2025年10月13日，由中國政法大學國家法律援助研究院、對外經濟貿易大學司法裁判研究中心、上饒市破產管理人協會主辦，江西盛義律師事務所、北京宸章律師事務所、北京衡寧律師事務所共同承辦的“上饒市第三屆破產法論壇暨民刑視角下公司清算責任熱點問題研討會”成功舉辦。
最高人民法院原咨詢委員會副主任兼秘書長、最高人民法院審判委員會原副部級專職委員杜萬華圍繞“關于對《企業破產法》修改的意見——兼談對當前破產法治建設的幾點建議”，分析了本次《企業破產法》（修訂草案）的八大亮點，逐條解讀涉及個人破產制度的七個條款，就本次破產修法提出八點建議，并對如何推進我國破產保護法治建設提出六點意見。
現將杜萬華老師的演講全文進行整理，通過深入研讀，我們能更清晰地把握個人破產制度與破產法治保護的關鍵要點，為小微企業發展、個人破產提供有力的法治支撐，讓破產法律的“人民性”真正貫徹落實到法律生命中。
杜萬華
最高人民法院原咨詢委員會副主任兼秘書長
最高人民法院審判委員會原副部級專職委員
目次
一、《企業破產法（修訂草案）》的八大亮點
二、“修訂草案”對個人破產制度的設計
三、對“修訂草案”個人破產制度設計的認識
四、對“修正草案”的八點修改建議
五、推進我國破產保護法治建設的六點意見
同志們：
大家上午好，很榮幸受邀參加上饒市“第三屆破產法論壇暨民刑視角下公司清算責任熱點問題研討會”。這次研討會是由中國政法大學國家法律援助研究院、對外經濟貿易大學司法裁判研究中心、上饒市破產管理人協會主辦，江西盛義律師事務所、北京宸章律師事務所、北京衡寧律師事務所承辦，中國銀行股份有限公司上饒市分行支持的討論會。鑒于當前全國人大常委會正在修改企業破產法，并且前不久正式向全社會公布征求對《企業破產法（修訂草案）》（以下稱“修訂草案”）的意見，所以，我今天把我的發言主題確定為：“關于對《企業破產法》修改的意見——兼談對當前破產法治建設的幾點建議”。
《企業破產法（修訂草案）》的八大亮點
在黨的二十屆三中全會中，黨中央將破產制度確定為市場經濟基礎制度，并且提出了完善企業破產制度、探索建立個人破產制度的改革任務。這是黨中央為構建高水平社會主義市場經濟體制，在2035年基本建成中國式現代化確定的重要任務，需要我們認真落實。
為此全國人大將企業破產法的修改列入了本屆人大的立法規劃，并在今年9月對《企業破產法（修訂草案）》進行了第一次審議。會后全國人大常委會又將《企業破產法（修訂草案）》向全社會公布并公開征求意見。這是全國人大常委會民主立法的一個重要舉措，也說明了全國人大常委會對建立完善的社會主義破產法律制度高度重視。
我們大家已經注意到，這次公布的《企業破產法（修訂草案）》對企業破產法進行了大規模的修改。修改和增加的條文比較多，共有16章216條，與原來12章136條的《企業破產法》相比較，“修訂草案”實質性新增和修改的條文達到了160條，修改力度之大，由此可見一斑。
修改后的“修訂草案”分為：總則；申請和受理；債務人財產；破產費用和共益債務；債權申報；債權人會議；重整；和解；破產清算；小型微型企業破產程序的特別規定；合并破產；金融機構破產；跨國破產的司法合作；法律責任；附則。其中11章、12章、13章、14章是新增加的內容，其余各章都根據新情況進行大量的修改和補充。我通過認真研讀，感覺“修訂草案”有很多亮點，其中主要有八大亮點。
一是規定了企業法人的自然人股東可以依照本法規定清理債務。這是一個最大的亮點，是這次《企業破產法》修改最大的突破。關于個人破產這一問題因我后面還有涉及，這里就不細說了。
二是規定了府院協調工作制度。這是“修訂草案”第七條的規定。這一亮點，是在充分吸收了我國多年來破產審判工作經驗的基礎上制定的重要常態化制度和工作機制，對于我國今后高質量、高效率地開展破產審判工作，奠定了重要的制度基礎。
三是完善了管理人制度。2006年修改《企業破產法》時，我國正式建立了管理人制度。經過近二十年來的實踐，我國在管理人制度的探索上取得重大進展。我國破產審判工作需要建立兩支隊伍，一是高素質的法官隊伍，二是高質量的管理人隊伍。近十年來，我國管理人隊伍無論從數量還是質量上，都取得很大發展。
這次“修訂草案”為適應破產審判工作和管理人隊伍建設的需要，已經用不少條文對實踐中的經驗進行了總結。雖然相關規定還有討論余地，但是對管理人制度的關注，反映了草案起草者務實的工作作風。就目前而言，許多條文還不是最終的規定，還可以通過民主立法的方式更多地吸收大家的意見，將管理人的性質、職責、工作程序，以及管理人的隊伍建設和對管理人的工作管理，用國家立法的規定下來，以便管理人隊伍能夠在破產審判工作中能夠發揮出更大的作用。
四是完善了重整制度與和解制度。在“修訂草案”中，這兩個制度所占的比重，特別是重整制度所占的比重比較大，雖然說相關規定還有不少有待進一步完善，但是用這么大的篇幅和力度，下這么大的氣力去修訂這些條文，說明“修訂草案”起草者在這個方面下了很大功夫。
五是規定了小型、微型企業破產程序的特別規定。我國的小型和微型企業所占比重很大，是我國小微經濟的主力軍。如何保護我國小微企業的健康發展，是我國破產保護法律的重要任務。“修訂草案”這次增設特別程序，對于及時了結民事債權債務關系，挽救危困小微型企業，提高小微企業破產質量和效率，作用很大。這個亮點需要特別關注。
六是規定了企業合并破產制度。這是在總結破產審判實踐經驗的基礎之上作出的規定。2018年，最高人民法院召開了全國破產審判工作會議，會后通過了“最高人民法院全國破產審判工作會議紀要”。在“紀要”中，最高法院總結了多年來全國各地在合并破產中的經驗。多年實踐證明，合并破產制度，包括實質性合并和形式性合并的制度構建，對于提高企業質量和效率，挽救危困企業，都發揮了重要作用。這次“修訂草案”把全國審判工作會議紀要經驗吸收進來，將其上升為法律規定，是很值得我們關注的。
七是規定了金融機構破產。金融機構是一個特別特殊的市場主體。“修訂草案”增加規定金融機構的破產程序，是推動金融機構，特別是銀行業金融機構市場化改革的重要舉措。在社會主義市場經濟條件下，金融業本質上是商業性組織，其職責主要是為實體經濟做好服務，幫助實體經濟創造社會財富，并在做好服務的基礎上發展自己，而不應當尋求國家和法律的過度保護。因此，金融機構應當遵循市場經濟的發展規律，推進自身的市場化改革，適應社會主義市場條件下實體經濟的發展需要。如果金融機構未按照市場化的要求發展自己，也有可能讓自己陷入破產困境。
在此情況下，如何保護實體經濟，維護社會穩定，是破產法律制度必須認真解決的問題。其主要方法和措施當然應當堅持市場化、法治化、國際化的原則，而不能在市場化之外，享受國家的特別保護。因此，金融機構的破產法治建設，應當納入整個破產保護法治體系中去認真進行研究，設計出適應金融機構特點的破產保護法律制度。這一點我認為是十分重要的。
