目次
一、飲用水安全監管領域適用檢察行政公益訴訟的探索
二、茶庵嶺鎮自來水廠水質的監督管理法定職責之爭
三、關于舉證責任和說理程度的問題
四、關于公益性的認識和確認
五、關于風險規制適用于檢察行政公益訴訟的問題
六、關于檢察建議與檢察行政公益訴訟的關系
七、關于茶庵嶺鎮自來水廠無證運營20年的思考
八、檢察行政公益訴訟應該如何確定“違法行使職權或者不作為”導致“國家利益或者社會公共利益受到侵害”
九、關于“依法履行職責”與行使法律監督權的問題
十、結語
引言
赤壁市人民檢察院訴赤壁市水利局怠于履行飲用水安全監管職責案（以下簡稱赤壁水利局公益訴訟案）幾乎涉及檢察行政公益訴訟的全部相關問題，作為典型案例名副其實，對該案進行評析也具有極強的實踐指導價值和理論助推意義。對于致力于檢察行政公益訴訟的人來說，該案的兩份材料——《湖北省赤壁市人民檢察院行政公益訴訟起訴書》（赤檢行公訴〔2018〕2號）和《湖北省赤壁市人民法院行政判決書》［（2019）鄂1281行初12號］，值得反復認真研讀。
首先，它們全面展示了赤壁水利局公益訴訟案的亮點。通過檢察行政公益訴訟，解決了多年一直得不到解決的茶庵嶺鎮自來水廠所供飲用水水質安全的監管問題。
其次，它們也難免存在一些問題，有些是本案中特有的個案性問題，也有些是圍繞檢察行政公益訴訟的普遍性課題，亟待進一步確認和深入研究。在某種程度上可以說，作為檢察行政公益訴訟的典型案例，由于其不得不尋求“拓展”“探索”“創新”等，故而構成其亮點或啟示的部分，往往同時也伴有值得探究的另一面，亟待從理論上和制度上提供相應的論據和依據。
飲用水安全監管領域適用檢察行政公益訴訟的探索
赤壁水利局公益訴訟案的重要亮點之一，就是檢察院和法院勇于探索，將檢察行政公益訴訟適用于飲用水質量監管領域。當然，和該案的其他亮點一樣，它同時具有值得進一步確認和商榷的余地，尤其是其作為“拓展”性的積極探索，在法規范依據和理論支持方面的證成就顯得格外重要。
換言之，無論是勇于探索，還是后續的敢于擔當，都意味著要將檢察行政公益訴訟適用于飲用水水質監管領域，這需要對現行法規范進行擴張解釋，而該擴張解釋能否成立，決定了該探索和擔當是否具有可支持性，從而決定了其是否具有可復制性乃至可持續發展性。
這個問題歸根結底取決于應當如何理解現行法關于檢察行政公益訴訟范圍的規定。根據《行政訴訟法》第25條第4款的規定，檢察行政公益訴訟適用于“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域”。
針對這種列舉加概括的規定，若能從前面所列舉事項中找到合適的對應項，便可以進行法規范的直接適用，那么，其法規范依據的明確性和充分性也就是確定無疑的。這就是所謂“等內”適用。很顯然，本案所涉飲用水水質監管領域不在所列事項中，如果直接套用的話，是不存在合適的適用領域的，即無法進行“等內”適用。
那么，下面就看看能否進行“等外”適用吧。靈活運用法規范解釋學的話，或可以拓展新的洞天。圍繞《行政訴訟法》第25條第4款的“等內”適用和“等外”適用問題，已有很多討論，形成了大量相關研究，既有研究中有很多值得參照和借鑒的成果。如果檢察院和法院在拓展檢察行政公益訴訟范圍之際能夠加以引證，那么，或可更進一步強化其法規范適用的精準性和說理性。遺憾的是，在赤檢行公訴〔2018〕2號行政公益起訴書和（2019）鄂1281行初12號行政判決書中都看不到這方面的引證。
當然，圍繞《行政訴訟法》第25條第4款的“等外”適用問題，即便不引證相關學說，也可以從該款規定的自身邏輯規律得出肯定性答案。
首先，法律既然規定了“等”，那么，“等外”適用就是法律所預定的適用形態；其次，能否進行“等外”適用，取決于所要適用領域或者事項與“等內”所列事項的同屬性或者關聯度；最后，飲用水安全監管領域與“等內”所列事項“食品藥品安全”中的“食品”具有極強的關聯度，進一步展開擴張解釋的話，甚至可以將“飲用水”納入“食品”的范疇，并且，“飲用水”跟“生態環境和資源保護”中的“生態環境和資源”密切相關，存在極高的關聯度甚至重合性。
