內(nèi)容提要：社會(huì)治理智能化是適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)建設(shè)和人工智能技術(shù)的發(fā)展而提出的重大決策。提高社會(huì)治理智能化水平，不能僅靠人工智能技術(shù)的進(jìn)步，還要注重法治的保障與促進(jìn)作用，為社會(huì)治理智能化尋找合適的法治路徑。在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化建設(shè)，需要突破傳統(tǒng)的立法、執(zhí)法、司法和守法的框架，根據(jù)社會(huì)治理智能化的基本特征構(gòu)建社會(huì)治理智能化領(lǐng)域法治建設(shè)的四梁八柱。從智能技術(shù)的發(fā)展水平以及社會(huì)治理智能化建設(shè)實(shí)踐出發(fā)，法治建設(shè)可以重點(diǎn)從社會(huì)治理要素的數(shù)據(jù)化、社會(huì)治理數(shù)據(jù)的匯聚化、社會(huì)治理規(guī)則的算法化以及社會(huì)治理機(jī)制的共治化等四個(gè)維度推進(jìn)。
關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；人工智能；數(shù)據(jù)；算法；法治路徑
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了一系列理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。其中“社會(huì)治理智能化”是最具有時(shí)代特色和未來(lái)感的重大命題之一。由于還沒(méi)有中央頂層的具體規(guī)劃與部署，許多地方紛紛制定了具有自身特色的社會(huì)治理智能化建設(shè)計(jì)劃，希望成為可以被復(fù)制被推廣的典型。
目前，在有關(guān)社會(huì)治理智能化的改革實(shí)踐或理論研究中，存在著一種純技術(shù)導(dǎo)向的現(xiàn)象，即單純從技術(shù)角度特別是從大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等角度理解社會(huì)治理智能化，從技術(shù)開(kāi)發(fā)與運(yùn)用的層次開(kāi)展社會(huì)治理智能化建設(shè)。在技術(shù)問(wèn)題受到充分重視的同時(shí)，法治問(wèn)題卻時(shí)常受到忽視：實(shí)踐遇到的問(wèn)題往往僅被視為技術(shù)問(wèn)題而強(qiáng)調(diào)技術(shù)解決方式，“法治思維與法治方式”雖然經(jīng)常被強(qiáng)調(diào)但在具體問(wèn)題面前往往會(huì)被忽略。不可否認(rèn)的是，法學(xué)界對(duì)于社會(huì)治理智能化的關(guān)注不夠，對(duì)社會(huì)治理智能化的法治問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，沒(méi)有“接地氣”地回答如何在法治的軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化。在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，我們不能止步于純粹的“社會(huì)治理法治化”的研究，還要研究社會(huì)治理智能化等具體社會(huì)治理領(lǐng)域的法治路徑問(wèn)題，脫離具體場(chǎng)景或者社會(huì)治理實(shí)踐的“社會(huì)治理法治化”可能會(huì)淪為一句空話。
一、社會(huì)治理智能化法治路徑的理論基礎(chǔ)與基本架構(gòu)
（一）時(shí)代背景與理論基礎(chǔ)
黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)全面依法治國(guó)、創(chuàng)新社會(huì)治理以及智能化建設(shè)等作出的一系列重要論述、黨中央關(guān)于社會(huì)治理的一系列重大決策，為在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化提供了理論基礎(chǔ)與根本遵循。
第一，在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化，是全面依法治國(guó)的應(yīng)有之義。在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，包括社會(huì)治理智能化在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)治理工作都要納入法治的軌道，確保法治作為治國(guó)理政基本方式的地位不會(huì)因?yàn)橹悄芑ㄔO(shè)的一時(shí)之需而被動(dòng)搖或者損害。在社會(huì)治理領(lǐng)域，我國(guó)一直注重法治保障作用。黨的十九大報(bào)告首次提出“社會(huì)治理制度”概念，并將“法治保障”作為社會(huì)治理體制的五個(gè)組成部分之一。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）首次提出“社會(huì)治理體系”概念，“法治保障”是其七個(gè)組成部分之一。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“提升法治促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能”。黨中央的決策以及習(xí)近平總書(shū)記的講話，既為在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化提供了理論基礎(chǔ)，也提出了具體要求。
第二，在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化，是創(chuàng)新社會(huì)治理的有機(jī)組成部分。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新要求。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，是我們黨對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)和把握的又一個(gè)新飛躍，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)建設(shè)理論和實(shí)踐的又一次與時(shí)俱進(jìn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。創(chuàng)新社會(huì)治理的內(nèi)涵豐富，習(xí)近平總書(shū)記在一系列講話中提出了創(chuàng)新社會(huì)治理的新要求新戰(zhàn)略，并首先提出了“社會(huì)治理智能化”的概念。2016年10月，習(xí)近平總書(shū)記就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要更加注重聯(lián)動(dòng)融合、開(kāi)放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，提高預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力；要完善社會(huì)治安綜合治理體制機(jī)制，加快建設(shè)立體化、信息化社會(huì)治安防控體系。社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化，既是新形勢(shì)下提升社會(huì)治理現(xiàn)代化水平的客觀要求，又是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的基本途徑。2017年10月，“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”寫(xiě)入了黨的十九大報(bào)告，“提高社會(huì)治理智能化水平”與“提高社會(huì)治理法治化水平”正式成為我國(guó)社會(huì)治理的基本任務(wù)，而“在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化”是正確處理二者關(guān)系的必然要求。
