一、問題的提出
在法治社會，不動產立法毫無爭議地具有基礎法律制度的意義。不論是國家治理、發展經濟還是保障民生，都離不開不動產的占有和使用。但是必須明確的是，在法治社會，不動產的占有和使用必須依據法律，即依據不動產權利的立法和不動產管理的立法。因此不動產法大體來說可以劃分為規定不動產民事權利（比如土地和各種建筑物、構筑物以及礦藏等的所有權、使用權等等）的立法和不動產行政管理立法兩大領域。因為關于不動產的行政管理立法必須從不動產的民事權利入手。不動產的民事權利，最為重要的是不動產物權。因此不動產物權立法是不動產法的基礎。
從不動產物權的角度看，不動產法律制度包括兩個大的方面：其一，規定各種不動產實體權利的法律制度，包括不動產所有權、用益物權、擔保物權和占有，即不動產的物權法制度；其二，不動產登記法，即依據國家設立不動產登記簿來表征不動產各種權利的存在以及表征不動產法律交易時權利轉移等變動的法律程序的法律制度。這種表征在民法上稱之為“公示”。2007年我國《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）中的一小部分內容被納入《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）總則編“民事權利”一章，其余大部分被納入《民法典》物權編。此外，我國還制定了一些不動產物權的特別立法，例如《中華人民共和國農村土地承包法》等。除這些典型的民事立法之外，我國還在一些資源管理的法律中，規定了一些特殊不動產物權的取得和行使的法律制度，比如《土地管理法》等土地立法對土地權利的規定；《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國建筑法》對房屋等建筑物的權利行使的規定；《中華人民共和國礦產資源法》對探礦權和采礦權的取得和行使的規定；《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）對林權的規定；《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）對草原所有權以及承包權的規定；《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）對海域使用權、海域承包權的規定，等等。當下我國已經完成了不動產物權法律制度的體系構建。
然而我國尚未制定不動產登記法，這主要是因為對不動產登記的認識和實踐存在問題。研究這一問題，就是本文的初衷。本文將從實踐需要、法理基礎、制度邏輯三個角度，討論不動產登記法如何貫徹我國物權立法相關規定的制度建設問題。
眾所周知，物權立法的基本意義就是定分止爭，即建立不動產支配的法律秩序。不動產登記法也就是在這個意義上配合物權實體立法，以不動產登記簿的記載，對不動產物權提供官方支持。這種支持的著力點有二：其一，是在不發生交易的狀態下，也就是民事主體自己占有和使用不動產的情況下，不動產登記以國家設立的登記簿表征這些主體的不動產權利（所有權以及其他權利），表示國家對其物權的承認和支持，并且建立主體與主體之間對于不動產支配關系的法律疆界，以此建立社會必需的不動產支配秩序。以不動產登記的方式表征不動產物權，既符合國際通行做法，也符合我國土地登記歷史。我國歷史中的“魚鱗圖冊”制度就是將土地按照所有權人的支配范圍，逐一標識，制成像魚鱗一樣的圖冊，以此來建立法律承認的土地支配秩序。從法理上看，因為不動產的各項權利都是抽象的，它們需要借助不動產登記這種書面形式記錄和展現出來，使得抽象的不動產物權得到法律承認和保護。不動產登記表征不動產登記非交易狀態這一點，學術上可將其稱為登記的“靜態功能”。其二，在不動產物權交易中，以不動產登記的記載表征不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，即表征不動產物權的交易過程，從而確定不動產物權交易的法律結果。比如甲將自己的房屋所有權轉讓給乙，他們通過辦理房屋過戶登記這個程序，來表征所有權的移轉，從而確定房屋所有權已經被乙取得的結果。這一點，學術上可將其稱為登記的“動態功能”。正因為這樣，不動產登記法是伴隨不動產物權立法的法律。因為不動產登記法主要是規定不動產登記的程序，所以德國民法將不動產登記法稱為不動產物權的程序法，而日本民法將不動產登記法稱為民法特別法。總而言之，不動產登記法和不動產物權立法具有十分緊密的關聯，我國《民法典》第208條作為物權編的總則條款，規定不動產物權建立不動產登記制度。這個條文確定了不動產登記作為不動產物權制度的內在制度的立法精神。
基于以上簡要分析，可以看出，不動產登記法是不動產法律制度不可或缺的重要部分。為了貫徹從《物權法》到《民法典》中關于“國家制定統一的不動產登記法”的要求，國務院曾在2014年制定過《不動產登記暫行條例》，目前該條例暫時發揮著規范不動產登記的作用。不過，條例“暫行”已過十多年，不論其法律效力，還是其內容的完善性，都存在著較大缺陷。
2014年《不動產登記暫行條例》第1條明確規定“依據物權法，制定本條例”。但是，“依據物權法”這五個字目前并沒有得到很好的理解。這五個字的含義，當然首先是《物權法》提出了國家建立統一不動產登記制度的要求，然而更深層的含義，不僅要體現物權立法貫徹我國市場經濟體制發展和人民權利保障的精神，而且要符合物權立法獨特的技術規則。也就是不動產登記作為不動產物權公示原則的體現，要發揮公示作用，以此實現建立和保障不動產支配秩序的獨特法理邏輯。這些基本道理目前尚未得到社會各界的明確承認。因為，目前編寫的不動產登記法的方案，比較側重從“摸清家底”的角度建立土地等自然資源的臺賬，立法主要目的并不是依據不動產登記來完成物權公示的使命。如上所述，《民法典》要求的建立統一的不動產登記制度，首要目的是在不動產法制領域貫徹物權公示原則，建立物權支配秩序和保障交易。正因為這樣，我們必須回到“依據物權法”的中國現實問題意識研究的基礎上來，對不動產登記的立法進行系統性思考。
二、現實調查的問題歸納
（一）起因
