編者按：2022年是聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議召開50周年，也是中國啟動(dòng)現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)50周年，5月19日是習(xí)近平生態(tài)文明思想提出4周年紀(jì)念日。隨著生態(tài)文明建設(shè)的全面推進(jìn)，中國環(huán)境立法的基本理念也發(fā)生了重大變化，本期為您推送北京林業(yè)大學(xué)楊朝霞教授在此項(xiàng)工作中的相關(guān)成果。
內(nèi)容提要：從法律的歷史變遷和代際進(jìn)化看，可將中國的環(huán)境立法50年概括為從第一代環(huán)境法到第三代環(huán)境法的發(fā)展進(jìn)程，當(dāng)前正處于從第二代環(huán)境法挺進(jìn)第三代環(huán)境法的新時(shí)期。第一代環(huán)境法以環(huán)境保護(hù)觀為指導(dǎo)思想，以生存權(quán)為核心權(quán)利，以“末端治理”“分散保護(hù)”為主要調(diào)整模式，具有人類系統(tǒng)和自然系統(tǒng)二分、保護(hù)和發(fā)展“兩張皮”的基本特征，以1989年的《環(huán)境保護(hù)法》為典型代表。第二代環(huán)境法以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，以發(fā)展權(quán)為核心權(quán)利，開始重視對發(fā)展能力的尊重和補(bǔ)償，堅(jiān)持從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡娜^程管理，具有在“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—自然”復(fù)合系統(tǒng)內(nèi)保護(hù)和發(fā)展一體化治理的基本特征，以2008年的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為典型代表。第三代環(huán)境法以生態(tài)文明觀為指導(dǎo)思想，以環(huán)境權(quán)為核心權(quán)利，以生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好、生態(tài)平衡的“三生共贏”為根本目標(biāo)，致力于“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護(hù)”，重視“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”“社會(huì)共治”和環(huán)境司法專門化的治理模式，具有在“經(jīng)濟(jì)—政治—社會(huì)—文化—環(huán)境—資源—生態(tài)—災(zāi)害”復(fù)合系統(tǒng)內(nèi)“八位一體”系統(tǒng)性治理的基本特征，以2020年的《長江保護(hù)法》為典型代表。為推進(jìn)對習(xí)近平生態(tài)文明思想的理解和貫徹，可將其核心要義概括為“十二個(gè)堅(jiān)持”，從而更好地明晰其相對于西方的生態(tài)倫理思想、可持續(xù)發(fā)展思想的先進(jìn)性和優(yōu)越性，進(jìn)而助推習(xí)近平生態(tài)文明思想更好地指引第三代環(huán)境法的發(fā)展和環(huán)境法典的出臺(tái)。環(huán)境法的法典化之路尚需進(jìn)一步選擇和論證，基于事實(shí)、事理、法理和政策等因素的考量，建議采用通則型立法模式，優(yōu)先集中兵力制定“環(huán)境法總則”和“污染防治法通則”。環(huán)境法學(xué)必須加強(qiáng)向“事理”和“法理”兩面作戰(zhàn)的能力建設(shè)，促進(jìn)自科法學(xué)研究方法的養(yǎng)成，不斷實(shí)現(xiàn)“事實(shí)-事理-法理-法律”的飛躍。
關(guān)鍵詞：第三代環(huán)境法；習(xí)近平生態(tài)文明思想；可持續(xù)發(fā)展；自科法學(xué)；環(huán)境法典
在中國，由人類活動(dòng)導(dǎo)致的環(huán)境問題，作為一種現(xiàn)象，古已有之，如因過度砍伐、肆意放牧和亂捕濫獵而引發(fā)的局部生態(tài)破壞，然而，作為嚴(yán)重危及人類生存發(fā)展的普遍性社會(huì)問題，則是在最近70年以來的現(xiàn)代社會(huì)才出現(xiàn)的。從全球范圍看，旨在解決現(xiàn)代環(huán)境問題的環(huán)境法大致產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，以英國1956年的《清潔空氣法》為代表。中國環(huán)境法的誕生晚于西方，起步于20世紀(jì)70年代，以1979年通過的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》和《森林法（試行）》為標(biāo)志，先后歷經(jīng)了1984—1989年（1986年為巔峰）、1995—1999年（1997年為巔峰）、2001—2003年（2002年為巔峰）、2016—2022年（2018年）的四次立法高潮，迄今為止已經(jīng)發(fā)展成為擁有專門性法律36部、行政法規(guī)150多件（生態(tài)環(huán)境部適用的為32件）、部門規(guī)章約250件（生態(tài)環(huán)境部制定的為84件）、司法解釋及司法政策文件50多件、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)2200多件的規(guī)模體系。中國環(huán)境法的前期發(fā)展，同英、美、日等發(fā)達(dá)資本主義國家不同，主要是由中國政府號(hào)召和組織，并受到外國環(huán)境法和國際環(huán)境法的影響和推動(dòng)的，具有明顯的“后發(fā)性”“移植性”和“官方性”，相應(yīng)的，“主體性”“原創(chuàng)性”和“草根性”明顯不足。不過，中國環(huán)境法的晚近進(jìn)步，卻有著越來越強(qiáng)的“自主性”“本土性”甚至“引領(lǐng)性”，背后的根本原因之一是，接受了中國自主創(chuàng)新的生態(tài)文明觀的理論指導(dǎo)。
理論是實(shí)踐的先導(dǎo),思想是行動(dòng)的指南。從全球范圍看，關(guān)于環(huán)境問題的解決，世界各國早在20世紀(jì)中后期就先后提出了環(huán)境保護(hù)、增長的極限、大地倫理、生態(tài)中心主義、可持續(xù)發(fā)展等影響深遠(yuǎn)的思想和理論。在中國，自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)中國特色社會(huì)主義建設(shè)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索中，傳承中華民族傳統(tǒng)文化精髓、借鑒世界各國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、順應(yīng)人類文明歷史潮流、響應(yīng)中國人民時(shí)代愿望，提出了建設(shè)生態(tài)文明的一系列新理念、新思想和新戰(zhàn)略，于2018年形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎么樣建設(shè)生態(tài)文明等重大理論和實(shí)踐問題，對于我們深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重大意義，準(zhǔn)確理解和全面貫徹新發(fā)展理念，正確處理發(fā)展和保護(hù)、眼前和長遠(yuǎn)、局部和整體、國內(nèi)和國際、當(dāng)代和后代的關(guān)系，推動(dòng)形成低碳發(fā)展方式和綠色生活方式，推進(jìn)美麗中國建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興，促進(jìn)人與自然生命共同體的和諧共生，具有劃時(shí)代的深遠(yuǎn)意義。“任何社會(huì)改革或者變革，都必須有深刻的理論作指引，否則，只能‘頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳’，無法從根本上解決問題。”用什么樣的理論作指導(dǎo)，通常就會(huì)產(chǎn)生什么樣的實(shí)踐行動(dòng)。以下，本文試圖跳出基于調(diào)整機(jī)理的教義法學(xué)分析進(jìn)路轉(zhuǎn)而從立足事理基礎(chǔ)的自科法學(xué)212切入，對近50年來中國環(huán)境法的產(chǎn)生發(fā)展和代際進(jìn)化問題進(jìn)行全新的剖析和闡釋。
一、環(huán)境法1.0：以環(huán)境保護(hù)觀為指引
第一代環(huán)境法（以下簡稱環(huán)境法1.0），主要是指以環(huán)境保護(hù)觀為指導(dǎo)思想的環(huán)境法。總體上講，中國的第一代環(huán)境法，以“保健康”“促發(fā)展”為根本目的，以生存權(quán)為核心權(quán)利，以“末端治理”“分散保護(hù)”為主要調(diào)整模式，以命令控制為主要治理機(jī)制，具有保護(hù)和發(fā)展“兩張皮”的基本特征。第一代環(huán)境法的宏觀歷史時(shí)段為1972—1997年，1984年、1995年先后開啟了兩次立法高潮（1986年、1997年為兩大巔峰），起點(diǎn)階段的標(biāo)志性事件是1973年《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》和中國第一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)，以1989年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》為典型代表。
（一）歷史脈絡(luò)
第一代環(huán)境法產(chǎn)生的國際背景是1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議的召開，國內(nèi)背景是1972年震驚全國的官廳水庫污染事件和1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)的召開。
從環(huán)境法治史看，直接推動(dòng)中國第一代環(huán)境法產(chǎn)生和發(fā)展的重大事件，主要有如下幾項(xiàng)：一是1973年8月召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，揭開了中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕。二是1974年10月國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，下設(shè)辦公室，為環(huán)境監(jiān)管體制的專門化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。三是1978年《憲法》第11條規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，為《環(huán)境保護(hù)法（試行）》和《森林法（試行）》的出臺(tái)奠定了憲法基礎(chǔ)。同年，中共中央批轉(zhuǎn)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》，將加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)、制定環(huán)境保護(hù)法律作為環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)之一，由此拉開了中國環(huán)境法迅速發(fā)展的序幕。四是1978年12月第十一屆三中全會(huì)召開，從此進(jìn)入了改革開放和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的歷史新時(shí)期。特別是，全會(huì)提出了健全社會(huì)主義民主和加強(qiáng)社會(huì)主義法制的任務(wù)，并提出要制定森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法，具有深遠(yuǎn)意義。五是1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》和《森林法（試行）》的頒布，為《環(huán)境保護(hù)法》的制定奠定了良好的基礎(chǔ)。六是1982年成立的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，邁出了全國環(huán)境監(jiān)管體制專門化建設(shè)的步伐。七是1983年12月國務(wù)院召開第二次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)，將保護(hù)環(huán)境確定為一項(xiàng)基本國策，并制定了中國環(huán)境保護(hù)的基本方針。八是1984年5月國務(wù)院作出《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》，成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，12月城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局改為國家環(huán)境保護(hù)局（副部級(jí)，仍隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)），1988年國家環(huán)境保護(hù)局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部分離出來成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，1992年中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)（簡稱“國合會(huì)”）成立；1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，在解放了生產(chǎn)力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大發(fā)展的同時(shí)也引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境問題（開啟了第一次立法高潮）。九是1993年全國人大環(huán)境保護(hù)委員會(huì)組建，1994年更名為全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，我國環(huán)境資源立法從此進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的新階段。十是20世紀(jì)90年代初我國進(jìn)入第一輪重化工時(shí)代，環(huán)境污染的結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型和壓縮型特征開始形成，酸雨、二氧化硫大氣污染和1994年淮河水污染等重大環(huán)境事件爆發(fā)（開啟了第二次立法高潮），等等。
在第一代環(huán)境法中，1973年的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》邁出了環(huán)境立法專門化的一大步，奠定了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》的基本雛形，在中國的環(huán)境法制史上具有里程碑式的重大意義（視為我國第一部環(huán)境保護(hù)綜合性法規(guī)）。1979年通過的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，作為首部綜合性環(huán)境保護(hù)法，“標(biāo)志著中國環(huán)境保護(hù)工作正式進(jìn)入了法制軌道，也標(biāo)志著中國環(huán)境法體系開始建立”；同年頒布的《森林法（試行）》，對森林資源培育、采伐、保護(hù)、發(fā)展和利用等問題作出了一系列規(guī)定，使我國林業(yè)建設(shè)開始步入法制化軌道。
（二）體系構(gòu)成
從理論上看，第一代環(huán)境法主要由如下幾部分構(gòu)成：
一是關(guān)于環(huán)境污染和其他公害的法律。在立法上，可分為如下幾大板塊：（1）環(huán)境綜合法，如《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）和《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年）。（2）環(huán)境專項(xiàng)法，如《城市規(guī)劃法》（1989年）等。（3）污染防治單行法，如《水污染防治法》（1984年制定，1996年修正）、《大氣污染防治法》（1987年制定，1995年修正）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年）等。
二是關(guān)于自然資源合理利用的法律。這方面的立法如《礦產(chǎn)資源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）和《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《漁業(yè)法》（1986年）、《野生動(dòng)物保護(hù)法》（1988年）等。