（二）“社會(huì)治理智能化”與“社會(huì)治理法治化”的關(guān)系
根據(jù)“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”的科學(xué)命題，社會(huì)治理法治化與社會(huì)治理智能化同時(shí)構(gòu)成了社會(huì)治理工作的重要組成部分。盡管二者是被并列提出的，但是我們需要注意它們之間的細(xì)微差別，科學(xué)地推進(jìn)二者的“一體建設(shè)”。
首先，在“提高社會(huì)治理法治化水平”與“提高社會(huì)治理智能化水平”中，兩個(gè)“化”與“水平”的含義不一樣。雖然“法治化”與“智能化”均是社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，但不能將二者等量齊觀。隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，我國(guó)法治建設(shè)已經(jīng)有了良好的基礎(chǔ)，社會(huì)治理法治化起點(diǎn)較高，因此目標(biāo)定位也比較高，需要達(dá)到符合全面依法治國(guó)要求的法治化水平。“提高社會(huì)治理法治化水平”意味著要在滿足法治基本要求的基礎(chǔ)上不斷完善法治，體現(xiàn)的是一種良法善治的思維。我國(guó)智能化建設(shè)仍處于快速發(fā)展變化階段，智能化建設(shè)本身的目標(biāo)并不完全清晰，因此社會(huì)治理智能化的目標(biāo)定位相對(duì)較低。“提高社會(huì)治理智能化水平”是指在實(shí)現(xiàn)真正智能化之前，增加社會(huì)治理的智能化元素，利用智能技術(shù)提高社會(huì)治理體系與社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化水平，它體現(xiàn)的是一種從無(wú)到有、盡量多的建設(shè)思維。法治化與智能化之間的發(fā)展階段差異可能會(huì)造成“社會(huì)治理智能化”的低標(biāo)準(zhǔn)與“社會(huì)治理法治化”的高標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾。例如，在進(jìn)行有關(guān)數(shù)據(jù)收集或者數(shù)據(jù)利用時(shí)，由于技術(shù)限制或者技術(shù)發(fā)展需要，可能會(huì)在某種程度上忽視數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)或者數(shù)據(jù)的安全防范等問(wèn)題，但這恰好是法治所關(guān)心的問(wèn)題，這就可能出現(xiàn)社會(huì)治理智能技術(shù)的階段性問(wèn)題違背全面依法治國(guó)理念的現(xiàn)象。社會(huì)治理法治化與社會(huì)治理智能化二者的差異，既是我們討論社會(huì)治理智能化法治路徑的理論前提，也是研究社會(huì)治理智能化法治路徑所要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。
其次，社會(huì)治理法治化與社會(huì)治理智能化相結(jié)合，會(huì)產(chǎn)生社會(huì)治理法治化的智能推動(dòng)與社會(huì)治理智能化的法治保障等效果。社會(huì)治理法治化的智能推動(dòng)，是指將智能技術(shù)運(yùn)用于立法、司法、執(zhí)法與法律服務(wù)等活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)治理法治化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治體系的智能化。社會(huì)治理智能化的法治保障則是指在社會(huì)治理智能化的各項(xiàng)工作中加強(qiáng)法治保障，確保在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化，同時(shí)以法治建設(shè)與法治改革提高社會(huì)治理智能化水平。“社會(huì)治理法治化的智能推動(dòng)”與“社會(huì)治理智能化的法治保障”雖然有相似之處，但二者是不同的命題。“社會(huì)治理智能化的法治保障”側(cè)重在“智能化建設(shè)”這一具體場(chǎng)景中探討具體問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要在社會(huì)治理智能化建設(shè)的框架內(nèi)推動(dòng)法治建設(shè)，而不能局限于傳統(tǒng)法治建設(shè)的框架。
（三）在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化的基本框架
在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化建設(shè)，不僅僅要在立法、執(zhí)法、司法和守法等各環(huán)節(jié)中推進(jìn)社會(huì)治理的智能化建設(shè)，更要在社會(huì)治理智能化的各項(xiàng)工作中融入法治精神與法治規(guī)則。“立法、執(zhí)法、司法和守法”是一個(gè)相對(duì)固定的法治建設(shè)框架，在這個(gè)框架內(nèi)融入智能化建設(shè)的元素是一條相對(duì)容易的路徑，但提出的方案可能缺少對(duì)智能化社會(huì)治理實(shí)踐的關(guān)注而不能滿足社會(huì)治理智能化的客觀需求。相對(duì)地，在社會(huì)治理智能化建設(shè)的框架（體系）中嵌入法治元素是一項(xiàng)很有挑戰(zhàn)性的工作。一方面，法治建設(shè)需要直面智能化建設(shè)帶來(lái)的新問(wèn)題，這些問(wèn)題可能對(duì)傳統(tǒng)的法治規(guī)則構(gòu)成挑戰(zhàn)，或者屬于全新的法治領(lǐng)域，甚至在世界范圍內(nèi)都沒(méi)有現(xiàn)成的答案，需要在必要的時(shí)候通過(guò)法治改革保障社會(huì)治理智能化的發(fā)展。另一方面，社會(huì)治理智能化建設(shè)是一場(chǎng)全新的社會(huì)治理實(shí)驗(yàn)，現(xiàn)在仍然沒(méi)有公認(rèn)的基本框架，因此在確立符合智能技術(shù)特征和法治建設(shè)實(shí)踐需要的社會(huì)治理智能化建設(shè)基本框架之后才能進(jìn)一步研究如何推進(jìn)法治建設(shè)。
一般認(rèn)為，“智能化”以大數(shù)據(jù)為技術(shù)基礎(chǔ)，因此提高社會(huì)治理智能化往往意味著在社會(huì)治理過(guò)程中充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)，并實(shí)現(xiàn)智能技術(shù)與社會(huì)治理的深度融合，以此為抓手全面提高社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平。構(gòu)建社會(huì)治理智能化的基本框架，需要結(jié)合社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要與智能技術(shù)發(fā)展特征，既要防止智能化建設(shè)脫離社會(huì)治理的宗旨，也要防止智能化建設(shè)大冒進(jìn)或者提出不切實(shí)際的社會(huì)治理智能化目標(biāo)。基于這種考慮，社會(huì)治理智能化建設(shè)可分解為四項(xiàng)基本工作：社會(huì)治理要素的數(shù)據(jù)化、社會(huì)治理數(shù)據(jù)的匯聚化、社會(huì)治理規(guī)則的算法化和社會(huì)治理機(jī)制的共治化。“四化”工作是社會(huì)治理智能化建設(shè)體系的基本框架，是在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理智能化的基本支柱。在“四化”工作中嵌入法治建設(shè)，是確保社會(huì)治理智能化建設(shè)不脫離法治軌道的有效方法，而為“四化”工作提供相應(yīng)的法治保障，是提高社會(huì)治理智能化水平的基本法治路徑。