1995年我國啟動《物權法》立法工程時，法學界雖有制定物權法的倡議，但是流行的立法觀點是以生產資料與生活資料所有權的區分，以國家、集體、個人所有權的區分作為物權立法的基本脈絡。這種知識體系里沒有不動產物權制度，更沒有物權立法意義的不動產登記制度。1995年筆者寫了一些物權法的文章，將物權明確區分為不動產物權與動產物權，主張以此作為物權立法的主線；強調不動產物權在物權立法中的重要地位，強調不動產登記制度對于貫徹不動產物權公示原則的重要意義。由此，提出了依據物權立法原理在我國建立統一不動產登記制度的系統性建議。這些設想在我國《物權法》制定時得以實現。《物權法》總則在規定物權公示原則之后，在第二章第一節“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅”中詳細規定了物權法意義的不動產登記制度，其中第10條特別規定國家建立統一的不動產登記制度。該規定在《民法典》物權編中得以重述。
仔細研判《物權法》和《民法典》對統一登記原則所作的規定，我們可以看出，這些規定一直到現在，還停留在“呼吁”的階段，這說明“統一登記”至今尚未完全實現。上文提及的2023年有關部門宣告實現統一不動產登記，但是據調查，這個官宣與事實尚有距離。而且，國務院制定的上述“暫行條例”不但過于簡單，臨時性過渡性特征明顯，而且條例本身就容許在不動產登記統一原則上的變通，從而打破《物權法》的原則規定。上文也提到，雖然“暫行條例”第1條明確“根據物權法，制定本法”，但是當前仍然有很多機構和個人并不理解物權立法意義上的不動產統一登記的重要性和必要性。筆者認為有必要從歷史回顧的角度，來解釋和闡明這個問題。因此，筆者將從二十世紀九十年代中后期開始進行的不動產登記制度調查情況和研究出發，討論我國不動產登記制度建立面臨的現實問題。
（二）多部門登記
二十世紀九十年我國的不動產登記制度，第一個顯著特征就是多部門登記。因為土地市場開啟不久，且發展日趨高漲，因此土地占有和使用的制度建設成為熱點，其表現之一，是與土地相關聯的各個部門都開始建立本系統內的土地登記機構，其目的是在“摸清家底”的基礎上、建立土地以及與土地相關的市場機制。因此以土地登記、房地產登記為主，其他和土地相關聯的自然資源行政管理部門甚至事業性單位也都開始建立本系統內的不動產登記機制。這種登記，就是多部門登記。在這種登記體制下，土地是在土地管理部門登記，房地產是在房地產管理部門登記，森林是在林業系統登記，水面、灘涂一部分在海洋管理部門登記，一部分在水利系統登記。研究1995制定的《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》）可以發現，其第42條明確承認的不動產登記部門就有四個。該條文規定可以進行不動產登記的其他機構包括“縣級以上人民政府規定的部門”。此外《土地管理法》《城市房地產管理法》《草原法》《漁業法》《森林法》等，都規定了登記條款。這些部門的登記是有法律根據的。此外，還有一些登記沒有法律根據，比如交通部門對公路的登記，鐵路管理部門對鐵路的登記，等等。
多部門登記是歷史遺留的產物。如某一宗地，土地登記在一個部門，房屋登記在一個部門，林業登記在一個部門，水面登記在另一個部門。當事人在進行不動產交易的時候無法從不動產登記簿獲取完整的不動產權利信息，或者可能獲得相互沖突的權利信息，從而造成不動產支配秩序的混亂。這對不動產權利保障和市場交易造成嚴重困難。在當時的民法制度上，不動產的物權設立和轉移也不依據不動產登記，立法明確不承認上文提到的物權公示原則。這一時期制定的法律認為，登記指的是合同登記，而不是物權登記。比如1995年制定的《擔保法》第41條規定，不動產抵押權合同不登記不生效。最高人民法院1996年出臺的《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》（法發〔1996〕2號）第5條規定：“出讓合同出讓的土地使用權未依法辦理審批、登記手續的，一般應該認定合同無效”。如此規定的直接結果就是未登記的合同無效，對當事人沒有法律效力。在這種立法模式下，登記決定合同效力而不是物權效力。這既不符合物權立法原理，也不符合合同立法原理。比如，如果某一方當事人認為履行合同對其不利，他就不會去辦理登記手續，如此，合同就是無效的，他就不會承擔違約責任。也就是說，他可以依靠不登記的方式撕毀合同。所以這些規定違背合同之債法理邏輯和合同誠信原則，造成社會誠信體系損害，也造成相對人合法利益的損害。多個登記部門并存造成登記的不動產權利沖突，這對市場經濟秩序的維護和老百姓基本權利的保障非常不利。
以山東和江蘇交界的微山湖為例，陸地的土地使用權和水面的使用權過去并沒有登記在同一個部門，因此湖水高低的變化，時常導致土地管理部門登記的土地使用權范圍和水利部門登記的水面使用權范圍發生矛盾；同時該湖區盛產蘆葦，經濟價值很高，是當地農民收入的主要來源之一。因此土地使用權人和水面使用權人根據各自登記的權利范圍主張對蘆葦的收割權益，發生多次沖突，有些沖突造成的后果還很嚴重。如果登記簿是統一的，有統一的地籍圖，那么土地和水面的界限就可以始終以統一的登記范圍和清晰的地籍圖表示出來，權利邊界的問題也就可以得到解決。
另外，隨著我們國家經濟的發展變化，有一些森林變成了土地，有一些土地變成了建設用地，相應的土地登記也就需要及時作出調整。但在多部門登記的制度下，各個部門只負責自己的登記，而不顧及其他部門的登記。在土地自然資源的狀態發生變更時，舊有的權利可能還沒被涂銷登記，其他部門就直接在同宗土地上登記了新的權利，由此引發新舊權利沖突。如西南某城市原來是山區，因為礦業開發，一些林地變為了礦場，土地也跟著變為工業用地。這時候，這些土地上既有礦權也有配套的建設用地使用權，但是農民享有的林權還存在。最初建立相關登記制度時，人們基本上不考慮不動產登記和不動產權利之間的關系，林權、礦權、建設用地使用權在不同部門登記，各個登記部門都認為自己的登記很有道理，都是本部門“摸清家底”的需要。這就導致一宗土地上多個土地權利同時登記，但卻又登記在不同部門的局面。到了20世紀90年代，國家開始頒發房產證、地產證、林權證來確定權利，這時候，出現了農民持有土地部門的登記權利證書，林區持有林業部門的登記權利證書，工廠則獲得城建部門的登記權利證書。各種主體都有證書，但是其指向的地面只有一個。結果這一地區為此發生嚴重沖突，問題多年得不到解決。
