近年來，對平臺用工進行立法已成為國際潮流。各國和地區基于平臺用工面臨的挑戰和立法目標以及勞動法的傳統等，對平臺用工采取了不同的立法模式。根據主要規制工具和立法重點，可將域外平臺用工的典型立法模式概括為“雇員身份推定+算法規制模式”“勞動基準模式”“社會保障模式”以及“綜合立法模式”。我國平臺用工立法宜采取“綜合立法模式”，既應保障平臺勞動者的基本權益，也應適當維持平臺用工的靈活性，避免簡單套用傳統的雇員和自雇者保護規則。在立法思路上，應堅持分類分層保護的原則，全面規定平臺勞動者的各項權益，科學設置平臺勞動者的基本勞動基準，對勞動法的一般規則進行適當調適，明確平臺企業和平臺合作企業的責任分擔。通過平臺用工立法可創新勞動法的理論，使勞動法適應數字時代勞動用工形式變化的新需求，推動我國勞動法學自主知識體系的建構。
黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出，“推動靈活就業、新就業形態健康發展”。習近平總書記指出，“要健全勞動法律法規，規范新就業形態勞動基準”，“加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”。規范新就業形態勞動基準和加強勞動者權益保障凸顯了完善相關立法的重要性。根據2025年全國人大常委會會議信息，我國將抓緊出臺新就業形態勞動者權益保障辦法，進一步完善靈活就業和新就業形態勞動者權益保障制度。可見，新就業形態立法已成為當前我國的一項迫切任務。從國際看，2025年第113屆國際勞工大會首次就平臺經濟中的體面勞動問題開展了標準制定討論，大會就若干關鍵事項達成一致，明確文書的形式為一項公約及其配套建議書，并期待在2026年國際勞工大會上通過這兩項文書。這也說明了平臺用工的勞動標準受到國際組織和各國的普遍關注。因此，我國迫切需要加強平臺用工勞動者權益保障的立法研究。當前，雖然我國學界對平臺用工勞動者權益保障的研究已較為全面和深入，但對平臺用工的立法研究才剛剛起步。本文擬主要從比較法視角，分析域外平臺用工勞動者權益保障的不同立法模式及其利弊，在此基礎上分析我國的立法模式選擇，以推動我國平臺用工勞動者權益保障立法。
以平臺勞動者權益保障的主要工具及立法重點為標準，可將目前域外主要國家和地區的立法概括為以下四種主要模式。
一、“雇員身份推定+算法規制”模式
該模式的特點是立法試圖明確平臺勞動者的身份，建立雇員（勞動關系一方當事人）身份推定規則，努力將符合條件的平臺勞動者納入勞動法調整范圍，并將算法規制作為平臺用工規制的重要內容。該模式的典型代表是歐盟平臺用工立法。經過多年努力，歐盟理事會于2024年10月通過了《關于改善平臺用工工作條件指令》（Directive on Improving Working Conditions in Platform Work，以下簡稱“歐盟平臺用工指令”）。該指令旨在確保平臺勞動者法律身份的正確分類，并引入第一個關于工作場所算法規制的歐盟規則。該指令總體上應予以積極評價，但雇員身份推定規則和算法規制這兩種手段既有優勢，也存在局限性。
（一）雇員身份推定
歐盟平臺用工指令第5條引入了雇員身份推定規則并規定：數字勞動平臺與通過該平臺從事平臺工作的人之間的合同關系，在根據成員國現行國內法、集體協議或慣例并考慮歐洲法院的判例法，存在表明“指示和控制”（direction and control）的事實時，將在法律上被推定為“勞動關系”（employment relationship）；如果平臺意圖推翻法律推定（legal assumption），應由其證明該合同關系不是勞動關系。雇員身份推定規則減輕了平臺勞動者的舉證責任，有利于防止平臺對勞動者身份的錯誤歸類，將使更多平臺勞動者被納入勞動法的保護范圍。同時，通過將更多平臺勞動者納入勞動法，可以更充分地利用勞動法現有規則，減輕了針對平臺勞動者這一群體制定專門規則的壓力。但指令規定的雇員身份推定規則也存在明顯局限。
第一，推定規則適用的前提是平臺勞動者必須證明存在“表明指示和控制的事實”，而要證明這點并不容易。有學者指出，法律推定的理念在于便利勞動關系的認定，這意味著推定勞動關系的指標（indicators）應容易識別。但歐盟指令要求平臺工人必須證明平臺對其工作履行施加了控制，平臺工人通常難以證明這些事實，因為他們對工作的組織、分配和控制以及底層機制了解十分有限，特別是當這些內容是由算法決定時。正因為如此，有學者主張，更為合理的雇員推定規則是平臺勞動者無需證明平臺的控制即可被推定為雇員，盡管這可能存在將真正的獨立平臺勞動者歸類為雇員的風險。由此可見，雇員身份推定規則的“門檻”設定是一個難題，門檻太高可能增加雇員的舉證難度，門檻過低可能導致勞動關系泛化。此外，歐盟指令規定的雇員身份推定規則并不是自動確定雇員的身份，而是需要平臺工人或相關機構通過司法或行政程序請求確認其雇員身份，因此，雇員仍面臨主張救濟的程序成本。
第二，歐盟指令對如何判斷存在“指示和控制”缺乏具體規定。歐盟指令最初的草案對如何判斷“指示和控制”列出了若干認定因素，后續進行了修改，但最終由于各方分歧較大而放棄，而僅原則規定要求存在“指示和控制”的事實，如何認定“指示和控制”則交給成員國自行判定。有學者指出，這是指令文本存在的主要問題，也是法律推定規則效果存疑的原因。因為，不同國家在評估工作關系中是否存在“指示和控制”時將有不同標準，這對于尚未存在此類法律標準而計劃引入該推定規則的國家而言是一個特別懸而未決的問題。