綜上所述，既可以通過概念解釋來拓展其外延，在維持既有“等內”領域不變的基礎上，將“飲用水”納入其解釋范疇；也可以在“等外”做文章，將“飲用水”作為具有極高關聯度甚至一定重合性的所列事項“等外”的例舉事項來把握。如此，將檢察行政公益訴訟適用于飲用水水質監管領域，其法規范依據便得以明確。
總之，以水利局怠于履行飲用水安全監管職責為由提起檢察行政公益訴訟，既是一種勇于探索的體現，也是一種積極作為的結果。可以說，盡管在法規范適用分析和理論證成方面略顯不足，但是，該案的確體現了檢察行政公益訴訟“等外”探索再創新思路，故而將該案作為典型案例，具有重要的示范作用和啟迪效果。
茶庵嶺鎮自來水廠水質的監督管理法定職責之爭
赤壁水利局公益訴訟案的第二個亮點是敢于擔當，即檢察機關敢于主張被告赤壁市水利局負有對茶庵嶺鎮自來水廠水質的監督管理法定職責。眾所周知，關于行政機關的法定職責問題，相較于包括檢察機關在內的其他機關，行政機關的主張往往具有更強的專業優勢。故而，一旦行政機關主張其不負有相關法定職責，那么，其他機關一般很難與之抗爭，或者說與之抗爭往往會伴有較大風險。
本案中，被告水利局辯稱其不具有對茶庵嶺鎮自來水廠水質安全監管的法定職責，應當說是具有或者至少人們會認為其具有相當高的信度。面對這樣的挑戰，檢察機關引用相關法規范和政策文件，證成了赤壁市水利局負有對茶庵嶺鎮自來水廠水質的監督管理法定職責。可以說，這種擔當，建立于扎實的法規范和政策文件的把握和解釋基礎之上。
既然是行政機關的法定職責，自然應當符合職權法定原則。赤壁市人民檢察院列出了法規范依據：
（1）《水污染防治法》第92條規定，“飲用水供水單位供水水質不符合國家規定標準的，由所在地市、縣級人民政府供水主管部門責令改正”；（2）《水法》第12條第4款規定，“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作”；（3）《湖北省農村供水管理辦法》第5條規定，“縣級以上人民政府水行政主管部門負責本行政區域內農村供水的規劃、建設、監督與管理，具體工作由其所屬的農村供水用水管理機構承擔”。檢察院進而列出了政策文件：（4）《赤壁市人民政府辦公室關于印發赤壁市水利局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》［赤政辦發（2011）72號］。該通知中明確規定赤壁市水利局主要職責是“主管全市農村水利工作；負責全市水土保持工作；組織協調全市農田水利基本建設、農村水電電氣化、農村飲水安全管理和城鄉供水工作”。
至此，赤壁市水利局的法定職責便清晰地顯現出來了。也就是說，從赤壁市人民檢察院所列上述法規范依據及其具體內容之中，能夠推導出被告水利局具有對茶庵嶺鎮自來水廠水質安全監管的法定職責。于是，檢察機關得出結論：“被告赤壁市水利局具有監督和管理本市農村供水工作的法定職權。”
關于舉證責任和說理程度的問題
赤壁水利局公益訴訟案的第三個亮點是舉證說理。一方面是檢察機關長達11頁的行政公益訴訟起訴書，通過大量舉例，證明赤壁市水利局怠于履行法定職責，損害社會公共利益，表明檢察機關說理認真；另一方面是法院13頁半的判決書，說理充分，列出并支持檢察機關的相關主張，顯示了法院判案的嚴密邏輯。
檢察機關所舉證據包括：