三是關(guān)于生態(tài)保護(hù)的法律。最典型的生態(tài)立法是《水土保持法》（1991年）和《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年）。此外，《水法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》中也閃爍著樸素的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，兼有生態(tài)保護(hù)法的部分屬性。
四是傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化。這一階段除了制定上述環(huán)境資源專門性立法外，還下意識(shí)地開始了法律的生態(tài)化工作，注意在有關(guān)傳統(tǒng)部門法中規(guī)定環(huán)境保護(hù)條款。例如，《憲法》（1978年）第11條規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。《民法通則》（1986年）第124條規(guī)定了過錯(cuò)責(zé)任原則下的環(huán)境污染損害侵權(quán)責(zé)任（將違法性作為環(huán)境侵權(quán)行為的構(gòu)成要件）。1992年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74條規(guī)定了環(huán)境污染損害賠償訴訟的舉證責(zé)任倒置規(guī)則。《刑法》（1979年）第128~130條等法條規(guī)定了盜伐林木罪、濫伐林木罪、非法捕撈罪、非法狩獵罪等破壞自然資源的罪名。可以說，經(jīng)過十多年的發(fā)展，中國的第一代環(huán)境法已經(jīng)初步搭建了環(huán)境法的框架體系。
值得特別說明的是，1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第二章“保護(hù)自然環(huán)境”對土壤、濕地、水域、水生生物、礦產(chǎn)資源、森林、草原、野生動(dòng)植物等自然資源和生態(tài)保護(hù)作出了較為全面的原則性規(guī)定，第三章“防治污染和其他公害”則對環(huán)境污染防治作出了較為系統(tǒng)、原則的規(guī)定，潛意識(shí)地建立了環(huán)境、資源、生態(tài)“三位一體”的框架體系。然而，十分遺憾的是，1989年的《環(huán)境保護(hù)法》第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”幾乎把“資源”和“生態(tài)”這兩部分的內(nèi)容全部刪除，根本性地去除、弱化了合理利用自然資源、維護(hù)生態(tài)活力的內(nèi)容，全面突出了污染防治的主體地位，將系統(tǒng)宏觀的自然保護(hù)基本法降為了偏重環(huán)境保護(hù)的污染防治基本法。單從調(diào)整范圍的整體性和體系性來看，這一變化可以說是一種遺憾甚至倒退。
（三）主要特征（局限性）
總體而言，第一代環(huán)境法具有如下典型特征：
其一，在認(rèn)識(shí)論上未將人類系統(tǒng)和自然系統(tǒng)視為一個(gè)耦合的大系統(tǒng)，未看到環(huán)境保護(hù)的獨(dú)立意義，以致在立法目的上將保障人體健康和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為兩大根本目的，且以生存權(quán)（生命權(quán)、健康權(quán)等）為核心權(quán)利。譬如，無論是作為龍頭法的《環(huán)境保護(hù)法》（1989年），還是作為單行法的《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年）、《大氣污染防治法》（1987年）、《水污染防治法》（1984年），第1條均規(guī)定其立法目的是“保障身體健康”和“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”。此外，在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略方針下，環(huán)境保護(hù)工作在很大程度上是讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。對此，1989年《環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。”（直到2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)才改變這一立場，在第4條第2款規(guī)定“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，顯著提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的戰(zhàn)略地位）。國際上亦如此，例如日本1967年的《公害對策基本法》將立法目的規(guī)定為“保護(hù)國民的健康和維護(hù)生活環(huán)境”, 且必須“與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)”。換言之，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為第一位，保護(hù)環(huán)境作為第二位，即堅(jiān)持立法目的二元論。該法一方面規(guī)定了諸多防治公害的重要制度，另一方面又強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的立法目的，結(jié)果被資本家歪曲利用，致使環(huán)境污染繼續(xù)惡化，遭到日本國民的示威游行抗議。1970年的《公害對策基本法》修正案汲取了這一教訓(xùn)，刪掉了環(huán)境保護(hù)須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)的條款，明確規(guī)定了保護(hù)國民健康和維護(hù)其生活環(huán)境為新的立法目的，即堅(jiān)持立法目的一元論。
其二，在保護(hù)對象上，側(cè)重對環(huán)境、資源、生態(tài)的分散和零碎保護(hù)，欠缺對整個(gè)國土空間利用的有序性（生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的合理布局）、不同自然要素的相互關(guān)聯(lián)性、生態(tài)整體性以及同一自然要素不同功能之沖突性的關(guān)注和協(xié)調(diào)。這一時(shí)期的《森林法》《草原法》《土地管理法》《漁業(yè)法》《礦產(chǎn)資源法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水土保持法》基本上各管一攤，很少兼顧自然要素之間的相互關(guān)聯(lián)性、生態(tài)整體性和功能沖突性問題。例如，《礦產(chǎn)資源法》只關(guān)注礦產(chǎn)資源本身的勘察、開采和經(jīng)營，沒有重視與開礦相關(guān)的環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)問題。再如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《漁業(yè)法》只關(guān)注陸生和水生野生動(dòng)物的資源利用，對與此相關(guān)的生態(tài)保護(hù)問題（如野生動(dòng)物棲息地、生物多樣性）規(guī)定不力。國際上亦如此，例如奧地利、比利時(shí)、意大利等很多國家最先只針對水、氣、噪聲等進(jìn)行分別立法，在很長一段時(shí)間內(nèi)都沒有制定綜合性的環(huán)境保護(hù)法。在美國，對于水的保護(hù)，既有《聯(lián)邦水污染控制法》，又有《安全飲用水法》，還有《深水港法》和《漁業(yè)保持和管理法》等多部法律，但這些立法之間迄今依然銜接不力、協(xié)調(diào)不足。
其三，在立法定位上，對于自然資源法，主要將其視為保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)法”，而非保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的“環(huán)境法”。在中國，20世紀(jì)80年代的許多自然資源立法，大都是由國務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心負(fù)責(zé)和推進(jìn)的，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的“經(jīng)濟(jì)法”屬性較為突出，對自然資源保護(hù)和生態(tài)安全保障的問題關(guān)注明顯不足，以至于國內(nèi)法學(xué)界和實(shí)務(wù)界總是習(xí)慣性地將自然資源法歸到經(jīng)濟(jì)法的名下。例如，在法律體系中的地位上，直到2011年出版的《中國特色社會(huì)主義法律體系》，依然沒有確認(rèn)環(huán)境法的部門法地位，而是將土地管理法、森林法、水法、礦產(chǎn)資源法和節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等環(huán)境專門法都?xì)w到了經(jīng)濟(jì)法的旗下。再如，在具體立法的設(shè)計(jì)上，《土地管理法》基本上降為了對作為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的建設(shè)用地、耕地的利用管理法，幾乎沒有顧及對林地、草地、濕地等具有生態(tài)屬性的其它類型土地的保護(hù)問題，對耕地的質(zhì)量保護(hù)問題（如對東北黑土地地力的保護(hù)）也明顯重視不夠。
其四，在保護(hù)方式上，初期偏重于“末端治理”“分散治理”和“事后救濟(jì)”（后期開始開展規(guī)模化環(huán)境治理，污染防治思路由末端治理向生產(chǎn)全過程控制轉(zhuǎn)變、由濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變、由分散治理向分散與集中控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變）。郭武將此種立法的特征概括為被動(dòng)性、抑負(fù)性，即通過事后救濟(jì)手段抑制環(huán)境污染和損害行為的負(fù)外部性，以最大限度地接近環(huán)境污染和損害行為發(fā)生前的狀態(tài)。簡言之，不講究環(huán)境保護(hù)的事先預(yù)防性和較低成本性。正如張孝德教授所言：“20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家對環(huán)境的治理方式多是‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’，沒有觸及環(huán)境保護(hù)問題的根本。”從全球范圍來看，這種情況自美國1969年出臺(tái)《國家環(huán)境政策法》規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以后，才逐漸有所改觀。不過，在我國的《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）、《水污染防治法》（1984年）等第一代環(huán)境法中，體現(xiàn)預(yù)防原則的規(guī)劃制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在當(dāng)時(shí)還沒有得到全面重視。
其五，在調(diào)整模式上，鮮有從發(fā)展和保護(hù)一體化的高度對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的（體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)與保護(hù)“兩張皮”），未能確立通過規(guī)制經(jīng)濟(jì)發(fā)展來保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，常將環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益割裂甚至對立起來。背后的根源是，沒有認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題的本質(zhì)是發(fā)展模式的問題，未能從優(yōu)化和改進(jìn)生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式的角度來解決環(huán)境問題。張璐將這種狀態(tài)解釋為環(huán)境法外掛于經(jīng)濟(jì)體制改革，即未將環(huán)境立法納入經(jīng)濟(jì)體制改革對法律制度的內(nèi)生需。無論是中國1984年制定的《水污染防治法》和1987年制定的《大氣污染防治法》，還是美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《聯(lián)邦水污染控制法》（1977年更名為《清潔水法》），均未采用經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)“一體化決策”和污染防治“全過程控制”的理念。
其六，在調(diào)整機(jī)制上，主要采取了“命令—控制”的行政規(guī)制方式，刺激誘導(dǎo)、公眾參與和社會(huì)合作的模式用的很少，且過于原則、籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。盡管已經(jīng)開始運(yùn)用民法和刑法的手段來保護(hù)環(huán)境，但立法還十分簡單和粗糙，且其法律規(guī)范主要分布在《民法通則》《刑法》之中（很少規(guī)定在環(huán)境專門法中）。正因如此，中國的環(huán)境法常常被法學(xué)界甚至環(huán)境法學(xué)界的許多學(xué)者誤解為是行政法在環(huán)保領(lǐng)域的部門行政法。
二、環(huán)境法2.0：以可持續(xù)發(fā)展觀為指引
第二代環(huán)境法（環(huán)境法2.0），是指以可持續(xù)發(fā)展觀（theory of sustainable development）為指導(dǎo)思想的環(huán)境法。從理論上講，中國的第二代環(huán)境法，以環(huán)境安全和資源永續(xù)為核心價(jià)值，以發(fā)展權(quán)為核心權(quán)利，重視對發(fā)展能力的尊重和補(bǔ)償，以保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主（包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防）為基本原則，堅(jiān)持從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡娜^程管理，注重綜合運(yùn)用政府管理、市場調(diào)節(jié)、社會(huì)參與和司法保障等多種治理機(jī)制，具有“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—自然”復(fù)合系統(tǒng)保護(hù)和發(fā)展一體化治理的基本特征。
第二代環(huán)境法的歷史時(shí)段大致為1997-2012年，1999年開啟了第三次立法高潮（2002年到達(dá)巔峰），時(shí)間起點(diǎn)是1997年中國共產(chǎn)黨十五大的召開，起點(diǎn)階段的標(biāo)志性事件是1997年《節(jié)約能源法》的制定，以2008年出臺(tái)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為典型代表。第二代環(huán)境法產(chǎn)生的國際背景是1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的召開，國內(nèi)背景是1992年中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》指出中國必須轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略、走持續(xù)發(fā)展道路，1994年國務(wù)院對《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》的批準(zhǔn)發(fā)布標(biāo)志著我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略初步確立，1996年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出了“實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展”的目標(biāo)、政策和措施。不過，此時(shí)仍未在立法上明確確認(rèn)可持續(xù)發(fā)展思想。