第三，推定規則還面臨規則適用范圍的難題。歐盟指令的推定規則僅針對平臺勞動者，因此，成員國在實施該規則時，將面臨推定規則僅適用于平臺勞動者還是可適用于所有用工場景的難題。如果僅針對平臺勞動者，可設計出更為精細的推定規則，但這種做法似乎對其他領域的勞動者并不公平，規則的價值也有限。
第四，將平臺勞動者納入勞動關系可能損害平臺用工的靈活性。如果雇員被納入勞動關系，平臺可能基于其成本的增加，加強對平臺勞動者的管理，這一方面可能增加平臺的管理成本，另一方面會減損平臺勞動者的靈活性，降低平臺用工的吸引力。有學者指出，認定勞動關系很可能成為平臺工人的一場“慘勝”，它將危及吸引他們進入零工經濟的靈活性，因為潛在雇主將有充分動機施加最大程度的控制以獲取付出的回報。我國有關調查也顯示，64%的外賣騎手對時間靈活最為看重，這也是他們選擇騎手工作的首要原因。由此，將平臺勞動者納入勞動法雖然可以加強對其保護，卻可能損害平臺用工的靈活性和創新性。當然，通過規則的適當調整，立法可努力在平臺勞動者的自由和保護之間尋求平衡。
因此，對雇員身份推定規則的實效應有客觀認識。有歐洲學者指出，推定規則“其本質是證明責任規則”，“可預見的是，法律推定的實際效果將較為有限”。
（二）算法規制
算法是平臺用工的顯著特征。國際勞工組織的報告指出，工人的算法管理是平臺業務模式的核心。因此，算法規制以及對平臺勞動者算法權利的保護意義重大。算法規制這一工具具有明顯優勢：首先，由于算法和數據密切相關，算法規制有利于保護平臺勞動者的數據權利、維護其人格尊嚴，也有利于保障其基本勞動權益。其次，算法規制尤其是程序規制通常不直接涉及主體的具體勞動標準和勞動權益，對平臺企業的成本影響較小，規則設置相對容易。最后，由于算法主要涉及數據主體之間的關系，并不與勞動關系直接掛鉤，有關算法的規則可以適用于所有平臺勞動者，而不必考慮其和平臺的法律關系性質，因此規則具有廣泛的適用性。
歐盟平臺用工指令對算法管理進行了嚴格規制。這些規定相比《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，以下簡稱“GDPR”）為平臺勞動者提供了更高水平的數據保護。具體而言：指令超越知情同意原則，禁止平臺對特定類型數據尤其是敏感數據的處理；對影響評估的規定更為具體；規定了在使用自動決策系統制定或支持有關工作條件、限制或終止賬戶的決策時，須履行額外的透明度和信息義務，包括加強工人代表的參與；規定了履行工作所產生的個人數據攜帶權，包括評級和用戶評價數據；關于暫停或關閉賬戶的決定必須由人工作出；平臺勞動者有權獲得自動決策系統作出或支持的決策的解釋。除了GDPR，相比《人工智能法》（Artificial Intelligence Act）等立法，歐盟平臺用工指令有助于提升平臺工人在透明度方面的權利，而且有關信息和解釋權的內容更為廣泛和明確。因此，有關平臺算法管理的規則得到普遍認可。但從算法規制手段和功能看，平臺用工的算法規制也存在局限性。
第一，算法權利的實現并不容易。由于算法具有高度復雜性、隱蔽性和變動性，以及平臺與勞動者之間信息的高度不對稱性，有關算法的權利不易落實。有學者指出，當前歐盟數據法框架存在兩大顯著缺陷。首先，由于勞動者相比其服務的企業處于從屬地位，因此數據法所強調的自由權利，如透明度和知情同意，不足以緩解自動化勞動管理造成的實質性傷害。其次，歐盟數據法主要依賴透明度原則發現、預防和制止勞動法違規行為，卻未能考量工作場所算法管理造成的現有勞動法未能涵蓋的新型傷害。這些危害的根源在于數據處理系統的“關系邏輯”（relational logic），即系統通過動態比較工人表現而非客觀評估其既定職責的完成情況來評價員工。換言之，算法和傳統職場中雇主依據事先、明確、透明的靜態規章制度進行勞動管理存在很大差異。同時，雖然歐盟平臺用工指令相比GDPR賦予勞動者更廣泛的數據權利，但仍然存在重大缺陷。一是指令要求企業在部署自動決策系統前必須進行影響評估，但企業出于競爭考慮往往傾向于對自動系統保密，工人難以知曉影響評估是否涵蓋企業部署的所有自動監控和決策系統。二是指令未能就自動決策系統的影響評估制定明確的標準或準則，也未規定當發現自動決策系統具有危害性時平臺必須采取的補救措施。因此，由于算法規制工具本身的局限以及指令內容存在的不足，指令規定的算法權利并不足以克服算法帶來的風險和危害。
第二，算法規制對平臺勞動者的勞動和社會保障權益保障作用有限。從歐盟指令規定看，有關算法的規定主要是程序性權利，并不直接涉及勞動者的基本勞動標準，因此，算法規制對勞動者實體權益保障作用有限。雖然指令第12條規定防止算法管理對平臺工人的安全和健康產生負面影響，但這些措施僅限于具有勞動關系的平臺工人，這一規定不僅較為籠統，適用范圍也有限。有學者指出，歐盟平臺用工指令未能充分調整勞動權利以滿足平臺工人的特殊需求。盡管指令引入了重要保障措施，但這些權利與獲得公平薪酬、穩定工作及社會保護等更基本需求相比仍顯不足。僅憑數字權利（算法規制）本身無法實質改變當今平臺工作普遍存在的勞動者不利狀況。此外，雖然歐盟指令在解決平臺工作中工人身份錯誤分類及透明度問題方面取得了重大進展，對社會保障產生了顯著影響，但該指令對國家層面如何處理平臺工作以實現社會保障目的僅提供最低限度指導，可能導致眾多平臺工作者保護不足。可見，指令對平臺勞動者社會保障的影響是間接而非直接的。因此，指令對平臺勞動者實體權益的保障是非常有限的。更有學者指出，“對于眾多無法享受雇員身份推定待遇的工人而言，指令在薪酬方面幾乎無能為力”，“指令未就社會保護作出任何實質性規定”。