八是規定了跨國破產的司法合作。跨國破產司法合作這一塊是當前我國社會主義市場經濟條件下需要特別關注的問題。我們不能只關心國內市場主體的破產問題，還應當關注跨境、跨國的破產問題。因為我國經濟是與世界經濟連接在一起的全球化經濟，我們的許多企業不僅僅是國內企業，他可能會出境、出國，在國外、境外成立相關聯的企業；與此同時，國外的企業也會進入我國境內，成為中國登記注冊的企業。當我國國內企業發生破產現象，在財產關系上勢必與它們在國外的企業發生關系；與此同時，國外的企業在國外發生的破產，或者它們在我國國內的企業發生破產，也必然與國外企業存在的財產上的關聯。
在此情況下，我國的破產保護法律制度，就應當公平公正地處理中國企業與境外、國外企業的財產關系。這是一個不可回避的問題。因此，我國的破產法律制度一定要有國際視野，不能只關注國內的破產保護，忽視境外、國外的破產保護問題。這一點，是由我國對外開放的基本國策，以及我國經濟與世界經濟緊密聯系的現實決定的。因此，對這一亮點，我們也要高度關注。
我認為這八個方面的亮點，是“修訂草案”的主要亮點。這些亮點，一定要擦亮，一定要精心打造。雖然目前這八個方面的亮點還不是盡善盡美，但是它對補齊社會主義市場經濟基礎制度的短板是非常有利的。
“修訂草案”對個人破產制度的設計
我們應當看到，“修訂草案”的八個亮點中，個人破產制度的設計是最大的亮點。對此，我想在這里對這一亮點談一談自己的看法。這次“修訂草案”對個人破產制度是怎樣設計的呢？應當怎樣認識這一設計呢？
首先，這次“修訂草案”主要通過以下方式規定個人破產制度。
一是“修訂草案”第二條增加了第三款規定，正式確定了個人破產制度。
該款規定：“企業法人已經進入破產程序，該企業的自然人股東，因為企業債務承擔連帶責任而出現前兩款情形的（以下稱連帶個人債務人），可以依照本法規定清理債務。”
這一款規定了企業法人的自然人股東可以適用個人破產制度。這實際上用國家立法的形式，宣布了我國個人破產制度的建立。新中國成立后，我國一直沒有建立破產制度。改革開放后的1986年，我國制定了《中華人民共和國企業破產法》，該法只適用于全民所有制企業，沒有建立個人破產制度。2006年修改《企業破產法》，該法適用于企業法人組織，非法人組織參照適用，個人破產制度依然沒有建立。
從世界范圍來看，近代以來西方國家的破產制度都是從個人破產制度的基礎上發展而來的。而我國卻走了一條與西方國家完全不同的道路，破產制度不是從個人破產制度的基礎上逐漸孕育發展起來的，而是由國家直接通過法律制度規定的。
長期以來，我國市場經濟主體一直重視法人組織，對自然人及自然人性質的非法人組織作為市場主體的重要作用一直未予充分重視，處理其破產現象的破產法律制度一直缺位。這對我國社會主義市場經濟的影響，特別是就業、投資者投資積極性的影響是很大的。目前條文雖然只是一句話，范圍不大，但至少正式建立了個人破產制度，意義是十分重大的。
二是新增加了第十八條和第十九條兩個條文，建立了限制連帶責任個人債務人消費行為的制度。
第十八條第一款規定：“人民法院裁定受理連帶個人債務人破產申請的，應當同時作出限制連帶個人債務人行為的決定，并將決定書送達連帶個人債務人。”
其第二款規定：“自人民法院作出限制連帶個人債務人行為的決定之日起至作出解除連帶個人債務人行為限制的決定之日止，連帶個人債務人不得有高消費及非生活或者工作必需的消費行為，確因生活或者工作需要并經人民法院同意的除外。”
第十九條規定：“自人民法院受理破產申請的裁定送達連帶個人債務人之日起，至破產程序終結或者監督考察期屆滿之日止，連帶個人債務人應當真實、準確、完整申報及披露本人及其家庭財產信息。”
這兩條規定建立的連帶個人債務人消費行為限制和債務人財產申報披露義務制度，是個人破產制度的重要內容。這一制度的要求，就是如果要對陷入破產的個人債務人進行破產保護，在確定對其與債權人的債權債務關系予以了結之前，要對債務人的消費行為進行限制，并要求其履行財產申報披露義務。這是對債權人利益進行維護的重要措施。
三是增加了九十八條規定，建立個人債務人重整制度。
第九十八條規定：“有未來可預期收入的連帶個人債務人，可以向人民法院申請重整，同時提交重整可行性報告或者重整計劃草案。重整計劃草案除應當包括本法第一百一十五條規定的相關內容以外，還應當包括不可免除的債務的清償方案。重整計劃執行期限不得超過五年。”
這條規定的內容包括三個方面，第一是要提出重整申請；第二是要提出重整的可行性報告或者重整計劃；第三遵守“修訂草案”第一百一十五條關于重整計劃草案的七項內容的規定，和不可免除債務的清償方案。這是個人破產重整制度的主要內容，具有較強的可操作性。
四是增加了第一百七十四條，建立了個人債務豁免監督考察制度。
第一百七十四條第一款規定：“符合本法規定的連帶個人債務人，應當經過五年內的監督考察。在監督考察期內，連帶個人債務人不得擔任上市公司、非上市公眾公司和金融機構的董事、監事和高級管理人員；連帶個人債務人應當按月向管理人或者履行破產事務行政管理職責的部門申報個人收入、支出和財產狀況等信息，并由管理人通報全體債權人。連帶個人債務人收入超出維持基本生活水平的部分，應當用于清償債務。”
其第二款規定：“監督考察期結束后，連帶個人債務人可以向法院申請債務清理完畢，法院應當依法作出裁定。”
這條規定是個人破產保護制度的核心內容。對個人債務人監督考察制度的主要內容包括：監督考察期限制度；在監督考察期間的任職限制制度；財產申報制度和信息通報制度；個人債務的盡責清償制度；債務清償豁免申請制度；裁定批準債務清償豁免制度。
前述制度中，監督考察期限到底多少年合適，是三年還是五年合適，我認為可以研究。五年以后，個人債務人向法院申請債務豁免時，法院審查什么，如何裁定？具體問題雖沒有規定，但基本方向還是已經有了。“修訂草案”建立的個人債務豁免制度，是個人破產保護制度重要內容，需要認真把握。
五是增加了第一百七十五條，建立了個人債務人不能不可免除的清償責任。
第一百七十五條規定：“連帶個人債務人因存在故意或者重大過失侵害他人人身權益、所欠消費者維持生活需要的商品或者服務、所欠勞動者報酬、因造成本企業損失等情形，應當承擔的債務，其清償責任不可免除。”
在建立個人破產制度時，誠實信用債務人的所有債務，是不是都可以按照第174條的規定豁免呢？不是！有些債務是不能豁免的，這就是第175條規定的不能豁免的債務。目前第175條列舉的不能豁免債務的事項，是否合適還可以討論。但的確應當建立不可豁免債務的制度。
除本條列舉的事項外，還有一些內容是否可以規定？比如，因贍養老人，撫養孩子等而形成的債務，具體來說，就是老人讓你出贍養費、孩子要你拿撫養費所形成的法定債權債務關系，應當成為不能豁免的債務。我覺得這個問題應當研究。建立個人破產制度有些個人債務是不能豁免的，具體來說主要是法律規定個人必須履行的法定義務，當然當事人完全喪失履行法定義務能力的除外。