從環(huán)境法制史看，影響和推動(dòng)中國第二代環(huán)境法發(fā)展演進(jìn)的重大事件，主要如下：1997年黨的十五大提出“依法治國”的理念并把可持續(xù)發(fā)展確定為中國“現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施”的戰(zhàn)略，“九五”時(shí)期正式開始編制的國家環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃首次將環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃中，1998年國務(wù)院印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》并啟動(dòng)一系列生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程（引發(fā)第三次立法高潮），2000年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》提出堅(jiān)持“污染防治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重”“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的原則，2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO），2002年第五次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)指出“環(huán)境保護(hù)是政府的一項(xiàng)重要職能”“保護(hù)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容”，2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀、中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出“在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，要賦予林業(yè)以重要地位”，2005年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、國務(wù)院制定《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》首次提出建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略部署、國務(wù)院召開第六次全國環(huán)保大會(huì)提出從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)槎卟⒅氐取叭齻�(gè)轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略思想，2008年北京奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦為聯(lián)防聯(lián)控解決區(qū)域性環(huán)境問題積累了有益經(jīng)驗(yàn)，2011年國務(wù)院召開的第七次全國環(huán)保大會(huì)提出積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路。可以說，科學(xué)發(fā)展觀作為西方可持續(xù)發(fā)展觀的中國化和具體化成果，對中國第二代環(huán)境法的發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。
（一）理論脈絡(luò)：可持續(xù)發(fā)展觀的產(chǎn)生發(fā)展和內(nèi)涵要旨
1983年11月，聯(lián)合國成立了世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表了研究報(bào)告《我們共同的未來》。時(shí)任挪威首相的布倫特蘭夫人在報(bào)告中系統(tǒng)探討了人類面臨的一系列重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題之后，提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，把人們從單純考慮環(huán)境保護(hù)引導(dǎo)到環(huán)境保護(hù)與人類發(fā)展密切結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了人類環(huán)境保護(hù)史上關(guān)于環(huán)境與發(fā)展思想的重大飛躍。
1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在巴西的里約熱內(nèi)盧舉行。里約會(huì)議被認(rèn)為是世界環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的第二個(gè)里程碑，其歷史功績在于，讓世界各國普遍接受了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，這是人類發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變，是人類歷史的新紀(jì)元。
2002年8—9月，為紀(jì)念人類環(huán)境會(huì)議30周年和里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)10周年，聯(lián)合國在南非約翰內(nèi)斯堡召開第一屆可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議（World Summit on Sustainable Development，又稱為第二屆地球首腦會(huì)議），通過了《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言》的政治宣言和《可持續(xù)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》。2012年6月，為讓全世界都能夠更加關(guān)注可持續(xù)發(fā)展道路的問題，聯(lián)合國在巴西召開了“里約＋”峰會(huì)，通過了可持續(xù)發(fā)展的具體行動(dòng)方案。2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體目標(biāo)。這些目標(biāo)重點(diǎn)涵蓋可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)維度——經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)包容和環(huán)境保護(hù)，重在應(yīng)對導(dǎo)致貧窮的根本原因，并致力于滿足實(shí)現(xiàn)發(fā)展的普遍需求，確保進(jìn)步所得人人有份。
關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的概念，《我們共同的未來》給出了最經(jīng)典的定義：“既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需要的能力的發(fā)展。”2002年國際法協(xié)會(huì)（ILA）通過的《與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的國際法原則的新德里宣言》（以下簡稱為《新德里宣言》），在前言中進(jìn)一步作出了闡釋：“可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治進(jìn)程中全面和綜合的措施，這些措施旨在可持續(xù)利用地球上的自然資源，保護(hù)自然以及人類生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所依賴的環(huán)境，并在全人類積極、自由和卓有意義地參與發(fā)展并公平地分配因此產(chǎn)生的福利的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全人類獲得適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利，同時(shí)適當(dāng)顧及后代的需求和利益。”可見，這一闡釋將可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵分解為如下幾個(gè)方面：（1）自然資源的可持續(xù)利用；（2）環(huán)境保護(hù)；（3）自由發(fā)展和福利公平；（4）當(dāng)代人的適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)；（5）后代人的需求和利益；（6）公眾參與；（7）目標(biāo)和措施的全面性和綜合性（關(guān)乎經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的方方面面）。
2002年的《新德里宣言》在正文部分，進(jìn)一步對可持續(xù)發(fā)展原則提出了更為細(xì)化的7項(xiàng)原則：（1）各國承擔(dān)確保自然資源可持續(xù)利用的國家義務(wù)；（2）公平及消除貧困的原則（包括代內(nèi)公平和代際公平）；（3）共同但有區(qū)別地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任；（4）預(yù)防原則（包括一般預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防）；（5）公眾參與原則（表現(xiàn)為環(huán)境知情權(quán)、自由表達(dá)權(quán)和損害救濟(jì)權(quán)）；（6）善治原則（包括四大要素：民主、透明的決策和財(cái)政責(zé)任；反對腐敗，規(guī)制權(quán)力；政府義務(wù)，采用行政正當(dāng)程序，尊重憲政和人權(quán)；遵守世貿(mào)組織規(guī)則中的公開公平競爭原則）；（7）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和尊重人權(quán)的一體化原則151-184。
荷蘭教授尼科·斯赫雷弗（Nico Schrijver）在前述7項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，將可持續(xù)發(fā)展的概念歸納為7個(gè)要點(diǎn)：（1）可持續(xù)利用自然資源；（2）健全的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（3）環(huán)境保護(hù)；（4）時(shí)間上的延續(xù)性和長久性（可延及后代）；（5）公眾參與；（6）善治；（7）一體化原則185-196。
國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，可將可持續(xù)發(fā)展思想的基本目標(biāo)概括為兩個(gè)方面：一是資源的最優(yōu)配置，重在解決國際社會(huì)及其各國內(nèi)部分配資源和占有財(cái)富的不公問題，以實(shí)現(xiàn)地球有限資源環(huán)境的最佳配置，達(dá)到資源配置效率的最大化；二是資源的永續(xù)利用，重在解決合理、充分、節(jié)約利用資源的問題，從而實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，達(dá)到以最小的資源環(huán)境損失取得最大經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的，極大地提高資源環(huán)境的利用效率。
當(dāng)然，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的17項(xiàng)具體目標(biāo)（如表1所示），無疑有助于我們更全面、更系統(tǒng)、更準(zhǔn)確地理解可持續(xù)發(fā)展思想的內(nèi)涵要旨。
表1 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)
（二）體系構(gòu)成
可持續(xù)發(fā)展觀入法，可分為直接確認(rèn)和間接規(guī)定（規(guī)定實(shí)質(zhì)內(nèi)容）兩種形式，前者如1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》和2002年制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》均直接將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展確認(rèn)為立法目的并設(shè)計(jì)相應(yīng)制度規(guī)則，后者如1997年出臺(tái)的《節(jié)約能源法》則實(shí)質(zhì)規(guī)定體現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”思想的法律制度。從立法體系看，第二代環(huán)境法中的法律主要包括如下幾部分：
一是環(huán)境法（污染防治法）。污染防治是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，這方面立法主要包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年修訂）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002年）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）、《環(huán)境保護(hù)稅法》（2016年）、《核安全法》（2017年）和《土壤污染防治法》（2018年）等。需要說明的是，盡管后來制定的《土壤污染防治法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《核安全法》大多同時(shí)規(guī)定保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建的立法目的，且立法時(shí)間均在2012年提出生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略之后，不過三者均應(yīng)屬于環(huán)境法2.0而非環(huán)境法1.0或環(huán)境法3.0的范疇（具體原因見后文的分析）。
二是資源（能源）法。資源保護(hù)和節(jié)約是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要方式，這方面立法主要包括《節(jié)約能源法》（1997年）、《可再生能源法》（2005年）等能源法和《反食品浪費(fèi)法》（2021年）、《海域使用管理法》（2001年）、《海島保護(hù)法》（2009年）、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（2016年）等資源法。此外，近年通過的《耕地占用稅法》（2018年）和《資源稅法》（2019年）等立法，雖然主要的屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，但也兼有第二代環(huán)境法的屬性。
三是生態(tài)法。生態(tài)保護(hù)和修復(fù)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，這方面立法最典型的有《防沙治沙法》（2001年）。1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，增設(shè)了“海洋生態(tài)保護(hù)”專章，規(guī)定了海洋保護(hù)區(qū)等新制度，使該法從狹義的海洋環(huán)境污染治理擴(kuò)展到更為全面的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從而賦予了《海洋環(huán)境保護(hù)法》兼有生態(tài)法的屬性。
四是災(zāi)害法。自然災(zāi)害防治也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障（《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)9和目標(biāo)11中都有“抵御災(zāi)害”的內(nèi)容），這方面立法主要有《防洪法》（1997年）、《氣象法》（1999年）、《防震減災(zāi)法》（2008年）等。
五是傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化。譬如，2009年《侵權(quán)責(zé)任法》第65~68條，不僅確認(rèn)了環(huán)境污染侵權(quán)的無過錯(cuò)責(zé)任原則，還規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系推定的舉證責(zé)任倒置規(guī)則、環(huán)境污染共同侵權(quán)的按份責(zé)任、與第三人的不真正連帶責(zé)任等新規(guī)則。1997年的《刑法》第338~346條在1979年《刑法（試行）》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了重大環(huán)境污染事故罪（2011年的《刑法修正案（八）》將其修改為污染環(huán)境罪）、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪、走私固體廢物罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪、非法采伐、毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪等16個(gè)罪名，第407~408條還規(guī)定了違法發(fā)放林木采伐許可證罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪等罪名。