二、社會(huì)治理要素?cái)?shù)據(jù)化的法律基礎(chǔ)
大數(shù)據(jù)技術(shù)是社會(huì)治理智能化的關(guān)鍵技術(shù)，而大數(shù)據(jù)的“底層”是一個(gè)個(gè)具體的機(jī)器可識(shí)別的數(shù)據(jù)，因此實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理要素?cái)?shù)據(jù)化——將社會(huì)治理要素轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)是智能技術(shù)與社會(huì)治理融合的基礎(chǔ)條件。社會(huì)治理要素的數(shù)據(jù)化程度將直接影響社會(huì)治理智能化的水平。如果要實(shí)現(xiàn)真正意義上的“社會(huì)治理智能化”，客觀上就要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理要素的全面數(shù)據(jù)化。
社會(huì)治理要素，是指具體的社會(huì)治理行為所包含的基本元素。實(shí)踐中，社會(huì)治理行為種類繁復(fù)，“社會(huì)治理”本身亦沒(méi)有固定的外延，需要從不同的社會(huì)治理行為中提取出若干類型的可予以數(shù)據(jù)化的要素。這些要素主要包括人、地、事、物、組織、時(shí)間、空間位置等。在傳統(tǒng)的社會(huì)管理工作中，如公安的戶籍登記、人口普查、房地產(chǎn)管理等，主要通過(guò)人力錄入的方式獲得信息或者數(shù)據(jù)；在社會(huì)治理智能化的新要求下，我們需要按照新的技術(shù)要求對(duì)這些既有信息進(jìn)行數(shù)據(jù)化。
與傳統(tǒng)社會(huì)管理數(shù)據(jù)收集方式不同，社會(huì)治理智能化建設(shè)過(guò)程中的數(shù)據(jù)化注重?cái)?shù)據(jù)收集的智能化，即使用新技術(shù)特別是智能感知技術(shù)自動(dòng)將有關(guān)要素標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)字化，轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理智能化系統(tǒng)中的機(jī)器可識(shí)別的數(shù)據(jù)。例如，通過(guò)人臉識(shí)別技術(shù)，我們可以實(shí)現(xiàn)“人臉”的數(shù)據(jù)化，從而間接地實(shí)現(xiàn)“人”的數(shù)據(jù)化。此外，一些地方正在研究將人的步態(tài)（走路姿態(tài)）數(shù)據(jù)化，實(shí)現(xiàn)步態(tài)的機(jī)器識(shí)別，從而通過(guò)另一種方式實(shí)現(xiàn)“人”的數(shù)據(jù)化。當(dāng)前，根據(jù)對(duì)象和目標(biāo)的不同，智能感知技術(shù)可以分為四大類：基于人體分析的感知技術(shù)、基于車(chē)輛分析的感知技術(shù)、基于行為分析的感知技術(shù)和基于圖像分析的感知技術(shù)。技術(shù)的持續(xù)發(fā)展將為社會(huì)治理帶來(lái)更全面的感知，提供更豐富的基礎(chǔ)底層數(shù)據(jù)。例如，杭州市拱墅區(qū)某街道“城市眼云共治”系統(tǒng)可以通過(guò)AI視頻智能識(shí)別技術(shù)，自動(dòng)識(shí)別出店經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)攤販、垃圾成堆、車(chē)輛違停等城市管理中的常見(jiàn)問(wèn)題，城管隊(duì)員只需打開(kāi)系統(tǒng)點(diǎn)開(kāi)信息，就能看到違規(guī)行為的具體時(shí)間、路段、違規(guī)畫(huà)面以及違規(guī)類型。
智能感知技術(shù)為社會(huì)治理要素的數(shù)據(jù)化提供了技術(shù)保障，使以政府為主體的社會(huì)治理主體得以大規(guī)模地收集社會(huì)治理信息，從而提高了數(shù)據(jù)收集的全面性。但是，智能收集這種做法還缺乏足夠的法律基礎(chǔ)。對(duì)于數(shù)據(jù)收集，我國(guó)仍然沒(méi)有形成一套系統(tǒng)的法律規(guī)范體系，社會(huì)治理過(guò)程中大規(guī)模收集數(shù)據(jù)也引發(fā)了新的法律難題。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種重要的生產(chǎn)要素，有關(guān)數(shù)據(jù)收集與處理的法律規(guī)則也逐步增加，然而這些法律規(guī)范的規(guī)制重心往往是企業(yè)的數(shù)據(jù)行為，因此不一定能夠直接適用于社會(huì)治理數(shù)據(jù)的收集行為。例如，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41條規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者收集、使用個(gè)人信息的基本原則與規(guī)則——“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者收集、使用個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，公開(kāi)收集、使用規(guī)則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)被收集者同意”，但這些原則與規(guī)則在社會(huì)治理數(shù)據(jù)收集的過(guò)程中基本上沒(méi)有得到適用。此外，社會(huì)治理數(shù)據(jù)作為一種公共數(shù)據(jù)，其收集與處理行為往往是公權(quán)力行使的表現(xiàn)，因此需要遵循“法無(wú)明文授權(quán)不可為”和比例原則，然而目前的社會(huì)治理數(shù)據(jù)大規(guī)模采集行為往往既缺乏明確的法律授權(quán)，也與比例原則有所抵觸。
除智能技術(shù)收集數(shù)據(jù)外，各地普遍構(gòu)建了一套以網(wǎng)格員為主力的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集機(jī)制。許多社會(huì)治理的底層數(shù)據(jù)仍然需要依靠人來(lái)收集，前期信息化建設(shè)產(chǎn)生的許多數(shù)據(jù)也不符合當(dāng)前智能化建設(shè)的需要，必須重新數(shù)據(jù)化，這就需要更多的人力資源。為了保障數(shù)據(jù)收集的有效性以及全覆蓋，各地完善了網(wǎng)格化管理制度，賦予網(wǎng)格員數(shù)據(jù)采集的職責(zé)，逐漸形成了一種以網(wǎng)格員為主力的數(shù)據(jù)采集機(jī)制。這種機(jī)制比較適合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理的基層現(xiàn)狀，但由于網(wǎng)格員與網(wǎng)格化管理制度目前仍然缺乏充實(shí)的法律基礎(chǔ)，此種以非公職人員為主體的數(shù)據(jù)收集機(jī)制在實(shí)踐中也面臨許多問(wèn)題。