六是增加了第一百七十六條對未清償債務不予免除的規定。
第一百七十六條第一款規定：“連帶個人債務人有下列情形之一的，未清償債務不予免除：（一）違反本法關于連帶個人債務人義務和行為限制的規定，情節嚴重的；（二）債務人的主要債務系因奢侈消費、揮霍財產、賭博或者其他違背公序良俗的行為導致的；（三）出現本法第二條的情形后，有隱匿、轉移、毀損財產或者隱匿、偽造、變造、銷毀涉及財產狀況的賬簿、文書及其他證據的行為，情節嚴重的；（四）對企業違法分配利潤、財務造假等行為負有責任，損害企業及企業債權人利益的；（五）其他不應當免責的情形。”
其第二款規定：“債務清理完畢的裁定生效后，發現連帶個人債務人存在上述情形的，人民法院應當予以撤銷。”
這是個人破產制度極其重要的一條。按照第174條的規定，個人債務人履行該條規定的義務后，其剩余債務可以豁免。這條規定是針對誠實信用的個人債務的。但是，如果個人債務人不是誠實信用的債務人，出現上面第176條規定情形的，該債務人的剩余債務不能免除。這一條的核心就是防逃債，反逃債。如果發現有逃債行為，剩余債務就不可能豁免，即使已經豁免的債務也要依法撤銷。所以，很多人擔心個人破產制度建立后會支持個人逃債，我認為這種擔心是不必要的。
剛好相反，個人破產保護制度的建立，不僅不會支持逃債，相反是防逃債、反逃債、制裁逃債的。逃債是不誠信人的不誠信行為，必須受到懲罰，其剩余債務不能豁免，如果其行為涉及刑事犯罪，還應當承擔刑事法律責任。“修訂草案”第176條的規定，是個人破產保護制度的保障性條款，對于個人破產保護制度的實施具有重要意義。
以上是“修訂草案”涉及個人破產制度的主要內容。除以上這六個方面七條法條以外，如果我們仔細閱讀，還有與企業法人破產制度共同適用的條款，那條款數量就多了，比如重整、和解制度中就有不少這樣的條款。但是涉及個人破產需要特別規定的條款，主要是這七條規定。
除了“修訂草案”對自然人個人的破產規定以外，“修訂草案”在第十一章還專門對小型微型企業破產做了特別規定，其條文從178條到183條，共六條。這六條規定沒有明確是法人組織還是非法人組織，我們就可以理解為既包括小型、微型企業中的法人組織，也包括非法人組織。既然涉及非法人組織，那就涉及到非法人組織出資人的無限責任，涉及到無限責任的股東。其破產制度的特點就與個人破產制度相同了。所以，我認為，第十一章的內容也可以納入個人破產制度范圍。因為承擔無限連帶責任的股東，要對非法人組織的債務承擔連帶責任，它和個人破產制度就掛鉤了。
對“修訂草案”個人破產制度設計的認識
“修訂草案”對個人破產制度的設計，應該怎樣認識呢？我想談幾點看法，供大家參考。
首先，“修訂草案”第一次以國家立法形式將個人破產制度寫進破產法。這是我國建立完善的社會主義破產法律體系的一大突破，為構建高水平社會主義市場經濟基礎制度邁出了關鍵性的一步。1986年，我國制定了《中華人民共和國企業破產法（試行）》。因當時只想解決全民所有制企業的破產問題，還沒有考慮建立社會主義市場經濟，當然就不可能考慮建立個人破產制度的問題了。
2006年對《企業破產法》進行修改時，雖然已經有大量個體工商戶和非法人組織（當時叫“其他組織”）存在，個人破產現象也不斷出現，但因幾千年來傳統舊觀念的影響，對用個人破產法律制度解決個人破產問題的認識，還沉陷于個人債權債務關系狹小圈子的范圍內，還沒有上升到對我國營商環境的改善，持續穩定推動我國經濟發展的高度，更沒有解決個人破產問題的緊迫感。
因此，許多同志認為建立豁免個人債務人債務的個人破產制度的條件和時機不成熟，想等條件和時機更成熟時再考慮制定。因此，當時對破產法進行修改時，就沒有考慮建立個人破產制度，法律名稱依然沿用《企業破產法》，適用范圍限于法人組織，非法人組織參照適用。用法律手段處理和解決個人破產問題被擱置。
這次破產法修改，正值黨的二十屆三中全會召開之后，構建高水平社會主義市場經濟體制，完善市場經濟基礎制度，探索建立個人破產制度被納入今后的改革任務。因為個人破產制度的建立，已經關系到我國營商環境的改善，關系到我國產業結構的調整，新舊動能轉換，關系到小微經濟對我國經濟發展影響和推動。在此情況下，建立個人破產制度解決個人破產問題，已經到了提到議事日程的時刻。為完成黨的二十屆三中全會確定的改革任務，“修訂草案”第一次通過把企業法人承擔連帶責任的自然人股東納入破產法破產保護的范圍，開始構建我國的個人破產制度。
第二，修訂草案第一次規定了個人破產制度的基本內容。基本內容概括說就是：（1）草案的第二條增加了第三款規定個人破產制度的適用范圍，也就是適用于企業法人的自然人股東。雖然適用的范圍還比較小，但畢竟從無到有，有比沒有相比，還是歷史的一大進步。（2）規定了限制連帶個人債務人消費行為的制度。（3）規定了連帶債務人的重整制度。（4）規定了連帶債務人的監督考察制度。（5）規定了連帶債務人不可免除的清償責任。（6）規定了連帶個人債務人剩余債務不能免除的制度。上述制度應該是個人破產制度最重要的框架結構性質的內容，這次寫進草案的確是一個了不起的進步。
第三，這次修訂草案規定了具有個人破產特征的小型、微型企業的破產特別程序。這對于解決大量非法人組織的破產問題提供了重要的法律依據。目前，我國民營企業一共有5800多萬個。按照2023年的統計，具有法人資格的民營企業達到3300多萬個，非法人組織有2500多萬個。有了小型、微型企業特別程序的規定，至少2500多萬個非法人組織可以適用個人破產法律制度的規定，這是一個很大的進步，對民營企業的發展有很大的促進作用。
修訂草案意義重大，它的成就要充分肯定，但我們也必須看到，“修訂草案”對個人破產制度的設計還有一些問題，值得引起我們的高度關注。
第一，修訂草案對個人破產保護適用范圍過窄。由于對個人破產保護適用范圍過窄，可能難以實現立法目的。
（1）這次“修訂草案”對個人破產的范圍僅限于企業法人中承擔連帶責任的自然人股東，沒有包括股東的親屬。這個制度如果不包括股東的親屬，特別是近親屬，那么用法律手段免除自然人股東的清償責任，在實際操作中就可能出現問題。我們知道，目前在實踐中，公司對外經營，特別是向銀行貸款、民間借貸或者其他民事商事活動中，對方當事人往往會在要求企業法人組織自己提供擔保外，還會要求企業的股東和股東的親屬，包括妻子、父母、子女等等做擔保。一旦公司不能履行合同責任，公司對債務人的有限責任就變成了公司股東和親屬的無限連帶責任。
這次“修訂草案”把股東的無限連帶責任通過個人破產制度予以了豁免，但是由于沒有豁免親屬尤其是近親屬的責任，那么這個股東的責任就相當于沒有免除。因為丈夫被豁免的清償責任，還得由妻子、父母、子女償還。這種“換湯不換藥”的做法，相當于把個人破產保護制度的建立“束之高閣”，成為好看不中用的東西。個人破產保護制度的建立，由于一放一收，客觀上幾乎相當于沒有建立。
