黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），將“國家安全屏障更加鞏固”確立為“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一，并把“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，建設(shè)更高水平平安中國”作為獨立的一部分加以部署。《建議》要求“堅定不移貫徹總體國家安全觀”“完善國家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、風(fēng)險防控體系”。法律乃治國之重器，必須完善國家安全立法機制，構(gòu)建一個系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的國家安全法律體系，為有力應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)、鞏固國家安全屏障提供堅實的法律制度保障，為走中國特色國家安全道路奠定法治根基。
完善國家安全法律體系的重要性與緊迫性
首先，法律體系是貫徹總體國家安全觀的制度載體。總體國家安全觀要求以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事文化社會安全為保障，以促進國際安全為依托，強調(diào)統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、開放和安全、維護國家安全和塑造國家安全，強調(diào)要把國家安全貫穿到黨和國家工作全局各方面、各環(huán)節(jié)。只有建構(gòu)科學(xué)系統(tǒng)的法律體系，通過一系列具體、可操作的法律制度，才能將其各項要求轉(zhuǎn)化為國家意志和行為規(guī)范，實現(xiàn)對各領(lǐng)域國家安全風(fēng)險的法治化、系統(tǒng)化治理。
其次，法律體系是提升國家安全治理效能的基礎(chǔ)支撐。面對復(fù)雜多變的安全威脅，臨時性、突擊式、運動式的治理方式已難以為繼。法治的核心優(yōu)勢在于其權(quán)威性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性，科學(xué)系統(tǒng)的法律體系，能夠明確各主體的權(quán)力邊界、職責(zé)分工和協(xié)作程序，為風(fēng)險識別、評估預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建等全鏈條治理活動提供穩(wěn)定、清晰的規(guī)則依據(jù)，從而在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，實現(xiàn)國家安全治理從政策之治到制度之治、從經(jīng)驗決策到科學(xué)施策的根本轉(zhuǎn)變，全面提升國家安全治理的現(xiàn)代化水平和整體效能。
最后，法律體系是統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的重要平臺。法律以清晰的規(guī)則界定和不可逾越的安全紅線，為各類社會主體和社會活動劃出明確行為禁區(qū)、界定“可為”的范圍，為創(chuàng)新和發(fā)展提供穩(wěn)定的預(yù)期和充分的空間。作為動態(tài)的規(guī)則系統(tǒng)，法律通過立改廢釋等，可以持續(xù)回應(yīng)發(fā)展中的新問題，不斷校準發(fā)展和安全的平衡點。
國家安全立法面臨的挑戰(zhàn)
立法體系的協(xié)調(diào)性與前瞻性挑戰(zhàn)。國家安全的內(nèi)涵與外延極其廣泛，涵蓋政治、軍事、國土、經(jīng)濟、金融、文化、社會、科技、網(wǎng)絡(luò)、糧食、生態(tài)、資源等領(lǐng)域，立法體系內(nèi)部易出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，不同立法之間還可能存在沖突。面對人工智能、量子科技、生物技術(shù)等帶來的新型安全威脅，傳統(tǒng)立法模式反應(yīng)遲緩，導(dǎo)致法律供給與現(xiàn)實安全需求之間出現(xiàn)“時間差”與“代際差”，一些新興領(lǐng)域國家安全立法存在空白。
法律規(guī)范原則性與可操作性之間的張力。國家安全立法具有高度的政治性、政策性，要能落地、可操作，若立法條款過于原則化，則缺乏可操作性，會導(dǎo)致法律被“虛置”，影響執(zhí)行效能；若立法過于剛性，又可能無法適應(yīng)安全形勢的快速變化。這種“粗”與“細”、“剛性”與“彈性”之間的張力，對立法技術(shù)提出較高要求。
國內(nèi)立法與國際規(guī)則銜接的復(fù)雜性。許多安全威脅，如網(wǎng)絡(luò)安全、跨國犯罪、氣候變化等，具有鮮明的跨國性、全球性特征。這使得國家安全立法，特別是涉及數(shù)據(jù)跨境等規(guī)則時，可能與他國法律和國際法產(chǎn)生互動與沖突。如何在維護國家核心安全利益的同時，推動構(gòu)建公正合理的國際規(guī)則體系，妥善協(xié)調(diào)與他國的關(guān)系，是國家安全立法必須慎重對待的復(fù)雜外部約束。
安全穩(wěn)定與公民權(quán)利之間的平衡問題。國家安全立法還要平衡安全穩(wěn)定與公民權(quán)利之間的關(guān)系。一方面，為有效防范風(fēng)險，立法需賦予相關(guān)國家機關(guān)必要的調(diào)查、監(jiān)管與干預(yù)權(quán)限；另一方面，必須嚴格防范公權(quán)力濫用，避免對公民個人信息權(quán)益、隱私權(quán)、商業(yè)秘密乃至企業(yè)經(jīng)營自由造成過度干預(yù)。這種平衡需要根據(jù)具體情勢通過精細化的法律設(shè)計來實現(xiàn)。