（三）多級別登記
二十世紀九十年代我國的不動產登記體制，除了存在多部門登記的缺陷之外，還存在著多級別登記的問題。二十世紀中后期，中央提出國有制企業現代化改造，鼓勵一些企業股權上市。但是這一措施遇到公有制企業法律主體資格方面的障礙，同時遇到了土地制度方面的障礙。企業法律主體資格方面的障礙源于1986年的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）等法律的規定，公有制企業的資產來源于國家“授予”，政府依據行政命令的方式設立企業、操控企業，企業并不是市場主體，對國家資產并無完全自主的處分權。土地制度上的障礙是，企業的財產包括土地，都是由“國家”，具體是由政府劃撥的。另外，二十世紀八十年代末九十年代初，我國為開啟土地市場，廢止了國有土地無償使用制，改行國有土地有償使用制。1990年頒發的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國令第55號）明確規定，城市土地一律歸國家所有，但是統一由市縣一級人民政府行使土地出讓等方面的權利，土地出讓金也由地方政府取得。這項特殊規定，解決了地方政府的財政負擔問題，但是卻造成了中央企業和省屬企業上市難以逾越的障礙。在市縣一級政府掌握土地出讓權利，而相關土地又被認為是“無償授予”給國企使用的情況下，企業上市受阻于市縣一級政府繳納土地出讓金的要求。因為，企業上市之前必須就其擁有的全部財產予以清晰列舉，并將這些資產股份化、市場化，而這些財產中最重要的莫過于土地權利。但是市縣一級政府認為，國企土地是從政府手中無償取得的，所以土地不能作為企業自有資產上市。當時調研掌握的資料顯示，四川、吉林、廣東等地的大型國企準備實施上市而需要辦理土地使用權性質變更時，都遭到了地方政府土地管理部門的拒絕，也就是拒絕將“無償取得的國有土地使用權”變更為“企業自有資產”。這些地方的市縣一級政府提出，按照《土地管理法》和1990年的（國令第55號）規定，相關上市國企應當先繳納土地出讓金，然后才能進行土地使用權登記。但是，國企占有使用土地，歷史上都是辦理過征地手續的，征地的負擔也都由企業承受。然而，企業的抱怨，并沒有得到地方政府的理解。
在很多市縣一級政府拒絕為企業進行土地權屬辦理變更登記的情況下，為了保障企業上市，土地分級登記的措施應運而生。雖然市縣一級政府主管登記的法律規則沒有改變，但是一些央企和省屬企業在省一級的土地管理部門辦理了土地使用權登記，確認了相關土地權利是企業自有資產。在上市問題得以解決之后，后來修改《土地管理法》的時候，一度依照企業垂直管理的行政級別，建立了四級登記機制。
多級別登記制度建立以后，不動產登記出現了嚴重的“開天窗”的弊端。一宗土地，一部分登記在縣里，一部分登記在設區的市里甚至省里。所以，這種“開天窗”式的不動產登記，使得不動產物權登記的法律基礎進一步遭到破壞，不動產權利完全不能依據不動產登記來獲得確認。《擔保法》第41條以及上文提到的1996年法發〔1996〕2號“不動產合同不登記不生效”的法律分析和裁判規則，都否定了登記與不動產物權的關聯。從1994年、1995年制定的相關不動產立法看，登記都與不動產物權無關，物權變動需要的法律公信力是不存在的。但是，不動產市場上，物權的各種變動，權利的確認和保障都需要獲得不動產登記的支持，因此立法不但不能支持改革開放的實踐，反而對其造成了嚴重困擾。
（四）權力尋租
筆者在這一時期的社會調查中發現，在不動產登記制度建設上，還存在著嚴重的權力尋租現象，有的部門把登記作為行政創收的手段，自己私設登記程序和前置環節，用自己控制的公權力創收。例如20世紀90年代中后期，某地房地產管理部門在辦理房屋抵押登記時，強制要求申請人先行完成以下兩項前置程序：一是由指定的房地產評估機構出具估價報告；二是由指定的會計師事務所或造價咨詢機構進行“精算”。完成上述程序后，登記機關方予受理。事實上，抵押物價值幾何，債權人與債務人通常已有基本共識；抵押權實現時才需精確計算，事前強制評估并無必要。上述評估機構、精算機構大多屬于房地產管理部門的內設機構，其從業者也多為原房地產管理系統離退休人員、分流職工或子女。相關部門通過設置這些登記前置條件，創造了穩定而剛性的業務收入來源。有一個典型的案例是，一套當時市場價值約40萬元的住宅，需繳納評估、精算及登記費合計4萬余元，占房屋總價的10％以上。這種部門私自增加的程序，沒有任何法律根據，顯然是受利益驅動而創設的程序，其結果不僅損害了當事人的利益，而且損害了國家權力的公信力。
當時土地市場還存在年檢制度，相關部門出臺規定，土地和房屋等不動產設置抵押的，需要進行年檢，每年再收取土地權利人一筆年檢費，甚至規定不進行年檢就不承認老百姓法律上的權利。事實上，不動產納入登記之后，它根本不存在像機動車那樣的物理損耗，該制度同樣被質疑為行政創收工具，屬于典型的“以行政權力設租”行為。
（五）司法不能與相關法學知識的混亂
不符合物權立法原理的不動產登記體制，給人民法院審判不動產物權案件造成無法逾越的障礙；同時，我國民法學界對不動產登記法理的研究也未形成共識，無法為人民法院相關案件的司法裁判提供學理支撐。
江西某地的一個案子，具體案情是：某開發商取得某地塊的建設用地使用權，在土地開發時向某銀行貸款，銀行要求設置抵押，開發商就將其擁有的建設用地使用權抵押給銀行；雙方按照《擔保法》等法律規定，在土地管理部門完成抵押登記。又過了一段時間，開發商資金短缺，于是又向另一銀行借貸，并以在該建設用地上建造的房屋作為抵押財產，同樣按照《擔保法》等法律規定，在城市房地產管理部門做了抵押登記。2003年房地產市場低迷期間，政府清理三角債整頓市場，開發商帶著錢款跑路了，無法如期清償兩個銀行的到期貸款。先后貸款的兩個銀行都向法院起訴，要求實現各自的抵押權。根據《擔保法》規定，權利人如果是以土地作為抵押標的，那么在實現抵押權的時候，地上的建筑物、構筑物、林木等都可一并納入清償范圍；如果以建筑物作為抵押標的，土地權利本身和其他的林木水面權利等，也都應一并納入清償。因此，這兩個抵押權指向的標的物完全重合。如果一宗土地上存在兩個抵押權，那么抵押權的實現必須遵循抵押權順位規則，先被納入登記的抵押權，在法律上享有優先實現的順位，但兩個銀行的抵押權分別登記在不同部門的登記簿中，并且從各自所在的登記簿來看，它們均為第一順位。因此，法院無法確定兩個銀行抵押權設立的先后順序，沒有辦法對此作出分析和裁判。此類問題并非孤例。