（2）“修訂草案”對個人破產制度的保護沒有涉及企業高管及其親屬。在企業的擔保中，不僅要求股東和親屬擔保，還要求企業的高管和其親屬進行擔保。而這次對個人債務的豁免制度中，企業的高管及其親屬被排除在外。應當看到，不少公司的高管本身就是由股東兼任，但確實有許多公司的高管確實不是股東，而是職業經理人。隨著市場經濟的發展，職業經理人會越來越普遍。如果個人破產制度不保護職業經理人，那將來一大批職業經理人會因公司債務的牽連，而被關死在公司債務的牢籠中。這對社會主義市場經濟的發展，不能不是極大的不幸。
（3）“修訂草案”沒有將個體工商戶納入破產保護的范圍。自然人是最古老、最原始的市場主體，法人組織作為市場主體是從自然人主體中逐漸發展而來的。但在我國，因為歷史的原因，自然人反而沒有成為破產法保護的對象，而它的晚輩——法人組織反而捷足先登，成了時代的寵兒。這對我國社會主義市場經濟的發展和完善來看，并不是一件幸運的事。大家可能已經注意到，在我國1.9億個市場主體中，1.3億是以自然人為特征的個體工商戶。如果我國的破產法律不對這1.3億個體工商戶給予保護，這對我們國家經濟的發展意味著什么？這個問題我會在下面的論述中提到。
第二，“修訂草案”在債務人財產中尤其對個人破產的債務人財產中沒有建立豁免財產制度。這對個人債務人的生存權和人格尊嚴的保護，出現了明顯的制度缺失。豁免財產制度是個人破產制度的基礎，它是“破產法”人民性性質最重要的體現。“修訂草案”沒有建立這一制度我認為是一大漏洞。個人破產制度為什么要有豁免財產？這是因為陷入破產困境的債務人自己的生存維持，他養育孩子、贍養老人、扶養配偶需要保留相應家庭財產。
與此同時，他和他的家庭的生存和發展需要生產經營，生產經營需要相應的生產工具和相應流動資金。這部分財產也不能作為破產財產用于對債權人的債務清償，這就是豁免財產。在個人破產制度中，這既是債務人和債務人家庭生存和發展的需要，也是社會經濟發展的需要。最近，廈門經濟特區通過了“個人破產保護條例”，在第五章債務人財產這一章中，第二節就建立了豁免財產制度，其中第55條規定：
“為保障債務人及其所撫養人、贍養人、扶養人的基本生活和權利，尊重債務人的人格尊嚴，為其生活以及發展提供最低限度保障，依照本條例保留其不用于清償債務的財產為豁免財產。豁免財產范圍如下：（一）債務人及其所撫養人、贍養人、扶養人所必需的生活、學習、醫療物品和相關費用；（二）債務人職業發展、生產經營必需的物品和合理費用；（三）對債務人具有特殊紀念意義的物品；（四）勛章以及其他表彰榮譽的物品；（五）出于陪伴等精神目的而豢養或者培育的寵物；（六）專屬于債務人的人身損害賠償金、社會保險金、傷殘撫恤金、扶助金以及最低生活保障金；（七）根據法律規定或者基于公序良俗不應當用于清償債務的財產。”
廈門經濟特區建立的豁免財產制度，我認為在國家層面上的個人破產制度應當吸收。這些豁免財產對于債務人及其家庭來講十分重要。豁免財產制度是個人破產制度的核心制度之一，是社會主義制度優越性的重要體現，是我國法律制度“人民性”的重要體現。要在明確債務人財產的基礎上，建立不能用于清償債務的債務人豁免財產和能夠用于債務清償的破產財產制度。但是，“修訂草案”沒有建立這些制度，沒有把豁免財產與破產財產相區分，有些可惜。要建立個人破產制度，一定要有豁免財產，人的生存權和發展權要保護，這應當是社會主義市場經濟的應有之意。
第三，“修訂草案”沒有明確建立適合個人債務人破產的和解制度。目前來講，個人破產和解的制度應該說在我們國家已經有了一定的社會實踐基礎。比如說，以浙江、江蘇為代表的各地方法院，通過幾年來的實踐，已經建立了相對成熟的個人債務集中清理制度、類個人破產制度。還有全國各地除浙江、江蘇以外很多城市也在推行個人債務集中清理。這些制度，實際上已經是破產保護和解制度了。經過多年幾個省的實踐，這一經驗已經相對成熟，可以上升為法律制度了，但是目前的“修訂草案”在這方面反映還不夠充分。
以上三個方面的缺陷如果得到補充、完善，我認為“修訂草案”效果可能會更好些。其他一些比較細的修改意見，就不去談了，只說主要的、大的大問題。
對“修訂草案”的八點修改建議
剛才是講我對“修訂草案”的認識，現在具體講我對“修訂草案”如何進行修改的建議，供同志們參考，也供立法機關參考。如果你們覺得可以吸收，也可以你們的名義提供給立法機關供參考。應當看到這次《企業破產法》的修改，是黨的二十屆三中全會后，為構建高水平社會主義市場經濟體制的一次重大立法活動。這次立法活動應當為構建我國破產保護法律體系作出努力，以便補齊作為市場經濟基礎制度的這塊短板。為此，我提出以下八點建議：
第一，建議在《企業破產法》修改時建立個人破產制度，進一步落實黨中央關于探索建立個人破產制度的改革任務。
為什么要提這個建議呢？我認為有以下幾點理由。
一是建立個人破產制度是構建高水平社會主義市場經濟體制的需要。黨的二十屆三中全會第二部分專門講構建高水平市場經濟體制，提到了三點：其一是要堅持“兩個毫不動搖”；其二是要構建國內統一大市場；其三是要完善市場經濟基礎制度。在完善市場經濟基礎制度中又提到四點：（1）完善產權保護制度；（2）完善市場準入制度；（3）完善企業破產制度，探索建立個人破產制度；（4）完善社會征信制度。完善破產制度就是構建高水平社會主義市場經濟制度的基礎制度，探索建立個人破產制度也是構建高水平社會主義市場經濟的基礎制度。
所以，按照黨中央的要求，個人破產制度不是要不要建立，而是探索怎樣建立，采取什么方法、走什么路徑建立。黨中央決定說得很明白，這次立法應當把黨中央的決定落實下去，通過我們的立法落實黨中央關于探索建立個人破產制度的這項改革任務。這是我的基本觀點。
二是我國經濟發展的現實，需要通過建立個人破產制度推動發展和夯實小微經濟，為我國經濟現代化奠定基礎。前面我已經提到，我國現有1.9億個市場主體，其中國有企業58萬多個，外資企業57萬多個，加起來不到120萬個，我們的民營企業有5800萬個，3300萬個是法人主體，2500萬個是非法人主體。在“修訂草案”中，沒有保護個體工商戶的個人破產制度的地位，也就是說1.3億的市場主體不受破產法律的保護。這在現行市場經濟國家是不多見的。
要知道一個國家的小微經濟是一個國家經濟發展的基礎，不僅是我們，包括西方國家小微經濟都是基礎。現在為什么說消費不動，主要原因是小微經濟的活力不夠。小微經濟活了，就業問題才有可能大規模解決；就業問題解決了，老百姓才有消費能力，老百姓有了消費能力才能推動供給側結構性改革。記得20世紀80年代初，也就是改革開放初期，大量知青回城，農村勞動力過剩，國有企業和集體企業難以解決就業問題。在此情況下，黨中央制定了改革開放的基本國策，開放了個體工商戶的口子，才改變了就業艱難的形勢，推動了我國經濟的快速發展，社會主義市場經濟才在發展中逐漸形成。