第三，平臺算法規制的適用范圍仍待觀察。歐盟指令關于算法規制的措施適用于所有平臺勞動者，一方面其不局限于具有勞動關系的雇員，另一方面其僅適用于平臺用工這個領域。因此，指令關于算法規制的規則是否應當擴大適用于所有工作場所成為重要的現實問題。有學者指出，通過為平臺工作建立精細化的算法管理框架，歐盟有望將類似保護措施擴展至整個勞動力市場。目前尚不確定指令能否為推行工作場所專門的個人數據保護框架鋪平道路。因此，平臺用工算法規制措施和其他工作場所算法規制措施的協調也是平臺算法規制必須考慮的一個問題。
同時算法規制帶來的成本問題也值得關注。有學者指出，相比法律推定規則，歐盟指令關于算法規制尤其是自動化監控與決策系統的規制將更具實效。“這些條款能夠足夠精準地應對特定風險，但也給企業帶來了顯著的合規成本。”
歐盟采取雇員身份推定和算法規制的立法模式有其立法背景。指令制定之前，大部分歐盟平臺工人包括網約車司機、家政工和送餐員在形式上都屬于自雇者，但其中許多工人和雇員一樣須遵守規則并受到平臺的限制，他們事實上應屬于雇員而享有勞動權利和社會保護。因此，歐盟指令規則的重要目標是解決平臺工人錯誤歸類的問題，并為這些工人被重新歸類為雇員提供便利，保證他們更容易根據歐盟法律獲得雇員的權利。因此，歐盟引入了雇員身份推定規則。此外，歐盟注重算法規制而非采取直接規定平臺工人勞動權利的做法也有其特殊原因。除了平臺用工使用算法管理帶來的問題需要對算法進行規制，由于算法規制主要是程序性的規定，加上歐盟之前已有GDPR、《人工智能法》等相關立法，因此，各方對指令關于算法的規定容易達成一致。而勞動標準事關平臺經濟的發展，涉及企業和勞動者的切身利益，對雙方較為敏感且內容復雜，加上歐盟成員國眾多，在指令中規定具體勞動標準難以達成一致，因此，指令缺乏實體性勞動標準規定的缺陷也不難理解。
（三）該模式的其他典型立法例
除了歐盟指令，歐盟多個成員國的立法和指令模式相近。比利時為平臺工人引入了新的立法框架。比利時的立法很大程度上受到歐盟指令草案的影響，其在《勞動關系法》（Labour Relations Act）修正案（2023年1月生效）中增加一條，細化了歐盟指令草案中的勞動關系推定規則。該條列舉了可推定勞動關系存在的8項具體標準，并規定只要符合8項標準中的3項或者符合最后5項標準中的2項，即可推定勞動關系存在。同時，該法還規定平臺經營者有義務為平臺工人提供履行工作期間及往返工作途中人身傷害的保險。葡萄牙于2023年4月發布了第13/2023號法律，對《勞動法典》及其他相關法律進行了修訂。《勞動法典》修正案涉及平臺用工的內容主要包括兩項。一是平臺用工中的勞動關系推定規則。如果滿足一定條件，平臺經營者（operators）和平臺工人之間可推定存在勞動關系，同時，勞動關系推定可被推翻。二是關于算法和人工智能的規定。修正案規定，求職者應被告知企業使用算法、人工智能的情況；企業運用算法或人工智能系統進行職場決策時，必須遵守反歧視及平等相關的法律要求；集體協議對算法、人工智能及相關技術的規范，必須以有利于雇員為前提。可見，葡萄牙關于平臺用工的規定也受到了歐盟指令草案的深刻影響。西班牙于2021年5月通過一項新的法令（第9/2021號）——“騎手法”（Riders’ Law），引入平臺勞動者的“雇員”身份推定規則，并且對所有使用算法管理的平臺公司適用算法規制措施。
二、勞動基準模式
（一）主要立法例
該立法模式的典型特征是立法側重于明確平臺勞動者的基本勞動基準，而不關注平臺勞動者是否具有雇員身份，典型立法例包括美國和加拿大的地方立法等。
美國加利福尼亞州于2020年11月通過了“第22號提案”（Proposition 22）。根據該法，交通出行平臺公司無需將零工工人歸類為雇員，但需要為符合資格的人員提供最低工資、醫療保險、工傷保險、反歧視、公共安全和休假等保護。2021年9月，紐約市議會通過了六項關于平臺的法案。這些法案回避了零工工人身份的問題，直接聚焦零工工人的健康和安全問題，如其中一項法案聚焦最低工資標準以及工作時間的計算方式。華盛頓州通過了眾議院2076號法案，該法案于2023年1月1日生效。該法回避了零工工人的身份問題，但將為網約車司機提供最低工資、帶薪病假，并協助建立司機權益中心，以緩解司機與網約車平臺之間的力量失衡。明尼蘇達州于2024年通過了適用于運輸網絡公司共享司機的工作條件立法。對司機的保護措施包括最低工資（每英里及每分鐘最低工資）及工資透明要求，明確賬戶停用（deactivation）的情形及程序、異議的標準和程序及禁止停用的情形，以及禁止對申請人和司機的歧視等。總體上，美國的地方立法側重于對平臺工人基本勞動權利的保護，而不管平臺工人的身份，尤其是普遍規定平臺勞動者可以獲得最低工資。
在美國，許多州的立法回避平臺工人身份而轉向關注工人的具體權利也有其特殊背景。目前，美國零工的監管結構是一個不平衡的“拼湊”，政黨政治及其政策的急劇變化是持續不斷的影響因素。盡管監管機構一直努力跟上技術發展的步伐，但平臺公司為爭取零工工人的獨立承包商地位而廣泛參與游說活動，使得關于平臺工人身份的立法困難重重，上述加利福尼亞州立法的反復便是例證。而且法院關于平臺工人身份認定的判決缺乏統一性和確定性。鑒于這些挑戰，一些州的立法便回避零工工人的身份而直接聚焦其具體權利，以解決零工的監管問題。
