內(nèi)容提要：在以郡縣制中央集權(quán)國家為基本形態(tài)的政治結(jié)構(gòu)中，宋代在中央與地方的中層建制設(shè)置監(jiān)司，形成一個(gè)以監(jiān)察集權(quán)為特征的結(jié)構(gòu)樞紐，推動(dòng)了地方財(cái)政、法制和行政組織體系的振興與運(yùn)轉(zhuǎn)。這一制度形態(tài)在延續(xù)漢唐以中層監(jiān)察區(qū)銜接國家治理系統(tǒng)的歷史經(jīng)驗(yàn)下，通過強(qiáng)化中層監(jiān)察權(quán)對于州郡的集權(quán)式監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)體系的集中管控，塑造了公共化司法系統(tǒng)和常規(guī)化的政治過程。立足于歷史政治學(xué)視角，宋代監(jiān)司政治構(gòu)成了理解中國大一統(tǒng)憲制之監(jiān)察權(quán)原理的重要案例。
關(guān)鍵詞：監(jiān)司 監(jiān)察集權(quán) 中層治理 強(qiáng)郡縣國家 治體
“ 監(jiān)察權(quán)是不同政府體系中的重要構(gòu)成，確切來講，“監(jiān)察在政治功能和政治機(jī)構(gòu)中早已成為必不可少的治道和治具”。監(jiān)察權(quán)的歷史揭示了關(guān)于塑造合理化政治結(jié)構(gòu)的實(shí)踐歷程，這一歷程中既包含了對政治經(jīng)驗(yàn)中合理性成就的繼承規(guī)撫，又包含了不同歷史條件下的因時(shí)創(chuàng)新。伴隨著國家監(jiān)察體制改革各項(xiàng)舉措的穩(wěn)步推進(jìn)，通過中國歷史憲制思維的自我理解，從歷史政治學(xué)視角提煉出監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)蘊(yùn)含的更具解釋力的理論資源，是亟須應(yīng)對的基源性課題。
政治文明與政治科學(xué)范式的多元性為監(jiān)察權(quán)問題提供了更為復(fù)雜的學(xué)理場域。一方面，西方監(jiān)察權(quán)理論及其憲制思想源流成了現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)理論的重要參照。在西方憲制傳統(tǒng)中，有關(guān)“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，“對抗性結(jié)構(gòu)”“制衡執(zhí)政官”的相關(guān)表述，確立了通過分權(quán)制衡對權(quán)力加以控制的立憲意志。這一憲制傳統(tǒng)在現(xiàn)代理論體系包含了兩個(gè)基本意向：西方政治理論家所關(guān)注的核心是通過分權(quán)和制衡實(shí)現(xiàn)對政府的控制，分權(quán)制衡成了象征自由和優(yōu)良政體的重要標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，正如馬漢寶（Herbert H．P．Ma）所說，“西方學(xué)者因?yàn)檎Z言不同的困難，以及除他們本國政治政制之外，不很注意他國的政制，所以這個(gè)重要的中國監(jiān)察機(jī)構(gòu)，幾乎完全沒有為人所留意”。雖然，中國具有自覺意識(shí)的政治理論體系日臻蓬勃，逐漸彌合了文化系統(tǒng)的隔膜，但中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)展現(xiàn)在政治體組織邏輯和行為模式中的諸多深層原理仍然有待詮釋。由此觀之，我們既要對中西憲制精神進(jìn)行深入辨析，又要通過傳統(tǒng)語境的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換填補(bǔ)學(xué)理溝通的時(shí)空距離，在傳統(tǒng)政治的理論貢獻(xiàn)與政治實(shí)踐的實(shí)質(zhì)進(jìn)展之間搭建有效的關(guān)聯(lián)。”