小微經濟是非常重要的，但是目前我們的小微經濟的發展，在法律制度方面，管理多于保護和幫助。我認為這是一個很值得注意的問題。我在不少場合曾說過一句話：在我們中國，如果沒有密如蛛網的小微經濟的小流小溪，就沒有中國經濟的大江大河。中國經濟的大江大河是建立在小微企業小流小溪基礎之上的。
不能光看大企業，光看它們很宏大、很厲害的人工智能等東西。這些東西當然也很重要，但維持老百姓生存和發展的小微經濟才是最重要的，這是民生基礎，也是國家經濟發展的基礎。沒有民生基礎，就沒有國家的經濟社會發展的基礎。我國的小微經濟的主體就是自然人，以及以自然人為特征的非法人組織，如果我們的個人破產制度不對1.3億個體工商戶和2500萬家非法人組織進行保護，放任其自生自滅，并將這種自生自滅視為“規律”，那實際上是對中國經濟發展的不負責任。
另外，從我國營商環境的改善看，有沒有個人破產保護法律制度，個人破產保護制度是否完善，是考量一個國家營商環境好不好的重要指標。目前，上海作為世界銀行考察中國營商環境的唯一城市，由于我國也包括上海在內，還沒有真正的個人破產制度，我估計，其營商環境的得分不會很高。這對我國堅持社會主義市場經濟的國際形象是不利的。這些就是我認為為什么需要建立個人破產保護制度的重要理由。
三是建立個人破產制度是防止企業法人有限責任制異化的一個必要保證。保護投資人投資積極性，鼓勵企業家，特別是職業經理人大膽精明地開展經營活動，是市場經濟持續發展的有效措施。這次“修訂草案”只規定了企業法人的自然人股東可以搞債務清算和剩余債務豁免，人數太少。關于有限責任公司的異化這個問題，我前幾天發了文章，也在一些會議上講過。
從目前來講，按照我國“公司法”的規定，有限責任公司也好，股份有限公司也好，都對有限責任作出了規定。具體來說，股東以其認繳的出資為限對公司承擔有限責任，公司以股東認繳的出資和經營所得的財產為限對債權人承擔責任。但是在實際操作過程中，銀行借貸、民間借貸和其他重要的民商事交易活動，都會要求債務人所在公司做擔保。除此之外，還要求該公司股東和股東親屬做擔保，高管和高管親屬做擔保。這樣公司在經營活動中的有限責任，就變成了股東和股東親屬、高管和高管親屬的無限連帶責任，這樣我們的公司制度就被異化了，從有限責任變成無限責任了。
現在這種情況是一個普遍現象，怎樣解決呢？方法之一就是建立個人破產制度。沒有完善的個人破產制度，公司的異化現象就克服不了。當然個人破產制度只是解決公司異化現象的方法之一，不是唯一方法。還有其他哪些辦法解決公司異化現象，因不是我們今天的討論范圍，就不再細說。
四是建立個人破產制度有利于維護婚姻家庭的穩定，有利于維護我國人口高質量發展戰略的落實。目前來講，“修訂草案”沒有婚姻家庭可以豁免財產的規定。個人陷入破產以后，如何保護債務人的婚姻家庭財產，現在沒有法律規定。婚姻家庭沒有財產保障，債務人自身的生存維持，老人贍養、子女撫養、配偶扶養等等都沒有保障，婚姻家庭就有瓦解的可能。其實婚姻家庭制度維系的基礎是什么？就是夫妻財產制度。如果沒有相應財產支撐，婚姻家庭還能維持嗎？馬克思曾經指出，人類的生產分為兩大部類，一是物質資料的生產，一是人口的生產。沒有這兩大生產，就沒有人類社會本身。同時，沒有高質量的人口生產，也沒有物質資料生產的發展。
在我國，人口的生產，主要是通過婚姻家庭實現的。我國經濟現代化建設，不能只抓物質資料的生產，也要抓高質量的人口生產。要抓高質量的人口生產，必須穩定婚姻家庭關系。要穩定婚姻關系，就必須維護婚姻家庭財產的穩定性。要維護婚姻家庭財產的穩定，我覺得建立個人破產制度是必然的選項。個人破產保護制度，特別是債務人豁免財產制度，對于維護婚姻家庭的穩定是極其重要的制度。目前，我國離婚率高企不下，假離婚現象頻出，與沒有個人破產保護制度是分不開的。可見，個人破產保護法律制度的建立與否，不僅涉及經濟發展問題，還涉及社會治理問題。
五是采用國家立法方式探索個人破產制度的建立，是完成黨中央決定的改革任務的保障。黨中央要求我們探索建立個人破產制度，是要建立一種社會制度，那么這個制度的建立是不是可以不需要國家立法的方式，在法治軌道之外來進行呢？其實采用國家立法方式探索社會制度建立，在我國早已有成功的先例。最典型的事例，就是我們的《民法典》制定。1980年，我國曾推動《民法典》的編纂。但后來因為我們國家的經濟形式到底是計劃經濟、商品經濟，還是計劃經濟為主、商品經濟為主沒有確定，所以《民法典》編纂沒有繼續進行。
在這樣背景下，1984年黨中央通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》。這個決定的出臺要求我國要建立社會主義商品經濟。為實現這一目標，國家在86年制定了《民法通則》。正是《民法通則》的通過，我國開啟了社會主義市場經濟法律制度建設的探索。如果當時沒有《民法通則》這一國家立法，就不可能有后來的各種單行民事商事法律。正因為有了《民法通則》，到了1992年鄧小平同志南方講話以后，我們又開始探索制定公司法、票據法、合同法、物權法、侵權責任法等一系列民商事法律。到2014年的時候，通過各種法律探索的社會主義市場經濟制度基本成熟，按照黨中央的安排才開始編撰《民法典》，2020年5月28日正式通過《民法典》。
所以用國家立法方式探索社會制度的建立，即在我國法治建設的框架內探索社會制度的建立，已經是我們成功經驗，這次探索建立個人破產制度也應當如此。從目前法治建設的實踐看，沿海地區和全國不少地方，對于探索個人破產制度的建立有積極性，但因沒有國家層面的立法支撐，很多地方不知道怎么搞。雖然黨的二十屆三中全會決定出來一年多，但探索的步子并不大。按照三中全會“決定”的要求，包括個人破產制度在內的改革任務，應當在2029年完成。
但目前除深圳、廈門兩個經濟特區外，全國其他地方還沒有正式開始探索個人破產制度的建立，改革的步子太小，不能適應我國構建高水平社會主義市場經濟體制的需要。鑒于落實黨的二十屆三中、四中全會精神時不我待，建議全國人大利用這次修改《企業破產法》的良機，采用《民法典》編纂的成功經驗，探索個人破產制度的建立，為構建高水平社會主義市場經濟體制，完善市場經濟制度，打下堅實的基礎。
六是通過國家立法探索建立個人破產制度，一定要遵循循序漸進的原則。就目前來說，建立完整成熟的個人破產法律制度的規范體系是不現實的。這次探索建立個人破產法律保護制度，一定要堅持遵循循序漸進的原則。具體做法上可以在第二條的修改時，將“企業法人”修改為“債務人”，將個人債務人包括在“債務人”中，把“修訂草案”中個人債務涵蓋面放大，將1.3億個體工商戶放進去。而后再增加專門一章規定“自然人破產程序的特別規定”的內容，將現在“修訂草案”中的七個條文放進去，再增加一些重要的框架性、原則性規定，用總共十幾個條文，把個人破產法律制度的框架搭建起來就夠了。