這一時期相關民法理論也十分混亂，沒有能力給經濟實踐和司法實踐提供法理支持。有一個令人久久難以忘懷的例子就是這種情況。同樣是在《物權法》起草時期，北京市某法院審理一個數額很高的抵押權案件。這個案件同樣是一宗土地設置了兩個抵押權，一個開發商在土地開發階段，向人民銀行貸款數億元人民幣，以土地使用權作為抵押，在土地部門進行了登記。之后，在房地產建設階段，該開發商又向另一家銀行貸款數億元人民幣，在建設部門進行了不動產抵押權登記。但是同樣遇到開發難以為繼，需要清算資產還債的問題。在一家銀行向人民法院起訴之后，另一家銀行也作為債權人加入了訴訟。兩家銀行的貸款總數超過十億元人民幣。同樣基于上文關于多部門登記造成的司法問題，盡管法院邀請多位專家學者論證，但沒有形成統一的結論，難以作出判斷。曾經在一段時間內，民法學術界和司法實務界并不區分物權變動和債權成立生效的法律根據，不具備不動產物權依據法律行為發生變動必須遵守物權公示原則等知識體系。很多民法學教科書甚至沒有不動產登記的任何知識。這些客觀事實使筆者更加關注我國現實，參照我國歷史上的不動產制度，全面引入潘德克頓法學體系，對中國民法學進行比較全面的更新改造，推動建立符合現代市場體制需要的民法知識體系。其中要點之一，就是按照現代物權法學原理改造我國的不動產登記制度。
三、“不動產登記五統一原則”的提出及立法落實
針對二十世紀九十年代以來我國不動產登記立法和實踐操作上的一些亂象，筆者提出了一系列對應性的糾正建議。核心是，提出“不動產登記五統一”原則。在我國《物權法》《民法典》以及國務院制定《不動產登記暫行條例》的過程中，“五統一原則”的基本要求得到了體現。“五統一原則”包括以下幾個方面：
（一）統一不動產登記的法律根據
建立統一的不動產登記制度，首先需要制定統一不動產登記的法律。在《物權法》頒行前，土地、房屋、林地、海域等各個自然資源管理部門為了規范本部門的登記工作，分別制定本系統的登記規章，不動產登記的法律根據極不統一。在“九龍治水”的割據局面下，各部門關于不動產登記的規范對當事人的要求不一致，登記程序差異較大。因此筆者提出，在不動產登記領域，立法必須制定統一的不動產登記法，為不動產登記提供統一的法律根據。這些構想在2014年國務院制定的《不動產登記暫行條例》中，基本上得到反映。
（二）統一不動產登記的法律效果
所謂不動產登記的法律效果，即不動產登記在法律上應該發揮的作用，或者說不動產登記承擔的制度功能。對此我國社會有兩種截然不同的觀點。一種觀點認為，不動產登記承擔國家對自然資源進行行政管理的制度功能；另一種觀點認為，不動產登記承擔物權法意義上的不動產物權公示的制度功能。在二十世紀九十年代中后期，民法理論界和實務界更認可第一種觀點，認為不動產登記屬于對自然資源進行行政管理的手段，管理體現的是國家利益或者公共利益的價值，因此當事人就其不動產權利的取得和變更事項必須進行登記，不登記則不能生效。《物權法》制定之后，認可第二種觀點的學者和實務界人士越來越多，目前民法學界已經達成了共識。
關于登記對物權變動的作用，在《物權法》制定過程中，有民法學者從不動產物權公示原則的角度，提出了不同看法。由于法律學習背景的差異，一部分學者主張我國立法在不動產物權變動和登記的關系上，應該采取法國民法以及日本民法的“登記對抗”模式。另一部分學者認為在這個要點上我國立法應該采取德國民法和“中華民國民法”（1930年民法）所確立的“登記生效”模式。
圍繞這個問題，筆者進行了較多探討，對這兩種不同的登記效果進行了分析對比和總結。所謂登記對抗，指的是不動產的物權變動直接依據不動產合同生效，即不動產買賣合同成立生效，買受人隨即取得不動產所有權。此時若有第三人存在，那么不登記的不動產所有權，不能對抗第三人的合法權利。因為不動產登記并不能決定不動產物權變動，所以這種登記也被稱為“形式主義登記”。而登記生效，指的是不動產登記對于不動產的物權變動具有決定性的效力。比如當事人之間訂立不動產買賣合同，如果僅僅只是訂立合同，即使合同生效，也不能僅依據合同就確認買受人已經取得不動產所有權，因為訂立合同時標的物可能尚未產生，因此買受人無法取得所有權。一般情況下，只有辦理不動產登記手續之后，買受人才能享有真正的不動產所有權。因為這種登記對于不動產物權變動具有實質性的決定作用，所以這種模式被稱為“實質主義登記”。筆者認為：
第一，我國立法關于不動產登記的法律效果必須統一，首先是要統一到物權法的意義之上，即從不動產物權公示的角度規定其法律效果，而不是從對自然資源“摸清家底”的行政管理的角度規定不動產登記的法律效果。對自然資源摸清家底并進行開發利用，需要進行相關的行政管理，這是必要的。在摸清家底的時候，可以對土地、草原、礦藏、森林、水流等自然資源狀態建立相關臺賬，予以清晰記載。但是不動產登記的制度功能要遠超對于自然資源建立臺賬和管理的作用。且不動產范圍內大量的房屋等建筑物、構筑物，都是人工造物，這些并不是自然資源。
不動產登記其實就是不動產物權登記，其立法出發點是建立不動產物權的法律基礎，而不是建立自然資源臺賬。這兩者之間存在明顯差別。物權法意義上的不動產登記首先要記載不動產的自然形態，但是首要的切入點是包括土地所有權在內的各種物權。另外，各種用益物權和擔保物權，都不僅是自然資源的登記，如抵押權這種物權。如果一宗土地上設有抵押權，那么該項抵押權的登記必須記載抵押擔保的債權種類、數額、期限、利息等等。無論如何，物權法意義上的不動產登記，其內容和承載的意義要遠遠大于自然資源登記。所以把自然資源管理中摸清家底的目標作為不動產登記的制度出發點，顯然不對。