（1）自來水廠是由鎮政府投資建設的集中式供水單位；（2）1999年5月建成并投入使用，但自建成運營至今，該水廠一直未取得衛生許可證；（3）通城縣衛生和計劃生育局出具證明：沒有混凝、沉淀設施，沒有機械加藥設備，不具備發放衛生許可證條件，故沒有對其發放衛生許可證；（4）按照政府會議紀要，定期對全市范圍內飲用水進行檢驗和監測，并按規定向有關部門報送水質監測報告；（5）2016年至2017年赤壁市疾病預防控制中心對該自來水廠出廠水、末梢水水質檢測報告9份，檢測結果均為不合格；（6）赤壁市衛生和計劃生育局行政執法文書證明：該水廠生產的生活飲用水水質不達標；（7）赤壁市水利局作為負責農村飲水安全管理和監督的水行政主管部門，卻一直未依法對該廠履行監管職責。
法院的邏輯推理包括：
（1）公益訴訟人檢察院訴稱；（2）公益訴訟人檢察院提交的證據：第一組證據9份，第二組證據3份，第三組證據8份（列出大量證據，從另一個側面證明了赤壁市人民檢察院重視證據）；（3）被告水利局辯稱；（4）被告水利局提交的證據9份；（5）庭審質證；（6）經審理查明；（7）本院認為。
眾所周知，“經審理查明”和“本院認為”最為重要，其最后聚焦于各種法律依據，為確認“被告赤壁市水利局具有監督和管理本市農村供水工作的法定職權”（《赤壁市人民政府辦公室關于印發赤壁市水利局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》）從而作出責令其限期依法履行監管職責的判決奠定了基礎。
但是，本案中也存在一個問題，那就是在關于確認行政機關法定職責的法律依據問題上，檢察院起訴和法院判決所引用依據卻并不完全相同。如前所述，赤壁市人民檢察院列出了4項法規范和政策依據。赤壁市人民法院也列出4項法規范和政策依據：（1）《水法》第12條第4款；（2）《湖北省農村供水管理辦法》第5條、第42條；（3）《赤壁市人民政府辦公室關于印發赤壁市水利局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》［赤政辦發（2011）72號］。
那么，檢察院所列《水污染防治法》第92條（法院未列）、《湖北省農村供水管理辦法》第42條（檢察院未列）是什么關系？該如何理解這種法規范適用上的差異？雖然不是根本性差異，也應當予以認真應對，予以相應的理由說明。可見，雖然本案中赤壁市人民法院判決書整體上是重視說明理由的，但此處關于法規范和政策文件適用的理由說明仍有所不足。
關于公益性的認識和確認
所謂檢察行政公益訴訟，顧名思義，是圍繞“國家利益或者社會公共利益”是否受到侵害而展開的訴訟，是一種客觀訴訟。換言之，如果“國家利益或者社會公共利益”得不到確認，也就無所謂公益訴訟。在赤壁水利局公益訴訟案中，茶庵嶺鎮居民的飲水安全這個公益客觀存在，檢察機關提起訴訟志在公益，督促行政機關依法履職，使茶庵嶺鎮居民的飲水安全有了保障，成為該案的第四個亮點。
從赤檢行公建〔2018〕14號檢察建議書，到委托勘驗，赤壁市疾病預防控制中心檢測報告、黃石湖理環保節能產業技術研究院評估報告（對當地居民正常用水構成極大的安全風險，易引起多種疾病），再到詢問筆錄，等等，皆是為了督促赤壁市水利局依法履行監管職責，消除“危及廣大人民群眾用水安全”的風險。
本案中“公益”的這兩個方面或者兩個要素都應當受到重視，至少應當得到相應的探討。然而，如后所述，赤壁市人民法院判決只是責令水利局履行監管職責，顧及了前面一項，忽略了或者繞開了后面一項，值得深思。該現象背后所牽涉的公益性的認識和確認問題，有待相關標準和程序來支撐。
關于風險規制適用于檢察行政公益訴訟的問題
與公益的認識和確認緊密相連的是風險規制問題，具體說來，就是能否將風險規制引入“國家利益或者社會公共利益”的認識和確認要件。赤壁水利局公益訴訟案的第五個亮點是將風險規制引入公益保護這一訴訟物，通過提起訴訟，實現督促行政機關積極能動作為，提升治理能力和治理效果的目的。
督促行政機關積極能動作為，提升治理能力和治理效果，是檢察行政監督的重要職能，值得充分肯定和稱贊。但是，從另一方面來看，其在法規范依據上則有待進一步確認和夯實。