在第二代環(huán)境法的階段，環(huán)境資源方面的司法解釋也有不少，不過，主要是關(guān)于森林、野生動(dòng)物、土地等自然資源刑法保護(hù)方面的。例如，最高人民法院《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等。
此外，第一代環(huán)境法在可持續(xù)發(fā)展觀的指引下，經(jīng)過補(bǔ)充和修改，也能升級(jí)成為第二代環(huán)境法。譬如，2008年修改的《水污染防治法》，通過規(guī)定區(qū)域限批、強(qiáng)化政府責(zé)任（對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)）、提高罰款額度、增加裁判規(guī)范（包括不真正連帶責(zé)任、舉證責(zé)任倒置、代表人訴訟、支持訴訟、法律援助等）等舉措，就從第一代環(huán)境法升級(jí)到了第二代環(huán)境法。
（三）進(jìn)步之處
從理論上看，以可持續(xù)發(fā)展觀為指引的第二代環(huán)境法，相較于第一代環(huán)境法而言，已有諸多重大進(jìn)步：
第一，在認(rèn)識(shí)論上，確立了“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—自然”復(fù)合系統(tǒng)的思維，樹立了發(fā)展和保護(hù)“一體化決策”的理念。在這一階段，立法者已經(jīng)意識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的辯證關(guān)系，開始從發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)和解決環(huán)境問題，注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的融合性和協(xié)調(diào)性。從全球范圍來看，中國的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年）和德國的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》（1994年）、日本的《推進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》（2000年）等，都屬于這方面的立法例。
第二，在視野范圍上，開始關(guān)注與歷時(shí)性、延續(xù)性、代際性相關(guān)的實(shí)質(zhì)自由或可行能力（capability）問題。一方面，在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)環(huán)境安全的基礎(chǔ)上，越來越重視自然資源（包括能源）的可持續(xù)利用問題，注意一手抓“保護(hù)”和“節(jié)約”（減需求），一手抓“開源”和“替代”（增供給）。例如，中國的《水法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等，均有這方面的規(guī)定。另一方面，在繼續(xù)抓好生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)的基礎(chǔ)上，越來越重視自然資源的生計(jì)性利用和自然資源禁限利用后的生態(tài)補(bǔ)償問題，強(qiáng)調(diào)對正當(dāng)利益和發(fā)展能力的尊重和補(bǔ)償。例如，2002年的《水法》第7條規(guī)定，生計(jì)性的水資源利用（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水）不需許可；1998年的《森林法》第8條規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，2003年的《草原法》第39條規(guī)定了草原征收征用補(bǔ)償制度。
第三，在保護(hù)對象上，已拓展到能源領(lǐng)域，注重常規(guī)能源的節(jié)約利用、梯級(jí)利用和可再生能源、清潔能源的開發(fā)利用。例如，中國的《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等，就是這方面的立法例。
第四，在調(diào)整模式上，確立了“預(yù)防優(yōu)先”“全過程管理”的新型模式。不僅重視對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的謹(jǐn)慎預(yù)防和事故應(yīng)急，還特別重視對經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過程（包括規(guī)劃制定、項(xiàng)目選址、資源攫取、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、工藝選擇、能源利用、原料加工、產(chǎn)品制造、運(yùn)輸倉儲(chǔ)、批零銷售、循環(huán)利用、無害處置等）的規(guī)制。例如，中國的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和日本的《資源有效利用促進(jìn)法》（2001年）等，都是這方面的典型立法。
第五，在調(diào)整手段上，開始重視“刺激—誘導(dǎo)”方式的利用，并注重環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的綜合平衡。一方面，在立法模式上出現(xiàn)了有別于“監(jiān)管法”的“促進(jìn)法”，如中國的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和日本的《資源有效利用促進(jìn)法》等。另一方面，稅收、價(jià)格、金融（信貸、證券、基金、保險(xiǎn)）等經(jīng)濟(jì)手段日益得到立法上的重視，如中國的《環(huán)境保護(hù)稅法》《資源稅法》《山東省環(huán)境保護(hù)條例》第51條，美國1980年的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（也稱為《超級(jí)基金法》），等等。
第六，越來越重視民主協(xié)商和社會(huì)參與。第二代環(huán)境法的一大顯著特征是，“公眾參與”和“信息公開”成為了基本原則，譬如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》就對信息公開和公眾參與作出了較為全面的規(guī)定。
第七，開始重視司法的作用，環(huán)境立法中的裁判性規(guī)范越來越多、可司法性明顯增強(qiáng)。在中國的環(huán)境法2.0時(shí)代，不僅民法、憲法、刑法中已有諸多環(huán)境條款，環(huán)境專門法中也規(guī)定了不少司法規(guī)范，譬如2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84~87條，2008年修訂的《水污染防治法》第84~89條等。此外，需特別說明的是，貴陽、無錫、重慶等多地開展的環(huán)境公益訴訟地方立法探索，為國家層面環(huán)境公益訴訟立法的出臺(tái)積累了夯實(shí)的基礎(chǔ)。
（四）局限所在
以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想的第二代環(huán)境法，相對于第一代環(huán)境法已有許多重大進(jìn)步，但依然存在諸多明顯的局限性：
其一，在立場和格局上，主要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)——以解決發(fā)展的可持續(xù)性為首要目標(biāo)，并未全面樹立“經(jīng)濟(jì)—政治—文化—社會(huì)—環(huán)境—資源—生態(tài)”復(fù)合系統(tǒng)的全局觀和整體觀，無意解決“好”和“快”的高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)問題。體現(xiàn)在立法上，這個(gè)時(shí)期的環(huán)境法仍然較為零散和失衡，沒有形成一個(gè)覆蓋全面、功能完備、內(nèi)在協(xié)調(diào)的整體和體系。譬如，對風(fēng)景名勝、古民居、古建筑等景觀環(huán)境和野生動(dòng)物棲息地、生態(tài)公益林、濕地等生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和保護(hù)依然不力。
其二，在權(quán)利觀上，以發(fā)展權(quán)為核心（環(huán)境安全權(quán)、資源利用權(quán)、生態(tài)補(bǔ)償權(quán)等），環(huán)保被視為了經(jīng)濟(jì)的附庸，沒有看到環(huán)境權(quán)（公民享有良好環(huán)境的權(quán)利）的必要性和獨(dú)立性。體現(xiàn)在立法上，從國際上看，第二代環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)大多停留于宣示性或口號(hào)性的權(quán)利，沒有真正成為一項(xiàng)可操作、可救濟(jì)的法律權(quán)利。中國的環(huán)境權(quán)立法更是滯后，連宣示性和形式上的規(guī)定都很少見。
其三，尚未全面樹立統(tǒng)一國土空間的理念，沒有足夠重視國土空間利用格局的優(yōu)化問題。在立法上體現(xiàn)為，既無主體功能區(qū)的理念，也無生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的統(tǒng)籌思維。特別是，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各種規(guī)劃之間，各自為政，規(guī)劃之間的銜接和統(tǒng)籌較為欠缺。
其四，沒有明確區(qū)分環(huán)境、資源和生態(tài)的概念，對三者的辯證關(guān)系依然認(rèn)識(shí)不清。具體表現(xiàn)為立法上缺乏對三者的協(xié)同性和一體性保護(hù)，特別是對生態(tài)的保護(hù)明顯不力。譬如，《水法》歷來強(qiáng)調(diào)對水資源的保護(hù)和利用問題，對水生態(tài)（如生態(tài)流量）的保護(hù)卻沒有給予應(yīng)有的重視。
其五，對以生態(tài)資本化為基礎(chǔ)的綠色經(jīng)濟(jì)（既有經(jīng)濟(jì)效益又有環(huán)境效益的經(jīng)濟(jì)形式）和以市場化為目標(biāo)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)化的法律保障不力。這是因?yàn)椋瑥睦碚撨壿媮砜矗沙掷m(xù)發(fā)展更關(guān)注和重視的是低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的問題，旨在減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境負(fù)外部性，確保在環(huán)境容量和生態(tài)閾值內(nèi)推進(jìn)發(fā)展。綠色經(jīng)濟(jì)（既經(jīng)濟(jì)又生態(tài)，如生態(tài)旅游、休閑農(nóng)莊），旨在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的共生性，同可持續(xù)發(fā)展之間沒有直接、必然的聯(lián)系，至少不是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展所重點(diǎn)關(guān)注的問題。例如，《自然保護(hù)區(qū)條例》在這一階段依然沒有改變過度保護(hù)的局面，未就生態(tài)的資本化（如發(fā)展生態(tài)旅游）進(jìn)行適度放開。
當(dāng)然，更為嚴(yán)重和根本的問題是，“可持續(xù)發(fā)展”本身的涵義并非特別的清晰和確鑿，“仍然存在疑問，且含糊不清”“概念變化多端”，至今尚未形成權(quán)威、系統(tǒng)、科學(xué)的理論。作為理論基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展觀本身屬于舶來品，其內(nèi)含尚且模糊不清，甚至還存在結(jié)構(gòu)和功能上的重大瑕疵，那么，以這種思想為指引的第二代環(huán)境法存在種種問題，也就不足為怪了。依此而言，中國的環(huán)境法務(wù)必進(jìn)行一場理論上的自主創(chuàng)新，在汲取中國傳統(tǒng)文化精髓和借鑒西方現(xiàn)代生態(tài)思想的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一種格局更宏大、志向更高偉、理念更先進(jìn)、事理更清晰的適合中國國情的科學(xué)理論，以實(shí)現(xiàn)法律進(jìn)化上“質(zhì)”的飛躍。
三、環(huán)境法3.0：以生態(tài)文明觀為指引
第三代環(huán)境法，是指以生態(tài)文明觀為理論基礎(chǔ)的環(huán)境法。所謂生態(tài)文明，是指人類社會(huì)為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生而創(chuàng)造的所有物質(zhì)、精神、制度等方面積極成果的總稱。從整體上看，第三代環(huán)境法，以環(huán)境良好、資源永續(xù)和生態(tài)健康為核心價(jià)值，以環(huán)境權(quán)為核心權(quán)利，以生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好、生態(tài)平衡的“三生共贏”為根本目的，致力于“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護(hù)”，以生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理為基本原則，推崇“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”“社會(huì)共治”的治理模式，更加重視黨對立法的指導(dǎo)和司法機(jī)制在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用，具有在“經(jīng)濟(jì)—政治—社會(huì)—文化—環(huán)境—資源—生態(tài)—災(zāi)害”復(fù)合系統(tǒng)內(nèi)“八位一體”系統(tǒng)性治理的基本特征。
第三代環(huán)境法整體上的歷史時(shí)段是2012年之后，時(shí)間起點(diǎn)是2012年黨的十八大的召開，起點(diǎn)階段的標(biāo)志性事件是《環(huán)境保護(hù)法》的啟動(dòng)修改，從2016年開始進(jìn)入第四次立法高潮（2018年到達(dá)巔峰），以2020年出臺(tái)的《長江保護(hù)法》為典型代表。第三代環(huán)境法產(chǎn)生的國際背景是2012年召開聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議，國內(nèi)背景是2012年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)和連年出現(xiàn)大面積持續(xù)性嚴(yán)重霧霾事件。
從環(huán)境法史看，近年來影響和推動(dòng)第三代環(huán)境法發(fā)展進(jìn)化的重大事件，主要如下：2012年黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局，2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、最高人民法院組建環(huán)境資源審判庭，2015年中共中央和國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中辦、國辦印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，2016年習(xí)近平總書記在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，2017年對祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞事件大問責(zé)，2018年“生態(tài)文明入憲”、中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)確立“習(xí)近平生態(tài)文明思想”、習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表講話，2019年習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表講話，2020年中央全面依法治國工作會(huì)議提出“習(xí)近平法治思想”，2021年《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)在中國召開、習(xí)近平總書記發(fā)表主旨講話，2022年栗戰(zhàn)書同志在全國人大環(huán)資委召開的生態(tài)環(huán)保立法工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法修法工作。