第二，物權法意義上的不動產登記法律效果必須統一于實質主義登記模式，而不是形式主義登記模式。法國和日本式的形式主義登記模式，存在著明顯的不符合實際、不符合民法原理的問題。比如，我國存在的大量房屋預售，訂立合同時沒有房屋，完全無法實現訂立合同時發生所有權轉移的目的。另外，物權變動就要發生排斥第三人的效果（比如抵押權就是專門為排斥第三人而設立的），所以合同成立物權變動生效但是不登記不得對抗第三人的規則，是存在內在矛盾的。這種登記模式不可取。筆者認為，實質主義登記完全消除了形式主義登記的內在矛盾，不但符合我國的市場實踐，而且符合物權債權相區分的民法原理。最重要的是，在實質主義登記體制下，不動產物權的權利外觀是統一的，不動產的交易安全是有充分保障的。所以我國立法上，必須明確要求不動產登記法律效果的統一，落實不動產登記的實質主義原理。
（三）統一不動產登記程序
統一不動產登記程序，是為了解決二十世紀九十年代中后期各個部門制定的登記程序混亂不一、一些登記部門私自增設沒有物權法意義的登記程序甚至利用登記程序來創收的問題。學理討論表明，制定不動產程序法具有重要意義。
筆者借鑒市場經濟體制發達國家以及我國臺灣地區的立法經驗，提出從不動產物權登記的角度看，不動產的登記程序應有如下基本程序：（1）總登記。即在一個區域內進行的土地和其他全部不動產的登記。總登記的目的是為了建立區域內以土地所有權為基礎的土地地籍。這個登記，目的在于確立區域內不動產的自然狀態，當然這種自然狀態和土地的權屬密切相關。在我國城市地區，雖然國有土地所有權不必登記，但是也應該建立以土地使用權為基礎的總登記機制。（2）初始登記。即不動產所有權以及類似性質權利的第一次登記。比如城市住宅小區商品房建成之后，開發商首先將建成的房屋納入自己名下。此外，我國城市國有建設用地出讓手續完成后，地權人也需要將這種基礎性權利登記在自己的名下。這種登記就是初始登記。（3）變更登記。包括主體變更的登記（所有權轉給其他主體）和權利內容的變更登記（比如設定用益物權、擔保物權如抵押權和其他法律負擔）。（4）更正登記。即對錯誤登記的更正登記。包括登記機構依職權實施的更正登記、當事人發現錯誤后申請實施的更正登記。當事人發現登記錯誤后，如果認為更正登記的時間過長從而可能損害自己的合法利益時（比如第三人利用不動產登記的公信力而取得權利人的不動產的情形），可以申請異議登記。（5）涂銷登記。即權利消滅后將其予以涂銷的登記。
除以上典型的不動產登記程序之外，筆者在撰寫“物權法學者建議稿總則編”時，借鑒德國和我國臺灣地區的立法經驗，強調了“預告登記”這一特殊的登記類型。這種特殊的登記，目的是保障一些購買住房者的特殊需要。即在購房者訂立的房屋買賣合同生效之后，經其申請，可以將他們未來取得房屋的權利納入登記。因為，這些住房需求者就是我國俗稱的“剛需住戶”，為了解決“居者有其屋”的問題，在法律上有必要設立這種登記類型。這一條文的設計，也完全被立法采納。
此外，為了解決二十世紀九十年代中后期出現的某些不動產登記機構私設創收條件的問題，筆者提出了很有針對性的條文建議，即《物權法》第13條所規定的“登記機構不得有下列行為”的三個項目。這個條文也被《民法典》第213條全部采納。
（四）統一登記機構
統一登記機構是不動產登記制度的核心要求，統一不動產登記機構的目的就是解決多部門登記混亂的現實問題，例如多部門登記、多級別登記。如上所述，多部門、多級別登記形成的主要原因是不動產物權的法律基礎不統一，結果是權利基礎沖突。只有統一登記機構，實行人財物檔案系統“五位一體”整合，才能避免這些問題發生。
如何確定統一的不動產登記機構？筆者的研究指出，因為不動產登記具有程序性司法的意義，因此德國的不動產登記機構為法院，而日本的不動產登記機構為司法省（即司法部）。有鑒于此，在《物權法》制定之初，筆者也提出了由人民法院作為不動產登記機關的建議，或者退而求其次，成立專門的司法不動產登記機關。這個建議在人們既不理解物權法的基本原理也不能理解不動產登記法律性質的情況下，是無法實現的。考慮到我國的實情，筆者撰寫“物權法建議稿總則編”時，提出只要將不動產登記機構統一在一個部門即可的建議。在這一背景下，可供選擇的不動產登記機構有兩個部門：一個是城市房地產管理部門；另一個是土地管理部門。在當時的歷史背景下，由城市房地產管理部門來主導不動產登記似乎更為合理，因為1988年我國開啟城市房地產市場之后，城市房地產凝集著巨大的市場價值；同時，為了維持房地產市場的安全和購房人利益，城市房地產管理部門建立購房備案等制度，也發揮了非常強大且積極的作用。但是，城市房地產管理部門建立的房屋登記，其內容并不能概括不動產的全部內容，作為不動產登記基礎的土地登記更具有積極意義。因為土地不但包括城市土地，而且可以包括城市之外更為廣闊的土地，還可以包括城市建筑物之外的各種建筑物、構筑物、自然生成物等等重要的不動產。因此，只有以土地登記為基礎構建我國不動產登記體系，才能夠建立符合物權立法要求的統一的不動產地籍（關于不動產地籍，請參閱下文土地編成主義一節的討論）。因此筆者提出了由土地管理系統進行不動產登記的立法建議。土地管理部門被確認為不動產登記的部門，該建議也被我國《物權法》采納。
統一登記機構的立法建議，在改造我國不動產登記制度混亂局面的一系列制度設計中具有核心意義，但實現面臨的難度很大。當時兩個最主要的不動產登記部門，國土管理部門和城市房地產管理部門，在國內都已經建立了本部門內比較完善的登記系統，而且據調研，這兩個部門從事登記的工作人員都有三十多萬人。在這種背景下將他們合二為一，不論是系統合并還是人員合流，任何一方都要做出犧牲。此外，其他的登記部門，都有不少困難。但是在中央和國務院的強力領導下，這些困難基本上都得到了克服。調研證明，目前在一些大城市尤其是一線城市地區，政府建立了統一的城市規劃和登記中心，這一機構包含了土地和房地產管理兩個部門原有的登記職責。這種登記模式，實現了本區域內的不動產登記的統一。這種做法也是符合物權立法要求的。
（五）統一不動產登記簿及統一不動產權屬證書
不動產登記簿記載的內容，既包括不動產的自然狀態、不動產的所有權或者其他基礎性權利、不動產基礎性權利的各種法律負擔（包括公法上的負擔，比如城市規劃對于不動產所有權行使的限制，也包括民法上的負擔，比如在不動產所有權上依據法律行為設置的用益物權和擔保物權等）。顯然，不動產登記簿是不動產物權的法律表征，其內容或結構是依據不動產所有權等權利的支配秩序建立起來的，也是以權利的公示方式需要展開的。建立統一的簿冊對于市場經濟發展和人民權利保障至關重要。在實現不動產統一登記之后，相關問題迎刃而解。