第一，網(wǎng)格化管理的法律基礎(chǔ)仍然比較薄弱。網(wǎng)格化管理雖然在事實(shí)上已經(jīng)成為我國(guó)基層社會(huì)治理的基本制度，并在一些地方有力地推進(jìn)了城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，但從全國(guó)范圍來(lái)看，它仍然處于“地方探索”階段，各地的制度構(gòu)建與實(shí)效亦參差不齊。網(wǎng)格員收集社會(huì)數(shù)據(jù)的行為雖然得到了地方規(guī)范性文件甚至地方性法規(guī)的認(rèn)可，但是其主體身份、行為性質(zhì)以及法律后果等仍然有許多模糊不清之處。例如網(wǎng)格員收集數(shù)據(jù)糾紛是否屬于行政糾紛？是否可以通過(guò)行政訴訟程序解決？假如公民的權(quán)益因?yàn)榫W(wǎng)格員收集數(shù)據(jù)而受到了損害，是否可以申請(qǐng)國(guó)家賠償？諸如此類的問(wèn)題反映出我國(guó)在推進(jìn)網(wǎng)格化管理的過(guò)程中存在較為嚴(yán)重的實(shí)用主義傾向，缺乏足夠的法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
第二，網(wǎng)格化管理機(jī)制給社會(huì)治理體制帶來(lái)了新的法律與實(shí)踐問(wèn)題。網(wǎng)格化管理雖然是社會(huì)治理的一項(xiàng)創(chuàng)新，是基層行政控制與社會(huì)動(dòng)員的一個(gè)重要紐帶，但它沒(méi)有從體制上優(yōu)化社會(huì)治理體系。傳統(tǒng)的社會(huì)管理和當(dāng)下的社會(huì)治理都嚴(yán)重依賴于傳統(tǒng)的行政體制。網(wǎng)格化管理制度之前，社會(huì)管理呈現(xiàn)一種“中央——省——市——區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級(jí)體制；網(wǎng)格化管理制度實(shí)施后，社會(huì)治理多了“半級(jí)”而發(fā)展成“中央——省——市——區(qū)、鎮(zhèn)、村——網(wǎng)格”四級(jí)半的體制。網(wǎng)格員類似于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的雇員，對(duì)于夯實(shí)基層社會(huì)治理力量發(fā)揮了重要的作用，但是基于改革“只增不減”的傳統(tǒng)，網(wǎng)格之上四個(gè)層級(jí)并沒(méi)有被壓縮，網(wǎng)格管理制度沒(méi)有減少網(wǎng)格之上的資源，沒(méi)有把資源由上面四個(gè)層級(jí)轉(zhuǎn)移到網(wǎng)格之中，因此可能會(huì)造成行政體制或者社會(huì)治理體制的更加臃腫。實(shí)踐中，一些地方的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）甚至要負(fù)責(zé)解決網(wǎng)格員的部分工資待遇，因此變相增加了基層的負(fù)擔(dān)，而非增加了基層的資源。
三、社會(huì)治理數(shù)據(jù)匯聚化的法治改革
社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合施策，其外延呈不斷擴(kuò)大之勢(shì)，涉及的部門(mén)或者主體越來(lái)越多，因此社會(huì)治理數(shù)據(jù)的來(lái)源可能會(huì)越來(lái)越多元。例如，《杭州城市大腦數(shù)字賦能城市治理促進(jìn)條例（草案）》規(guī)定的社會(huì)治理領(lǐng)域就包括交通、警務(wù)、消防、城管、市場(chǎng)監(jiān)管、安監(jiān)、檢務(wù)、環(huán)保、審計(jì)、信用等。在這種情況下，避免形成“數(shù)據(jù)孤島”與“數(shù)據(jù)閑置”、將各方面的社會(huì)治理數(shù)據(jù)聚集并形成社會(huì)治理的“大數(shù)據(jù)”，就成為社會(huì)治理智能化的關(guān)鍵一環(huán)。
為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理數(shù)據(jù)的匯聚化，各地在社會(huì)治理智能化建設(shè)實(shí)踐中重點(diǎn)推動(dòng)了三項(xiàng)工作。其一，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匯合。社會(huì)治理實(shí)踐會(huì)產(chǎn)生不同部門(mén)、不同層級(jí)的數(shù)據(jù)以及企業(yè)、公民個(gè)人數(shù)據(jù)。但一個(gè)部門(mén)、一個(gè)企業(yè)或者個(gè)人掌握的自身數(shù)據(jù)無(wú)法形成大數(shù)據(jù)，更無(wú)法支撐社會(huì)治理智能化建設(shè)的需要，必須通過(guò)技術(shù)手段和一定的工作機(jī)制將社會(huì)治理的數(shù)據(jù)匯合在一起形成大數(shù)據(jù)，才能實(shí)現(xiàn)不同主體基于各自的實(shí)際需要對(duì)大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，依靠社會(huì)治理不同維度的全量數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)建模搭建各自的智能應(yīng)用系統(tǒng)。其二，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共融。不同主體收集的社會(huì)治理數(shù)據(jù)可能存儲(chǔ)于不同系統(tǒng)之中，這些系統(tǒng)的數(shù)據(jù)并非完全遵循同一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此即便匯合在一起，也可能沒(méi)辦法融合成大數(shù)據(jù)。為此需要通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一系統(tǒng)或者統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方式實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間的兼容。其三，搭建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)平臺(tái)。在智能技術(shù)時(shí)代，數(shù)據(jù)本身是以原料的形式的出現(xiàn)，不同部門(mén)之間、政府企業(yè)之間、全社會(huì)內(nèi)共享的是數(shù)據(jù)資源本身，而非共享成品服務(wù)。為了承載來(lái)自各方面的數(shù)據(jù)，需要搭建一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)主要是通過(guò)云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)聚集，繼而以云計(jì)算作為分析工具，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的智能技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用。
社會(huì)治理數(shù)據(jù)匯聚，看似是一個(gè)可以“一鍵”完成的任務(wù)，但實(shí)踐中仍然面臨一些法律障礙，特別是不同社會(huì)治理部門(mén)之間、黨政機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放共享缺乏法律依據(jù)，甚至可能違反法律。一是由于密級(jí)等法律規(guī)定，導(dǎo)致數(shù)據(jù)無(wú)法共享。例如檢察系統(tǒng)的數(shù)據(jù)密級(jí)較高，不能向其他部門(mén)提供。二是不同部門(mén)可能使用不同的系統(tǒng)、不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，而匯集化往往要求各部門(mén)采用共同的標(biāo)準(zhǔn)。由于沒(méi)有法律的明文規(guī)定，實(shí)踐中可能會(huì)遇到部門(mén)利益等障礙，導(dǎo)致數(shù)據(jù)匯集的技術(shù)問(wèn)題無(wú)法解決。三是由于沒(méi)有中央層次的法律規(guī)則，且上級(jí)部門(mén)的數(shù)據(jù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享，基層對(duì)于“先行先試”存在較大的顧慮。