監(jiān)司：郡縣制結(jié)構(gòu)中的監(jiān)察中層
若要將政治傳統(tǒng)中的智識(shí)資源轉(zhuǎn)化為應(yīng)用于現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)建設(shè)的學(xué)理基礎(chǔ)，需要注重一般性理論的提煉和制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這意味著，對于中國監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)的理解，必然要深入政治體系構(gòu)造與運(yùn)行的歷史演示之中。
宋代監(jiān)察權(quán)研究為我們提供了一個(gè)典型視角，尤其是聚焦于臺(tái)諫制度的討論，將監(jiān)察權(quán)研究導(dǎo)入制度與實(shí)踐相耦合的歷史脈絡(luò)之中，形成了對回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題具有高度指示性的諸多原理。宋代臺(tái)諫制度是塑造政治結(jié)構(gòu)和影響秩序走向的重要制度構(gòu)成，《宋史》以“立國之元?dú)狻倍ㄎ凰未谓Y(jié)構(gòu)中的臺(tái)諫權(quán)，臺(tái)諫制度研究在監(jiān)察制度史、監(jiān)察法制史、監(jiān)察理論研究等方面取得的進(jìn)展令人矚目。首先，監(jiān)察制度史研究以制度的歷史沿革為基礎(chǔ)，從臺(tái)諫的選用、建制、事權(quán)和功能考察臺(tái)諫制度的政治功能，以虞云國的《宋代臺(tái)諫制度研究》、刁忠民的《宋代臺(tái)諫制度研究》為代表；其次，以張晉藩的《中國古代監(jiān)察法制史》和盛洪的《憲政結(jié)構(gòu)中的諫議制度及其現(xiàn)代意義》為例，依據(jù)臺(tái)諫制度的法政內(nèi)涵透視宋代的紀(jì)綱法程與士大夫精神的雙重淵源，形成了監(jiān)察權(quán)法政觀念與制度形式的對照審視；再次，錢穆先生著眼于元首與政府二分的分析框架對監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)中所蘊(yùn)含的平衡和穩(wěn)定政治結(jié)構(gòu)的重要功能加以詮釋，在《國史大綱》《中國歷代政治得失》等著作中均對宋代臺(tái)諫制度進(jìn)行了重點(diǎn)論述；另外，任鋒立足治體論，闡發(fā)了宋代政治結(jié)構(gòu)中君主、宰相與臺(tái)諫相維相制的憲制功能。顯然，以臺(tái)諫制度為視角，可透視中國監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)所包含的極為豐富的政治經(jīng)驗(yàn)和學(xué)理資源，這也使得監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)所源生的對于政治正當(dāng)性的立意和建立合憲政治的歷史精神得以被重新認(rèn)識(shí)。
宋代政治結(jié)構(gòu)中的監(jiān)察權(quán)包含了內(nèi)外相維兩個(gè)層面。所謂內(nèi)外相維，即大一統(tǒng)政府體系中央與地方之間的建制關(guān)聯(lián)與政治整合。在臺(tái)諫制度之外，作為構(gòu)造宋代中央與地方治理系統(tǒng)的監(jiān)司制度所包含的重要治理功能未能得到揭示。呂中《大事記講義》有載：“祖宗綱紀(jì)之所寄，大略有四：大臣總之，給舍正之，臺(tái)諫察內(nèi)，監(jiān)司察外。”綱紀(jì)是北宋政治構(gòu)成所依據(jù)的根本性制度安排，其中核心建制之一是處于中央政府與地方州縣之間的中層監(jiān)察權(quán)。