加拿大安大略省關于平臺用工的立法也采取這一模式。2022年，安大略省通過了《數字平臺工人權利法》（Digital Platform Workers’ Rights Act）。該法賦予平臺工人如下權利：獲取信息，包括報酬的計算和支付方式、訂單分配、工作表現評級系統及其后果等；獲取最低工資（每單工作任務均可獲得最低工資），報酬不被非法扣除或拖欠；平臺暫停或終止工人賬戶時得到事先通知，包括原因等；平臺經營者負有記錄、保管和備查工人相關個人信息以及工作履行和報酬等信息的義務。這些權利主要是有關報酬、獲取信息和工作穩定等方面的權利，也包含算法規制的內容。該法旨在為數字工人（digital workers）確立特定權利，無論其是否具有雇員身份。平臺經營者與工人不得通過合同排除該法賦予的“工人權利”。加拿大安大略省采取這一模式的背景在于，總體而言，在加拿大大部分省，平臺工人的身份都被認為是獨立承包商，因此，勞動法所規定的大部分權利無法給予平臺工人。但安大略省關于平臺工人立法的前期調研表明，該省大部分居民認為該省的平臺工人應和傳統工人在勞動福利上受到同等對待，因此，《數字平臺工人權利法》旨在為平臺工人確立特定的權利，而不管其是否具有雇員身份。
加拿大不列顛哥倫比亞省也采取該模式。加拿大不列顛哥倫比亞省于2023年11月通過了《勞動立法修正案》（Labour Statutes Amendment Act）。該法規定，“在線平臺工人”（online platform worker）應被視為1996年《勞動基準法》（Employment Standards Act）的雇員（employees）以及2019年《工人賠償法》（Workers Compensation Act）的工人（workers），平臺經營者則被視為雇主（employers）。網約車司機和騎手等平臺工人將因此獲得相關條例的保護。2024年9月生效的條例對平臺工人權益進行了具體規定，主要內容包括：①最低工資和費用補償：條例規定了“服務時間”（engaged time）的最低工資標準，并設定每公里車輛補貼最低標準以補償工人的車輛開支。②工傷保障：所有網約車司機及配送員均納入工傷保險范圍。③增強透明度：企業必須允許工人在接單前查看訂單地點及預估收入。④賬戶暫停或終止的規制：企業必須告知工人暫停或終止賬戶的原因，若無正當理由終止，必須提前通知或提供補償。⑤小費保障：企業必須將顧客支付的小費全部轉付給工人。關于服務時間和最低工資，該條例規定，“服務時間”僅指從接受任務到完成任務的期間，不包含等待時間；但相應地，平臺工人的最低工資標準為一般最低工資標準的120%。條例僅適用于網約車司機和配送員（ride-hailing and delivery workers），其他類型的零工工作者，如自由撰稿人、音樂人等則不在此列。值得關注的是，雖然其立法將平臺工人視為《勞動基準法》下的雇員，但條例并不包含勞動法的一些保護措施，例如工作時間和加班、法定節假日、帶薪休假和年休假等。加拿大不列顛哥倫比亞省立法模式的主要背景是突出問題導向，主要解決平臺工人最為關注的問題，包括收入低下且不可預測、缺乏工傷賠償、對訂單目的地和收入不知情、不合理的停止或終止賬戶行為以及小費的歸屬。在立法思路上，在應對零工工作的獨特挑戰、解決工人的優先考慮以及確保平臺服務的可及和可負擔中尋找平衡的方案。該省通過修改法律的原則規定以及專門條例的形式規定平臺工人的具體權利的做法也頗具特色。
（二）該模式的優勢和局限
該模式具有獨特的優勢。首先，該模式直接賦予平臺勞動者部分勞動權利，包括工資和支付保障等，對勞動者提供了直接而實惠的保護，有利于保護勞動者的基本權利。相比身份認定和算法權利等保護手段，明確規定平臺勞動者的勞動權益無疑是最直接而有力的方式。有學者指出，實證研究持續表明，“公平薪酬、穩定就業和充分的社會保障是勞動者最迫切的訴求”，“當經濟狀況持續低迷時，數字權利的影響力將受到影響”。事實上，“證據表明零工工作者更在意政策調整帶來的保護增強，而非雇員身份的授予”。其次，該模式無需考慮勞動者的身份，避免平臺勞動者身份認定規則供給及其司法實踐的困境。最后，該模式通常并非照搬勞動法的一般規則，而是根據平臺用工的特點賦予平臺勞動者部分勞動法權利，規則具有靈活性，避免直接適用勞動法帶來的困難。例如許多國家和地區的立法規定了最低工資、工資保障、工傷保險等。
當然這種模式也存在明顯的局限。第一，平臺勞動者通常只能獲得勞動法的部分權利保護，而無法獲得全部保護，因此，部分可能屬于雇員的平臺勞動者無法獲得其應有的保護。第二，該立法模式的通常理論假設是將作為保護對象的平臺勞動者視為非雇員和非自雇者的一類“中間主體”，因此究竟應當給予哪些權利，成為立法的難題。從上文列舉的立法例可以看出，除了最低工資、工資保障、工傷保險等，各個國家和地區有關其他保護措施包括工時、休息休假等，難有統一的規則。
三、社會保障權益模式
（一）主要立法例