雖然中央在許多文件中均強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)不同部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享，但目前在社會(huì)治理數(shù)據(jù)共享方面并無(wú)法律的明文規(guī)定，也沒(méi)有具體的操作規(guī)則，因此在地方政府層面推動(dòng)不同部門(mén)社會(huì)治理數(shù)據(jù)的共享只能依靠地方法律規(guī)范。在地方推進(jìn)的過(guò)程中，還遇到上級(jí)部門(mén)數(shù)據(jù)沒(méi)有共享的難題。許多黨政部門(mén)既要對(duì)本級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)，也受上級(jí)黨政部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)，如果上級(jí)黨政部門(mén)數(shù)據(jù)沒(méi)有共享，下級(jí)黨政部門(mén)往往不敢率先實(shí)現(xiàn)共享，以免日后被追究責(zé)任。四是政府與企業(yè)之間數(shù)據(jù)難以共享。實(shí)踐中存在一種現(xiàn)象，即黨政機(jī)關(guān)與企業(yè)都期望對(duì)方分享數(shù)據(jù)，但卻都有充足的法律理由反對(duì)將己方的數(shù)據(jù)分享給對(duì)方。
上述部門(mén)利益復(fù)雜、數(shù)據(jù)屬性存在差異、公共利益與商業(yè)利益沖突、法律規(guī)定不明確、中央與地方立法權(quán)限不同等各種性質(zhì)的問(wèn)題，向現(xiàn)代政府治理能力提出了重大挑戰(zhàn)。實(shí)踐證明，此類問(wèn)題難以靠所謂的“部門(mén)協(xié)調(diào)”“先行先試”等辦法解決，也不適宜用各種紅頭文件去推動(dòng)，只能依靠法律。當(dāng)然，法律解決并不等于由法律來(lái)提供所有問(wèn)題的明確答案。在沒(méi)有最終解決方案之前，法律可以指明社會(huì)治理數(shù)據(jù)匯聚化的發(fā)展方向，并提供一定的彈性空間以及必要的法律授權(quán)，為地方探索數(shù)據(jù)共享、匯集機(jī)制提供基礎(chǔ)法律依據(jù)。從電子政務(wù)法等法律出臺(tái)的曲折性來(lái)看，短時(shí)間內(nèi)在國(guó)家層面出臺(tái)關(guān)于社會(huì)治理智能化建設(shè)的法律是不切實(shí)際的。更現(xiàn)實(shí)可行的方法是，借鑒1991年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》以及近年來(lái)法治改革的試點(diǎn)授權(quán)模式，出臺(tái)一部關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治理的法律，并就如何匯聚目前各部門(mén)控制的社會(huì)治理數(shù)據(jù)等問(wèn)題進(jìn)行試點(diǎn)授權(quán)式的改革，鼓勵(lì)支持地方在地方立法權(quán)及特別授權(quán)的范圍內(nèi)以制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的形式解決社會(huì)治理數(shù)據(jù)匯集過(guò)程中存在的具體問(wèn)題，并逐漸把成熟可行的經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范。
在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理數(shù)據(jù)匯集化工作，特別需要處理好數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)安全的關(guān)系。智能化建設(shè)需要大數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)需要數(shù)據(jù)開(kāi)放。雖然公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是國(guó)際通行做法，但是社會(huì)治理數(shù)據(jù)中有許多涉密敏感隱私數(shù)據(jù)，難以做到完全開(kāi)放。制定相關(guān)法律或者執(zhí)法司法以及技術(shù)開(kāi)發(fā)的過(guò)程，既需要最大程度地促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放，亦需要符合社會(huì)治理的安全要求。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第19條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全保護(hù)和利用技術(shù)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，這為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放提供了一定的法律基礎(chǔ)，但具體的數(shù)據(jù)匯聚規(guī)則仍需要繼續(xù)探索。當(dāng)前急需突破的是三個(gè)方面的規(guī)則。其一，公共數(shù)據(jù)分類管理規(guī)則。要合理界定數(shù)據(jù)保密的等級(jí)與范圍。數(shù)據(jù)開(kāi)放是有范圍有步驟推進(jìn)的，并非毫無(wú)保留完全開(kāi)放；涉密數(shù)據(jù)的界定應(yīng)是科學(xué)合理的，社會(huì)治理數(shù)據(jù)并非一概涉密。例如，《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》將公共數(shù)據(jù)分為非開(kāi)放類、有條件開(kāi)放類和無(wú)條件開(kāi)放類，并確定了相應(yīng)的開(kāi)放條件和監(jiān)管措施。其二，部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享規(guī)則。公共部門(mén)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)共享看似是一件水到渠成的事情，但實(shí)踐中卻遇到很大的問(wèn)題，不同層級(jí)及部門(mén)之間的條塊分割的體制性問(wèn)題仍然存在，部門(mén)開(kāi)放數(shù)據(jù)后的法律風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問(wèn)題依然給許多地方部門(mén)造成困惑。此類難題很難由政策或“紅頭文件”予以解決，只能通過(guò)法律的力量消除各方面顧慮并打破部門(mén)利益的局限性。其三，公私主體之間互相開(kāi)放數(shù)據(jù)規(guī)則。公私主體數(shù)據(jù)互相開(kāi)放是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單化處理。就公共數(shù)據(jù)開(kāi)放而言，應(yīng)針對(duì)不同的用戶群體設(shè)計(jì)不同的數(shù)據(jù)開(kāi)放權(quán)限，最大限度地促使公共數(shù)據(jù)向公民、企業(yè)和社會(huì)開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放、利用、保密三者之間的平衡。就私人數(shù)據(jù)特別是企業(yè)數(shù)據(jù)向政府開(kāi)放而言，既要遵守公共數(shù)據(jù)收集的基本原則，也要符合個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)則，特別是要堅(jiān)持自愿、有償原則。政府部門(mén)不能以類似緊急狀態(tài)的思維、以類似司法協(xié)助的方式強(qiáng)制要求私主體無(wú)償提供其合法所有或者控制的數(shù)據(jù)。
四、社會(huì)治理規(guī)則算法化的法治保障