（一）理論脈絡(luò)：生態(tài)文明觀的提出和發(fā)展
1957年，日本學(xué)者梅棹忠夫最早發(fā)表了用生態(tài)史觀研究人類文明史的文章，認(rèn)為自然環(huán)境、生態(tài)條件對文明史進(jìn)程有著重要作用。1978年，德國法蘭克福大學(xué)政治學(xué)系的伊林·費(fèi)切爾（Iring Fetscher）在《人類的生存條件：論進(jìn)步的辯證法》（Conditions for the survival of humanity: on the Dialectics of Progress）中最早使用“ecological civilization”（生態(tài)文明）這一英文表述，但并未對其進(jìn)行界定。1983年，趙鑫珊在《生態(tài)學(xué)與文學(xué)藝術(shù)》中提出了生態(tài)文明的概念，并指出“只有當(dāng)人與自然處在和平共生狀態(tài)時(shí)，人類的持久幸福才有可能。沒有生態(tài)文明，物質(zhì)文明和精神文明就不會(huì)是完善的。”1984年，前蘇聯(lián)學(xué)者利皮茨基最早系統(tǒng)提出了生態(tài)文明的概念，指出培養(yǎng)生態(tài)文明是共產(chǎn)主義教育的內(nèi)容和結(jié)果之一。1985年2月18日，《光明日報(bào)》“國外研究動(dòng)態(tài)”極其簡略地對此文做了介紹。1987年，著名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家葉謙吉在中國率先提出了生態(tài)文明的理念。1993年，沈孝輝系統(tǒng)性地提出了“走向生態(tài)文明”的觀點(diǎn)。同一年，劉宗超和劉粵生提出要確立“全球生態(tài)意識(shí)和全球生態(tài)文明觀”。1995年，美國著名作家、評(píng)論家羅伊·莫里森在《生態(tài)民主》一書中明確提出，“生態(tài)文明（ecological civilization）”應(yīng)該成為“工業(yè)文明”之后的一種新的文明形態(tài)。1997 年，劉宗超也提出“21世紀(jì)是生態(tài)文明時(shí)代，生態(tài)文明是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種先進(jìn)的社會(huì)文明形態(tài)”的觀點(diǎn)。至此，學(xué)界基本完成了作為哲學(xué)、世界觀、方法論的生態(tài)文明觀的建構(gòu)，也標(biāo)志著中國生態(tài)文明學(xué)派的誕生。
2002年10月，原國家林業(yè)局出版的《中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究總論》提出了“生態(tài)建設(shè)、生態(tài)安全、生態(tài)文明”的戰(zhàn)略思想。2003年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》首次提出了“生態(tài)文明社會(huì)”的理念。2005年3月，在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上，胡錦濤同志提出要“在全社會(huì)大力進(jìn)行生態(tài)文明教育”。2005年8月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志在浙江省安吉縣提出“綠水青山就是金山銀山”的重要理念（簡稱為“兩山”理念）。2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確要求，環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)“倡導(dǎo)生態(tài)文明”。2007年10月，黨的十七大報(bào)告指出，要“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。……生態(tài)文明觀念在全社會(huì)牢固樹立。”這是生態(tài)文明概念和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的正式出場。2011年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》從制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)指標(biāo)體系等方面，對如何建設(shè)生態(tài)文明進(jìn)行了具體部署。
2012年11月，黨的十八大報(bào)告不僅提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略構(gòu)想，還同意將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入黨章，全面確立了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位。這標(biāo)志著中國正式跨入了建設(shè)生態(tài)文明的新時(shí)代。2013年2月，中國的生態(tài)文明理念引起國際社會(huì)關(guān)注，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署第27次理事會(huì)將其正式寫入了決定案文。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。
2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。這標(biāo)志著中國的生態(tài)文明建設(shè)正式邁進(jìn)法治化的軌道。
2015年4月，中共中央、國務(wù)院通過了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，把“堅(jiān)持把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為基本方針”作為第一原則，對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行全面部署。2015年9月，中共中央政治局審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，開啟了全國生態(tài)文明體制改革的步伐。
2015 年10月，十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念。2016年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出了綠色發(fā)展等五大新發(fā)展理念。
2016年5月，中國在聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)上發(fā)布《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動(dòng)》，這標(biāo)志著中國的生態(tài)文明理念正式開始走向世界。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的具體方略，強(qiáng)調(diào)中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，指出“要牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。黨的十九大修改的《黨章》，對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步作出了新規(guī)定。2018年3月，十三屆全國人大通過了憲法修正案，將生態(tài)文明理念正式寫入了憲法，把“生態(tài)文明建設(shè)”增列為國務(wù)院的職權(quán)。
2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開。這是黨的十八大以來，中國召開的規(guī)格最高、規(guī)模最大、意義最深遠(yuǎn)的一次生態(tài)文明建設(shè)會(huì)議。本次會(huì)議最大的亮點(diǎn)和取得的最重要的理論成果，是確立了“習(xí)近平生態(tài)文明思想”。這一思想的確立，標(biāo)志著中國開始全面進(jìn)入建設(shè)生態(tài)文明的新時(shí)代。
2018年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，明確了深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的八個(gè)“堅(jiān)持”：堅(jiān)持生態(tài)興則文明興；堅(jiān)持人與自然和諧共生；堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山；堅(jiān)持良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉；堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體；堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境；堅(jiān)持建設(shè)美麗中國全民行動(dòng)；堅(jiān)持共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。
2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。2021年10月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)在中國昆明召開，大會(huì)以“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”為主題，習(xí)近平總書記發(fā)表《共同構(gòu)建地球生命共同體》的主旨講話。2021年11月，中共中央和國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，指出要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，以更高標(biāo)準(zhǔn)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，以高水平保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國。
（二）核心要義：生態(tài)文明觀蘊(yùn)含的“十二個(gè)堅(jiān)持”
同環(huán)境保護(hù)觀和可持續(xù)發(fā)展觀等理論不同，生態(tài)文明觀或習(xí)近平生態(tài)文明思想是由生態(tài)文明歷史觀、生態(tài)文明倫理觀、生態(tài)文明福祉觀、生態(tài)文明產(chǎn)品觀、生態(tài)文明發(fā)展觀、生態(tài)文明保護(hù)觀、生態(tài)文明權(quán)利觀、生態(tài)文明執(zhí)政觀、生態(tài)文明法治觀和生態(tài)文明全球觀等構(gòu)成的思想體系，具有突出的理論性、典型的實(shí)踐性和鮮明的原創(chuàng)性。對此，沈國舫認(rèn)為，“生態(tài)文明建設(shè)思想比可持續(xù)發(fā)展思想站位更高，意境更遠(yuǎn)。而且，由于把它列入了五位一體的總體布局中，更具實(shí)踐性和可操作性。”
可以借鑒習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上關(guān)于闡述習(xí)近平法治思想核心要義“十一個(gè)堅(jiān)持”的做法，嘗試將生態(tài)文明觀或習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心要義闡釋為如下“十二個(gè)堅(jiān)持”。
一是堅(jiān)持黨對生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)（政治方向）。“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的根本保證。黨的十八大修改的《中國共產(chǎn)黨章程》在“總綱”中特別強(qiáng)調(diào)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題”8，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)之所以發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)之所以取得歷史性成就，根本原因之一就在于堅(jiān)持以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，在于有習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引。打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗，更加必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
二是堅(jiān)持以自然為根、以林草為基、以人為本、以正義為魂，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國（基本立場）。習(xí)近平總書記指出，“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，“沒有替代品，用之不覺，失之難存”，“大自然孕育撫養(yǎng)了人類，人類應(yīng)該以自然為根，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”，否則“對自然的傷害最終會(huì)傷及人類自己”。事實(shí)上，古代埃及、古代巴比倫、中國樓蘭古城等文明的興衰史無不一再證明“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”的歷史鐵律。在各類自然要素和生態(tài)系統(tǒng)中，“森林和草原對國家生態(tài)安全具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，林草興則生態(tài)興”，務(wù)必加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)和草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)。人民是黨執(zhí)政興國的最大底氣，是共和國的堅(jiān)實(shí)根基，是強(qiáng)黨興國的根本所在，“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，做到生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”。“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，環(huán)境權(quán)是生態(tài)文明時(shí)代的標(biāo)志性或代表性權(quán)利，要著力保障公民的環(huán)境權(quán)益，切實(shí)維護(hù)好環(huán)境正義。
三是堅(jiān)持環(huán)境良好、資源永續(xù)、生態(tài)健康，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)需要（根本任務(wù)）。“良好生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是增進(jìn)民生福祉的優(yōu)先領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國的重要基礎(chǔ)”，然而，從我國當(dāng)前的情況看，“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢依然十分嚴(yán)峻”，必須著力解決構(gòu)成生態(tài)文明建設(shè)重大挑戰(zhàn)的三大危機(jī)。習(xí)近平總書記主張，“我們既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要”，也要“回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。
四是堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好、生態(tài)平衡“三生共贏”的文明發(fā)展道路（道路選擇）。生態(tài)文明建設(shè)搞得好不好，關(guān)鍵是看能否統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，妥善處理好生產(chǎn)、生活和生態(tài)的關(guān)系。為此，要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)定不移地走生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好（生活富裕無疑是重中之重，環(huán)境宜居舒適也越來越成為重要內(nèi)容）、生態(tài)平衡的文明發(fā)展道路，著力構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。習(xí)近平總書記指出，對待大自然，“不能只講索取不講投入，不能只講發(fā)展不講保護(hù)，不能只講利用不講修復(fù)”，實(shí)際上“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)是對資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不應(yīng)是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緣木求魚，而是要在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)” 。“不少地方通過發(fā)展旅游扶貧，搞綠色種養(yǎng)，找到一條建設(shè)生態(tài)文明和發(fā)展經(jīng)濟(jì)相得益彰的脫貧致富路子，正所謂思路一變天地寬”，值得學(xué)習(xí)和推廣。