該類立法模式的主要特點是側重于保護平臺勞動者的社會保障尤其是社會保險權益，而非雇員身份認定或勞動權益保護。新加坡關于平臺用工的專門立法是該類立法的典型代表。新加坡于2024年通過了《平臺工人法》（Platform Workers Act），該法于2025年1月1日實施。《平臺工人法》將平臺工人作為有別于雇員和自雇者的新的法律類別，平臺工人獲得了勞動法的部分保護，但被歸類為獨立自雇者。根據該法，平臺工人（platform workers）是指和平臺經營者訂立平臺工作協議，并且在提供平臺服務時接受平臺經營者的管理控制（management control）的網約車司機或配送員（ride-hail or delivery worker）。因此，如果個人不接受管理控制，則屬于基于雇傭合同（contract for service）的自雇者而非平臺工人；如果個人基于勞動合同（contract of service）而受雇于平臺經營者，則屬于雇員而不是平臺工人。因此，新加坡的平臺工人專指介于自雇者和雇員之間的網約車司機和配送員。可見，新加坡將平臺勞動者的身份分為三類：傳統的雇員、自雇者以及介于二者之間的“平臺工人”。值得注意的是，對“平臺工人”的保護主要是賦予其社會保障和集體協商權利。《平臺工人法》主要為平臺工人提供三項保護：一是工傷保障，平臺工人可以和雇員獲得相同的工傷賠償待遇；二是公積金保障，平臺工人和平臺經營者需繳納中央公積金，平臺工人享有退休和住房等社會保障；三是集體談判權，平臺工人可以成立“平臺工作協會”（platform work associations），與平臺經營者進行協商。新加坡獨特的立法模式也有其原因。為立法提供咨詢意見的“平臺工人咨詢委員會”的報告指出，平臺工人相比雇員享有更多的靈活性，而且這一靈活性是平臺工作的關鍵特征，因此，委員會建議平臺工人不應被歸類為雇員；同時，平臺工人如果受到平臺公司顯著程度的管理控制，其相比典型自雇者，將享有更少的自主性和靈活性，因此應為其提供基本保護。由于新加坡的立法將平臺工人界定為特殊自雇者，因此，其并沒有規定平臺工人的勞動權利，而主要規定工傷保險等社會保障權利。委員會同時認為平臺工人也關注收入、爭議解決、合同條款和福利、工作安全和職業前景等其他與工作相關的問題，因此，建議立法賦予其與平臺企業集體協商的權利。委員會的建議均被立法所采納。可見，新加坡的立法模式與其對立法對象的身份界定以及對平臺用工靈活性的堅守及平衡靈活與保護有密切關系。
采取該模式的還有印度。印度政府已展現出改善零工工人勞動條件的決心。2020年《社會保障法典》（Code on Social Security）首次承認平臺勞動者，并旨在保障其獲得社會保障服務。該法典要求聯邦及各邦政府制定專項計劃，為平臺及零工經濟從業者提供退休保障、健康與生育福利，以及責任和殘疾保險。盡管如此，這些法規的執行仍處于起步階段，相當比例的零工工人仍在未獲得這些保障措施的情況下工作。而且這些社會保障計劃具有任意性，通常要求收入普遍微薄的勞動者繳費，導致許多人無法獲得充分保障。此外，雇主繳費要求導致的就業機會減少在女性零工的產假問題上尤為明顯。由此可見，社會保障模式的落實并不容易。
（二）該模式的利弊
該種模式的優點在于：第一，其對平臺勞動者的基本權益提供了重要保障。社會保障是勞動者的基本權益，這種模式通過對養老等社會保險權益的保護，對勞動者提供了重要的社會保護，有利于減輕平臺和勞動者的風險，促進社會安全。第二，由于不涉及基本勞動標準以及雇員身份認定問題，其立法難度相對較小。這種模式也存在明顯的局限性：一是由于主要聚焦平臺勞動者的社會保障權益，未對平臺勞動者的身份及其勞動權益提供保障，對平臺勞動者的權益保障內容有限。二是由于平臺和平臺勞動者之間的法律性質不清，社會保障模式的制度安排也存在較大困難，包括社會保障項目的設置、繳費主體、基金來源、待遇確定等，尤其是當平臺勞動者同時為多家平臺提供服務時相關制度如何設計都存在較大難度。三是為平臺勞動者提供社會保障往往意味著政府須投入財政資金，這對政府也是一個挑戰。例如新加坡對平臺工人參與公積金計劃提供資助，政府將通過平臺工人公積金過渡援助計劃幫助符合條件的低收入平臺工人，減低公積金繳費對工人實際收入的影響。
四、綜合立法模式
該類立法的主要特點是努力明確平臺工人的身份及勞動關系認定規則，同時規定平臺勞動者的相關勞動基準，為其提供較為全面的保護。主要的立法例包括智利和澳大利亞等的立法。
2022年9月，智利在《勞動法典》中引入了有關平臺工作的章節。立法的核心內容是明確平臺工人的身份。《勞動法典》規定了兩類平臺工人：具有雇員身份的“從屬平臺工人”（dependent platform workers）和“獨立平臺工人”（independent platform workers）。二者區分的主要標準仍是勞動法典所規定的“從屬和依賴”（subordination and dependence）。“從屬平臺工人”雖然屬于雇員，但考慮其靈活性，立法對其規定了和勞動法一般規則不同的條款。例如，個人在每日和每周工作時間上限（10和45小時）內可自由分配工作時間，完成任務之間的等待時間視為工作時間；雇主必須記錄等待時間（“被動”工作時間）；最低小時工資覆蓋等待時間及其他形式的“被動”工作時間。“獨立平臺工人”仍是獨立承包商，但在工作時間、工資等方面獲得某些保護。在薪酬方面，立法確保報酬安排對勞動者透明可及；平臺工人享有一般的社會保障權益；平臺公司有義務確保平臺工人在每24小時內享有不少于12小時的最低“下線時間”。此外，法律還賦予兩類平臺工人共同的權利：透明度及獲取信息，包括獲取企業持有的個人數據的權利和數據可攜帶權；禁止自動決策系統的歧視；有關防護裝備和培訓的權利；組織工會和集體協商的權利。可見，獨立平臺工人獲得多類權利保障。有學者指出，智利的立法具有進步意義，但立法存在的問題是缺乏對勞動關系實質方面的考慮。換言之，由于平臺和工人之間力量的失衡，現行“二分法”的立法模式很難改變平臺將工人作為獨立承包商而非雇員的做法。可見，智利立法的重要特點是在勞動法典中將平臺工人分為從屬工人和獨立工人，這種“二分法”可以照顧平臺用工的不同類型，無疑具有積極意義。然而，其也存在局限性。一是當法律將平臺工人區分為從屬工人和獨立工人時，平臺往往偏向于將平臺工人納入后者而不是前者。二是雖然立法將平臺工人分為兩類，但其分類仍須依靠現有勞動法的規定，立法并沒有提供新的認定規則，可能導致平臺工人難以納入從屬工人的范疇。