社會(huì)治理是制度之治、法治之治，其基礎(chǔ)是具體的規(guī)則之治；社會(huì)治理智能化強(qiáng)調(diào)的則是技術(shù)之治。實(shí)踐中，將規(guī)則之治與技術(shù)之治結(jié)合的主要方式是社會(huì)治理規(guī)則的算法化，即將社會(huì)治理具體規(guī)則融入人工智能算法模型，使智能設(shè)備“掌握”規(guī)則知識(shí)、根據(jù)社會(huì)治理規(guī)則得出結(jié)論。融入社會(huì)治理規(guī)則的成熟算法模型一方面可以根據(jù)社會(huì)治理的目的而自動(dòng)感知、自動(dòng)識(shí)別、自動(dòng)預(yù)測(cè)、自動(dòng)判斷與自動(dòng)處置，從而使社會(huì)治理獲得自動(dòng)性的特征——這是智能化區(qū)別于傳統(tǒng)信息化的主要特征之一，另一方面可以保證自動(dòng)化的社會(huì)治理活動(dòng)符合法治的要求。
社會(huì)治理規(guī)則的算法化程度是判斷社會(huì)治理、智能技術(shù)和法治融合程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。“智慧交通”可能是當(dāng)前社會(huì)治理規(guī)則算法化的最典型范例。社會(huì)治理規(guī)則的算法化程度取決于多個(gè)因素。其一，技術(shù)發(fā)展程度。將社會(huì)治理規(guī)則轉(zhuǎn)化為算法是一件非常復(fù)雜的工程。在世界范圍內(nèi)，人工智能技術(shù)在法治領(lǐng)域的運(yùn)用只取得了相對(duì)淺層次的突破。目前我國(guó)只在個(gè)別場(chǎng)合實(shí)現(xiàn)了技術(shù)突破，例如，交通燈根據(jù)交通擁堵情況自動(dòng)變更、視頻監(jiān)控重點(diǎn)人員的自動(dòng)報(bào)警、個(gè)別類型違法行為的自動(dòng)抓拍識(shí)別、法律文書(shū)的自動(dòng)生成等等。其二，社會(huì)治理規(guī)則的類型化與標(biāo)準(zhǔn)化程度。社會(huì)治理規(guī)則需概括成若干種類型并被賦予標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)涵，這樣才能轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)語(yǔ)言。除法律規(guī)則外，社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律（如可疑人物的判斷、風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)等）同樣需要被類型化與標(biāo)準(zhǔn)化。其三，技術(shù)開(kāi)發(fā)人員對(duì)于社會(huì)治理規(guī)則的掌握程度。技術(shù)開(kāi)發(fā)人員如果不理解社會(huì)治理規(guī)則，或者理解存在偏差，其得出的算法模型就會(huì)存在缺陷，其自動(dòng)感知、自動(dòng)識(shí)別、自動(dòng)判斷、自動(dòng)處置與自動(dòng)預(yù)測(cè)的結(jié)果可信度就比較差。
社會(huì)治理規(guī)則的算法化有助于提高社會(huì)治理的主動(dòng)性與預(yù)判性，讓社會(huì)治理主體更加主動(dòng)地預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)社會(huì)治理的重點(diǎn)在于問(wèn)題處置，往往是在被告知存在某些社會(huì)問(wèn)題（如接到報(bào)警求助）后，社會(huì)治理主體才被動(dòng)介入并對(duì)問(wèn)題進(jìn)行事后處置。智能技術(shù)的運(yùn)用有助于改變這種局面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理部門(mén)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、主動(dòng)預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。例如，一些地方嘗試建立犯罪預(yù)防預(yù)警系統(tǒng)，著重關(guān)注重點(diǎn)人員，實(shí)時(shí)監(jiān)控重點(diǎn)區(qū)域人群聚集情況，匯集各智能設(shè)備反饋的狀態(tài)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在矛盾點(diǎn)，維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。一些地方還嘗試根據(jù)犯罪數(shù)據(jù)等建立犯罪預(yù)測(cè)模型，根據(jù)犯罪預(yù)測(cè)的結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的決策部署。
社會(huì)治理規(guī)則的算法化看似是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，但無(wú)論是開(kāi)發(fā)過(guò)程還是開(kāi)發(fā)結(jié)果都會(huì)引發(fā)一系列值得研究的法律問(wèn)題。
從開(kāi)發(fā)過(guò)程的角度而言，社會(huì)治理規(guī)則算法化的前提條件是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理規(guī)則的精細(xì)化。能夠?yàn)闄C(jī)器所識(shí)別、學(xué)習(xí)的社會(huì)治理規(guī)則無(wú)論在實(shí)體上還是在程序上都應(yīng)當(dāng)是明確清晰的。社會(huì)治理規(guī)則的內(nèi)容，特別是其中的“行為模式”與“法律后果”應(yīng)當(dāng)清晰，那種在適用或者解釋上存在巨大爭(zhēng)議的規(guī)則是難以融入社會(huì)治理算法模型當(dāng)中的。社會(huì)治理程序，包括社會(huì)治理責(zé)任主體、各主體的權(quán)限、社會(huì)治理的工作流程與時(shí)限等都應(yīng)當(dāng)是明確的，能被算法化的社會(huì)治理程序規(guī)則不允許出現(xiàn)推諉扯皮、有實(shí)體無(wú)程序規(guī)則、人為操作程序等法律漏洞。目前，不少社會(huì)治理規(guī)則還不能完全滿足算法化的要求。一方面，社會(huì)治理法律規(guī)范體系建設(shè)還不完備，在某些具體的領(lǐng)域可能還沒(méi)有明確的法律規(guī)則，或者雖然提出了具體要求卻沒(méi)有相應(yīng)的可操作的程序規(guī)則。另一方面，由于受“宜粗不宜細(xì)”“留有余地”等立法思維的影響，某些規(guī)則存在模糊之處。規(guī)則清晰不僅僅是為了讓機(jī)器識(shí)別、學(xué)習(xí)，也是為了技術(shù)人員能夠真正理解規(guī)則。在法律空白或法律規(guī)則模糊不清的場(chǎng)合，技術(shù)人員將無(wú)所適從進(jìn)而使社會(huì)治理算法模型的開(kāi)發(fā)陷入困境。
從開(kāi)發(fā)結(jié)果來(lái)看，社會(huì)治理規(guī)則算法無(wú)疑會(huì)提高社會(huì)治理的規(guī)范化、科學(xué)化水平，但也會(huì)面臨一些仍然懸而未決的法律問(wèn)題。這些問(wèn)題可能是所有算法都會(huì)面臨的問(wèn)題，也可能是因?yàn)樯鐣?huì)治理的特殊性而產(chǎn)生的問(wèn)題。面對(duì)算法，法律人自然會(huì)想到“法律如何規(guī)制算法”這一基本問(wèn)題。對(duì)此，法學(xué)界的研究仍處于起步階段，而且也存在許多分歧，例如在規(guī)制模式上，就存在對(duì)以算法透明原則為代表的事前規(guī)制方式和以實(shí)用主義為導(dǎo)向的、以算法問(wèn)責(zé)為代表的事后規(guī)制方式的不同看法。當(dāng)我們將算法運(yùn)用于影響每一個(gè)公民日常行為的社會(huì)治理時(shí)，法律關(guān)注的就不僅僅是純粹的算法規(guī)制問(wèn)題，還要考慮算法與公權(quán)力之間的關(guān)系問(wèn)題，例如，算法是否會(huì)在社會(huì)治理過(guò)程中產(chǎn)生對(duì)某些人群的歧視？算法是否會(huì)成為一種新的權(quán)力形態(tài)？算法應(yīng)該作為國(guó)家秘密予以保護(hù)還是應(yīng)該公開(kāi)以提高社會(huì)治理透明度？算法的運(yùn)用能否促進(jìn)公權(quán)力的規(guī)范行使？公權(quán)力添加算法光環(huán)之后，是否更加難以監(jiān)督？
