作為我國首部為國家發展規劃提供法律依據的重要法律，《國家發展規劃法》系統總結了我國70余年來編制實施五年規劃（計劃）的實踐與制度經驗，填補了國家發展規劃領域立法的制度空白，推動國家規劃治理模式由政策主導轉向法治規范，為強化國家發展規劃的戰略統領作用、健全宏觀經濟治理體系、保障高質量發展與高水平安全協同推進，提供了剛性制度支撐與穩定法治預期。理解這部法律，須從以下三個維度展開。
從法理根基來看，該法的規范效力源于憲法的根本授權。我國《憲法》第15條、第62條、第89條明確了國家統籌經濟社會發展、實施宏觀調控的根本職責，以及全國人大、國務院編制實施國家發展規劃的法定職權，這構成了國家發展規劃制度的憲法基礎。作為宏觀調控法體系中的統領性立法，其確立的國家發展戰略與目標，是預算、金融、產業調控等其他宏觀調控手段的法定遵循，在宏觀調控法律體系中居于目標引領、統籌協同的核心地位。該法以規范規劃權運行、保障規劃制度實施為核心，確立了規范規劃制定、保障規劃實施、強化戰略導向、完善宏觀治理、推動高質量發展的立法宗旨，將新發展理念、統籌發展與安全等核心要求轉化為剛性法律規范。
從規范本質屬性來看，該法構建了權責清晰、程序嚴謹的規劃治理規則體系，厘清了全國人大、國務院、地方政府及相關部門在規劃編制、審查批準、實施監督中的權責關系，形成了分工明確、協同有序的權力配置格局。在規范設計層面，該法通過區分約束性指標與預期性指標，劃定了政府法定剛性職責與市場自主空間的邊界；通過細化規劃銜接規則、嚴格限定規劃調整的法定條件與程序，將規劃權運行的全生命周期納入程序正當的法治框架，從根本上契合了規劃法定、程序正當、權責統一的法理內核，為破解規劃治理難題提供了法理依據。
從價值導向與功能來看，該法以法治的穩定性、統籌性與約束力，精準回應新時代經濟社會發展的核心需求，彰顯了法的核心價值。其一，該法以法的安定性價值錨定長期發展導向，通過穩定的法律制度為市場主體、行政機關與社會公眾建立清晰、長期的制度預期，契合法的安定性原則對制度預期穩定性的根本要求，為高質量發展筑牢制度根基。其二，該法以法的公平與效率相統一價值推動資源優化配置，統籌區域、城鄉、領域發展，引導要素向重點領域集聚，緩解發展不平衡不充分問題。其三，該法以法的安全與發展相協同價值劃定發展邊界，通過資源環境承載能力評估、財政承受能力評估、重大風險防控等制度，將發展的規模、速度與資源承載、風險防控能力相匹配，推動高質量發展與高水平安全動態協同與雙向促進。
其一，憲法統領下的法律體系協同基礎。我國已形成以憲法為統率，以《預算法》《中國人民銀行法》等宏觀調控核心立法為骨架，以諸多領域立法為支撐的法律體系，在各類立法中早已嵌入與國家發展規劃銜接的制度設計，為該法確立的“規劃統領”原則提供了現成的體系化規范支撐，從根本上破解了規劃“各自為政、銜接不暢”的制度堵點。
其二，數十年實踐積淀的治理共識與運行基礎。自“一五”計劃到“十四五”規劃的編制實施，已形成一套成熟穩定、行之有效的規劃治理運行機制，構建了從中央到地方覆蓋全層級、全領域的規劃工作體系，培育了一支專業的規劃工作隊伍，更在全社會形成了“一張藍圖繪到底、一茬接著一茬干”的規劃治理共識。《國家發展規劃法》的核心制度設計，正是對我國規劃治理成熟實踐的法律化轉化，而非對現有運行體系的顛覆性重構。
其三，權責清晰的組織保障基礎。我國在長期規劃實踐中，已形成人大決策監督、政府組織實施、部門協同落實、地方屬地負責的成熟分工格局，各主體在規劃工作中的權責邊界、運行流程已形成穩定慣例。該法以法律形式對既有分工予以確認，無需從零搭建組織體系，現行組織架構與運行機制，為法律實施提供了組織保障。
其四，成熟完備的監督問責制度基礎。我國已建立覆蓋規劃運行全流程的人大、審計、行政和社會監督的多元監督體系，在以往規劃實施中形成了年度監測、中期評估、終期評估的成熟實踐，具備了閉環管理的制度基礎。該法將既有監督實踐上升為法定制度，現有的監督體系與問責機制，為法律的剛性實施提供了制度底線。
第一，加快完善配套規則體系，筑牢法律實施的規范底座。《國家發展規劃法》作為統領性立法，僅對規劃治理核心制度作出原則性規定。應盡快出臺配套行政法規與部門規章，細化法律未明確的操作細則，包括規劃編制公眾參與的具體程序、約束性指標的分解與考核辦法、規劃銜接的具體標準與流程、規劃調整的具體適用情形、違法規劃行為的問責細則等核心內容。各地方應結合實際制定地方實施辦法，同時全面清理與該法規定不一致的規范性文件，維護規劃法治體系的統一。
第二，健全央地統籌聯動機制，壓實全層級主體實施責任。國家發展規劃實施的核心是落實“全國一盤棋”要求，必須以法律確立的權責法定原則為核心，厘清央地權責邊界，構建中央統籌、省負總責、市縣抓落實的全層級實施體系。中央層面要建立健全跨部門規劃實施協同機制，將國家發展規劃確定的戰略目標、重點任務、約束性指標分解到相關職能部門，明確牽頭責任與協同責任，強化部門間政策協同、資源統籌、信息共享。地方層面要嚴格落實法定銜接義務，省級發展規劃必須全面對標國家發展規劃的戰略導向，不得突破約束性指標底線；市縣規劃要聚焦國家與省級規劃的落地執行，細化具體實施舉措，不得擅自調整國家規劃確定的核心目標。同時要建立差異化的央地考核評價體系，兼顧國家戰略統一落實與地方發展差異化需求。
第三，嚴格落實全周期閉環管理，強化法律實施的剛性約束。要將法治要求貫穿規劃運行全周期，嚴格遵循法定程序。規劃編制嚴守民主科學的法定程序，規劃實施非經法定程序不得隨意變更目標任務，監測評估嚴格落實年度監測、中期評估、終期評估的法定要求，規劃調整嚴守法定條件與審批程序，監督問責則對違法違規行為依法嚴肅追責，確保規劃實施全流程在法治軌道上運行。
第四，構建多元協同共治格局，厚植法律實施的社會根基。國家發展規劃的實施，不是政府的“獨角戲”，而是全社會的“大合唱”。要以法律規定的公眾參與、社會監督制度為依托，健全規劃實施的社會參與機制，暢通公眾監督規劃落實的渠道，及時向社會公開規劃實施情況、監測評估結果與整改情況，保障社會公眾的知情權與監督權。要引導市場主體主動對接國家發展規劃，推動企業發展戰略與國家戰略深度融合，引導要素向規劃重點領域集聚。要充分發揮行業協會、智庫等社會組織作用，鼓勵開展第三方評估，形成政府、市場、社會協同推進的實施格局，為法律長期有效實施筑牢社會共識基礎。
作者：孫晉，湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心武漢大學分中心研究員、武漢大學法學院教授。