法治是中國式現代化的重要保障，依法行政是依法治國的重要環節，法治政府是建設法治國家的重點。習近平總書記多次強調，“依法治國、依法執政、依法行政是一個有機整體，關鍵在于黨要堅持依法執政、各級政府要堅持依法行政”；“推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，強化系統思維、頂層設計、高位推動，法治政府建設進入“快車道”，依法行政已成為鮮明的時代特征。黨的二十屆三中全會就深入推進依法行政作出重要部署。新征程上，我們要堅持目標導向和問題導向相結合，運用全局觀念和系統思維，推進高質量法治政府建設。
一、新時代法治政府建設取得歷史性成就、發生歷史性變革
進入新時代以來，黨中央將法治政府建設納入法治中國建設和國家治理現代化全局中進行謀劃，推出一系列戰略性舉措。黨的十八大將法治政府建設納入全面建成小康社會的整體布局。黨的十八屆三中全會提出，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，并將深化行政執法體制改革納入全面深化改革的重要舉措。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，以大篇幅對“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作出重點安排。2015年，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》對法治政府建設作出全面部署。黨的十九大將“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”作為基本實現社會主義現代化這一奮斗目標的重要內容。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。2020年，中央全面依法治國工作會議確立了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位，是新時代建設法治政府的根本遵循。在習近平法治思想指導下，2021年中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，為未來五年法治政府建設提供了施工圖。同時，在《法治中國建設規劃（2020—2025年）》和《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》中，均包含對法治政府建設的重要要求。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“扎實推進依法行政”。貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央決策部署，各地區、各部門銳意進取，奮力推進一系列變革性實踐，法治政府建設取得突破性進展和標志性成果。
一是依法行政制度體系不斷完善。發布《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》，加強行政規范性文件監督管理，建立行政法規、規章和規范性文件清理長效機制。制定《重大行政決策程序暫行條例》，健全專家論證、公眾參與、風險評估、合法性審查和集體討論決定等程序，行政決策的科學化、民主化、法治化水平得到提升。
二是行政審批監管體制改革持續推進。“放管服”改革縱深推進，推行行政審批告知承諾制，實施權力清單、責任清單、負面清單制度，頒布《優化營商環境條例》，營商環境大幅優化。健全以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，實行與創新創造相適應的包容審慎監管。全國一體化政務服務平臺基本建成。
三是行政執法體制機制改革縱深推進。推進行政執法體制改革，推動執法重心向市縣兩級政府下移，充實基層執法力量。大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，推進綜合執法，相對集中行政處罰權。理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，健全行政執法和刑事司法銜接機制。全面推行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度，修改《中華人民共和國行政處罰法》，健全行政裁量權基準制度，創新行政執法方式、落實寬嚴相濟執法原則。印發《國務院辦公廳關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》，堅決遏制亂檢查，切實減輕企業負擔。推進行政執法信息化建設，建設數字法治政府。全面落實行政執法責任制，加強行政執法人員管理制度。國務院辦公廳印發《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》，行政執法質量和效能穩步提升。
四是多元預防調處化解機制進一步完善。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，中共中央、國務院印發《信訪工作條例》，完善行政調解等多元化糾紛解決機制，深化信訪制度改革，行政矛盾糾紛的依法化解更加有效。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，行政裁決工作持續加強，發揮行政機關在解決特定民事爭議方面的效率高、成本低、專業性強、程序簡便等優勢。
五是行政復議和行政審判體制機制改革深入推進。中央全面依法治國委員會印發《行政復議體制改革方案》，修改《中華人民共和國行政復議法》，改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，充分發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。修改《中華人民共和國行政訴訟法》，開展行政案件跨區域集中管轄改革，設立跨行政區劃法院，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。推行檢察機關提起行政公益訴訟制度。