具體操作由最高人民法院商相關部門，通過司法解釋逐漸推進。通過若干年的努力，逐漸積累經驗，待條件成熟時，再上升為成熟的法律制度。這一做法是過去幾十年來探索建立和完善社會主義市場經濟制度的經驗，完全可以繼續使用。
第二，建議修改《企業破產法》時，將名稱修改為《中華人民共和國破產保護法》。
為什么要將正在修改的《企業破產法》改為“破產保護法”呢？我想有以下幾點理由。
我國“破產法”的修改應當堅持“以人民為中心”的性質，要充分體現“破產法的人民性”的性質，在堅持該法“人民性”的性質基礎上，充分突出該法的保護性、救濟性和治理性的基本特征。
首先，在立法中，應當將法律的理念從對破產事務的處理，建立在破產法律關系中各方當事人和相關利害關系人合法權益的保護上來。我們必須充分認識到，債權人是人民群眾，債務人和相關利害關系人也是人民群眾，他們都是社會主義現代化事業的建設者。所以，破產法應該對人民利益予以保護。
我記得在陜甘寧邊區的時候，習仲勛同志在他發表的《貫徹司法工作的正確方向》的講話中說過一句話：要一心一意老老實實把屁股放在老百姓這一方面，坐得端端的。這里面講的是端端地坐到老百姓的這一面，不是坐在人民群眾的某一部分人中間，全體人民群眾當然包括債權人、債務人、利害關系人，他們都是人民群眾。對他們合法權益的保護，是破產保護法律保護的重心。
現在我們的破產法律對相關破產事務的處理看得比較重，我認為也是對的。但是對這些事務的處理一定要落實到對人的權利的保護上。如果不是落到對人的權利上，在實踐中就可能出現對不能清償債務的債務人予以污名化、歧視性現象，我認為就不合適了。在市場經濟條件下，破產現象是由經濟規律導致的經常性現象，導致陷入破產困境的原因很多，不能認為陷入破產困境的債務人都有“原罪”。依法處理破產事務時，對事的處理一定要落實到對人的權利保護上。
其次，從法律的理念上，破產與破產法律制度是兩個不同的概念。破產是一種經濟現象，其表現形式為資不抵債，不能清償到期債務，無法了結與債權人之間的債權債務關系。破產經濟現象出現以后，才有了解決和處理破產現象的法律制度，即破產法律制度。破產法律制度是破產現象出現后，國家為解決破產現象而制定的規范性制度，其目的是處理和了結原債權人與債務人之間的債權債務關系。現在我們在“破產”后面不加“保護”二字，容易將該法理解為讓相關當事人陷入“破產”的方法，例如將《企業破產法》，理解為讓企業“破產的方法”，從而導致社會各界群眾對“破產法律制度”實施產生抵觸情緒。
再次，從中國傳統文化角度，中國人從來都將“破產”一詞視為不吉利的行為，唯恐沾之不吉。如果在破產制度加上“保護”一詞，我認為在理解上就可能成為當事人遇到了“破產”這種事情以后，會受到相應法律的保護。這樣人民群眾對“破產法律制度”的接受就更加容易，這對推進破產法律的實施具有明顯積極的意義。
第三，建議進一步梳理明確我國破產保護的立法目的。
這次“修訂草案”第一條規定還有值得推敲的余地。該條規定：“規范企業破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，促進市場經營主體優勝劣汰和資源優化配置，防范化解重大風險，維護社會主義市場經濟秩序，制定本法。”
第一條規定是立法的目的和指導思想，是整個法律的綱。這里面我認為有幾點值得探討。
一是從法律關系上看，破產法不僅要保護債權人和債務人的合法權益，還要保護相關利害關系人的合法權益。具體來說，不僅要保護原債權債務關系中債權人、債務人的合法權益，還應當在重整、和解中保護戰略投資人等市場主體新建立的債權債務關系。在這里對新債權債務關系的保護沒有說清楚，尤其是戰略投資人和相關利害關系人合法權益的保護，沒有說清楚。這樣表述立法指導思想不全面。
二是在這一條表述的立法目的中，新加了“促進市場經營主體優勝劣汰”的表述。這一表述給人的印象是陷入破產困境的企業或者市場主體都是劣質的，都應當淘汰。這種說法對不對呢？我認為絕對化了。陷入破產困境的企業確有劣質的，應該淘汰。但不是所有陷入破產困境的企業都是劣質的，很可能相當多數的企業和市場主體不是劣質的。
比如，因為特朗普打關稅戰，關稅率高達100%，我們的企業和市場主體因為這一非理智的高關稅，陷入破產困境概率大大增加。在此情況下，這些外貿企業是不是都是落后的、都應該淘汰嗎？不一定，有的是，有的不是。還有因擔保而陷入破產的企業，相當多的是優質企業，就是因為他們的老板拿它去做了擔保，各方面都很優秀的企業也陷入了破產，這些企業是不是就應該淘汰呢？那不一定。
還有在產業鏈環節中，我們有些企業是相當優秀的，但是產業鏈中有一環很重要的原材料是要通過貿易取得。如果產業鏈中的上游產業鏈企業出現破產，可能導致下游產業鏈企業出現破產。下游的企業本來是為上游的企業提供市場的，他破產了，上游企業也可能陷入破產。這就是產業鏈中的破產，相關的企業是不是都是劣質、應該淘汰的呢？恐怕也不一定。
還有就是經濟周期性的沖擊，導致不少企業營銷出現問題而陷入破產困境。這時，是不是所有陷入困境的企業都應該淘汰呢？另外還有自然災害、戰爭等原因，都可能會讓我們一些企業和市場主體陷入破產困境。例如，疫情期間，有多少企業陷入困境呢？是不是這些企業都要淘汰呢？我覺得也不一定。另外還有一些是不正當競爭，本來老老實實經營，由于有些企業采用壟斷和不正當競爭的方式導致了他們陷入破產困境，但這些企業未見得不是優質企業。所以我就覺得我們的“破產法”采用優勝劣汰說法，認為陷入破產困境的企業都該淘汰，這個觀點絕對化了。我們不能把陷入破產困境的企業和劣質淘汰劃等號，要看具體情況，要分析具體原因。所以，把“優勝劣汰”作為破產法律的指導思想我認為不妥。
同時，把“化解重大風險”作為立法目的，我覺得也是值得推敲的。重大風險當然要化解，但是要注意小微企業和自然人市場主體的風險，也要化解。其實用破產保護法律處理和了結當事人之間的債權債務關系，本身就是在化解風險。不管它是大風險、小風險，都是在化解風險，不能因為自然人市場主體風險小，就不采用法律手段去化解。
往往大的風險是由小的風險逐漸積累而來的，注重利用破產法律制度化解不能履行的債權債務關系中的問題，化解小風險，是十分重要的，不可忽視的環節。化解的小風險多了，大風險就沒了。只關注大風險，而不注重小微企業和個體工商戶的小問題，認為無所謂，讓它們自生自滅，我覺得是有點問題的。正如宋玉在“風賦”中所說的那樣，“風起于青萍之末”，不解決小風險，積累成大風險再去收拾，付出的成本就大了。