完善國家安全法律體系的方向和任務(wù)
增強法律體系的系統(tǒng)性和完備性。其一，健全立法配套制度建設(shè)。高度重視國家安全領(lǐng)域法律出臺后的配套制度建設(shè)，推動配套實施細則、技術(shù)標(biāo)準、執(zhí)法指南與法律“同步規(guī)劃、同步起草”，確保法律出臺后即可落地執(zhí)行。其二，促進各關(guān)聯(lián)法的協(xié)同共振。建立跨部門立法協(xié)同審查機制，對國家安全相關(guān)法律法規(guī)，包括擬議中的法律法規(guī)進行常態(tài)化的合規(guī)性與協(xié)調(diào)性審查，確保各項國家安全立法之間目標(biāo)同向、內(nèi)容銜接、標(biāo)準統(tǒng)一。其三，加快專門法的補白與迭代。推進人工智能等新興科技領(lǐng)域相關(guān)立法的制定，明確AI研發(fā)應(yīng)用的倫理底線和安全準則；加快完善網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法的配套立法，細化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護、數(shù)據(jù)出境安全管理等；完善生物安全法的配套制度，加強對人類遺傳資源管理等；加快制定金融法、金融穩(wěn)定法，健全配套法規(guī)體系；完善反制裁、反干涉、反“長臂管轄”的法律工具箱，提升應(yīng)對外部勢力打壓、圍堵、遏制、干涉等行為的能力；加快制定海外利益保護法，系統(tǒng)規(guī)范我國機構(gòu)、人員和資產(chǎn)在海外的安全風(fēng)險預(yù)防、預(yù)警和應(yīng)急處置機制；推進電磁、太空、極地深海、海外軍事行動等重要領(lǐng)域法制建設(shè)。
創(chuàng)新立法模式，增強法律動態(tài)適應(yīng)性。其一，建立立法研究儲備機制，增強立法前瞻性。大力開展預(yù)見性、儲備性立法研究。由相關(guān)主管部門牽頭建立立法基地，整合法學(xué)、國際關(guān)系學(xué)、國家安全學(xué)、前沿科技等領(lǐng)域的專家資源，密切跟蹤國家安全態(tài)勢變化和相應(yīng)立法需求，特別是對顛覆性技術(shù)可能帶來的安全挑戰(zhàn)及太空、極地、深海等方面安全治理規(guī)則開展前瞻性研究。其二，綜合運用框架立法與細則立法。對風(fēng)險仍在快速演變的領(lǐng)域，可先制定框架性法律，明確目標(biāo)原則、主體職責(zé)和底線要求，同時預(yù)留制度接口，由主管部門根據(jù)發(fā)展動態(tài)，及時制定和更新配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章或技術(shù)標(biāo)準。其三，體現(xiàn)安全與發(fā)展并重、安全與權(quán)利平衡的理念。國家安全立法可采用“基于風(fēng)險的分級分類”思路，既能管住關(guān)鍵風(fēng)險點，又為低風(fēng)險創(chuàng)新保留充足空間。貫徹比例原則，對涉及限制公民、組織權(quán)利的安全措施，要求符合必要性、適當(dāng)性與相稱性。
完善立法后評估與法律修訂機制。一是健全動態(tài)評估清理機制。對國家安全方面立法，尤其新興領(lǐng)域立法，設(shè)立專門的定期評估機制。法律規(guī)定生效后（如每隔3年），對其有效性及與當(dāng)前形勢是否適應(yīng)等進行評估。根據(jù)評估結(jié)果，對不適應(yīng)現(xiàn)實需求的法律條款建立快速修訂或廢止的“綠色通道”。二是強化立法與執(zhí)法銜接反饋。建立立法機關(guān)與執(zhí)法、司法機關(guān)之間的常態(tài)化溝通反饋機制，保證立法機關(guān)及時了解法律實施中遇到的難點、堵點問題，形成“立法—實施—反饋—完善”完整閉環(huán)。
加強國家安全領(lǐng)域國內(nèi)立法與國際規(guī)則的銜接。一方面，提升我國在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)和影響力，推動“中國方案”成為“國際共識”。一是主動提出國際立法倡議或規(guī)則草案。二是打造“區(qū)域性規(guī)則”試驗田。依托“一帶一路”倡議、上海合作組織等合作機制，推動建立網(wǎng)絡(luò)安全合作、數(shù)據(jù)跨境流動、反恐情報共享等領(lǐng)域的規(guī)則安排。另一方面，主動篩選、吸收部分國際規(guī)則，提升我國國家安全立法的完備性。一是對國際條約、國際標(biāo)準進行系統(tǒng)梳理和評估，將符合我國利益、代表發(fā)展方向的國際共識轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律規(guī)范。二是積極推動國內(nèi)標(biāo)準與國際標(biāo)準相協(xié)調(diào)，減少中國企業(yè)走出去的合規(guī)壁壘。三是對我國已批準的國際公約，及時通過制定或修改國內(nèi)法，確保公約義務(wù)得到全面、有效履行。四是在起草涉及跨境事務(wù)的國家安全法律時進行“國際規(guī)則符合性審查”，提前預(yù)判立法可能引發(fā)的國際反應(yīng)和法律沖突，尋找法理依據(jù)，提出應(yīng)對策略。
作者：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所國際法研究所聯(lián)合黨委書記、研究員，中國法學(xué)會行政法學(xué)會研究會副會長兼秘書長。
來源：《民主與法制時報》2025年11月27日。