在呂中的論述中，與臺(tái)諫制度相結(jié)合，監(jiān)司制度是宋代在大國集權(quán)政治的歷史條件下組織和維持政治體秩序的制度支撐。可見，“監(jiān)司制度對于宋代政治立國的核心價(jià)值亟須正視，這意味著我們可能應(yīng)將目前以（中央）臺(tái)諫為中心的監(jiān)察權(quán)考察適當(dāng)調(diào)整為以監(jiān)司為先行（基礎(chǔ)）的立國憲制透視”。這一論斷啟發(fā)我們應(yīng)當(dāng)更加重視監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)觀感與實(shí)踐正當(dāng)性，監(jiān)司制度揭示出郡縣制大一統(tǒng)政治體系通過監(jiān)察權(quán)組織和維護(hù)中央與地方關(guān)系的建制傳統(tǒng)，對于監(jiān)司制度的理解需要深入到創(chuàng)設(shè)制度的法政立意和這一制度的實(shí)踐邏輯之中。
呂中將監(jiān)司論定為宋代“祖宗紀(jì)綱”，可見監(jiān)司是宋代立國憲制的基礎(chǔ)構(gòu)成，理解這一論斷需要把握監(jiān)司在政治系統(tǒng)中的基本建制和制度功能。在政治結(jié)構(gòu)上，平田茂樹在討論宋代“作為地方監(jiān)察中心的路官問題”時(shí)提出，宋設(shè)立路為地方建制，采用“中央—路—州—縣”的建制體系，但是，路一級所設(shè)置的監(jiān)司的確不同于一般的行政建制而是表現(xiàn)為獨(dú)特的監(jiān)察屬性，在這一層級“經(jīng)常性地設(shè)置被總稱為監(jiān)司的若干長官，分別負(fù)責(zé)人事、警察、軍事、財(cái)政等方面，肩負(fù)著結(jié)合州與中央政府的重要職責(zé)”。如其所述，路一級顯然是居于中央政府與地方州縣之間的中層建制，從空間來看，這一中層建制“實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了立于州之上的大地域行政區(qū)特征”，其重要功能在于銜接中央與地方。從制度功能上來看，監(jiān)司主導(dǎo)的中層建制并非一個(gè)純粹的行政建制，而是以監(jiān)察權(quán)為基本屬性，這個(gè)建制中層的監(jiān)察單位囊括了地方治理的各個(gè)關(guān)鍵部門，在事權(quán)上體現(xiàn)了集中性。
葉適在《水心別集》中以《監(jiān)司》專論：
州郡眾而監(jiān)司寡，謂州郡之事難盡察也，故置監(jiān)司以察之。謂州郡之官難盡擇也，故止于擇監(jiān)司亦足以寄之。……奉行法度者，州郡也；治其不奉行法度者，監(jiān)司也。故監(jiān)司者，操制州郡者也；使之操制州郡，則必?zé)o又從而操制之，此則今世所以置監(jiān)司之體統(tǒng)當(dāng)如是矣。
從葉適的敘述可知，監(jiān)司的主要功能在于監(jiān)察州郡事務(wù)、選任州郡官員，貫徹法制與治理不法。依托于監(jiān)司的監(jiān)察權(quán)在功能上體現(xiàn)為一個(gè)行政、司法與監(jiān)察的結(jié)合，在州郡的行政體系之上塑造了一個(gè)以監(jiān)察屬性為核心的治理中層對于地方實(shí)施“操制”。葉適認(rèn)為監(jiān)司的功能在于“操制州郡”，表明了監(jiān)司的核心職權(quán)是對于州郡進(jìn)行統(tǒng)籌和控制，“必?zé)o又從而操制之”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了監(jiān)司相對中央在州郡治理上具有一定程度的自主性。葉適在論證宋代治理規(guī)模時(shí)，尤重監(jiān)司之體統(tǒng)，監(jiān)司在穩(wěn)定宋代治理格局上的重要性體現(xiàn)在保障州郡治理的精細(xì)化（“盡察”），以及州郡在人事、法制和司法方面的統(tǒng)籌和監(jiān)管。
