料，對研究中國運河史也具有重要價值，1984年被核定公布為北京市市級文物保護單位。祿米倉現(xiàn)存4個倉廒，其中3個倉廒由某部隊單位作為庫房使用，因修繕不當、未得到妥善保養(yǎng)，歷史風貌受到破壞，存在損毀危險。
【檢察機關履職過程】
線索發(fā)現(xiàn)。2022年7月，中國人民解放軍北京軍事檢察院（以下簡稱北京軍事檢察院）對軍隊營區(qū)不可移動文物保護情況開展線索摸排，發(fā)現(xiàn)祿米倉受到損害的公益訴訟線索。根據中央軍委有關部門、國家文物局關于加強軍隊營區(qū)不可移動文物保護工作有關規(guī)定，軍隊文物使用單位對不可移動文物承擔修繕、保養(yǎng)責任，軍事設施管理部門為軍隊文物主管部門。北京軍事檢察院督促該部隊軍事設施管理部門依法履行文物管理職責，監(jiān)督祿米倉使用單位開展文物修繕保護工作。整改過程中，軍事設施管理部門對文物受損情況進行綜合評估認為，祿米倉修繕難度較高、修繕經費數(shù)額較大，祿米倉使用單位不具備文物修繕專業(yè)能力，因此向上級申請專項資金用于祿米倉修復。經協(xié)調，該部隊從營房管理標準經費和項目經費中撥付部分祿米倉保護經費，但無法滿足對祿米倉的有效保護。北京軍事檢察院綜合研判認為，該部隊無法獨立完成文物保護修繕工作，需要地方給予指導幫助。根據《中華人民共和國文物保護法》規(guī)定，地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作，軍隊營區(qū)不可移動文物應受到地方政府文物保護日常監(jiān)管，北京軍事檢察院遂向北京市人民檢察院移送線索。北京市人民檢察院交由北京市東城區(qū)人民檢察院（以下簡稱東城區(qū)檢察院）辦理。
立案與調查。東城區(qū)檢察院接到案件線索后，與北京軍事檢察院共同開展祿米倉文物保護情況核實工作。根據《中華人民共和國文物保護法》（2017修正）第八條的規(guī)定，北京市東城區(qū)文化和旅游局（以下簡稱東城區(qū)文旅局）對文物保護負有監(jiān)督管理職責；根據《北京歷史文化名城保護條例》關于“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府加強對本轄區(qū)的歷史文化名城保護情況的巡查”“進一步落實街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）文物安全責任”等規(guī)定，北京市東城區(qū)人民政府建國門街道辦事處（以下簡稱建國門街道辦）負有文物安全保護及文物修繕管理責任。2022年9月5日，經北京市人民檢察院批準，東城區(qū)檢察院對東城區(qū)文旅局、建國門街道辦分別立案。
立案后，檢察機關依法實地勘查、調取祿米倉文物普查登記表等檔案資料，進一步查明祿米倉受損情況：祿米倉部分倉廒被用于堆放雜物，屋面、屋頂多處建筑構件嚴重糟朽、風化，建筑本體存在損毀危險；因不當修繕導致墻體掩埋、門窗封堵，破壞了文物歷史風貌。
制發(fā)檢察建議。2022年10月8日，檢察機關向東城區(qū)文旅局制發(fā)檢察建議，建議其依法履行文物保護監(jiān)督管理職責，指導幫助文物使用單位履行文物修繕義務，并加強文物活化利用；向建國門街道辦制發(fā)檢察建議，建議其依法履行文物安全保護責任，幫助文物使用單位開展文物修繕工作，消除文物安全隱患，加強文物日常巡查，進一步推動文物活化利用。
整改情況。東城區(qū)檢察院、北京軍事檢察院組織東城區(qū)文旅局、建國門街道辦、該部隊軍事設施管理部門、祿米倉使用單位召開“以法治化推動軍隊營區(qū)不可移動文物保護”工作會，共同商定祿米倉修繕保護事宜。該部隊軍事設施管理部門從營房管理經費中撥付日常管護經費，用于祿米倉的定期維護；祿米倉使用單位將其中2間倉廒進行騰退，交由地方政府規(guī)劃管理。建國門街道辦委托相關單位制定修繕方案，指導該部隊對祿米倉開展修繕。東城區(qū)文旅局按照相關財政政策和現(xiàn)有經費渠道統(tǒng)籌安排部分文物修繕資金，指導完善文物修繕方案、開展修繕工程。2023年10月，修繕工程竣工。東城區(qū)文旅局、建國門街道辦同步制定文物活化利用方案，在保留原有倉房建筑結構的同時，將其改造為祿米倉胡同博物館對外開放，以“祿”“米”“倉”三要素展示北京地區(qū)運河史、漕運史、倉儲史，實現(xiàn)文物有效利用。