五、社會(huì)治理機(jī)制共治化的法律規(guī)制
黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。在推進(jìn)社會(huì)治理智能化建設(shè)過(guò)程中，某種程度上的人機(jī)共治機(jī)制形成，為“共建共治共享”“社會(huì)治理共同體”注入了新的活力。
人機(jī)共治，是指智能技術(shù)與人類在社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)融合式共同治理。從理論上說(shuō)，“人工智能”因其能夠自動(dòng)感知、自動(dòng)決策而成為社會(huì)治理主體的特殊一員。但從技術(shù)現(xiàn)狀來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，智能技術(shù)仍只能作為社會(huì)治理的輔助工具。“智能輔助”中的人機(jī)共治，主要體現(xiàn)為智能技術(shù)可以在信息采集、事件流轉(zhuǎn)、研判分析和處理、應(yīng)急指揮等社會(huì)治理工作中被社會(huì)治理人員熟練精確地運(yùn)用。一方面，將智能技術(shù)嵌入社會(huì)治理的全流程，能夠使智能技術(shù)適應(yīng)社會(huì)治理的特征、流程與功能；另一方面，實(shí)施社會(huì)治理行為的人員需要熟練掌握智能技術(shù)的使用方法，在社會(huì)治理過(guò)程中流暢地運(yùn)用智能技術(shù)。
從實(shí)踐效果來(lái)看，人機(jī)共治機(jī)制已經(jīng)在許多社會(huì)治理場(chǎng)景中實(shí)現(xiàn)了某種程度的自動(dòng)化或智能化。其一，智能技術(shù)使得機(jī)器更加智能，機(jī)器可以不需人力參與自動(dòng)完成一些特定類別的社會(huì)治理工作。智能機(jī)器已經(jīng)將人類從簡(jiǎn)單但需要不斷重復(fù)的部分勞動(dòng)中解放出來(lái)，如文書(shū)的自動(dòng)生成、語(yǔ)音識(shí)別、信息爬取、巡邏巡查等。隨著人工智能技術(shù)的突破發(fā)展，更多的工作將會(huì)由機(jī)器來(lái)完成，社會(huì)治理也將更加自動(dòng)化。其二，智能技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)某種程度的自動(dòng)部署。在人類預(yù)先制定工作方案和應(yīng)急預(yù)案后，智能技術(shù)可以實(shí)時(shí)觀測(cè)并科學(xué)準(zhǔn)確判斷事件的發(fā)生演變，在緊急事件發(fā)生后能夠自動(dòng)報(bào)警，實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)的自動(dòng)發(fā)包、人員力量的自動(dòng)調(diào)配。其三，智能技術(shù)可以使人力資源分配更加科學(xué)合理。智能技術(shù)可以計(jì)算出社會(huì)治理需求較大的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)人群，決定人力資源投放的側(cè)重點(diǎn)；可以根據(jù)基層工作人員的空間位置等信息科學(xué)地調(diào)配人員，提高問(wèn)題處置效率；可以根據(jù)法律規(guī)則特別是法定職責(zé)公平合理地分配工作任務(wù)，防止出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。
從實(shí)現(xiàn)方式來(lái)看，人機(jī)共治機(jī)制主要依賴于社會(huì)治理機(jī)制的平臺(tái)化。隨著社會(huì)治理智能化工作的推進(jìn)，以林林總總的“綜合指揮中心大屏幕”為“形象代表”的社會(huì)治理智能化平臺(tái)（系統(tǒng)）如雨后春筍般在各地出現(xiàn)，并成為社會(huì)治理工作正常開(kāi)展的重要保障。
圖1 平臺(tái)化社會(huì)治理機(jī)制的工作流程
從核心內(nèi)容來(lái)看，人機(jī)共治機(jī)制是一種以數(shù)據(jù)為中心的社會(huì)治理機(jī)制。智能技術(shù)雖然沒(méi)有在本質(zhì)上改變社會(huì)治理，但是賦予了其數(shù)據(jù)化的內(nèi)核，并對(duì)個(gè)案處理工作產(chǎn)生了較大影響，特別是使社會(huì)治理工作流程逐漸以數(shù)據(jù)為中心。例如，巡查工作的內(nèi)容體現(xiàn)為數(shù)據(jù)采集，決策指揮以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，事后考核監(jiān)督以數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)話等等。以數(shù)據(jù)為中心的工作機(jī)制提高了社會(huì)治理的規(guī)范化水平。將社會(huì)治理規(guī)則內(nèi)嵌于社會(huì)治理平臺(tái)系統(tǒng)，將權(quán)力關(guān)在制度化、智能化系統(tǒng)的籠子里，能有效防止權(quán)力濫用，使社會(huì)治理的工作符合法定程序與要求。將社會(huì)治理的工作情況呈現(xiàn)于智能化系統(tǒng)中，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理工作的透明化，對(duì)工作人員形成約束。有關(guān)主體在開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)排查、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、決策部署以及監(jiān)督考核等社會(huì)治理具體工作時(shí)，將以實(shí)時(shí)真實(shí)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)并參考智能平臺(tái)運(yùn)算結(jié)果，實(shí)現(xiàn)從依賴經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行社會(huì)治理到依靠大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。
人機(jī)共治對(duì)于社會(huì)治理和法治建設(shè)而言是一項(xiàng)新事物，而且在大部分決策者眼里是一件值得保護(hù)和推廣的創(chuàng)新之舉。不可否認(rèn)的是，人機(jī)共治的未來(lái)充滿希望，但也充滿了不確定性。對(duì)于一項(xiàng)充滿不確定性的事物，法治似乎應(yīng)當(dāng)保持一定的“灰度”，為創(chuàng)新活動(dòng)提供充分、可預(yù)期的保護(hù)；然而社會(huì)治理是一項(xiàng)行使多種公權(quán)力的行為，法律對(duì)其創(chuàng)新的態(tài)度與對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)新的態(tài)度不能完全等同，應(yīng)該密切注意公權(quán)力的變化趨勢(shì)并作出合理的反應(yīng)。