澳大利亞也采取綜合模式，其于2024年通過了《公平工作立法修正案（填補漏洞第2號）法案》[Fair Work Legislation Amendment（Closing Loopholes No.2）Act]。修正案引入了勞動關系的認定方法：根據合同履行的事實，即通過評估工作關系的實質內容、實際情況及真實性質，并綜合考量該關系的“整體性”而非合同條款來認定“雇員”和“雇主”，即勞動關系的當事人。這有利于防止平臺濫用自身優勢和平臺勞動者訂立不公正的協議，導致工人身份的錯誤歸類。該修正案同時引入了“類雇員工人”（employee-like workers）的概念。“類雇員工人”指基于民事雇傭合同（service contract）從事平臺工作，且滿足一定條件的非雇員工人。這些條件包括談判能力低、收入水平低、工作履行自主性低或法規規定的其他特征。澳大利亞公平工作委員會（Fair Work Commission）可以就“類雇員工人”的收入條款、工資扣款、保險、協商、記錄保管、工人代表、代表的權利、費用補償等事項發布勞動基準，但不能就加班工資、排班安排、改變工作關系的條款及主要屬于商業運營性質的事項，以及涉及雇傭形式和工人身份等事項發布基準。“類雇員工人”還享有集體協商的權利，以及不公正停止平臺賬戶救濟等保護。因此，平臺工人被分為三類：勞動法上的雇員、“類雇員工人”、自雇者。“類雇員工人”概念是澳大利亞平臺工人立法的重要特征，和新加坡的“平臺工人”概念具有相似性。澳大利亞立法較為復雜，存在較多不確定的概念，可能影響法律的實施效果。
智利和澳大利亞的立法模式除了為了解決平臺工人面臨的權益保護問題，還和其立法形式，尤其是將平臺用工立法納入勞動法典有關。智利通過專門立法修改勞動法典的相關規定，尤其是將非雇員的獨立工人也納入勞動法典頗具特色。作為勞動法典的調整對象，立法自然對平臺工人是否具有雇員身份及其具體權利給予更大的關注。澳大利亞將平臺工人保護的相關內容納入具有法典性質的《2009年公平工作法》（Fair Work Act 2009），因此，可在綜合性的法典中規定勞動關系的認定方法、“類雇員工人”的概念以及對工人的具體保護措施，等等。 從上述立法例可以看出，該種立法模式的優勢在于，規則比較全面，規定勞動關系的認定標準和方法，甚至包括平臺工人的定義，可以對平臺勞動者提供較為全面具體的保護措施，克服上述其他立法模式的缺點或局限。其缺點在于由于立法內容全面，立法難度較大，尤其是平臺勞動者的勞動基準設置難度較大。
從上可見，不管是發達經濟體還是新興經濟體，不管是大陸法系還是英美法系國家和地區，都積極進行平臺用工立法。當然一些國家尚未對平臺用工進行專門立法，例如英國。其中的原因可能包括：一是總體上平臺工人的數量占比還較低，在大部分國家，平臺工人的占比低于5%。二是現有的勞動立法及其司法實踐可以為平臺工人提供一定的保護，例如通過運用現有的勞動法規則尤其是勞動關系認定規則將符合雇員條件的部分平臺工人納入勞動法的調整范圍。在存在“中間類型”主體的國家，可以通過認定平臺工人屬于“中間類型”而使其受到相應保護。例如，2021年2月，英國最高法院裁判Uber司機是“工人”（worker），工人可以獲得工作時間、最低工資、帶薪休假等保護。三是通過數據保護手段可為平臺工人提供相應保護。平臺用工的基本特征是算法管理，而算法管理離不開數據處理，通過數據保護可對平臺算法進行規制，并保護平臺工人的相關權益。四是通過其他軟性機制，例如平臺企業的行為守則或平臺工人和平臺企業的集體協議等也可以為平臺工人提供一定程度的保護。但從歐盟、美國、加拿大、澳大利亞等發達經濟體看，對平臺用工進行立法是一個明顯的趨勢。
五、我國平臺用工立法模式的選擇
我國平臺用工立法模式的選擇一方面應充分考慮域外平臺用工立法模式的優缺點，同時應考慮我國平臺用工勞動者權益保護已有的政策內容以及實踐經驗，展示我國在平臺用工權益保障方面的獨特經驗。因此，我國應采取綜合立法模式。
（一）我國采取綜合立法模式的理由
首先，綜合模式是相對較優的立法模式。上文分析表明不管是“雇員推定+算法規制”模式、“勞動基準”模式還是“社會保障”模式，由于規制工具本身的局限性，均存在一定缺陷，難以為平臺勞動者權益提供全面保護。綜合調整模式雖然立法難度較大，但可以發揮各種規制工具的優勢，使各種規制和保護工具相互補充、相互促進，最大限度保護平臺勞動者的各項權益。
其次，我國平臺用工面臨的突出問題也要求采取綜合立法模式。當前我國平臺勞動者權益保障仍面臨突出問題，包括勞動關系認定難、工作時間長、勞動報酬不穩定、職業傷害保障不足、人身損害賠償規則不完善、社會保險制度不健全、算法管理規則不完善等。因此，有必要通過綜合立法，進一步完善我國平臺勞動者權益保障制度。