六是行政權力制約和監督機制更加健全。修改《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國政府信息公開條例》，通過黨內監督、人大監督、監察監督、司法監督、審計監督和政務公開等方式監督政府活動，提高政府工作透明度，保證行政權在制度的軌道上運行。開展行政執法協調監督工作體系建設試點工作，探索構建制度完善、機制健全、監督有力、運轉高效的省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體系，充分發揮行政執法監督統籌協調、規范保障、督促指導作用。
二、當前法治政府建設存在的短板
在充分肯定我國法治政府建設取得重大成績的同時，我們也應清醒認識到，我國法治政府建設尚存在很多短板，與黨中央的要求和人民群眾的期待相比，與在新時代推進全面依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化的目標相比，還存在不足和差距，主要體現在以下方面。
一是政府機構職能體系不夠完善。行政組織法尚不健全，行政職能、機構、權限的法定化有待加強。中央與地方關系尚不協調，各級政府事權劃分不夠合理、事權和財權不夠匹配、責任和權力不夠一致，基層治理“小馬拉大車”難題亟待破解。政府與企業、市場、社會的基本關系尚未理順，職能越位、錯位、缺位的情況同時存在。
二是行政規范和行政決策的質量有待提高。行政立法解決焦點和關鍵問題的能力不足，一些立法存在部門保護和地方保護傾向，在民主性與科學性上有欠缺。《重大行政決策程序暫行條例》實施不夠到位，違法決策、專斷決策、不當決策等仍屢見不鮮，決策的科學性有待提高，對違法決策缺乏問責和制約。
三是嚴格規范公正文明執法存在短板。行政執法體制不夠協調統一，行政權力和責任不對稱，執法程序不夠規范，程序空轉現象較為突出，執法的權威性、公正性和實效性不足。運動式執法、“一刀切”執法、暴力執法，以及執法不作為、拖延履職、執法不力等現象仍然不同程度存在。近段時間，“遠洋捕撈”式等逐利執法受到廣泛關注，影響了政府公信力。
四是對行政權力運行的制約、監督和救濟機制尚不健全。一些監督渠道的實效性不足，各項監督尚未形成合力。行政相對人權利保障不夠有力，國家賠償補償標準偏低，救濟實效性有待提高。因政府規劃調整、政策變化造成企業合法權益受損的補償救濟機制有待完善，“新官不理舊事”在一些地方較為突出。
五是依法行政意識、能力和水平有待提高。一些行政機關工作人員包括領導干部的法治觀念還比較淡薄，在法治政府建設中喊口號、練虛功、擺花架，依法行政“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現象仍然存在。
三、深入推進依法行政，全面加強法治政府建設必須堅持的重要原則
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）的一大特色，是著力破除深層次體制機制障礙，不斷彰顯中國特色社會主義制度優勢。正如習近平總書記在關于《決定》的說明中強調的，“把中國式現代化藍圖變為現實，根本在于進一步全面深化改革，不斷完善各方面體制機制，為推進中國式現代化提供制度保障”。從法律視角來看，體制主要涉及組織法問題，機制主要涉及程序法問題，制度中最基礎、最重要的是憲法法律制度，因此完善行政組織法和行政程序法等行政法律制度，對推進中國式現代化具有重要意義。《決定》在第九部分“完善中國特色社會主義法治體系”中就“深入推進依法行政”進行了集中部署；在“健全公正執法司法體制機制”部分，對健全國家執行體制、完善國家賠償制度、深化行政案件管轄改革、完善強制措施制度等作出部署。除此以外，《決定》其他部分也與行政法治建設密切相關。例如，在“構建高水平社會主義市場經濟體制”部分，“深入破除市場準入壁壘”“完善市場準入制度，優化新業態新領域市場準入環境”涉及行政許可，“健全涉企收費長效監管”涉及行政收費，“規范涉民營企業行政檢查”涉及行政檢查，“規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為”涉及行政獎勵。為貫徹落實《決定》各項要求，深入推進依法行政，全面加強法治政府建設，必須堅持以下原則。
一要堅持黨的領導。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨是最高政治領導力量，處于國家治理體系的核心位置，在國家各項事業中發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。只有在黨的領導下，我們的事業才能保持正確方向、形成強大合力。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，黨在不同時期所作出的各項重大決策，決定了法治政府建設的總體方向和重大舉措，黨的領導是法治政府建設順利進行的根本保證。要進一步優化黨領導法治政府建設的制度機制，強化黨委法治建設議事協調機構牽頭抓總、運籌謀劃、督促落實作用，把法治政府建設擺在全面依法治國以及黨和國家事業發展全局中統籌謀劃推進，切實把法治政府建設工作成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容。