在不動產法律制度層面，我國歷史上和現實中的做法，都比較重視不動產的“發證”，即由官方頒發土地證、房產證等。重視不動產證書頒發固然應該肯定，但是應明確的是，不動產登記簿和權屬證書并不是一個法律事實，因此必須在法律上明確其相互關系。筆者提出“不動產登記簿為不動產物權的法律根據”“登記機關頒發給權利人的權屬證書是持有權利的證明”“不動產權屬文書的內容與不動產登記簿不一致的，以不動產登記簿為準”。針對二十世紀九十年代中后期我國不動產的權屬證書有多種格式、多種名稱的情況，國家應建立統一的不動產物權權屬證書制度。
四、不動產登記是物權立法的內在制度
不動產登記是民法物權中的制度。這一點，我國很多人包括很多參與立法、司法和行政執法實踐和理論研究的人，并不是都有非常清晰的認識。因此，筆者在此就不動產登記制度作進一步的討論。
（一）不動產登記法以物權立法為根據
2014年《不動產登記暫行條例》明確規定其制定的法律根據是《物權法》。條文中所說的《物權法》的規定，也就是《不動產登記暫行條例》的法律根據，首先是《物權法》總則第一章第6條（《民法典》第208條）規定，“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記”。該規定，是關于物權公示原則的一般規定。同時，《物權法》總則第二章第一節關于“不動產登記”共13個法律條文，規定了不動產物權依據法律行為發生變動的法律規則。第三節“其他規定”中有四個法律條文，是不動產物權非依據法律行為發生變動的情形。《物權法》第31條（《民法典》第232條）規定“享有不動產物權的，處分該物權時，依照法律規定需要辦理登記的，未經登記，不發生物權效力”。這一條文是對不動產物權非依據法律行為發生變動情形的一般規定。
除以上一般規定之外，《民法典》還在其他編和章節規定了不動產登記的一些特殊條款。比如在建筑物區分所有權部分對住房所有權登記的規定；在所有權的特殊取得方式部分對善意取得和不動產登記之間關系的規定；在用益物權部分對土地承包經營權設立的規定；在抵押權部分對特種抵押設立登記的規定等等。
上文提及，依據法律行為發生的不動產物權變動，依據《物權法》第9條，不論設立、變更、轉讓和消滅都要進行登記，不登記則不生效。該條文的核心在于將登記作為物權變動的生效要件，學理上稱為“登記生效主義”。在此模式下，登記不僅是程序問題，而且是實體法上的法律事實。一旦記載于登記簿，權利變動即告完成，第三人可信賴登記簿登記的內容。比如，張三將房屋售與李四，交易的目的其實是張三要把房屋的所有權要轉移給李四；雖然房屋是可以看到的，但是所有權是抽象的、看不到的；而從法律的角度來看，李四買的恰恰就是房屋的所有權。那么，如何來表征抽象所有權的歸屬和變化？也就是該種交易需要解決的核心問題。在傳統民法上，占有一直是表征所有權的方式。但是在法律發展歷史上，人們認識到，依據占有來表征不動產所有權是不可能的，因為土地等不動產，不可能實行持續占有。至于房屋，因為借用和租賃等原因，占有房屋的人并不一定就是所有權人，所以以占有表征所有權一定會損害真正的所有權人。正因為這樣，人們很早就認識到，只能依據不動產登記來表征土地、房屋等不動產的所有權。因此，不動產登記很早就已經成為物權立法的內在制度。
中國古代表征不動產所有權的法律方式是官契，包括地契和房契。但是這種方式無法表現不動產所有權和不動產用益物權、不動產所有權和不動產抵押權之間復雜的法律關系。現代民法普遍使用不動產登記制度來滿足實踐需要。中國法上，對于不動產交易來說，需要通過交付并辦理不動產登記來轉移不動產所有權，采取的是“登記生效主義”的立法模式。
與我國“登記生效主義”不同，日本民法采納法國民法模式，采取“意思主義＋對抗要件”模式。《日本民法典》第176條規定：“物權的設定及移轉，僅依當事人的意思表示而生效。”第177條進一步規定：“關于不動產物權的得喪變更，非經登記，不得對抗第三人。”按照日本法的規定，簽訂房屋買賣合同就意味著所有權即移轉，登記僅是對抗第三人的條件，而非取得權利的要件。這種立法模式有內在的弊端。我國《物權法》采納了登記生效主義的模式。
從物權立法的角度看，不動產登記的狀態，是法律事實，屬于實體法范疇；從不動產登記法的角度看，登記是將不動產物權納入登記簿的工作流程，就是登記的受理、審查、記載等過程，屬于程序法范疇；兩者是一體兩面的關系。在價值目標與實現路徑上，不動產登記的狀態和登記是互為表里的制度整體。物權法回答“登記具有什么法律效力”，不動產登記法則回答“怎樣完成登記”。唯有把兩法置于同一視域，才能完整地理解我國不動產物權變動制度的構造。
（二）不動產登記的記載以不動產物權為核心
我國《物權法》規定了哪些權利可以納入登記。不動產登記記載的內容，是以不動產物權為核心展開的。為了證明不動產物權的現實存在，不動產登記簿至少應有三個部分：第一部分表示不動產的自然狀況，例如土地類型、面積、在地基圖上的位置等。第二部記載不動產的權利狀況，例如所有權或者其他用益物權等。第三部分記載設置權利的負擔或者權利的限制，包括民法上的限制、公法上的限制，比如城鄉建設規劃的限制等。總之，一個完整的不動產登記簿應該涵蓋這三個部分。這些記載都直接或者間接地與物權支配權相關聯。
除了物權之外，其他和物權有關的權利或者法律關系也可以被納入登記。我國《物權法》規定了預告登記和異議登記。預告登記的并不是物權，而是以將來發生物權變動為內容的請求權。例如在商品房預售中，購房者與開發商簽訂預售合同后，購房者為保障將來能取得房屋所有權，可以申請辦理預告登記，此時登記的就是購房者基于預售合同享有的將來取得房屋所有權的請求權。異議登記并不是獨立的權利，而是為了限制登記權利人的權利，為可能存在的真實權利人提供的一種保護手段。
另外，一方面，并非所有的物權都需納入登記，有一些不動產物權包括不動產所有權不必登記。另一方面，為了表征不動產支配秩序，法律應規定長期的不動產租賃（比如二十年的房地產租賃）進行登記。