五是堅(jiān)持空間的有序化、發(fā)展的生態(tài)化、生態(tài)的資本化、治理的科學(xué)化和保護(hù)的經(jīng)濟(jì)化，加快構(gòu)建致力于“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”“高水平保護(hù)”的生態(tài)文明體系（抓手和目標(biāo)）。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)決摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的增長模式，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時(shí)間和空間”，“要打通地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳，貫通污染防治和生態(tài)保護(hù)”，“要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作”。要著力提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效率，降低保護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)代價(jià)，要通過生態(tài)環(huán)保的產(chǎn)業(yè)化實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的同向雙贏，“要整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，優(yōu)化職能配置”，要“統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，……以高水平保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國”。習(xí)近平總書記指出，“加快解決歷史交匯期的生態(tài)環(huán)境問題”，必須“加快構(gòu)建生態(tài)文明體系”。總體上講，重點(diǎn)包括建立健全“以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系”，以生態(tài)文明政績考核評(píng)估問責(zé)為核心、以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)政治體系，“以生態(tài)價(jià)值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系”，以各類社會(huì)主體共建、共治、共享生態(tài)環(huán)境為特征的生態(tài)社會(huì)體系（全民行動(dòng)體系），以生態(tài)安全為底線（重點(diǎn)是建立以國家公園為核心、以自然保護(hù)區(qū)為主體、以自然公園為補(bǔ)充的生態(tài)空間體系）、以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境體系 。
六是堅(jiān)持科技創(chuàng)新、政府管理、市場調(diào)節(jié)和社會(huì)參與的一體化建設(shè)，保持生態(tài)文明建設(shè)的生機(jī)和活力（動(dòng)力機(jī)制）。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的不竭源泉，也是中華民族最鮮明的民族稟賦”，“要解決好推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的科技支撐不足問題，加強(qiáng)碳捕集利用和封存技術(shù)、零碳工業(yè)流程再造技術(shù)等科技攻關(guān)，支持綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。要發(fā)展綠色金融，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新”。政府管理和市場調(diào)節(jié)是建設(shè)生態(tài)文明的兩大機(jī)制，對此習(xí)近平總書記指出，要處理好“政府和市場的關(guān)系”，“堅(jiān)持兩手發(fā)力，推動(dòng)有為政府和有效市場更好結(jié)合”，“充分運(yùn)用市場化手段，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場化進(jìn)程，撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域”。全民參與、社會(huì)共治是生態(tài)文明建設(shè)落地生根的保障，對此習(xí)近平總書記指出，“生態(tài)文明建設(shè)同每個(gè)人息息相關(guān)，每個(gè)人都應(yīng)該做踐行者、推動(dòng)者”，“沒有哪個(gè)人是旁觀者、局外人、批評(píng)家，誰也不能只說不做、置身事外”，要“增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動(dòng)”。
七是堅(jiān)持良法善治和倫理道德建設(shè)（制度工具）。“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。習(xí)近平總書記指出,“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律”，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合。建設(shè)生態(tài)文明，不僅強(qiáng)制性要求遵守法律“堅(jiān)守底線”，還大力倡導(dǎo)善良美德“弘揚(yáng)先進(jìn)”。習(xí)近平總書記指出，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。建設(shè)生態(tài)文明，務(wù)必堅(jiān)守“底線道德”或“義務(wù)的道德”（morality of duty）。這種底線道德，可通過道德的法律化，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨貫椤薄敖麨椤薄跋逓椤钡饶Ｊ降膹?qiáng)制性法律規(guī)范（法定義務(wù)）。例如，禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目，采伐林地上的林木應(yīng)當(dāng)申請采伐許可證。另一方面，建設(shè)生態(tài)文明，也需鼓勵(lì)善舉，弘揚(yáng)先進(jìn)，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)各類主體積極從事超過法定義務(wù)和基本道德要求的生態(tài)環(huán)保活動(dòng)，這是生態(tài)文明“愿望的道德”（morality of aspiration）。例如，國家鼓勵(lì)經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)和寄件人使用可降解、可重復(fù)利用的環(huán)保包裝材料，國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法通過捐贈(zèng)、資助、志愿服務(wù)等方式參與野生動(dòng)物保護(hù)活動(dòng)等。
八是堅(jiān)持深化體制機(jī)制改革，推進(jìn)生態(tài)文明國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（制度變革）。國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，戰(zhàn)勝生態(tài)文明建設(shè)前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，必須在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，構(gòu)建一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的制度機(jī)制。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》也規(guī)定，要“以堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)”，“形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)”的生態(tài)文明治理體系。
九是堅(jiān)持立足本國和放眼全球相結(jié)合（兩大格局）。地球是人類共同的、唯一的家園，世界各國是一個(gè)生命共同體。在全球化背景下，只有堅(jiān)持國內(nèi)和國際相結(jié)合，才能更好地推進(jìn)中國的生態(tài)文明建設(shè)。習(xí)近平總書記指出，“面對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運(yùn)共同體，沒有哪個(gè)國家能獨(dú)善其身”，也沒有哪個(gè)國家能置身事外。一方面，“我們要秉持人類命運(yùn)共同體理念，積極參與全球環(huán)境治理，加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化、海洋污染治理、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域的國際合作，認(rèn)真履行國際公約，主動(dòng)承擔(dān)同國情、發(fā)展階段和能力相適應(yīng)的環(huán)境治理義務(wù)，為全球提供更多公共產(chǎn)品，不斷增強(qiáng)制度性權(quán)利，實(shí)現(xiàn)義務(wù)和權(quán)利的平衡，展現(xiàn)我國負(fù)責(zé)任大國形象”；另一方面，我們也“要堅(jiān)持共同但又區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則，堅(jiān)定維護(hù)多邊主義、有效應(yīng)對一些西方國家對我國進(jìn)行‘規(guī)鎖’的企圖，堅(jiān)決維護(hù)我國發(fā)展利益” 。
十是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧和綜合平衡（基本方法）。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧、國際和平等方方面面的重大問題，要善于站在“經(jīng)濟(jì)—政治—社會(huì)—文化—環(huán)境—資源—生態(tài)—災(zāi)害（風(fēng)險(xiǎn)）”復(fù)合系統(tǒng)的高度，統(tǒng)攬全局、抓住重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，把握和協(xié)調(diào)好眼前利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益、經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益、區(qū)域利益和區(qū)域利益、國內(nèi)利益和國際利益等錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，切實(shí)搞好利益平衡。對此，習(xí)近平總書記指出，“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而是必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。例如，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，必須“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。再如，在如何處理“雙碳目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的問題上，習(xí)近平總書記特別指出，“綠色低碳轉(zhuǎn)型是系統(tǒng)性工程，必須統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)”，要注意“在降碳的同時(shí)確保能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全，確保群眾正常生活”，“在實(shí)際工作中出現(xiàn)一些問題，有的搞‘碳沖鋒’，有的搞‘一刀切’、運(yùn)動(dòng)式‘減碳’，甚至出現(xiàn)‘拉閘限電’現(xiàn)象，這些都不符合黨中央要求”。
十一是堅(jiān)持建設(shè)牢記使命、敢于擔(dān)當(dāng)、甘于奉獻(xiàn)、專業(yè)過硬的高素質(zhì)生態(tài)文明工作隊(duì)伍（人才保障）。21世紀(jì)最稀缺、最珍貴的是人才，要完成生態(tài)文明建設(shè)如此宏大而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，必須建設(shè)和培養(yǎng)一支與此相適應(yīng)的高素質(zhì)生態(tài)文明工作隊(duì)伍。習(xí)近平總書記指出，要發(fā)揚(yáng)“牢記使命、艱苦創(chuàng)業(yè)、綠色發(fā)展”的塞罕壩精神，在林草生態(tài)建設(shè)和綠色發(fā)展新征程上再建功立業(yè)；“要建設(shè)一支生態(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍，政治強(qiáng)、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻(xiàn)”，“各級(jí)黨委和政府要關(guān)心、支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，主動(dòng)為敢干事、能干事的干部撐腰打氣”。
十二是堅(jiān)持“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”（抓“牛鼻子”）。生態(tài)文明建設(shè)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在于能否抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。一方面，“廣大黨員、干部要帶頭履行植樹義務(wù)，踐行綠色低碳生活方式，呵護(hù)我們的地球家園，守護(hù)好祖國的綠水青山，讓人民過上高品質(zhì)生活” 。另一方面，“對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追責(zé)。對破壞生態(tài)環(huán)境的行為不能手軟，不能下不為例”。習(xí)近平總書記指出：“一些重大生態(tài)環(huán)境事件背后，都有領(lǐng)導(dǎo)干部不負(fù)責(zé)任、不作為的問題，都有一些地方環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、履職不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格的問題，都有環(huán)保有關(guān)部門執(zhí)法監(jiān)督作用發(fā)揮不到位、強(qiáng)制力不夠的問題”。“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”，“要建立責(zé)任追究制度”，特別是“對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究制度”，“保證黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署落地生根見效”。
（三）體系構(gòu)成：主要立法
從立法體系看，可以說，中國的生態(tài)文明立法才剛剛起步，目前主要包括如下幾方面的立法：