二要堅持以人民為中心。堅持以人民為中心，是習近平法治思想的根本立場、價值追求和最鮮明品格。人民是全面依法治國的主體和力量源泉。習近平總書記指出：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。”要以保障人民根本權益為出發點和落腳點，依法維護人民群眾的合法權益，積極回應人民群眾新要求新期待，系統研究解決人民群眾反映強烈的突出問題，將人民滿意不滿意作為衡量法治政府建設成效的根本標準。要大力提升人民群眾對法治政府建設的參與度、認同度，創新參與方式，拓寬參與渠道，增強參與實效，從人民群眾中汲取推動法治政府建設的智慧和力量。
三要尊重法治建設規律。規律是事物合乎邏輯的發展法則，推進全面依法治國必須不斷深化對法治建設的規律性認識，并在工作中加以遵循。法治建設如果不尊重規律，就必然南轅北轍，難以取得理想的結果。實踐中法治政府建設領域的一些改革，之所以未能達到預期目標，很大程度上是因為對法治建設的規律認識不到位。例如，有的地方在綜合執法體制改革中，片面強調執法權的集中而忽視執法權和監管權之間的內在聯系，未能同步建立綜合執法部門與業務主管部門之間有效的協作配合機制，導致執法和監管效能都受到影響。再如，一些地方在基層執法體制改革中，未能充分考慮執法能力和執法權力的匹配，將基層目前還接不住的執法權下放，最后再“翻燒餅”把下放的權力收回。出臺法治政府建設的改革舉措時，需要進行更加審慎周密的評估論證，以確保其科學合理、符合規律。
四要立足中國實際。習近平總書記強調，“全面推進依法治國，必須從我國實際出發”“堅持從實際出發，就是要突出中國特色、實踐特色、時代特色”“堅持從我國實際出發，不等于關起門來搞法治”“法治是人類文明的重要成果之一”“要學習借鑒世界上優秀的法治文明成果”。要以更加寬廣的心胸和寬闊的視野，對世界法治的經驗教訓全面準確了解，作為我國法治建設的參考與鏡鑒；更要堅持從我國的基本國情出發，系統深入總結我國法治建設的經驗，積極探索具有中國特色的法治政府建設新模式新路徑，使得我國的法治政府建設能夠真正符合中國實際、回應中國問題，達到自己的目標。
五要充分發揮地方的積極性和創造性。我國是一個廣土眾民的大國，不同區域的資源稟賦、基礎條件、發展階段和制度需求有很大差別。在促進國家的法制統一、政令統一、市場統一的同時，需要激活并充分發揮地方的積極性和創造性。近年來，隨著全國性立法的增多，地方自主空間在一定程度上受到擠壓。在進一步全面深化改革的背景下，摸著石頭過河仍然有其重要價值，地方的探索對于尋找改革的突破口和最優的改革方案具有重要意義。即使改革的方向和框架已經明確，在具體實施中往往仍然需要地方因地制宜。未來，需要在維護黨中央權威和集中統一領導的前提下，鼓勵地方積極探索、先行先試，進行制度創新和實踐創新，將黨中央的決策部署與本地區的實際創造性地結合起來，同時為中央層面的制度發展提供有益經驗和借鑒。
六要推動行政法學理論創新。我國法治政府建設的一大特點，是理論界與實務界的密切聯系和通力合作。行政法治實踐為行政法學研究提出問題、貢獻靈感，行政法學研究為行政法治實踐奠定理論基礎、提供智力支持。《決定》在“完善中國特色社會主義法治體系”部分中部署的一系列重大改革舉措，很多都是行政法學界多年關注的話題，但理論研究仍不夠深、不夠透，需要增強創新意識、拓寬研究思路、更新研究方法。《決定》中還提出了一些新的任務要求，都與推進依法行政、建設法治政府息息相關，但行政法學界的研究相對較少、積累不足。例如，規范地方招商引資法規制度；健全國家標準體系，深化地方標準管理制度改革；推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，健全監管體制機制；加強公平競爭審查剛性約束，破除跨地區經營行政壁壘；完善懲罰性賠償制度；健全社會信用體系和監管制度；完善市場信息披露制度，構建商業秘密保護制度；促進數據共享，提升數據安全治理監管能力，健全平臺經濟常態化監管制度；完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制，完善實施區域協調發展戰略機制；優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度；健全城市規劃體系，深化城市建設、運營、治理體制改革，建立可持續的城市更新模式和政策法規；建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度；編纂生態環境法典；加強網絡安全體制建設，建立人工智能安全監管制度；深化網絡管理體制改革，完善生成式人工智能發展和管理機制，加強網絡空間法治建設；深化行業協會商會改革，健全社會組織管理制度；完善國家安全法治體系，完善公共安全治理機制，健全社會治理體系，等等。行政法學界要站在歷史與時代的制高點上，跨越學科壁壘，勇于學術創新，為行政法學學科發展尋找新的學術生長點，建構中國自主的行政法學知識體系，為行政法治建設貢獻學術力量。
《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中明確要求，到2025年，政府行為全面納入法治軌道，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全，行政執法體制機制基本完善，行政執法質量和效能大幅提升，突發事件應對能力顯著增強，各地區各層級法治政府建設協調并進，更多地區實現率先突破，為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實基礎。2025年是《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》的收官之年，要以習近平法治思想為指導，堅決貫徹黨中央決策部署，把法治政府建設擺在全面依法治國更加重要、更加突出的位置，認真梳理法治政府建設中的成績與不足、經驗與教訓，直面問題、聚焦關鍵、抓住要害，不斷推動制度創新、實踐創新、理論創新，不斷探索和發展符合我國實際、體現法治規律的法治政府建設新模式新路徑，為進一步全面深化改革、推進中國式現代化貢獻行政法治力量。
作者：中國社會科學院法學研究所研究員，中國法學會行政法學研究會副會長兼秘書長