眾所周知，我國實定法上所確立的檢察行政公益訴訟并沒有將“國家利益或者社會公共利益”有受到侵害之虞作為保護法益。根據《行政訴訟法》第25條第4款規定，檢察行政公益訴訟適用于“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”情形。
換言之，實定法上的行政公益訴訟適用要件之一就是已經造成了對國家利益或者社會公共利益侵害的這樣一種情形。那么，實定法上沒有規定有受到損害之虞的情形，是不是立法上的疏漏？從相關規定的立法過程來看，這種可能性幾乎是不能存在的。
眾所周知，我國檢察行政公益訴訟的立法經歷了獨特的歷程。《行政訴訟法》在2014年完成大修，其后僅過了3年，便于2017年進行了一次小修，只增設了1款作為第25條第4款，應該是經過反復打磨、仔細斟酌、利益均衡、慎重選擇的結果。
該條明確規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”
該規定標志著我國檢察行政公益訴訟法律制度正式確立。為設置檢察行政公益訴訟制度而特地啟動《行政訴訟法》修改程序，既體現了該制度的重要性和獨特性，也體現了有關部門對該制度的高度重視。然而，該規定中并沒有規定有受到侵害之虞時可以啟動檢察行政公益訴訟，這種規定不可能是立法上的疏忽，只能說是立法者有意而為之。這應該是由檢察行政公益訴訟自身的補充性和謙抑性所決定的吧。
從《行政訴訟法》上述規定可以看出，我國檢察行政公益訴訟是檢察機關在履行職責中發現特定領域負有監管職責的行政機關未依法履行職權（包括違法行使職權和不作為），致使國家利益或者社會公共利益受到侵害時，通過提出檢察建議來督促其依法履行職責，并在督促無果的情況下向人民法院提起訴訟的制度。
而在本案中，它強調具有這樣一種風險，針對這樣一種風險，提出了檢察建議；進而，針對這樣一種風險，提起了檢察行政公益訴訟。具體而言，赤壁市人民檢察院通過舉證，闡明了“對當地居民正常用水構成極大的安全風險”“損害了社會公共利益”；赤壁市人民法院確認指出：“被告水利局經公益訴訟人檢察院發出檢察建議后仍未采取有效措施進行監管，致使不安全水質對茶庵嶺鎮居民的人體健康構成極大安全風險，損害了社會公共利益。”這樣架構，應該有助于督促行政機關積極能動采取措施，有效應對風險，徹底解決怠于履行飲用水安全監管職責等問題。
在《行政訴訟法》并未將“或者有受到侵害之虞”作為檢察機關提出檢察建議乃至提起訴訟的條件來規定的情況下，直接將風險規制作為啟動檢察建議乃至檢察行政公益訴訟的條件來架構，存在法規范依據不足之嫌。為了繞開法規范依據不足這道坎，起訴書將“致使不安全水質對茶庵嶺鎮居民的人體健康構成極大安全風險”直接理解為“損害了社會公共利益”，這樣雖然難免存在缺少中間過渡、太過生硬等值得商榷的余地，但是，也不失為一種有說服力的解釋。當然，要使這樣的風險得到有效應對，徹底履行對飲用水安全監管的職責等，尚需建構相應的風險規制的配套機制。
關于檢察建議與檢察行政公益訴訟的關系
從相關材料所呈現的赤壁水利局公益訴訟案的推進過程來看，該案的第六個亮點是檢察機關認真履職，遵守檢察建議前置的程序安排。在提出檢察建議未達到督促行政機關依法履行職責效果的情況下，進而提起檢察行政公益訴訟，最終確保了行政檢察監督的實效性。可以說，赤壁市人民檢察院遵守了檢察建議前置這一法定程序，并且最后提起訴訟得到了法院的支持，才確保了行政檢察監督的實效性。
當然，將赤壁市人民檢察院的訴訟請求與赤壁市人民法院的判決進行比較，可以發現只有部分訴訟請求得到了支持。這個問題很復雜，在某種程度上說，它表明了司法權不宜深度介入行政決策之中，只有在行政裁量權收縮，尤其是行政裁量權零收縮的情況下，才可以命令行政機關“采取有效措施”。司法應當恪守界限論。那么，檢察機關該如何把握好其權力的邊界呢？