一是綜合法。現(xiàn)行立法中，國家層面尚無屬于第三代環(huán)境法范疇的綜合法（2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》屬于從環(huán)境法2.0到環(huán)境法3.0的過渡型立法，具有諸多符合環(huán)境法3.0要求的元素，但整體上還達(dá)不到環(huán)境法3.0的層次）。只有《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》（2014年制定，2021年修訂）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2021年）等10多部生態(tài)文明地方性法規(guī)可屬于第三代環(huán)境法的綜合法范疇，且只屬于“政策法”的初級(jí)水平。下一步，建議盡快制定《生態(tài)文明建設(shè)基本法》（可作為未來環(huán)境法典的總則），為今后的生態(tài)文明建設(shè)指明發(fā)展方向（發(fā)揮立法的引導(dǎo)作用）、提供堅(jiān)實(shí)保障（發(fā)揮法律的保障作用）。
二是單行法。2020年通過的《長江保護(hù)法》，站在流域生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，對水環(huán)境污染防治、水資源保護(hù)節(jié)約、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、流域高質(zhì)量發(fā)展、流域協(xié)調(diào)機(jī)制等問題作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，屬于第三代環(huán)境法的杰出代表。當(dāng)然，《長江保護(hù)法》也不是沒有任何問題，例如“一刀切”地禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目未免過于僵化，沒有一體化地規(guī)定洪澇“災(zāi)害”的問題等。此外，最新制定和修改的《濕地保護(hù)法》（2021年）、《噪聲污染防治法》（2021年）、《生物安全法》（2020年）、《森林法》（2019年修訂）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂），較好地體現(xiàn)和貫徹了“空間的有序化”“發(fā)展的生態(tài)化”“生態(tài)的資本化”“治理的體系化”“保護(hù)的經(jīng)濟(jì)化”等生態(tài)文明觀的典型理念，當(dāng)然也屬于第三代環(huán)境法的范疇。
目前正在研究制定和修改的“黃河保護(hù)法”“黑土地保護(hù)法”“青藏高原生態(tài)保護(hù)法”“自然保護(hù)地法”“國家公園法”“國土空間開發(fā)保護(hù)法”和《野生動(dòng)物保護(hù)法》等幾部法律無疑屬于第三代環(huán)境法。特別是，其中的《黃河保護(hù)法（草案）》和《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》，已具有“環(huán)境—資源—生態(tài)—風(fēng)險(xiǎn)（災(zāi)害）”之“四位一體”系統(tǒng)性治理的特征。此前，已列入第十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目的“南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法”、第二類項(xiàng)目的“海洋基本法”、第三類項(xiàng)目的“空間規(guī)劃法”等法律，也有望成為第三代環(huán)境法。
此外，2001年制定的《防沙治沙法》由于第26條等法條規(guī)定了屬于“環(huán)保產(chǎn)業(yè)化”的營利性治沙制度，2019年8月修改的《土地管理法》由于第18條規(guī)定了屬于“空間有序化”的國土空間規(guī)劃制度，可以說也具有了第三代環(huán)境法的某些重要特征。
需要特別指出的是，盡管《反食品浪費(fèi)法》（2021年）、《土壤污染防治法》（2018年）、《環(huán)境保護(hù)稅法》（2019年）、《核安全法》（2017年）均制定于2012年之后，但均應(yīng)屬于第二代環(huán)境法而非第三代環(huán)境法的范疇。這是因?yàn)椋斗词称防速M(fèi)法》體現(xiàn)了節(jié)約利用、綠色消費(fèi)的可持續(xù)發(fā)展理念，《土壤污染防治法》重點(diǎn)規(guī)定了體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想之“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度，《核安全法》重點(diǎn)規(guī)定了貫徹可持續(xù)發(fā)展觀的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”和“公眾參與”制度，《環(huán)境保護(hù)稅法》全面規(guī)定了體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想之經(jīng)濟(jì)與環(huán)保“一體化”理念的環(huán)保稅制度。簡言之，這四部立法均未體現(xiàn)和貫徹生態(tài)文明觀相對于可持續(xù)發(fā)展觀的典型思想和獨(dú)特理念，故不應(yīng)屬于第三代環(huán)境法的范疇。
三是地方立法。自從2015年修改的《立法法》將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面地方立法權(quán)下沉到地市級(jí)的人大和政府以后，生態(tài)文明領(lǐng)域的地方立法創(chuàng)新從此獲得了迅猛發(fā)展，出臺(tái)了不少屬于第三代環(huán)境法范疇的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。綜合性地方立法，如《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》（2021年修訂）、《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（2019年）、《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（2018年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2021年制定）等。單行性地方立法，如《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》（2021年）、《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護(hù)條例》（2020年）、《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展條例》（2021年）、《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》（2021年）、《黑龍江省黑土地保護(hù)利用條例》（2021年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》（2020年）等。這些地方立法探索和制度創(chuàng)新，為國家層面生態(tài)文明法制建設(shè)積累了十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
四是黨內(nèi)法規(guī)。從理論上看，黨內(nèi)法規(guī)也是第三代環(huán)境法中的重要組成部分，主要有中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（2015年）、《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》（2016年）、《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》（2017年）、《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》（2019年）等。
此外，傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化也取得了重大進(jìn)展。例如，《憲法》（2018年修正）不僅確認(rèn)了“生態(tài)文明”的理念，而且明確將“生態(tài)文明建設(shè)”作為國務(wù)院的職責(zé)。《民事訴訟法》（2017年修正）、《行政訴訟法》（2017年修正）規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。《民法典》（2020年）規(guī)定了綠色原則、環(huán)境相鄰關(guān)系、綠色合同、環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權(quán)責(zé)任等約30個(gè)“綠色條款”。《刑法》（2020年修正）添設(shè)了破壞自然保護(hù)地罪、非法獵捕、收購、運(yùn)輸、出售陸生野生動(dòng)物罪、非法引進(jìn)外來入侵物種罪等。《電子商務(wù)法》（2018年）規(guī)定了電子商務(wù)經(jīng)營者的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，等等。
（四）主要特征（立法的先進(jìn)性、優(yōu)越性）
生態(tài)文明觀或習(xí)近平生態(tài)文明思想從以人為本的立場、生命共同體的格局、人類文明的高度、地球生態(tài)系統(tǒng)的廣度出發(fā)，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明等重大理論和實(shí)踐問題。以生態(tài)文明觀或習(xí)近平生態(tài)文明思想作為理論指導(dǎo)的第三代環(huán)境法，在價(jià)值立場、視野格局、路徑方法等方面，克服了環(huán)境保護(hù)觀、生態(tài)倫理思想、可持續(xù)發(fā)展觀等思想和觀念的局限性，相比第一代環(huán)境法和第二代環(huán)境法而言，具有明顯的先進(jìn)性、超越性和中國自主創(chuàng)新性。
其一，站位更高，格局更大，功能更強(qiáng)。生態(tài)文明觀站在天人合一和人類文明的高度，認(rèn)識(shí)到水、氣、土、野生動(dòng)植物等自然要素兼有環(huán)境、資源、生態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)（災(zāi)害）等多重屬性，將“經(jīng)濟(jì)—政治—文化—社會(huì)—環(huán)境—資源—生態(tài)—災(zāi)害”視為一個(gè)復(fù)合的系統(tǒng)，來認(rèn)識(shí)和解決人與自然的復(fù)雜關(guān)系，能站得更高，看得更遠(yuǎn)，把得更準(zhǔn)。例如，《長江保護(hù)法》站在流域生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，對污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、美麗鄉(xiāng)村、宜居城市等都作了全面規(guī)定。
其二，越來越重視“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護(hù)”。生態(tài)文明觀追求生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好、生態(tài)平衡的“三生共贏”，致力于“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護(hù)”的高端目標(biāo)，旨在解決又“好”又“快”又“齊”的問題，然而，可持續(xù)發(fā)展觀則重在解決“永續(xù)”“安全”“脫貧”等基本問題，具有明顯的底線目標(biāo)性。例如，《噪聲污染防治法》以過有尊嚴(yán)的、體面的生活為中心，相比于此前的《環(huán)境噪聲污染防治法》有重大進(jìn)步。《長江保護(hù)法》不僅對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題作了系統(tǒng)規(guī)定，還用第六章11個(gè)條文近1 500字，對綠色發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村、宜居城市等方面的問題做了全方位的規(guī)定。此外，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》等多部立法都規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，《野生動(dòng)物保護(hù)法》細(xì)化了野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度。
其三，開始認(rèn)識(shí)和區(qū)分環(huán)境、資源和生態(tài)之間“一體三用”（也稱“一體三面”）的關(guān)系，并以此作為法律制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)和基本依據(jù)。例如，《長江保護(hù)法》和《黃河保護(hù)法（一審稿）》以水要素為核心，對水環(huán)境、水資源、水生態(tài)、水文化、水災(zāi)害等問題分別作了全面規(guī)定。
其四，既注意吸收“還原主義”的內(nèi)核，又堅(jiān)持以“整體主義”方法論為指導(dǎo)（類似中醫(yī)療法）。換言之，“既見樹木，又見森林”。例如，《長江保護(hù)法》立足長江流域上下游、左右岸、干支流自然地理?xiàng)l件差異重大、生態(tài)環(huán)境問題表現(xiàn)不一、生態(tài)文明建設(shè)能力（源于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)不同）各不相同等基本事實(shí)，站在流域生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，以解決區(qū)域協(xié)調(diào)的重大問題為導(dǎo)向，按照生態(tài)文明觀之“山水林田湖草”生命共同體系統(tǒng)治理的要求，對水、水生動(dòng)植物、土地等自然要素，生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間等國土空間，以及森林、草原、河流、湖泊、海洋等生態(tài)系統(tǒng)的微觀和宏觀問題都作出了詳盡規(guī)定，代表了中國環(huán)境立法的最新成就和最高水平。
其五，越來越重視環(huán)境司法機(jī)制的作用。例如，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》都規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。2015年啟動(dòng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，并為2020年通過的《民法典》所確認(rèn)。《民法典》較《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了更為健全完善的環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權(quán)制度，2020年修正的《刑法》在罪名添設(shè)、罪名簡化、法定刑調(diào)整等方面對環(huán)境資源保護(hù)罪做了較大修改。此外，還出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅贰蛾P(guān)于辦理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》等一大批司法解釋。
其六，黨中央對環(huán)境立法的指導(dǎo)作用越來越突出。2012年以來，黨的十八大報(bào)告、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》《建立國家公園體制總體方案》、黨的十九大報(bào)告、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》《關(guān)于全面推行林長制的意見》《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》等數(shù)十項(xiàng)涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案和政策文件，直接推動(dòng)了我國環(huán)境立法的跨越式發(fā)展。
四、結(jié)論及拓展：環(huán)境法法典化的冷思考