在此基礎上，東城區(qū)檢察院與北京軍事檢察院、東城區(qū)文旅局共同簽署《關于協(xié)同推進東城區(qū)軍隊營區(qū)不可移動文物保護工作協(xié)議書》，建立軍隊營區(qū)不可移動文物保護長效協(xié)作機制。
【指導意義】
在辦理軍隊營區(qū)不可移動文物保護公益訴訟案件時，軍事檢察機關應依法督促軍隊文物主管部門監(jiān)督文物使用單位落實文物修繕、保養(yǎng)責任，確需地方行政機關指導幫助的，可以向地方檢察機關移送線索，并共同做好相關工作。軍隊營區(qū)不可移動文物是我國歷史文化遺產的重要組成部分，應當依法予以保護。針對軍隊營區(qū)文物受到嚴重損害或存在嚴重損害風險的情形，軍事檢察機關應依法督促軍隊文物主管部門履行文物管理職責，監(jiān)督協(xié)調文物使用單位落實文物修繕、保養(yǎng)責任。確需地方行政機關給予指導幫助的，軍事檢察機關可以根據《關于加強軍地檢察機關公益訴訟協(xié)作工作的意見》，將線索移送地方檢察機關辦理。地方檢察機關應當會同軍事檢察機關督促地方行政機關、軍隊文物主管部門依法履行文物保護監(jiān)督管理職責，共同實現(xiàn)對軍隊營區(qū)內文物的有效保護。同時，要注重推動文物活化利用，促進有效發(fā)揮文物的公共文化服務和社會教育功能。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正）第八條第二款、第三款，第二十一條第一款、第二款，第二十六條（現(xiàn)為2024年修訂后的第九條第二款、第三款，第三十二條第一款、第二款、第六款，第三十八條第二款）
《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款
《中華人民共和國文物保護法實施條例》（2017年修訂）第十二條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第十三條、六十七條、第七十五條
《北京歷史文化名城保護條例》（2021年施行）第五條第二款、第三款、第四款，第十四條
《北京市人民政府關于進一步加強文物工作的實施意見》（2017年施行）第三條第二款
辦案檢察院：北京市東城區(qū)人民檢察院 中國人民解放軍北京軍事檢察院
承辦檢察官：沈謙 陳迎節(jié) 李婷 呂富醌 周南
案例撰稿人：鄭馨智 劉雨萌 原佳麗 呂富醌
張某方、李某香故意損毀文物案
（檢例第232號）
【關鍵詞】
故意損毀文物罪 涂寫石刻 刑事公訴 附帶民事公益訴訟
【要旨】
在全國重點文物保護單位、省級文物保護單位重要構成的文物上亂涂亂寫，雖未造成單個文物的嚴重破損、毀壞，但是顯著改變文物外觀，影響文物保護單位整體歷史風貌，破壞其歷史、藝術、科學價值的，屬于刑法規(guī)定的故意損毀文物行為。在依法追究行為人刑事責任的同時，檢察機關可以提起附帶民事公益訴訟，要求行為人承擔民事責任。
【基本案情】
被告人張某方，男，1953年出生，農民，曾因利用迷信活動騙取他人財物被公安機關行政處罰。
被告人李某香，女，1968年出生，農民，曾因利用迷信活動騙取他人財物被公安機關行政處罰。
泰山是中國首個世界文化與自然雙重遺產，為“五岳之首”，是中華民族的偉大象征，民族文化的縮影。泰山石刻涵括了整個中國的書法史，具有重要的歷史文化價值，被譽為“中國書法藝術的博物館”“天然的石刻藝術博物館”。
張某方、李某香因迷信在名山上涂寫文字可以改變運勢，于2021年7月18日晨4時至7時，使用紅色油性記號筆在泰山景區(qū)內“天下奇觀”“孔子登臨處”等石刻上大量涂寫“開開天盤功、開開殿九龍”等字樣。所涂字跡鮮明，在一定時間內難以徹底清除。造成破壞點37個，其中6個破壞點位于全國重點文物保護單位“泰山古建筑群”本體重要構成的石刻上、31個破壞點位于省級文物保護單位“泰山盤路古建筑群”本體重要構成的石刻上。張某方造成33個破壞點、李某香造成4個破壞點。經鑒定，涂寫行為對“泰山古建筑群”“泰山盤路古建筑群”的本體造成了一定程度的損壞，對上述古建筑群的歷史、藝術、科學價值造成一定程度的破壞。
【檢察機關履職過程】