宋代監(jiān)司制度延續(xù)了漢唐對大規(guī)模郡縣國家治理的思路。漢代在州一級設(shè)置監(jiān)察區(qū)負(fù)責(zé)監(jiān)察和調(diào)解郡縣治理，從漢哀帝時(shí)期（建平二年）朱博提出恢復(fù)刺史制度的奏對中可以看出漢代中央政府在中層建制設(shè)置監(jiān)察區(qū)的政治意圖，“漢家至德博大，宇內(nèi)萬里，立置郡縣。部刺史奉使典州，督察郡國，吏民安寧”。在廣闊的疆域規(guī)模下，中央政府對于郡縣吏治民情的控制和調(diào)節(jié)以中層監(jiān)察區(qū)為憑借。唐代去掉郡一級行政建制，358個(gè)州府和1551個(gè)縣構(gòu)成了地方治理的建制格局，通過設(shè)置十道（706年）監(jiān)察區(qū)來監(jiān)察和整合地方治理，以“治道通明無屈撓者”監(jiān)察州部，管轄諸道。在中央到地方之間設(shè)立固定的監(jiān)察通道正是為了平衡幅員遼闊的國家疆域、龐大的官僚規(guī)模與地方治理質(zhì)量之間的關(guān)系。漢唐兩個(gè)歷史時(shí)期在促進(jìn)中央政府對于郡縣的控制上都采用了在建制中層設(shè)置監(jiān)察大區(qū)的制度形式，監(jiān)察大區(qū)儼然成為了維系中央與地方的樞紐。同時(shí)，通過監(jiān)司對于地方進(jìn)行統(tǒng)轄和督察在一定程度上緩解了州郡數(shù)目過多帶來的治理壓力，使得中央政府的統(tǒng)治和治理行為能夠憑借監(jiān)司有效延伸到地方。
宋代的監(jiān)司制度延續(xù)了漢唐以中層監(jiān)察區(qū)銜接中央和郡縣的基本方式，“監(jiān)司之職，臨按一路，寄耳目之任，專刺舉之權(quán)”，監(jiān)司總理各路事務(wù)，以刺舉之權(quán)為專有，衡準(zhǔn)地方治理活動(dòng)的優(yōu)劣，這是宋代延用漢唐時(shí)代制度的用意。而宋代對于監(jiān)司制度的顯著強(qiáng)化則受到宋初政治體系重建議程的驅(qū)動(dòng)。首先，監(jiān)司是宋代組織政權(quán)的關(guān)鍵一環(huán)，“分天下為郡縣，總郡縣為一道，而又總諸道于朝廷，委郡縣于守、令，總守、令于監(jiān)司，而又察監(jiān)司于近臣。此我朝內(nèi)外之紀(jì)綱也”。從建制序列上，監(jiān)司所在的路（道）勾連了中央與郡縣。從責(zé)任體系上，監(jiān)司統(tǒng)轄和監(jiān)督地方郡縣的行政負(fù)責(zé)人，而對于監(jiān)司的統(tǒng)轄則又歸于中央政府。其次，監(jiān)司從建制和責(zé)任體系上組織了全國性的政權(quán)網(wǎng)絡(luò)，中層監(jiān)察權(quán)進(jìn)一步使得宋代政治在強(qiáng)化中央集權(quán)與促進(jìn)地方整合的雙重路徑之間形成了合理的融合。從李燾的論述中可知，監(jiān)司的強(qiáng)化是以北宋的中央集權(quán)路線為導(dǎo)向的，“收鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)將之權(quán)，悉歸于縣；收縣之權(quán)，悉歸于州；收州之權(quán)，悉歸于監(jiān)司；收監(jiān)司之權(quán)，悉歸于朝廷”。歷史環(huán)境深刻影響了宋代立國建制的程式，宋代統(tǒng)治者致力于快速消除地方分裂勢力并重塑中央政府對地方的控制力，這一過程中，監(jiān)司統(tǒng)合地方郡縣又歸附于中央政府，成了構(gòu)建宋代郡縣制中央集權(quán)的關(guān)鍵要素。然而，在強(qiáng)化中央集權(quán)的路線之外，監(jiān)司對地方財(cái)政、司法和行政的監(jiān)察與協(xié)調(diào)，對政治過程的疏通，以及對地方政治、經(jīng)濟(jì)與文化的整合，都促進(jìn)了社會(huì)力量的上浮和民眾需求的有序表達(dá)。從這一層面來看，監(jiān)司為大規(guī)模郡縣國家在強(qiáng)化政權(quán)與有效治理的兩個(gè)需求之間提供了協(xié)調(diào)機(jī)制，“成功地在政治上建立一種機(jī)制，以求在所謂‘內(nèi)外之間’，即中央政府和地方政權(quán)間，保持一種積極有效的平衡”。