在“破產法”立法目的的表述上，長期以來僅表述為用破產制度實現市場出清，而對可以挽救的市場主體不做表述，我認為也是不恰當的，這次修法應當予以改正。我覺得講市場“出清”，將陷入破產困境的企業或者市場主體當成垃圾，用掃帚將其掃出市場，很冷漠，沒有人情味！陷入破產困境的企業也好，自然人主體也好，都是人民群眾，都是中國式現代化的建設者，干嗎使用這么絕情的詞語呢？我覺得我們的法律還是要有溫度，尤其對個人更要有溫度，要有幫助，有溫情。
正因為如此，我認為“修訂草案”第一條應當作如下表述：“為規范市場經營主體破產程序，公平清理債權債務，依法保護債權人、債務人和相關利害關系人合法權益，以市場化為導向，推動危困市場主體拯救，實現市場主體退出，優化市場資源配置，維護社會主義市場經濟秩序，制定本法。”這是我的第三點建議，我們的整個破產立法應當要體現“保護”的理念。
第四，建議建立庭外重組制度，以及庭外重組與破產審判相銜接的制度和工作機制。
為什么我們的破產法律制度要建立庭外重組制度呢？現在我們的破產案件都是人民法院受理。目前人民法院“案多人少”的矛盾現在極為突出，破產保護法律制度的實施全部交由人民法院承擔是不現實的。人民法院去年就達到4000多萬件案件，要想破產審判工作增加大量的審判人員、建立大量的審判機構是不現實。因此，多元矛盾糾紛工作制度在破產法律的實施中也應當建立。具體來說，在本法修改時，應當建立庭外重組制度，以及庭外重組與庭內破產審判工作相互銜接制度和工作機制。這一點我認為很重要。
在沿海一帶，江蘇、上海、廣東、浙江都在探索建立庭外重組制度，設立庭外重組中心，好多管理人和其他專業人員都在參與庭外重組活動。我認為這個制度應當建立。破產制度在司法審判中是要強調公開性的，但是庭外重組制度可以把債權人和債務人集中起來，在專業人士的指導下，讓他們通過和解協議對生產要素進行重新整合，對債權債務進行重新處理。由于庭外重組過程不一定對外公開，允許當事人之間有一定私密性，不少陷入困境的企業和市場主體愿意選擇這一方式解決問題。
如果要建立庭外重組的方式，為了保證庭外重組的效率，按照誠信原則，需要建立庭外重組和司法審判的銜接的制度。這包括可以通過司法確認制度對一些庭外重組解決的問題，法院予以支持，保證和解協議的實施。這樣，庭外重組就可以解決大量的案件，包括一些還達不到破產程度的企業，只要陷入破產的趨勢在加強，到法院來立不了案，但是通過庭外重組就可以解決問題，這樣可以從根上減少破產案件。
我不知道江西在庭外重組制度的探索上步子邁得大不大。如果還沒有開始搞，回頭可以向上海、浙江、江蘇等地區去學習一下。只有把司法審判和庭外重組有機結合起來，建立一個完整的體制機制，我們的企業和市場主體的挽救就會更加及時、更加充分。目前，我們的“修訂草案”對庭外重組制度，以及庭外重組與庭內破產審判工作相銜接的制度還沒有明確的規定，建議下一步可以作出規定，把我國完整的破產保護法治體系建立起來。
第五，建議建立強制執行與破產審判相協調的制度和工作機制。
我認為，建立強制執行制度與破產審判相協調的制度和工作機制，應當是完善破產保護制度體系的有機組成部分。強制執行制度和破產制度職能不同，一個是為債務人有能力履行法律義務而不履行的情況下，為強迫債務人履行法律義務設定的制度；另一個是為債務人不具有履行債務能力的情況下，為如何合法處理和了結債權債務關系設定的制度。雖然這是兩種不同的制度，但兩者的關系非常密切，他們既相互聯系又相互支持，離開一方，另一方的制度功能發揮都會受到損害。
目前，由于破產保護法律制度的不完善，加之人們對破產法律制度認識的誤解，愿意利用破產法律制度處理和了結債權債務關系的市場主體相對較少。在實踐中，當債務人不能履行到期債務時，債權人更多的是通過訴訟取得執行依據，而后申請強制執行。進入強制執行程序后，執行機構和執行人員，按照通常執法程序，不對債務人的履行能力進行判斷。
具體來說，他們不判斷債務人是有能力履行而不愿意履行法律義務的當事人，還是真正沒有能力履行債務的當事人，也不對債務人是否已經符合破產條件，應當進入破產程序進行判斷。它們只根據持有執行依據的當事人的請求，查明債務人的財產情況，然后通過財產處置方法，實現申請執行人的執行請求。
這樣做的結果，很可能讓本可以通過重整與和解可以救活的債務人企業，因財產的處置而走向死亡，企業員工因企業死亡而失業；也會讓輪后的債權人因起訴在后或者還未起訴，導致其債權實現落空，只能通過列入“終結本次執行”的名單，進入毫無希望的等待；也會為爭奪搶先拿到執行依據和搶先執行機會，導致各種“尋租活動”此起彼伏。正因為如此，人們對司法產生了莫名的失望，“法院打法律白條”“執行難”等各種社會反映出現了。
很顯然，在債務人已經陷入破產困境的情況下，如果沒有破產保護法律制度，由強制執行制度去處理破產問題，產生的后果必然是“執行難”，必然會因“僧多粥少”而迫使一些債權人用不正手段去追求“尋租”競爭，必然會因追求個案執行到位率，并因此讓可以重生的企業走向死亡。正是從這一點上，也就是從最佳社會效果取得的角度，強制執行是離不開破產保護制度的。
相反，從目前我國司法的現狀看，破產保護審判工作的發展，也離不開強制執行制度的實施。我們國家到現在為止，仍處在“強執行、弱破產”的現狀中。比如，如果一個企業有1000萬的債務，但是凈資產只有300萬，已經陷入破產困境。在此情況下，會出現什么情況呢？一些企業債權人就會以他和企業債務人訂立的合同為依據向法院提起訴訟，并在拿到生效裁判文書后，立即申請強制執行。在此情況下，執行機構如果只是簡單執行裁判文書，不看整個企業的財產狀況，就有可能導致陷入“用執行手段解決破產問題”的泥潭。
所以，一定要建立強制執行制度和破產制度之間的協調銜接制度。這應當包括：“執行轉破產審查制度”“執行與破產相銜接制度”，以及“執行與破產相融合制度”等等，防止利用執行手段解決破產問題的職能混淆現象的蔓延。在這里執行機構應當承擔起把關職責。從這個意義上講，破產保護職能的發揮，離不開強制執行機構的支持。
因此，在這次《企業破產法》的修改中，應當建立強制執行與破產保護制度之間的協調銜接制度和工作機制。這對于強制執行職能和破產保護職能的發揮，既分工又合作是有好處的。立法中可以考慮在本法的總則中先做原則性規定，具體規定可以由最高法院通過司法解釋和相關細則來落實。
第六，建議建立重整與和解實施保障制度。
這里所說的重整、和解實施保障制度，是指在破產程序中通過重整、和解方式，能夠挽救的市場經營主體，國家應當建立相應的救濟制度，促使重整計劃、和解協議能夠得到成功實現和履行。這些實施保障制度包括稅收減免制度、金融貸款制度、市場準入制度、征信恢復制度等等，以之助推可以挽救的市場經營主體盡快恢復市場經營能力。
建立重整、和解實施保障制度，是十分必要的。因為挽救危困企業和市場主體，是營造我國社會主義市場經濟營商環境的需要，也是維護社會穩定的需要。同時應當看到，建立重整、和解實施保障制度，是國家相關機構應該承擔的政治任務，也是府院協調制度和工作機制的內容。只有在“修訂草案”中寫明白，府院協調制度才有扎實的內容。當然“修訂草案”在具體條文中還不可能寫得很細，目前可以粗一些，隨著實踐的深入，再寫得更細一些。