審查起訴。2022年初，山東省泰安市泰山區(qū)人民檢察院（以下簡稱泰山區(qū)檢察院）依法介入偵查，圍繞犯罪動機、情節(jié)、后果等方面向泰安市公安局泰山景區(qū)分局提出收集證據的意見。同年11月2日，泰安市公安局泰山景區(qū)分局以張某方、李某香涉嫌故意損毀文物罪移送審查起訴。
泰山區(qū)檢察院受理后，要求公安機關補充調取二人違法前科證據及作案監(jiān)控視頻；實地察看被涂寫石刻現(xiàn)狀，逐一比對原貌照片，全面掌握石刻損害情況；與司法鑒定人、專家學者座談，了解涂寫行為對泰山石刻的損害程度和修復難度。經上述工作并結合現(xiàn)有證據認為，在事實方面，二人故意亂涂亂寫的行為，雖然沒有損毀單個文物，但損害了全國重點文物保護單位“泰山古建筑群”的本體和省級文物保護單位“泰山盤路古建筑群”的本體，并破壞了其價值，具有嚴重社會危害性、刑事違法性，應當以故意損毀文物罪依法追究刑事責任。
同時，鑒于僅給予刑事處罰無法全面恢復受損公共利益，根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國文物保護法》等規(guī)定，泰山古建筑群作為重要人文遺跡，檢察機關可以提起民事公益訴訟，要求行為人對文物損害承擔賠償責任。2022年11月11日，泰山區(qū)檢察院以民事公益訴訟立案，并委托相關鑒定機構進行評估，綜合涂寫字數(shù)、建筑類型、損毀等級、保護級別等要素，確定損害賠償金額7萬余元。
2023年4月6日，泰山區(qū)檢察院以張某方、李某香涉嫌故意損毀文物罪依法提起公訴，同時附帶提起民事公益訴訟。
指控和證明犯罪。2023年4月21日，泰安市泰山區(qū)人民法院依法公開審理本案。庭審中，公訴人指出二人曾因宣揚封建迷信受過行政處罰，此次從網絡上看到“在名山石刻上寫字讓他人讀出來能改變運勢”，專程攜帶彩色記號筆等工具到泰山涂寫石刻，被涂寫石刻均為全國或省級重點保護文物，二人構成故意損毀文物罪。張某方、李某香當庭表示認罪悔罪、認可公益訴訟賠償請求。
2023年5月8日，泰山區(qū)人民法院采納泰山區(qū)人民檢察院的指控意見及量刑建議，以故意損毀文物罪判處張某方、李某香有期徒刑，并處罰金，支持檢察機關所提公益訴訟請求。宣判后，二人未上訴，判決已生效。
綜合履職。因泰山游客眾多、石刻遍布，泰安市人民檢察院與泰安市泰山風景名勝區(qū)管理委員會簽署《關于建立泰山風景名勝區(qū)公益保護協(xié)作配合機制的意見》，合力保護、傳承泰山歷史文化遺產。
【指導意義】
（一）在全國或者省級文物保護單位重要構成的文物上亂涂亂寫，對文物保護單位的歷史、藝術、科學價值造成破壞的，可以認定為故意損毀文物行為。對于此種行為，雖未造成單個文物的嚴重破損、毀壞，但是顯著改變文物外觀，影響文物保護單位整體歷史風貌，破壞其歷史、藝術、科學價值，可以認定為刑法第三百二十四條規(guī)定的故意“損毀”文物，依法追究行為人的刑事責任。
（二）對于損毀文物的犯罪行為，檢察機關應當綜合履行刑事、公益訴訟等檢察職能，依法全面維護公共利益。景區(qū)石刻等文物作為人文遺跡，是公共利益的重要組成部分。檢察機關辦理損毀文物刑事案件過程中，應當在認定犯罪的基礎上，同步推進民事責任的追究。基于文物的人文遺跡屬性，可以通過鑒定機構專家鑒定、評估的方式，確定損害賠償金額，提出公益訴訟賠償請求，以增加行為人違法犯罪成本，有效保護公共利益。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國刑法》（2020年修訂）第三百二十四條
《中華人民共和國民法典》（2021年施行）第一千二百二十九條
《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正）第二十三條（現(xiàn)為2024年修訂后的第三十四條）
《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）第二條、第六十四條
《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2016年施行）第三條
辦案檢察院：泰安市泰山區(qū)人民檢察院
承辦檢察官：朱本杰 張娟
案例撰稿人：趙文濤 馬駿 靳曉東 呂黛婷