赤壁市人民檢察院在發現赤壁市水利局未依法履行監管職責、損害社會公共利益的線索后，審查確認其符合監督條件，便立案、依法審查，在確認事實的基礎上發出赤檢行公建〔2018〕14號檢察建議書，建議赤壁市水利局依法正確履職，采取有效措施，保障農村飲用水安全。可以說這是檢察權積極能動性之體現。
赤壁市水利局收到檢察建議書后作出書面回復：（1）赤壁市水利局已編制《赤壁市農村飲用水安全鞏固提升工程“十三五”規劃》，循序推進農村飲用水安全鞏固提升工作；（2）2016年至2017年，赤壁市農村供水水質合格率均達到上級政府及相關部門劃定的合格率指標；（3）下一步將分年度逐步實施老化管網的更新改造任務，進一步加強水質監管，督促鄉鎮水廠落實安全制度。
對于赤壁市水利局的回復，存在不同觀點。
有人主張行政機關作出書面回復，采取了相應措施，就是依法正確履職了。并且，政府系統中各項工作千頭萬緒，需要依計劃推進，逐年落實，分步走。赤壁市水利局編制“十三五”規劃，并按照規劃分期分批推進老化管網更新和落實安全制度，相關做法是值得肯定的。也有人認為，赤壁市水利局的做法并不等于已按照檢察建議書的要求依法正確履職。行政機關如何回應檢察建議在理論上還有許多相關問題需要理順，尤其是涉及行政機關和檢察機關雙方專業優勢比較的問題，有必要進行分類研究，根據不同情形和階段作出具有針對性的選擇取舍。
總體而言，應當確立尊重行政首次判斷權的原則，在檢察建議發出后，只要行政機關切實作為，檢察機關一般不宜再進一步介入，但是進一步跟蹤監督還是必要的。
本案中赤壁市人民檢察院通過充分利用“外腦”來彌補專業優勢不足的短板，委托赤壁市疾病預防控制中心對茶庵嶺鎮自來水廠的出廠水質進行檢測，委托黃石湖理環保節能產業技術研究院對茶庵嶺鎮自來水廠水質是否符合國標情況進行專家評估，證明赤壁市水利局采取相關措施后，依然是“水質狀況達不到基本的衛生要求，此種狀況對當地居民正常用水構成極大的安全風險，危及人體健康”。
正是基于對發出檢察建議后嚴峻情況的確認，檢察機關才啟動檢察行政公益訴訟程序。簡言之，赤壁市人民檢察院在赤壁市水利局對檢察建議書作出書面回復之后，采取委托檢測和專家評估等方式，充分調查取證，確認核實了相關事實，認定赤壁市水利局“一直未依法對茶庵嶺鎮自來水廠履行監管職責”，該“違法行為致使社會公共利益處于受侵害狀態”，故而依法提起行政公益訴訟。
赤壁市人民法院在進行事實梳理、證據確認和客觀評判的基礎上，依法作出判決：“責令被告赤壁市水利局在本判決生效后六個月內依法對赤壁市茶庵嶺鎮政府自來水廠生產的生活飲用水水質履行監管職責。”這樣，行政檢察監督的實效性得到一定程度的實現，有望消除1700戶約1萬余人的生活用水安全風險。
關于茶庵嶺鎮自來水廠無證運營20年的思考
赤壁市人民檢察院訴稱，“赤壁市茶庵嶺鎮自來水廠是由赤壁市茶庵嶺鎮政府投資建成的集中式供水單位，于1999年5月建成并投入使用，為……1700戶約1萬余人提供生活飲用水。但自建成運營至今，該水廠一直未取得衛生許可證。”該案通過檢察行政公益訴訟，獲得了赤壁市人民法院的支持判決，責令赤壁市水利局依法對赤壁市茶庵嶺鎮政府自來水廠生產的生活飲用水水質履行監管職責。
至此，是否就萬事大吉了呢？不是，當然不是。
且不說赤壁市水利局依法履行監管職責到底是一種什么狀態、要達到什么標準等尚是未知數，單說茶庵嶺鎮政府投資建設一直未取得衛生許可證的自來水廠，相關指標和標準的要求當初為什么會被忽略？在相關要求未達標的情況下，怎么就能夠建成自來水廠？既然未達標，“一直未取得衛生許可證”，那么，該自來水廠何以運營至今？
接下來，水利局對該廠生產的生活飲用水水質履行監管職責，政府投資建設的該自來水廠將面臨怎樣的命運？該予以取締，還是使其原樣存續，抑或責令整改基礎上再根據整改結果來決定其存廢？這個問題是本案所涉全部問題的總根源，這個問題不解決，其他問題也就很難期冀案結事了。