位于宋代建制結(jié)構(gòu)中層的監(jiān)司，表現(xiàn)出了高度集權(quán)化的特征。葉適在《上孝宗皇帝札子》中說，宋代立國，“國家規(guī)模，特異前代，本緣唐季陵夷，藩方擅命，其極為五代廢立，士卒斷制之禍，是以收攬?zhí)煜轮畽?quán)，銖分以上悉總于朝”。立國于亂世，促使宋代進(jìn)一步削弱和抑制漢唐傳統(tǒng)中的準(zhǔn)封建化因素，在實(shí)踐議程中對鞏固集權(quán)體制和夯實(shí)郡縣秩序的雙重要義進(jìn)行了強(qiáng)化升級，由此塑造了近世立國的強(qiáng)郡縣制特征。宋初州郡建制恢復(fù)地方秩序，采取“以文臣知州，以朝官知縣，以京朝官監(jiān)臨財(cái)賦”的方式重組地方行政體系，解決五代藩鎮(zhèn)時(shí)期地方專擅財(cái)權(quán)與兵權(quán)的弊端，祛除地方的分裂力量，從而形成以郡縣制為基礎(chǔ)的中央集權(quán)國家規(guī)模。宋代監(jiān)司在這一重大的立國任務(wù)中發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，太宗、太祖“裂方鎮(zhèn)之地而置轉(zhuǎn)運(yùn)；罷刺史，而遣士大夫行郡事”，宋初形成了以士大夫承擔(dān)行政職能、以監(jiān)司（轉(zhuǎn)運(yùn)使）監(jiān)察州郡治理事務(wù)的基本方案。州郡受監(jiān)司的統(tǒng)一監(jiān)察而不再受藩鎮(zhèn)的控制，監(jiān)司通過對地方事務(wù)的歸口管轄使得州郡的一切庶政盡受制于中央政府。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方監(jiān)司在機(jī)構(gòu)上常設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司和提舉常平司，總理地方監(jiān)察權(quán)，而在宋代初期至神宗熙寧元年（1068）的百年之間，監(jiān)司的監(jiān)察權(quán)又高度集中于轉(zhuǎn)運(yùn)使司。在事權(quán)范圍上，轉(zhuǎn)運(yùn)使通過統(tǒng)制州郡的以財(cái)政為中心的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，逐步擴(kuò)展到對行政和刑獄等領(lǐng)域的集中統(tǒng)轄。“監(jiān)司不僅承擔(dān)對州縣的行政監(jiān)察，而且還負(fù)有監(jiān)察州縣司法的重要職責(zé)，對州縣的刑、民審判皆有權(quán)監(jiān)督。”由此，州郡之內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、行政吏治、軍政、司法、自然災(zāi)害和公共工程等都?xì)w屬于監(jiān)司的監(jiān)察范圍之內(nèi)。
監(jiān)司政治對于構(gòu)建宋代治理秩序的顯著作用尤見于立國時(shí)期，而后成為宋代實(shí)施集權(quán)治理的重要制度基礎(chǔ)。位于中央政府與地方州郡之間的監(jiān)司具有雙重功能，以集權(quán)式的監(jiān)察形成了對州郡各項(xiàng)事務(wù)的整體控制和調(diào)解，另一方面，作為“耳目之任”的監(jiān)司成了中央政府整合地方和掌握治理活動(dòng)的重要渠道。監(jiān)司的集中監(jiān)察對于宋代立國時(shí)期逐步實(shí)現(xiàn)國家治理系統(tǒng)的一體化和常規(guī)化至關(guān)重要，宋承襲漢唐以中層監(jiān)察區(qū)銜接中央與地方的制度成就，進(jìn)一步以監(jiān)察集權(quán)的形式漸進(jìn)地鞏固了宋代的政治格局。上述討論把我們的目光引向了作為宋代政治系統(tǒng)中層建制的監(jiān)司，以及中國歷史強(qiáng)郡縣國家傳統(tǒng)下依靠中層監(jiān)察權(quán)銜接中央與地方的實(shí)踐邏輯。在宋代立國時(shí)期，監(jiān)司對于州郡的集權(quán)式監(jiān)察圍繞著財(cái)政、司法和行政體系三個(gè)層面的監(jiān)察逐步展開。