最后，我國現行的平臺用工治理實踐采取綜合模式。我國對平臺勞動者權益保障進行了積極探索和創新，立法、行政和司法機關等部門出臺了諸多相關立法和政策文件，努力綜合保障平臺勞動者各方面的權益，包括2021年我國人力資源社會保障部等八部門發布《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號，以下簡稱“人社部等的《指導意見》”）。2022年《最高人民法院關于為穩定就業提供司法服務和保障的意見》（法發〔2022〕36號）以及人力資源社會保障部和最高人民法院發布的新就業形態勞動者典型案例和指導性案例，均涉及勞動關系認定等權益保護。我國已有規范性文件從勞動關系認定、勞動基準、算法規制、社會保障等方面努力為平臺勞動者提供全面保護，在實踐上采取的即是“綜合”調整模式，為綜合立法模式奠定了堅實基礎。但是我國平臺勞動者權益保障制度規則主要通過政策文件體現，規則存在碎片化、效力低等突出問題，亟需將這些政策內容轉化為更具權威的規則。
（二）“綜合立法模式”的實現路徑
第一，堅持分類分層保護的思路。根據平臺用工的實踐特點以及域外立法經驗，我國應繼續將平臺勞動者分為雇員、自雇者以及“中間類型”三類并給予相應保護。具體而言，應在完善平臺用工勞動關系認定規則的基礎上，將符合勞動關系標準的平臺勞動者納入勞動法的調整范圍；對于平臺僅作為中介機構的平臺勞動者（自雇者）可不必授予其勞動法上的權利，但可對其適用算法規則；對于“中間類型”（不完全符合確立勞動關系情形），即接受平臺用工管理但不具備雇員身份的平臺勞動者給予部分勞動法保護，明確相應的勞動基準。筆者贊同對平臺勞動者實行分類分層保護，但不贊同在整個勞動法領域引入“第三類主體”的概念，“第三類主體”的思路目前可僅限于平臺用工領域。同時，須注意的是，對平臺勞動者進行分類保護，并非將全部平臺勞動者作為“第三類主體”，否則可能將部分符合雇員條件的勞動者不當排除在外，也可能將屬于真正的自雇者不當納入“第三類主體”。
第二，系統綜合規定平臺勞動者的各項權益。比較借鑒域外各種立法模式的利弊以及各種規制工具的優缺，我國應充分發揮各種規制工具的優勢，全面規定勞動者三方面的權益：一是應在我國最高人民法院等司法文件和案例基礎上完善勞動關系認定規則。鑒于雇員身份推定規則存在的缺陷，我國可暫不引入該規則，但應基于平臺和勞動者實力的差異更為合理分配舉證責任。二是合理設定勞動者的基本勞動基準，內容應包含工資、支付保障、工時、休息、信息透明、賬戶關停、集體協商等勞動權益以及職業傷害保障（工傷保險）、養老保險等社會保險權益。三是認識算法規制的必要性及其局限性，通過完善算法規制，發揮其制度優勢，同時通過完善基本勞動標準彌補算法規制本身的不足。
第三，合理設定“中間類型”平臺勞動者的勞動基準。目前，對于“不完全勞動關系”下的平臺勞動者的保護，學者提出了原則性的保護思路，但還未提出具體方案。例如，有學者認為，平臺用工治理應著眼于“類雇員權益保障清單”，通過任務計量型勞動基準、集體協商、新業態職業傷害保障等配套制度實現底線保障。有學者認為，新就業形態不完全勞動關系可以通過《民法典》第467條的規定參照適用《勞動法》《勞動合同法》中關于勞動合同的規則，包括勞動基準規則，同時根據新就業形態用工關系的特點進行必要的修正。還有學者認為，“不完全勞動關系”對應的勞動基準權利包括工資支付、工作時間與休息休假、安全生產保障、特殊群體保護（女職工和未成年職工）。目前，我國通過修改《安全生產法》《工會法》以及開展新就業形態人員職業傷害保障試點，已為平臺勞動者提供安全生產、集體協商和職業傷害保障等保護，當前的短板和難點是如何確立工資、工時、休息休假等勞動基準。
從上述域外立法看，由于獲取報酬是平臺勞動者的主要目的，因此許多國家和地區都將最低工資和工資保障制度適用于平臺勞動者。我國人社部等的《指導意見》也規定了平臺勞動者應適用最低工資制度。由于平臺勞動者的工作時間靈活，全職和兼職均有，最低工資制度如何具體適用也有必要明確。目前，我國許多地方區分全日制和非全日制從業人員規定不同的最低工資標準，有的地方差異還較大。例如，北京市規定從2025年9月1日起，最低工資標準每小時不低于14.6元、每月不低于2540元。非全日制從業人員小時最低工資標準確定為27.7元/小時。理論上，最低工資標準考量特定工作時間的最低工資標準，不應依據全日制和非全日制作出區分，否則可能違背平等原則。因此，考慮到平臺勞動者工作時間富有彈性，“兼職”人員較多，其最低工資標準適用最低小時工資標準更為合適。關于完成接單任務期間之外的等待時間的報酬，從上述域外經驗看主要有兩種處理方式：一是支付等待時間的報酬，如智利；二是不支付等待時間的報酬，但提高工作時間的最低工資標準，如加拿大不列顛哥倫比亞省。前者更為合理，但操作難度較大，后者簡單易行，但難以體現等待時間的報酬。筆者認為，對于合理等待時間應支付相應報酬，報酬水平可低于接單期間的報酬。由于平臺往往采取“搶單”或“派單”等不同模式，且等待時間受各種外部因素影響較大且難以精確計算，也可考慮將等待時間設置為工作時間的一定比例并支付相應報酬，如此可在規則的公平和便利實施上尋求平衡。同時，為保障勞動者的休息權和健康權以及公共安全，應規定平臺勞動者每周和每日的工作時間上限以及最低的每日連續休息時間。