從赤壁水利局公益訴訟案來看，尚有許多配套機制需要夯實完善。赤壁市人民法院確認了“被告水利局經公益訴訟人檢察院發出檢察建議后仍未采取有效措施進行監管，致使不安全水質對茶庵嶺鎮居民的人體健康構成極大安全風險，損害了社會公共利益”，在此基礎上，作出判決責令水利局限期履行監管職責。
如此判決，看起來挺好的，實際上卻未能實現案結事了，即行政爭議的實質性化解——經過檢察行政公益訴訟等程序后，實體救濟得以落實，其他實體法律關系皆得以實質處理，再沒有啟動新的法律程序的標的物。
之所以說本案未能實現行政爭議的實質性化解，是因為法院判決僅回應了人民檢察院的部分訴訟請求（確認被告不履行對茶庵嶺鎮自來水廠監督管理職責的行為違法；判令被告依法履行農村飲用水安全職責），而沒有回應人民檢察院的根本性訴訟請求（判令被告采取有效措施保障茶庵嶺鎮自來水廠飲用水安全）。那么，是檢察機關的訴訟請求過分，還是法院的判決保守呢？這個問題非常復雜，值得持續關注并研究。
如何才能達至消除“對茶庵嶺鎮居民的人體健康構成極大安全風險”，對被損害了的社會公共利益進行救濟或曰修復，都需要行政系統切實采取有效措施。除了采取有效措施保障茶庵嶺鎮自來水廠飲用水安全這個第一要務之外，還應當建立健全相應的責任機制。比如說，自來水廠的水質量不達標，廠長是否有責任？衛計局知其不合格，除了不發衛生許可證之外，還應該干些什么？政府系統內部的信息共享、公務協作機制該如何建構？水利局不依法履行監管職責，政府應否負責、應當承擔什么責任？各相關單位和領域的主管領導、主要領導等該承擔什么責任？
只有把這些問題理清楚，把相關責任落實了，才能盡可能避免或者減少不依法履行職責的現象，國家利益或者社會公共利益才能夠得到保護。最重要的，通過這些問題的思考，建構起相應的制度支撐，將有助于人們更好地理解和把握檢察行政公益訴訟的定位和意義。
檢察行政公益訴訟應該如何確定“違法行使職權或者不作為”導致“國家利益或者社會公共利益受到侵害”
因為未達標，故而未取得衛生許可證，還是因為未取得衛生許可證而遷就、縱容了未達標？無論如何，這里都牽扯行政機關監管不作為的問題。行政機關的監管或者規制不到位，光靠外部監督是很難奏效的。
進而重要的問題是，這種未達標，對飲水者的身體健康危害到底有多大？或者說，未達標只是管理規范的違反而已，并沒有對飲水者身體健康帶來實際損害？如果是這樣，有關部門長期不作為在相當程度上具有可以被容忍的余地，但是公益訴訟的意義則可能會大打折扣。
把這個問題搞清楚，對于檢察建議乃至檢察行政公益訴訟“切實保護社會公共利益”的目的證成來說，會有更大的意義。赤壁市人民檢察院應當在這方面下功夫，以社會調查數據證成茶庵嶺鎮自來水廠提供的生活飲用水“危及人體健康”。然而，在行政公益訴訟起訴書和法院判決書中都找不到相關支持數據。這不能不說是該案的一個遺憾。
尤其是關于行政機關依法履職的問題，法院判決為什么要設定“本判決生效后6個月內”的期間？這與前問緊密相連。如果有“危及人體健康”的情形，就不應當設置如此長的期限。應該說，法院判決書整體上是重視說明理由的，而此處判決內容的理由說明顯然被忽略了。宜在此方面下功夫，讓所作出的判決更具有實效性和權威性。
關于“依法履行職責”與行使法律監督權的問題
檢察公益訴訟制度，是法律賦予檢察機關依法履行法律監督職能的重要法律制度，是維護國家利益和社會公共利益，推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。我國《行政訴訟法》所確立的行政公益訴訟，作為檢察機關履行其法律監督職責的一種路徑和方式，有其自身嚴格的適用要件。