羅馬法以來，多數國家都認為絕對的公用物是不必納入登記的，例如公有的海域就不必納入登記。最典型的不必納入登記的權利是國家土地所有權。根據我國法律規定，城市土地一律歸國家所有，且國家所有權不能交易。沒有交易安全的保護問題，當然就沒有必要進行登記。但是，公有財產之中，除了絕對的公用物之外，還有公有私物，公法法人公有財產和公法法人私有財產。為了明確公法法人占有使用公有財產的法律關系，明確其支配范圍，應將不動產物權納入登記。一些國家投資建設的不動產，進入民事活動的，比如公路、鐵路等，也需要從不動產物權的角度進行登記。
（三）常規不動產登記的兩種不同法律效果
我國《物權法》規定了不動產登記在兩種不同的法律根據基礎上，對物權變動所產生的兩種不同法律效果：一種是《物權法》第二章第一節規定的，在依據法律行為發生物權變動的情形下“不登記不生效”；另一種是《物權法》第二章第三節規定的非依據法律行為發生物權變動的情形下，物權變動生效，但是進一步處分該物權時必須首先辦理登記。
當事人之間因為法律行為發生物權變動的情形，常見的是設立抵押權、轉讓房屋所有權等。這種情況下，之所以要建立“不登記不生效”的原則，是因為物權變動對第三人有排斥性的社會效果；為了保障交易安全，必須將物權變動的情形予以公示。常見交易是當事人之間現房買賣。不動產登記過戶，其實具有國家背書的含義，以國家登記的公信力，實現權利的順利轉移。這是不動產登記貫徹物權公示原則最典型的體現。《民法典》新增“居住權”也以登記為生效要件。
但是常規之下必有例外。《物權法》的規定是不登記不生效。比如不動產抵押權，需要依據是否登記來確定抵押權是否設立。這種情形，是法律上的常規。常規下的例外，即不登記也能生效，但是登記后權利才可以入市流轉，最典型的就是農村土地承包經營權的設定。《物權法》第127條（《民法典》第333條）規定，土地承包經營權自土地承包經營合同生效時設立。但是如果需要使權利進一步市場化，比如設置抵押等，就需要先辦理登記手續。
《物權法》第二章第三節規定了非依據法律行為發生物權變動的各項規則，但目前實踐中經常出現錯誤分析和裁判。對這一部分法律規則中的不動產登記制度，必須從民法原理的角度，才能夠獲得清晰的理解。首先必須明確的是，這種情形下的物權變動都是非交易性的，其法律根據不需要公示，也就是不必進行不動產登記。比如依政府的行政行為（比如城鄉建設規劃需要的征地和拆遷）、法院裁判的司法行為等，其法律效力的產生，是并不依賴登記制度。因此，這種情況下發生的物權變動，就是直接依據行政行為或者司法裁判而生效，而非登記時生效。比如夫妻兩人共同擁有一處房產，原來登記簿上寫明夫妻是共有人，在夫妻離婚時，人民法院生效的判決書判定房產歸夫妻之中的一個人。這種情況下就產生了將共有房屋所有權變更為單一個人所有權的物權變動。這個人依據法院判決取得房屋所有權，不登記當然可以生效。這些物權變動如果要納入登記，登記機關是沒有權力對此進行審查的，只能被動地根據法院判決進行登記。此外，因為事實行為發生的物權變動，比如宅基地使用權人自建住房取得房屋所有權的行為，因為繼承而取得所有權的行為等，也是非交易性的物權變動，依據民法原則也不以登記作為生效要件。這種物權變動，在傳統民法上屬于原始取得，其民法原理，并不是法國法或者日本法上的登記對抗主義。
如上所述，《物權法》第31條（《民法典》第232條）規定，非依據法律行為發生的物權變動，在不登記的情況下，權利取得人可以有充分的法律根據自行占有使用不動產，而且有充分的權利排斥侵權行為。不論是人民法院還是行政執法機構，都應該充分承認和保護這種權利取得。
五、不動產登記簿以及土地編成主義
（一）不動產登記簿的法律意義
統一不動產登記機構之后，不動產登記簿的統一是一個水到渠成的結果。正因為這樣，我國法律人似乎很少進一步討論不動產登記簿的法律意義。在不動產登記作為“摸清家底”的思維模式下，不動產登記簿的法律意義就被曲解成了自然資源的臺賬。但是從物權立法的角度看，不動產登記簿的法律意義，卻完全不是這樣的。
簡而言之，在物權立法上，不動產登記簿恰恰就是不動產物權經過官方背書的記載，即不動產物權的法律根據。這個法律根據在司法上意義顯著，即“不動產登記的正確性推定作用”。這個推定作用的含義是：在人民法院分析和裁判不動產物權的爭議案件時，應該推定不動產登記簿的記載為正確，并依不動產登記簿的記載事項作出如下四項“推定”：第一，權利人的推定，即將不動產登記簿上記載的權利人，推定為正確的不動產權利人；第二，權利類型的推定，即將不動產登記簿上記載的權利類型（如不同的用益物權、抵押權等），推定為正確的權利類型；第三，權利內容的推定，即將不動產登記簿上記載的權利內容推定為正確的權利內容；第四，損害賠償受領權的推定，即以不動產登記簿上記載的權利要素，分析和裁判損害賠償的受領。“推定”在立法和司法上的含義，就是法律根據上的客觀主義推斷，是不動產司法和行政執法的基本遵循。但是推定不是絕對肯定，在當事人具有更為充分的法律根據時，不動產登記機關可以對登記簿的內容進行更正，甚至在司法過程中都可以推翻登記簿記載的內容。
不動產登記簿的正確性推定作用以及推定的推翻、登記更正等，是人民法院和行政執法機構常用的法律分析和裁判進路。目前，我國行政機構和法院在處理不動產物權爭議時，基本上貫徹了這些理論。
（二）不動產登記簿必須由官方掌管
因為物權公示原則的要求，不動產登記簿成為由官方掌管的司法性檔案，因為不動產登記簿的記載，成為法院司法和行政執法的依據。正因如此，在《物權法》制定以及《民法典》編纂過程中，對曾經出現過的由社會組織、協會掌管登記事務的觀點，筆者不支持。
從物權立法的角度看，不動產登記簿必須具有如下四個特征：（1）統一性。即一個登記區域只能有一個統一的不動產登記簿，這樣才能準確地發揮不動產物權公示原則的效用。（2）官方性。自古以來，不動產登記簿都是由官方掌管的，這樣才能保障不動產登記的公信力，進而為不動產物權建立法律保障。（3）持久性。自古以來，不動產登記簿都是長久保存的。一般國家法律都規定，不動產登記簿是不可以毀滅的檔案簿冊。現在還經常能夠發現我國歷史上的數百年的不動產登記資料。（4）公開性。法律規定不動產登記應該對相關權利人公開，而不應該作為隱私或者私密信息，這是物權公示原則的必然要求。