第四，勞動法規則的調適。從域外經驗看，有必要將納入勞動法調整范圍的平臺勞動者作為一類特殊雇員，并為其提供特殊規則。事實上，勞動法對特殊雇員進行調整也是常態，例如，法國、巴西、俄羅斯、匈牙利、越南等國的勞動法典都在一般的勞動合同和勞動基準規定之外，詳細規定了各類特殊雇員的特殊規則。因此，根據平臺用工的特點，保持平臺用工的靈活性，兼顧平臺企業和勞動者的權益而提供特殊規則實有必要。美國學者奧利·洛貝爾（Orly Lobel）指出，“我們需要創設針對平臺零工工人的專門規則。因為，不是所有的工資和工時的法律可以無縫地適用于平臺工作”。平臺勞動者勞動間歇性的特點可能成為獲取重要就業或社會權利（如帶薪休假）的障礙，尤其當這些權利取決于最低服務年限時。對勞動法規則的調適，一方面應考慮平臺用工靈活性的特點，另一方面也應考慮我國平臺用工的特殊性。由于我國平臺企業普遍引入合作企業對部分平臺勞動者進行線下日常管理，部分平臺勞動者受到嚴格管理，例如每日有嚴格的上線時間和單量要求，這部分平臺勞動者和傳統勞動用工的勞動者差異不大。加上實踐中，我國裁判機關認定平臺勞動者和平臺合作方建立勞動關系的比例并不低，因此，對勞動法的規則調適應合理謹慎，避免過分降低對平臺勞動者的保護。考慮到平臺用工的特點，可在以下方面對勞動法的規則進行適當調整。
一是對工作時間制度作適當調整。由于平臺勞動者的工作時間較為靈活，每日工作時間不固定，工作時間可能缺乏連續性，加上平臺用工普遍實行按單計酬，因此，可通過規定不同于標準工時制度的每日和每周最長工作時間，允許勞動者在上限范圍內自由分配，適當放寬加班時間限制和加班工資制度。二是對休息日、法定節假日的休假和工資制度、年休假制度作出適當調整。由于休息日和法定節假日等主要是以連續工作為基礎設計的制度，這些制度對平臺勞動者的適用應作適當調整。三是解雇保護規則應相應調整。傳統的解雇保護法一般將解雇作為雇主不得不采取的最終懲戒手段，雇主在解雇之前通常須采取其他更為輕微的懲戒手段或者對勞動者的工作進行調整后方可解雇，而且在傳統職場中，雇主和雇員具有較強的人身信任關系，一旦解雇，雇員往往難以回到原崗位，因此解雇保護制度更為嚴格。但在平臺用工中，由于平臺任務采取標準化的模式，崗位類型有限，解雇保護規則可適當放寬。但平臺工作依然具有生活保障功能，且大型平臺往往具有壟斷地位，平臺勞動者并不具有充分的選擇權，工作安全依然是平臺用工規則必須追求的價值，因此，平臺對勞動者的賬戶暫停或終止也必須具有正當理由，并遵守正當程序。
第五，明確平臺企業和合作企業之間的責任分擔。如上述，我國平臺用工的一個顯著特點是普遍引入平臺合作企業，由合作企業對平臺勞動者進行日常的線下管理，平臺企業主要負責算法規則制定以及對勞動者服務過程的監督。實務中，部分平臺勞動者被認定和平臺合作企業存在勞動關系，而裁判機構極少認定平臺企業和勞動者之間建立勞動關系。雖然平臺合作企業可能被認定為平臺勞動者的“用人單位”，但因其規模小、承擔責任的能力低，往往導致勞動者的權利難以保障。實踐中，部分平臺企業往往通過層層轉包的方式，引入“第三方”“第四方”等多主體，試圖隱藏平臺企業等主體的責任。有研究以近年中國裁判書網中新業態用工勞動關系認定的3861份判決書為研究對象，發現勞動者訴請確認勞動關系的對象有勞務派遣企業、勞務外包企業、平臺合作商、平臺、眾包服務公司、個體工商戶等不同類型，認定勞動關系的案件1309件，占比為33.9%；不認定勞動關系的案件2552件，占比66.1%。其中直接涉及平臺的案件只有146件，占比為3.78%；其中認定和平臺存在勞動關系的僅有14件，占比為0.36%；不認定勞動關系的案件132件，占比3.42%。可見在新業態用工中裁判機構認定平臺和勞動者存在勞動關系的微乎其微，平臺普遍通過各類合作企業規避用工責任，因此，合理設置平臺企業和各類合作企業的責任十分重要。
關于平臺企業引入合作企業的責任分擔，歐盟平臺用工指令做了原則規定。指令第3條規定，“成員國應采取適當措施，確保當數字勞動平臺使用中介機構時，與中介機構存在合同關系的從事平臺工作的人員，根據本指令享有和與數字勞動平臺存在直接合同關系的人員同等的保護水平。為此，成員國應依據本國法律和慣例采取措施，建立適當機制，其中應酌情包含連帶責任制度”。指令第3條的規定具有積極意義。但該條規定也遭到學者的質疑，被認為該規定過于模糊，存在自由解釋的彈性空間。由于平臺企業的合作企業或中介機構是由平臺企業選定的，且平臺企業的地位和實力相比合作企業處于主導地位，平臺企業也負有對合作企業的監督管理職責，因此，平臺企業應在平臺用工中承擔更大責任。因此，我國可借鑒《勞動合同法》關于勞務派遣中勞務派遣單位和用工單位連帶責任的規定（第92條）以及歐盟指令規定，在未來立法中規定，平臺合作企業損害平臺勞動者權益的，平臺企業與合作企業應承擔連帶責任。
六、結語
近年來，對平臺用工進行立法也成為國際潮流。對不同立法模式的背景和優缺進行分析，認識各種規制工具的作用和局限，有助于我國在立法上博采眾長，選擇適合我國的立法模式。借鑒域外經驗，總結我國平臺用工的實踐經驗，我國應堅持問題導向和目標導向，采取綜合立法模式，考慮各種規制工具的優缺，努力完善平臺用工勞動關系認定、基本勞動基準以及算法規制等規則，努力提供平臺用工治理和立法的中國方案。平臺用工立法既要保障平臺勞動者的基本權益，也應適當維持平臺用工的靈活性，避免簡單套用傳統的雇員和自雇者保護規則。通過將平臺用工納入勞動法的范圍，打破勞動法只能調整勞動關系的傳統觀念。平臺用工立法，應創新勞動法的調整對象和調整方式理論，使勞動法更加適應數字時代勞動用工方式變化的新需求，推動我國勞動法學自主知識體系的建構。
作者：謝增毅，中國社會科學院法學研究所研究員。
來源：《中外法學》2026年第3期。