從《行政訴訟法》第25條第4款開頭關于“人民檢察院在履行職責中發現”的條件設定來看，我國目前檢察行政公益訴訟制度沒有賦予人民檢察院專門為探尋檢察行政公益訴訟案源而積極行動的職能。“在履行職責中發現”這種附帶職責拓展模式的利弊得失問題有待進一步深研，但是，在本案中，予以相應的解釋和說明是必要的。
什么是“依法履行職責”？檢察機關在行使監督權時應當把握尺度，保證檢察院啟動行政公益訴訟的過程中始終保持謙抑性。
行政公益訴訟具有很強的督促性，對于公益的理解不應當被束縛于“等內等外”，應考慮不同地域對于公共利益的具體追求，而檢察機關向行政機關提起行政公益訴訟權力的行使，考慮到行政機關的特殊地位以及行政機關違法行為的性質，還是應當注意折中處理。
檢察建議和檢察行政公益訴訟相結合，形成對行政機關依法履行職責進行法律監督的合力，可以期待保障監督的實效性。這也符合我國相關法規范將檢察建議作為檢察機關行使法律監督職能的重要方式，并將其確立為提起行政公益訴訟之前的必經程序的制度安排。
2017年《行政訴訟法》第25條第4款規定：“應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”2018年3月2日《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》進一步明確規定，在提起行政公益訴訟前，檢察機關應向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關應當在2個月內依法履行職責，并書面回復。
同年，新修訂的《人民檢察院組織法》也增加了有關“檢察建議”的規定，其第21條規定：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。”
如何夯實檢察建議，使其更好發揮應有作用，這是擺在理論界和實務界面前的共同課題。其中，如何讓行政機關予以配合，是解決這個問題的關鍵所在。政府及其職能部門，乃至每一個公務員，都應當認真對待檢察建議。涉及檢察行政公益訴訟的領域是這樣，其他所有領域也是這樣。
結語
以上是筆者對赤壁水利局公益訴訟案的評析。共9個方面的闡述，講到諸多亮點，也提及尚有值得追問和反思的一些問題。
總體而言，筆者覺得本案給我們很多啟示，赤壁市人民檢察院和赤壁市人民法院進行了重要的好的探索，其擔當精神值得肯定。希望這種探索和擔當能夠得到很好的總結，得到相關法規范的支持，形成可復制的經驗，供有關方面去借鑒、參考；同時，也要指出其中的不足，以便從立法政策層面謀求解決之道，并堅持實踐和理論的互動共進，不斷探索，扎實研究，完善法規范和相關制度，讓檢察行政公益訴訟真正發揮其應有的作用。
重要的是確保檢察建議真正成為經常性的權力，而提起訴訟是在前置的檢察建議不能發揮其應有作用的情況下，不得已而行使的權力。這樣說并非要否定檢察行政公益訴訟的重要性，恰恰相反，正是因為有檢察行政公益訴訟作為后盾，檢察建議才能夠較好地完成行政檢察監督職能。同樣的理由，因為有了檢察建議，一般行政檢察監督的任務都能夠較好完成，故而不應當讓啟動訴訟程序成為經常性的路徑選擇。在這層意義上說，沒有通過檢察建議很好地實現行政檢察監督職能，此乃赤壁水利局公益訴訟案的重要教訓之一。
其實，該案最大的問題在于公益訴訟人檢察院所提出的“判令被告依法……采取有效措施保障茶庵嶺鎮自來水廠飲用水安全”的訴訟請求沒有得到法院支持。這不能怪法院。這是由事物的本來規律性所決定的，是由一國權力配置和運行規則所決定的。
行文至此，檢察建議和檢察行政公益訴訟的課題應該更加清晰了——不僅要有所作為，而且要找準定位和路徑，采取切實有效的方法和措施，確保所作所為具有實效性；不僅要尋求“拓展”“探索”“創新”等，而且要堅持確認、承繼和發展的正確方法論。筆者堅信，對赤壁水利局公益訴訟案的相關材料繼續進行全面深入研讀，就前述9個方面的問題展開進一步討論，可以為探索檢察建議和檢察行政公益訴訟健康可持續發展之路提供重要啟迪。