行政罰款是財產罰的一種，要求違法者繳納一定數額的金錢，但不影響其人身自由和從事其他活動的權利。實踐中，針對特定的行政違法行為，應當如何設定行政罰款，這一問題長期困擾著各級立法機關和行政機關。本文主要以現行有效的法律和行政法規為分析樣本，試圖管窺行政罰款設定方式的概況。
一、行政罰款的設定方式
以罰款數值是否需要計算為標準，法律、行政法規對行政罰款的設定方式可區分為概括式、數值式和倍率式；如果以罰款數值是否具有裁量空間為標準，則可分為概括式、定額罰和區間罰。兩種標準相結合，共有概括式、定額數值式、定額倍率式、區間數值式和區間倍率式五種規定方式。
概括式是指法律和行政法規僅規定對特定行政違法行為“處以罰款”，而沒有規定確定罰款數額的方式。數值式是指法律、行政法規以貨幣金額的形式規定了應處罰款的取值。數值式包括“定額數值式”和“區間數值式”兩類。倍率式將行政罰款設定為某個特定罰款基數的倍率，包括“定額倍率式”和“區間倍率式”兩種方式。
在現行有效的法律、行政法規中，上述罰款設定絕大部分以“獨用”形式存在，但也有“并用”和“復用”情形。并用是指同時使用數種設定方式確定罰款數額。復用是指罰款數額因處罰對象可能出現“違法情節輕重”“罰款基數有無”“罰款基數輕重”和“如期改正與否”等不同情況而銜接數種設定方式予以確定。
就行政罰款設定方式“獨用”的情況而言，在行政罰款設定的構成方面，概括式累計使用178次，占比5.3%；數值式累計使用2369次，占比70.3%；倍率式累計使用823次，占比24.4%。可見，數值式是我國行政罰款設定的主要方式。定額罰與區間罰相比，定額數值式累計使用33次，定額倍率式累計使用44次，而區間數值式使用2336次，區間倍率式使用779次。因此，區間罰總計占比達到92.4%，其使用頻率遠遠超過概括式和定額罰。綜合而言，區間數值式是使用頻率最高的罰款設定方式，在全部罰款設定中處于絕對優勢，占比達70.3%。其中，閉區間數值式占比53.3%，左半開區間數值式占比17.0%；其次為區間倍率式，占比23%。其中，閉區間式占比17.7%，左半開區間式占比5.3%。
而法律和行政法規中行政罰款設定方式“復用”的情況與“獨用”相比較少。從數量上看，“復用”條款共287條，占所有行政罰款條款的11.9%。其余88.1%的條款均為“獨用”的條款。
二、行政罰款設定方式導致的問題
行政罰款的設定方式在一定程度上影響了行政處罰功能的發揮以及處罰目的的實現。
在定額罰、區間數值式罰款區間上限不夠高以及區間倍率式罰款基數過低等情況下，法律、行政法規限定了行政罰款的裁量范圍，導致行政機關在執法過程中無法取得與違法行為社會危害性相匹配的罰款數值。在行政罰款畸輕的情況下，行政處罰的功能并未得到有效發揮，存在威懾不足的問題。
在區間數值式與區間倍率式，以及區間數值式與區間倍率式復用的情況下，如果起罰點設置過高，則會導致行政罰款與違法行為的社會危害性相比顯得過重，存在過度威懾的問題。在此情況下，行政執法人員會傾向于回避適用這些法律條款，從而出現行政處罰規范空置的情況。
概括式對罰款裁量權幾乎沒有任何控制。我國現行法律、行政法規設定的罰款區間普遍較長，區間數值式和區間倍率式都存在對裁量權規范不足的情況，行政機關擁有巨大的裁量空間。
由于行政罰款設定不當，許多行政執法領域的執法人員還會遭遇罰款基數難以確定等執法困境，甚至有時還會陷入尷尬境地。法律、行政法規中使用頻率最高的罰款基數是“違法所得”。但無論是理論上還是實踐中，違法所得的認定均存在困難。
三、行政罰款設定的基本考量
行政罰款的設定應當以實現罰款的功能作為首要目標。因此，我們首先應當考慮的問題是，行政罰款的功能是什么？并在此基礎上，進一步分析設定行政罰款應當考慮的因素。
(一)行政罰款的功能
行政處罰有兩個目的：懲罰和預防。懲罰與預防并非并列關系，懲罰是對行政處罰的前提性限制，而預防是對行政處罰的價值性追求。預防又包括一般預防和個別預防。
雖然行政處罰兼具懲罰與預防兩個目的，但在不同階段，二者又有所側重：在行政處罰設定階段，立法者考慮的是需要用什么種類的行政處罰、用多重的行政處罰來實現威懾作用。因此，一般預防的目的顯然處于主導地位，但對一般預防的追求又不能超過懲罰的限度；在行政處罰裁量階段，行政機關應當根據違法行為人所實施違法行為的具體情況來決定行政處罰的輕重。因而，在行政處罰的裁量階段，是以懲罰為主。