習(xí)近平生態(tài)文明思想不僅繼承和吸收了“環(huán)境保護(hù)”“增長的極限”“可持續(xù)發(fā)展”等觀念的思想精髓和理論精華，還克服了他們在思維、格局、路徑、方法和功能上的不足和局限性，從以人民為中心的立場、生命共同體的格局、人類文明調(diào)適的境界、美麗中國建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興的高度出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境良好、資源永續(xù)和生態(tài)健康為核心任務(wù)，以生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好、生態(tài)平衡之“三生共贏”為根本目標(biāo)，以空間的有序化、發(fā)展的生態(tài)化、生態(tài)的資本化、治理的科學(xué)化和保護(hù)的經(jīng)濟(jì)化為主要抓手，致力于構(gòu)建面向“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護(hù)”（旨在解決又“好”又“快”又“齊”的問題）的生態(tài)文明體系，與西方的生態(tài)倫理（容易陷入環(huán)保極端主義和生態(tài)中心主義的泥潭）、可持續(xù)發(fā)展（致力于解決“永續(xù)”“安全”“脫貧”等基本問題，具有明顯的底線目標(biāo)性）等思想相比具有突出的先進(jìn)性和顯著的超越性。對此，前生態(tài)環(huán)境部部長周生賢曾指出，我們黨提出的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，“從文明進(jìn)步的新高度認(rèn)識(shí)和解決資源環(huán)境等問題，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、科技等領(lǐng)域全方位審視和應(yīng)對人類社會(huì)發(fā)展面臨的資源、環(huán)境方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，致力于在更高層次上實(shí)現(xiàn)人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人與社會(huì)的和諧。”沈國舫院士也認(rèn)為，“生態(tài)文明建設(shè)思想比可持續(xù)發(fā)展思想站位更高，意境更遠(yuǎn)” 。
可以預(yù)見，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為理論指導(dǎo)，環(huán)境法將進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)代。以生態(tài)文明觀為指導(dǎo)，環(huán)境法可望實(shí)現(xiàn)從“游擊隊(duì)”（小型性、零散性、落后性）到“海軍陸戰(zhàn)隊(duì)”（規(guī)模性、體系性、先進(jìn)性）的偉大飛躍。不過，從中國環(huán)境法目前的整體情況來看，主體上尚處于第二代環(huán)境法的階段（有的甚至還處于第一代環(huán)境法的水平），剛邁進(jìn)第三代環(huán)境法的大門。可以說，環(huán)境法科學(xué)化、現(xiàn)代化、體系化之路任重道遠(yuǎn)。
就環(huán)境法的體系化而言，最高境界無疑是制定環(huán)境法典。然而，在齊心協(xié)力搶抓機(jī)遇的同時(shí)，我們也務(wù)必保持謙虛謹(jǐn)慎、科學(xué)務(wù)實(shí)的精神和大膽假設(shè)、小心求證的學(xué)風(fēng)，堅(jiān)持有所為有所不為，切忌急功近利。所謂法典化，無非是通過“發(fā)現(xiàn)單個(gè)的法規(guī)范相互之間和規(guī)則體相互之間，以及它們與法秩序的主導(dǎo)原則之間的意義脈絡(luò)”，以實(shí)現(xiàn)同類法律規(guī)范的體系化。換言之，環(huán)境法要不要、能不能法典化的關(guān)鍵，在于要不要、能不能實(shí)現(xiàn)一定層次法律規(guī)范的體系化。對此，通常重點(diǎn)考量社會(huì)需求、政治決心、立法規(guī)模、學(xué)理支撐、編纂能力等條件是否已經(jīng)成熟。從理論上看，構(gòu)成環(huán)境法法典化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵因素主要有五：事實(shí)+事理+法理+政策+技巧。
其一，環(huán)境問題易變的“事實(shí)”與環(huán)境法典的“穩(wěn)定性”要求之間存在結(jié)構(gòu)性沖突是環(huán)境法法典化最大的挑戰(zhàn)。從環(huán)境法意欲解決的問題“事實(shí)”看，環(huán)境污染、資源短缺、生態(tài)退化等環(huán)境問題的種類、形態(tài)以及嚴(yán)重程度等必然會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生或大或小或快或慢的變化。例如，60多年前的日本，環(huán)境問題肆虐全國，全球八大公害事件就占了4個(gè)（水俁病事件、四日市哮喘事件、痛痛病事件和米糠油事件），經(jīng)過治理后，北九州市從“七色煙”的城市轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶强战值馈钡沫h(huán)境優(yōu)美城市，日本也從公害大國變?yōu)榱谁h(huán)境大國。按照庫茲涅茨曲線的原理和中國的發(fā)展態(tài)勢，某些污染問題（如霧霾）很可能在一段時(shí)間之后會(huì)減緩變輕甚至完全消失（當(dāng)然也可能出現(xiàn)某些新的生態(tài)環(huán)境問題）。環(huán)境問題發(fā)生了變化，作為解決這類問題的環(huán)境法律制度規(guī)則，當(dāng)然就須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修改，然而，環(huán)境立法的這種時(shí)代性、開放性、變動(dòng)性與法典的穩(wěn)定性、連續(xù)性、持久性之間無疑存在結(jié)構(gòu)性沖突。我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，時(shí)代性和開放性是環(huán)境法的基本品格，法律的立改廢很可能是常態(tài)。事實(shí)上，自1995年以來，中國的《水污染防治法》《森林法》《水法》等修改了3次，《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》等修改了4次，《固體廢物污染環(huán)境防治法》更是修改了5次；單是2018-2021年的四年間，就制定了《長江保護(hù)法》《濕地保護(hù)法》《土壤污染防治法》《噪聲污染防治法》《生物安全法》《資源稅法》《反食品浪費(fèi)法》等7部法律；還有黃河保護(hù)法、黑土地保護(hù)法、自然保護(hù)地法、國家公園法、國土空間開發(fā)保護(hù)法、南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法、生物多樣性保護(hù)法、氣候變化應(yīng)對法等法律已進(jìn)入制定環(huán)節(jié)或者正在研究制定。就此而言，很難說環(huán)境法法典化的時(shí)機(jī)業(yè)已成熟。
其二，自然與自然之間、人與自然之間以及與自然相關(guān)的人與人之間復(fù)雜的“事理”是環(huán)境法法典化頂層設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，是必須攻克的科學(xué)堡壘。環(huán)境法之所以具有典型的科技性，就是源于法律的制定和實(shí)施須以相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)作為基礎(chǔ)和支撐。例如，我國環(huán)境保護(hù)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”和環(huán)境保護(hù)新道路的確立，以及從項(xiàng)目環(huán)評(píng)到規(guī)劃環(huán)評(píng)再到區(qū)域環(huán)評(píng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革，其背后就有一個(gè)事理認(rèn)識(shí)不斷深化的過程。實(shí)際上，從“環(huán)境保護(hù)觀”到“可持續(xù)發(fā)展觀”再到“生態(tài)文明觀”的嬗變，其本質(zhì)就是對“人與自然”之“事理”認(rèn)識(shí)的不斷提升過程。然而，對于環(huán)境法背后的事理問題，國內(nèi)外學(xué)界似乎還沒有給予足夠的重視和關(guān)注，以至于直至今日對環(huán)境、資源、生態(tài)之間，自然環(huán)境、自然資源、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)品之間，以及綠色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)之間的區(qū)別和聯(lián)系等最基礎(chǔ)的學(xué)理問題依然混沌不清。可以說，環(huán)境法法典化的理論準(zhǔn)備還不夠充分。
其三，環(huán)境法特殊的“法理”是環(huán)境法法典化證成、模式選擇和制度設(shè)計(jì)最直接的依據(jù)，是務(wù)必攻陷的法學(xué)陣地。從法律體系和部門法的“法理”看，跟民法、行政法、刑法等一元原生型的基礎(chǔ)性部門法有著根本的不同，環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、衛(wèi)生法等新型部門法，都屬于多元組合型的領(lǐng)域性部門法，需要綜合運(yùn)用民法規(guī)范、憲法規(guī)范、行政法規(guī)范、刑法規(guī)范、訴訟法規(guī)范來設(shè)計(jì)制度規(guī)則。簡言之，不能把民法典的論證依據(jù)、成功經(jīng)驗(yàn)和具體做法，簡單粗暴地直接套用于環(huán)境法法典化的證成和設(shè)計(jì)。再如，從權(quán)利的法理看，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法學(xué)的核心范疇，是環(huán)境法法典化的靈魂，然而，這一理論難題迄今仍未取得根本性突破。此外，關(guān)于資源權(quán)、排污權(quán)的權(quán)利性質(zhì)及其與環(huán)境權(quán)的區(qū)別和聯(lián)系，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償、檢察環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性、必要性、合理性等法理問題，也還沒有徹底解決。可以說，環(huán)境法法典化的基礎(chǔ)研究還有很長的路要走。
其四，雖然當(dāng)前的“政策”為環(huán)境法法典化提供了千載難逢的政治機(jī)遇，但環(huán)境政策固有的目標(biāo)導(dǎo)向性、政治依賴性、時(shí)代面向性所帶來的不確定性或易變性又構(gòu)成環(huán)境法法典化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。一方面，近年來，黨和國家對人與自然問題的重視前所未有，習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的確立以及全國人大常委會(huì)將研究啟動(dòng)環(huán)境法典編纂工作納入立法計(jì)劃等，更是為環(huán)境法的法典化提供了可遇不可求的時(shí)代契機(jī)。另一方面，受國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)局勢和國家目標(biāo)、政黨政治、社情民意等各方面因素的影響，環(huán)境政策往往具有較強(qiáng)的易變性，通常會(huì)隨時(shí)代需要而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，這也是環(huán)境法法典化必須著力考慮的問題。例如，中華人民共和國成立以來的林業(yè)政策，根據(jù)不同時(shí)期國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要至少發(fā)生了五次重大調(diào)整。放眼未來，按照中國的“雙碳”政策，2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，屆時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策必然發(fā)生重大調(diào)整，相應(yīng)的，一大批法律可能也須做相應(yīng)的修改，推進(jìn)環(huán)境法法典化，這一問題不可回避。
其五，中外法典化的“技術(shù)”積累有助于為環(huán)境法法典化提供有效的智識(shí)支持。從立法“技術(shù)”上看，中國環(huán)境立法已有50年的經(jīng)驗(yàn)積累，且有法國、意大利、瑞典、愛沙尼亞、德國等國家的環(huán)境法典范例和中國民法典作為借鑒，攻克環(huán)境法法典化的技術(shù)性難題應(yīng)當(dāng)不成問題。
在上述決定環(huán)境法法典化的關(guān)鍵因素中，“事理”和“法理”屬于真理的范疇，是穩(wěn)定不變的，但各自都特別復(fù)雜，且二者之間還有一個(gè)基于特殊事理而創(chuàng)新法理的內(nèi)在邏輯關(guān)系（如基于環(huán)境相對于物的特殊性，提出環(huán)境權(quán)的概念）。環(huán)境法學(xué)務(wù)必加強(qiáng)“兩面作戰(zhàn)”的能力建設(shè)，不斷夯實(shí)“科學(xué)”基礎(chǔ)、厚筑“法理”根基，只有沖破科學(xué)和法學(xué)的梗阻、打通公法和私法的筋脈，方能在事理探索上有所發(fā)現(xiàn)，法理創(chuàng)新上有所突破。環(huán)境問題的“事實(shí)”及黨和國家的“政策”屬于現(xiàn)象的范疇，雖然相比于“事理”和“法理”好認(rèn)識(shí)和把握一些，但容易隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生調(diào)整和變化。因此，對于以問題為導(dǎo)向、以政策為指引、以事理為基礎(chǔ)、以法理為支撐、時(shí)代性特征顯著、立改廢活動(dòng)頻仍的環(huán)境法而言，采用“基本法+專項(xiàng)法（單行法）+地方立法”的立法模式和打包式修法模式（以消除不必要的法律沖突），無疑是最務(wù)實(shí)的選擇，不過，弊端是過于保守、缺乏雄心。匯編型環(huán)境法典模式雖然也能滿足法典化的夢想，但法治和法學(xué)意義不大，恐怕不是我們的追求。通則型的環(huán)境法典（立足于較長時(shí)期內(nèi)較為穩(wěn)定的事實(shí)和政策，提取一定范圍、一定層次的同類法律規(guī)范作為“公因式”），或許是既能展現(xiàn)法典雄心、學(xué)者情懷又能兼顧法律教義、科學(xué)精神的理性選擇（對于環(huán)境法的法典化問題，環(huán)境法學(xué)界并非沒有爭議，譬如，有學(xué)者將法典化稱為環(huán)境法發(fā)展的錦上添花，也有學(xué)者認(rèn)為是不可能任務(wù)）。此種立法模式的選擇及背后原因，與商法學(xué)者主張制定《商法通則》的情形頗為類似。至于法典化的步驟，建議借鑒民法典的做法，優(yōu)先集中兵力制定“環(huán)境法總則”和“污染防治法”通則，待條件成熟時(shí)再分別制定“自然資源法”“生態(tài)保護(hù)法”“防災(zāi)減災(zāi)法”和“綠色低碳發(fā)展和高水平保護(hù)法”等通則，最后再整合為環(huán)境法典。至于環(huán)境法總則，建議采用“基本規(guī)定—環(huán)境資源權(quán)利（環(huán)境權(quán)、資源權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等）—規(guī)劃與管控—路徑與舉措（空間的有序化、發(fā)展的生態(tài)化、生態(tài)的資本化、治理的科學(xué)化和保護(hù)的經(jīng)濟(jì)化等）—考評(píng)和監(jiān)督—保障措施—責(zé)任和救濟(jì)—附則”的框架體例。
受“重實(shí)用，輕理論”“重經(jīng)驗(yàn)，輕理性”等中國傳統(tǒng)文化流弊的影響，我國的環(huán)境立法，向來只強(qiáng)調(diào)法律管不管用、制度能不能解決問題（尤其是眼前的問題），不太重視背后的理論基礎(chǔ)和法學(xué)方法。科技日報(bào)總編輯劉亞東認(rèn)為，“離開科學(xué)的指引，技術(shù)的發(fā)展注定不會(huì)走得久遠(yuǎn)”。法同此理，離開思想和理論的指引，環(huán)境法的法典化注定也不可能取得根本突破，實(shí)現(xiàn)重大飛躍。依此而言，中國的環(huán)境法學(xué)要有一個(gè)學(xué)理創(chuàng)新和方法創(chuàng)新的理論擔(dān)當(dāng)和自主意識(shí)，著力促進(jìn)自科法學(xué)研究方法（注重從事實(shí)到事理、從事理到法理、從事理到法律、從法理到法律的研究路徑，是一種相對于社科法學(xué)、教義法學(xué)的新研究方法）的生成和運(yùn)用，養(yǎng)成“事實(shí)—事理—法理—法律”的方法論自覺，強(qiáng)化對環(huán)境法學(xué)事理和法理的基礎(chǔ)研究，不斷實(shí)現(xiàn)從“事實(shí)發(fā)現(xiàn)”到“事理探索”到“法理創(chuàng)新”再到“法律變革”的飛躍。今后，建議加快習(xí)近平生態(tài)文明思想環(huán)境法學(xué)闡釋和環(huán)境法律表達(dá)的研究步伐，推進(jìn)習(xí)近平生態(tài)文明思想的學(xué)理化闡釋、學(xué)術(shù)化表達(dá)和體系化建構(gòu)，領(lǐng)會(huì)和明晰其相對于西方的生態(tài)倫理思想、可持續(xù)發(fā)展思想的先進(jìn)性和優(yōu)越性，為促進(jìn)中國第三代環(huán)境法的發(fā)展和環(huán)境法典（法典名稱建議采用“生態(tài)文明法典”）的出臺(tái)提供堅(jiān)實(shí)有效的理論支撐，為助推國際環(huán)境法的演進(jìn)提供富有智慧的中國方案。
作者 | 楊朝霞
男，環(huán)境法學(xué)博士，教授，博士研究生導(dǎo)師
北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任，法學(xué)系副主任