（三）不動產登記簿的建立：土地編成主義
上文提到，我國不動產登記簿的建立應該以土地作為基礎不動產這個客觀事實和法律事實為依據，建立土地地籍，然后以土地的地籍為基礎建立統一的不動產登記簿冊，并以此展開整個不動產登記制度的構建。這就是土地編成主義的基本觀點。土地編成主義這個概念，是借鑒德國民法、我國臺灣地區“民法”和日本民法而來的。
從國際立法例的比較看，不動產登記簿的編制主要有物的編成（Realfolium）和人的編成（Personalfolium）兩種大的類型，前者以不動產為登記簿冊為編制基準，后者則以權利人為主線。土地編成主義是不動產登記簿編制的一種基本體例，也稱“物的編成主義”，其核心在于：以土地這一物理客體為綱，將國家行政區劃與土地空間位置相結合，先由政府完成土地總清理與統一編號，建立與國家行政區劃相連接的地籍，再將土地上存在的所有權、用益物權、擔保物權等各項權利“對號入座”地載入登記簿，從而實現“一塊土地、一本簿、一張圖”的權利公示體系。近現代世界各國建立的不動產登記簿，多以托倫斯登記制為范本。19世紀中葉，澳大利亞尚為英國流放殖民地，土地權屬混亂、交易欺詐頻發。1858年，南澳總督羅伯特·理查德·托倫斯（Robert Richard Torrens）引入了不動產登記的理念，對殖民地土地展開總清理，將土地按照行政區劃做成不動產登記簿或者土地登記簿；每一塊土地被賦予唯一編號，登記簿以地號為序，記載所有權狀況，將社會民眾的具體土地權利“對號入座”，并由此獲得“土地的戶口”或“權籍”地位。該制度在國際上產生了很大的影響，隨后被許多國家繼受，歷經百年仍運轉良好，足以證明“以地籍為基”在技術與管理上的可持續性與跨法系的適應性。
我國歷史上雖然沒有不動產登記這個概念，但是法律制度中很早就存在著地契、房契、魚鱗圖冊等具有不動產登記簿意義的載體。尤其是明朝出現的魚鱗圖冊，和現代不動產登記簿如出一轍。洪武年間，朱元璋政府為重建戰亂后的賦役體系，命戶部派員丈量全國土地，繪成魚鱗圖冊，圖上以山地、平原、水塘等自然形態為界，狀似魚鱗，故稱“魚鱗圖冊”，冊內詳載的田畝四至、肥瘠、科則、業主姓名等，既是征稅底賬，也是“地籍”雛形。魚鱗圖冊，雖為征稅建立，但是其客觀上也發揮了表征土地以及其他不動產物權的作用。這種做法，后為清朝繼受。晚清修律，受西方法學影響，《大清民律草案》首次將“物權編”單列，雖未及施行，卻已把“契據登記”與“所有權取得”掛鉤。1915年《不動產登記條例》頒布，正式引入“土地登記簿”，采用德國式“物的編成主義”和托倫斯登記制，以地號為綱，附記地上房屋、永佃權、典權、抵押權等物權類型。
中華人民共和國成立后，通過土地改革廢除封建田契，發放土地房產所有證，農村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，房屋仍可私有。1951-1953年，全國第一次房產總登記，沿用民國地號，重繪“房產平面圖”，在統一的地籍基礎上，頒發房產所有證，其內頁仍保留“坐落、四至、面積、用途、權利種類”欄。
回顧千年脈絡，我們可以清晰地看到：無論魚鱗圖冊還是今日現代化的登記簿，本質都是以土地為基礎的不動產公示系統。不動產登記從古到今，都與法律上的物權有關。土地的所有權、房屋的所有權等都要通過不動產登記簿來加以確認。不動產登記不是所謂的行政管理和資源開發問題，行政管理和資源開發通過其他的方法完全可以解決。但是從物權交易的角度來看，不動產登記必須統一，而且必須采取土地編成主義的體例。
結語
筆者從實踐需要、法理基礎和制度邏輯三個方面，對不動產登記立法貫徹物權立法的基本問題進行討論。同時我們應該注意到，我國《物權法》總則規定不動產登記制度，是我國民法制度體系的重大改造，其理論價值和實踐價值都非常重大。從法理上看，這一制度改造了二十世紀九十年代存在重大缺陷的民法學主導理論，它通過在不動產物權領域貫徹物權公示原則，確立依據法律行為發生物權變動應該以不動產登記作為法律根據，而不是以合同作為根據，把合同之債和物權變動的法律效果徹底區分的新型理論知識體系。這一知識體系，做到了物權變動和債權變動的法理科學化和體系化，實現了民法基礎理論核心方面從計劃經濟體制、自然經濟體制向市場經濟體制的顯著提升。從立法和司法實踐角度看，這一制度消除了市場經濟體制建立初期不動產登記體制的種種混亂，通過“五統一原則”的改造，為不動產物權確立堅實的、具有市場經濟體制迫切需要的公信力的制度基礎，為人民法院和其他法律適用機構確認不動產物權提供了既符合法理又簡明清晰的法律技術工具。《物權法》之后制定的《不動產登記暫行條例》為不動產登記制度發展做出了巨大貢獻。但是，現行的不動產登記制度尚不完善，完全符合物權公示原則、符合現代市場經濟體制要求的不動產登記法尚未制定。這是我們應該努力做到的事情。
鑒于我國社會對不動產登記法律的制定尚存誤解和疑慮，本文通過回顧二十世紀九十年代以來我國不動產登記制度的發展如何貫徹物權立法要求的過程，澄清不動產登記制度的立法初衷，這也是下一步制定不動產登記法必須認識到的。應該強調的是，法治社會必須重視財產支配秩序的制度建設和完善，而不動產的支配秩序是其毫無爭議的核心和基礎；不動產支配秩序的法律制度建設不能缺乏科學完善的不動產登記法。正是基于這一認識，本人對不動產登記立法進行了長達三十多年的研究，也以此為據向我國最高立法機關提出了一些立法建議。本文是從傳統的不動產物權立法角度對不動產登記制度的完善進行了比較系統的討論。二十世紀九十年代中后期，我國互聯網還不發達，不動產登記尚未進入數字網絡時代。因此學者的相關制度構想無法反映互聯網時代的不動產登記的情形。盡管如此，本人認為，在數字化時代，雖然不動產登記的記載方式面臨數字化技術方面的改進空間，但是以土地作為基礎不動產、以不動產物權作為登記核心這個客觀事實和法律事實沒有改變。正是因為這樣，本文再次強調不動產登記立法必須貫徹物權立法原則的理論基礎和實踐基礎，如此才能真正回應時代發展需求，制定出科學完善的不動產登記法。
作者：孫憲忠，中國社會科學院學部委員，中國社會科學院法學研究所一級研究員。
來源：《法律科學》2026年第2期。