具體到行政罰款，除了具有行政處罰本身所具有的懲罰與預防目的之外，還具有剝奪利益的功能。懲罰與預防的目的是行政罰款作為行政處罰所具有的共性，而剝奪利益功能則體現出罰款區別于其他處罰種類的特殊性。行政罰款的設定，既要考慮到行政處罰本身的目的，也要考慮到罰款本身的功能。
(二)行政罰款設定的考量因素
行政機關可以采用多種方式來預防違法，指導、獎勵、處罰都可能達到預防違法的目的。行政處罰則是通過懲罰部分以威懾全部來實現預防目的。所以，行政罰款的威懾水平對達到預防目標至關重要。而行政罰款的威懾功能來自于潛在違法者對未來可能面臨財產利益損失的評估。因此，罰款的威懾水平可以使用潛在違法者面臨的預期罰款來衡量。如果所有法律都能得到完全執行，所有違法行為都會被發現和處罰，那么違法者的預期罰款就是法律規定的罰款。然而，受有限行政資源的限制，現實中不可能所有法律都得到完全執行，而且受到邊際回報遞減的約束，對所有違法行為進行完全制裁，成本將無窮大，有可能得不償失。因此，以社會福利最大化為目標的最優執法理論認為，并非對所有違法行為都要實施威懾，只有當執法收益在邊際上大于執法成本時，懲罰違法者才是有效率的。這意味著不完全執法才是行政執法的常態。在不完全執法的狀態下，違法行為只有一定概率被查處。因此，對于潛在違法者而言，預期罰款等于查處概率與法定罰款數值的乘積。此外，還應當有效地平衡預防目的與裁量權的規范。行政罰款設定應當考量以下因素：違法行為的預期收益、違法行為造成的損害、執法概率、邊際威懾和裁量權的規范。
四、行政罰款設定方式的優化
和其他懲罰形式一樣，行政罰款理論上也具有懲罰與預防的目的與功能。但是，目的與功能能否得以實現，取決于罰款的設定。
(一)罰款設定方式的檢視
基于設定基礎、執法概率、邊際威懾和裁量權規范對行政罰款設定方式進行檢視，我們發現：其一，定額罰因其邊際威懾不足，容易造成過罰不當，應當棄用；其二，由于概括式無法規范行政裁量權，應盡量減少使用，僅在特殊情況下才考慮其適用；其三，盡管區間數值式是當前罰款設定的主要方式，但并非最優選擇，對其定位需要重新認識；其四，區間倍率式在實現預防目的和裁量權規范兩方面都有較強的優越性，但目前法律、行政法規規定的區間倍率式罰款仍然存在罰款基數選用不當、復用結構失調的問題。因此，需要對區間倍率式和區間數值式進行修正。
(二)科學選用區間倍率式的罰款基數
罰款基數的選用主要考慮預防目的的實現。需要在綜合考慮各項因素的前提下，選用最恰當的罰款基數。
首先，在規范主義視角下，違法行為的可責性在于其對他人和社會造成損害，因此罰款基數應當最能反映違法行為的社會危害性。其次，基于邊際威懾的考慮也應當首先選用最能反映違法行為社會危害性的那一項。因為，社會危害性越大，罰款基數越高，行為的可責性越強，面臨的罰款越高。再次，為了確保罰款設定適用的普遍性，在滿足上述條件下，還應當選用出現概率最大的那一項作為罰款基數。也就是說，要確保在絕大部分此類違法行為中都能取得罰款基數的數值，盡量避免出現沒有罰款基數的情況。最后，罰款基數應當易于確定。一般來講，當存在一個可以較為準確地計算的應當繳納的金額時，便可以這一金額為基數。
由于在區間倍率式中，對于某一類違法行為而言罰款數值是罰款基數的單調遞增函數。在罰款基數趨近于0或為0的情況下，即便選用最高倍率予以處罰，所得罰款數值也可能極低，甚至趨近于0或等于0，因此無法起到威懾作用，反而可能誘發投機者實施違法行為。此時需要從立法技術上阻斷罰款基數與罰款的函數關系。為處理此類情況，需要采用“倍率式+數值式”的復用結構。
各種復用結構中，優先選用既考慮罰款基數的有無，也考慮罰款基數大小的結構。其典型表述為：“處罰款基數X倍以上（或有項）Y倍以下的罰款；沒有罰款基數或者罰款基數不足X萬元的，處以Y萬元以上Z萬元以下的罰款”或“罰款基數不足X萬元的，處Y萬元以上Z萬元以下罰款；罰款基數X萬元以上的，處罰款基數X倍以上Y倍以下罰款”。
盡管區間數值式具有適用方便的優點，但其無法直接反映違法行為的社會危害性和執法概率的變化，并且對裁量權的規范有限。因此，相對于區間倍率式，區間數值式應當處于輔助性的地位。只有在不能優先適用區間倍率式的領域、區間倍率式的執法成本過高以及需要與區間倍率式復用的情況下，才能選擇區間數值式。因此，立法者應當重新認識區間數值式的功能，應在立法中將其作為區間倍率式和其他行政處罰種類的輔助性措施，降低其獨用頻率。
結 語
目前，《行政處罰法（修訂草案）》正在征求社會公眾意見，建議《行政處罰法》第12條增加第3款規定：“罰款設定優先選用區間倍率式，以區間數值式為輔。在社會管理領域，可以采用區間數值式”。