第七，建議在“修訂草案”中明確規定相關政府暢通生產要素的自由流動，支持重整、和解按照市場化要求優化市場資源配置，挽救陷入破產困境的危困企業和市場主體。
在目前的破產審判工作中，破產案件的重整率比較低。重整成功率最高也就15%，85%是破產清算；有些地方破產清算高達95%，破產重整只有5%。為什么呢？因為在實踐中，我們的生產要素基本處于分散狀態，有錢的不懂管理，不掌握科學技術，不了解市場；掌握市場、有科學技術的又沒錢。與此同時，這些生產要素的開發、使用、流通等通常由政府進行行政化管理。正因為如此，黨的二十屆三中全會、四中全會在提出構建高水平社會主義市場經濟體制時，為建立國內統一大市場，專門提出了要加大生產要素自由暢通的流動。
為挽救危困企業和市場主體的重整、和解工作，就需要這些生產要素自由暢通地流動，讓其按照市場化、法治化的要求流入被挽救的市場主體。目前為了落實這項改革任務，國務院已經確定全國十個試點地區開展市場要素自由流動、高效配置試點工作。所以，我認為我們應當借助這一東風，在黨委、政府的支持下，建立一大批能夠挽救危困企業的企業，讓它們按照市場化的要求參與危困企業和市場主體的重整、和解工作，把市場在資源配置中發揮決定性作用落到實處。
第八，建議對管理人制度作進一步完善。
要搞好破產保護審判工作，我們必須依靠兩個大軍。一是法院的司法審判隊伍，二是管理人隊伍。從2006年的《企業破產法》修改后，債務人財產的管理就從法院職能中分離出來，交由社會的管理人進行管理。經過近二十年，特別是近十年的努力，全國各地的管理隊伍已經初具規模。但是管理人的職責、如何開展工作，如何進行管理，一直還沒有在法律中作出明確規定。這次“破產法”修改，應當解決這一問題。具體來說，我認為要明確以下幾點：
一要明確管理人的法律地位。應該看到，管理人應當是行使法律賦予的管理債務人財產和破產事務的社會組織和個人。他們依法維護債權人、債務人和利害關系人的合法權益，其行使的權力，是法律賦予的公權力。在破產程序中，他應當在人民法院指導下開展破產工作，并接受債權人、債務人和相關利害關系人的監督。所以，我覺得管理人的這一法律地位應當給予肯定。
二要明確管理人員的工作職責和工作程序。管理人應當參與庭外重組活動，指導和推動債權人和債務人之間和解，處理和了結他們之間的債權債務關系。管理人應當在人民法院的指導下開展破產保護審判工作，管理債務人財產，推動破產保護審判程序的進行。應當根據庭外重組和庭內破產保護審判工作的需要，規范管理人的工作程序。“修訂草案”應當對管理人的工作職責和工作程序作出原則性規定，具體規定由人民法院和管理人的管理機關制定。
三要建立由行政機關、人民法院和管理人協會共同管理的管理人管理模式。人民法院在破產程序中對管理人履行職責的行為進行管理；管理人協會作為管理人的自治組織對管理人進行管理，其方式可以參考律師協會或者其他協會的模式；專門行政機關對管理人協會的工作指導等等。我認為管理人協會應該入法，有了法律上的規定，現在的管理人協會才有法律依據。
推進我國破產保護法治建設的六點意見
以上所講是關于“破產法”修改的問題。講得多一些，畢竟涉及未來我國破產保護法律體系如何建立的問題。但是，法律的制定畢竟有一個過程，在法律出臺前，我國破產保護法治建設應當如何開展呢？今天我想利用這一機會談點看法。
第一，深圳經濟特區、廈門經濟特區應當積極穩健地推進。《深圳個人破產條例》已經實施四年了，已經積累了不少經驗。下一步是否可以膽子再大一點，步子再快一點，為全國個人破產保護制度再提供可資借鑒的經驗。《廈門特區個人破產保護條例》已經通過，將于今年11月1日起正式實施。《廈門個人破產保護條例》是在深圳經驗的基礎上起草的，理當大膽實施，充分利用特區的有利條件，先行先試。深圳和廈門兩個特區，相互成為犄角之勢，相互學習，相互補充，共同進步。相信兩地在黨委和政府的領導和支持下，一定會做出更大的成績。
第二，浙江的個人債務集中清理、江蘇的類個人破產制度目前可以推廣實施。浙江、江蘇兩省的經驗，是在現行法律的框架范圍內作出的探索，已經積累了豐富的經驗，在全國許多地方均可以借鑒并推廣，包括蘇州的“執破融合”、徐州的“執破一體”等等，都可以推廣。我不知道江西的南昌和上饒搞了沒有，我覺得你們完全可以借鑒浙江或者江蘇的經驗，結合本地區的具體情況，把探索搞起來。以后個人破產保護制度建立起來了，結合國家立法現行實施，搞起來也要快得多。
第三，加大“執行轉破產審查”，“執破融合”“執破一體”的探索，逐漸闖出一條“立、審、執、破”的民商事司法工作制度和運行機制，徹底從制度上解決困擾民商事司法工作幾十年的“執行難”。我們探索“執行難”問題的解決已經幾十年了，“執行難”的根本原因我認為在制度上，不在司法工作人員的工作態度，不在國家執行權力的配置上。“執行難”，主要不是難在當事人轉移財產或者逃廢債務，這個只要加大打擊力度即可。“執行難”主要就難在債務人沒有能力，這批人陷入破產困境，沒有執行能力。在此情況下，讓執行機構承擔解決破產問題的責任，用執行法律制度去解決破產問題，本身就是“文不對題”，怎么解決得了。
現在江蘇探索的“執破融合”“執破一體”就是要通過建立完善的破產制度，逐漸化解“執行難”。解決“執行難”問題，首先是要解決破產制度的完善問題，特別是個人破產保護制度的建立問題，通過完善的破產保護制度及時處理和了結債權債務關系，這才是問題癥結所在。把執行機構和執行職能放在法院之外，還是放在法院之內的爭論，沒有抓住問題的核心。沒有完善的破產保護制度與強制執行制度相協調，執行機構和執行職能無論放在哪里，執行都會難！這是我在法院工作幾十年的體會！
第四，繼續推動庭外重組與庭內破產審判銜接制度和工作機制探索。通過這方面的制度探索，可以建立起成體系破產保護制度和工作機制，對構建高水平社會主義市場經濟體制，改善我國的營商環境，無疑會有極大的幫助。目前這方面的探索主要在長三角，珠三角等南方地區有積極行動，北方、西南、西北動作還不大，江西大不大還不太了解，不敢下結論。但是我覺得可以在這方面做探索。
第五，加大對逃廢債務違法犯罪的打擊力度，為破產保護法治的推進創造良好的環境。現在確實存在轉移財產、逃廢債務現象，這雖不是由破產保護制度的建立和完善引起的，但打擊逃廢債務違法犯罪行為，對治理這一社會弊病還是有好處的。
第六，加大破產保護法律文化建設，用文化建設來推動破產保護制度建設。文化建設很重要，沒有文化建設，制度建設會有障礙。要用文化建設推動制度建設，然后用制度建設的完善，反過來推動破產法律文化建設進程。以上就是我講的六點意見。
以上是我個人的一些思考和看法。講得不對的地方請大家提出批評和指正。
謝謝大家！