首先，人機(jī)共治機(jī)制以數(shù)據(jù)為中心，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的社會(huì)治理體制可能會(huì)被打破，可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公權(quán)力分配的一致化，這應(yīng)當(dāng)是法治改革的方向。眾所周知，傳統(tǒng)的社會(huì)管理以及晚近的社會(huì)治理都是以我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)的，社會(huì)治理體制以及社會(huì)治理權(quán)力、資源分配一直存在著城鄉(xiāng)差別，而且主要體現(xiàn)為重城市輕農(nóng)村，學(xué)者對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化的研究往往也區(qū)分城鄉(xiāng)兩種不同場(chǎng)景。而以數(shù)據(jù)為中心的人機(jī)共治機(jī)制，雖然同樣受到城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)實(shí)影響，但其標(biāo)準(zhǔn)化特征在客觀上要求城鄉(xiāng)社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)一致化。實(shí)踐中，網(wǎng)格化管理制度就開(kāi)始呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)一致化的特征。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理城鄉(xiāng)一致化不是一朝一夕可以實(shí)現(xiàn)的，但是在法律制度構(gòu)建的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以人機(jī)共治的社會(huì)治理機(jī)制為契機(jī)，建立一套同時(shí)適合于城市和農(nóng)村的社會(huì)治理制度。
其次，人機(jī)共治機(jī)制對(duì)于公權(quán)力的創(chuàng)新，可能是權(quán)力擴(kuò)張型創(chuàng)新。技術(shù)被從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域移植到政治領(lǐng)域后，極易被國(guó)家俘獲用于社會(huì)控制和政治權(quán)力再生。對(duì)此，我們始終應(yīng)當(dāng)保持應(yīng)有的警惕，嚴(yán)控公權(quán)力的無(wú)序擴(kuò)張。在傳統(tǒng)社會(huì)治理中，行使公權(quán)力的人的能力始終是有限的，因此公權(quán)力的影響范圍亦是有界限的，但人機(jī)共治機(jī)制下的社會(huì)治理，公權(quán)力可以透過(guò)智能技術(shù)而擺脫人的能力限制，因此其影響范圍在理論上是可以無(wú)限擴(kuò)大的，這其實(shí)是人機(jī)共治機(jī)制面臨的最大法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我們需要通過(guò)法律對(duì)人機(jī)共治機(jī)制的作用范圍劃定界限，尤其不能片面強(qiáng)調(diào)預(yù)防效果而過(guò)早介入公民的正常生活、不能片面追求無(wú)差別的公權(quán)力的全面介入（如在公共場(chǎng)所實(shí)施無(wú)差別的全面監(jiān)控），而應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同公共區(qū)域、不同類型的治理任務(wù)等采取差異化措施，避免在增加人民安全感的同時(shí)增強(qiáng)個(gè)人隱私保護(hù)等方面的焦慮感，防止權(quán)力透過(guò)人機(jī)共治機(jī)制掙脫出“制度的籠子”。
最后，實(shí)踐流行的政企合作模式為公權(quán)力行使帶來(lái)新動(dòng)力的同時(shí)增加了法律風(fēng)險(xiǎn)。由于政府及其工作人員并不掌握智能化前沿技術(shù)，也不可能獨(dú)立開(kāi)發(fā)智能化的社會(huì)治理系統(tǒng)，因此不可避免地要與掌握技術(shù)的企業(yè)合作。合作模式主要是政府供給公共數(shù)據(jù)，企業(yè)提供并不斷優(yōu)化智能技術(shù)，二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、實(shí)現(xiàn)共贏。例如前文提及的杭州市拱墅區(qū)“城市眼云共治”系統(tǒng)就是街道與公司合作開(kāi)發(fā)的智能治理平臺(tái)。政企合作是人機(jī)共治機(jī)制的力量源泉，但實(shí)踐中涉及的法律問(wèn)題與法律風(fēng)險(xiǎn)也比較多。例如，政府可以提供什么數(shù)據(jù)給企業(yè)用于技術(shù)開(kāi)發(fā)；企業(yè)接觸公共數(shù)據(jù)是否安全可控；企業(yè)的準(zhǔn)入條件是什么；國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間是否能夠公平競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)于在社會(huì)治理智能化建設(shè)過(guò)程中開(kāi)發(fā)出來(lái)的新技術(shù)，政府與企業(yè)如何合理確定知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬及其后續(xù)收益；當(dāng)人機(jī)共治導(dǎo)致?lián)p害時(shí)，政府與企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任等。
六、結(jié)語(yǔ)
人工智能技術(shù)的運(yùn)用為傳統(tǒng)社會(huì)治理帶來(lái)了許多重大變化，但這是一項(xiàng)充滿未知數(shù)、收益與風(fēng)險(xiǎn)并存的工程，特別需要法治的指引與保駕護(hù)航。必須承認(rèn)的是，我國(guó)社會(huì)治理法治建設(shè)在許多方面已經(jīng)落后于社會(huì)治理實(shí)踐，法治如何進(jìn)入社會(huì)治理智能化建設(shè)更是一個(gè)少有人關(guān)注的話題。社會(huì)治理智能化建設(shè)過(guò)程中的法治建設(shè)雖然是社會(huì)治理法治建設(shè)的一個(gè)組成部分，但是人工智能的特殊性以及智能化建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題決定了社會(huì)治理智能化建設(shè)過(guò)程中法治建設(shè)的獨(dú)特性。為充分發(fā)揮法治的效能，我們既不能滿足于宏觀抽象的法治敘事，也不能完全囿于傳統(tǒng)的“立法-執(zhí)法-司法-守法”的分析框架，而應(yīng)該從社會(huì)治理智能化客觀實(shí)踐與發(fā)展前景出發(fā)，尋找另類的法治建設(shè)路徑。
筆者在本文中提出的社會(huì)治理要素?cái)?shù)據(jù)化、社會(huì)治理數(shù)據(jù)匯聚化、社會(huì)治理規(guī)則算法化、社會(huì)治理機(jī)制共治化的四維框架，是對(duì)另類路徑的一種探討，強(qiáng)調(diào)的是融入智能化建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行法治建設(shè)的方法，體現(xiàn)的是法治建設(shè)的智能化思維。面對(duì)社會(huì)治理智能化過(guò)程中遇到的新問(wèn)題，無(wú)論是一般法律問(wèn)題如數(shù)據(jù)采集，還是社會(huì)治理中的特殊問(wèn)題如人機(jī)共治、政企合作等，我們既不能完全交由技術(shù)予以回答，又不能完全套用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域人工智能法律規(guī)則，而應(yīng)透過(guò)法治的適度介入促進(jìn)問(wèn)題的合理解決，確保人工智能技術(shù)提升社會(huì)治理能力，同時(shí)使社會(huì)治理公權(quán)力的行使更加規(guī)范、公民權(quán)益的保護(hù)更加有力、矛盾糾紛的化解更加有效。