財(cái)政統(tǒng)制與監(jiān)司的事權(quán)擴(kuò)展
對于宋代建國初期來說，財(cái)政權(quán)的集中具有重要的戰(zhàn)略意義，一方面摧毀了地方割據(jù)的經(jīng)濟(jì)來源，為宋代持續(xù)的軍事行動(dòng)提供支撐，另一方面則在于通過財(cái)政管制為地方的道路、交通、農(nóng)田水利、賑災(zāi)等公共工程和治理活動(dòng)提供了財(cái)政基礎(chǔ)。前者服務(wù)于宋代政權(quán)建設(shè)和鞏固的目標(biāo)，后者則是出于恢復(fù)地方生活秩序的需要。宋代對于地方財(cái)政的管理以及進(jìn)而衍生的對于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制和干預(yù)促進(jìn)了監(jiān)司在事權(quán)范圍上對其他領(lǐng)域的擴(kuò)展。
“太祖之制諸鎮(zhèn)，以執(zhí)其財(cái)用之權(quán)為最急”，正如葉適所說的“銖分以上悉總于朝”，監(jiān)司的首要職能是恢復(fù)中央政府對州郡財(cái)政的控制，重塑地方資源的支配能力，先行措施是通過強(qiáng)化監(jiān)察來實(shí)現(xiàn)中央政府對地方經(jīng)濟(jì)的“統(tǒng)制”。徐松在《宋會(huì)要輯稿》有述，“諸路各任所見，無所統(tǒng)制，恐經(jīng)久誤大計(jì)”，對于地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行集中“統(tǒng)制”的治理需求來源于中央政府降低治理成本和提高地方治理效率的雙向考慮，因“只得一漕足矣，用兩漕事不專一”，從治理成本的角度考慮，“若置兩漕，倍有費(fèi)耗”。經(jīng)濟(jì)的集中監(jiān)管包含了整合和協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)資源的政治社會(huì)功能，“諸道轉(zhuǎn)運(yùn)視所部為一家，周知經(jīng)費(fèi)而通融有無”。可以看出，穩(wěn)固財(cái)政是宋初恢復(fù)地方秩序的先行目標(biāo)，通過監(jiān)察權(quán)對于各路財(cái)政的統(tǒng)一管制實(shí)現(xiàn)了中央政府對于地方資源的支配和掌控，這使得肩負(fù)財(cái)政監(jiān)察職責(zé)的轉(zhuǎn)運(yùn)司不得不介入與財(cái)政相關(guān)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中去。
據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》，開寶至雍熙年間轉(zhuǎn)運(yùn)在經(jīng)濟(jì)方面的監(jiān)督職能包括“調(diào)發(fā)軍儲(chǔ)”“統(tǒng)一稅制”“監(jiān)督和控制物價(jià)”“檢視倉廩府庫”“鹽務(wù)流通”“核定茶稅”等。在正式制度中表達(dá)為對于地方經(jīng)濟(jì)治理權(quán)的集中，設(shè)置于乾德年（920年左右）的轉(zhuǎn)運(yùn)使承擔(dān)地方監(jiān)察職能，“始置諸道轉(zhuǎn)運(yùn)使，以總利權(quán)”。以“總利權(quán)”為基礎(chǔ)進(jìn)一步延伸到諸如保障財(cái)賦運(yùn)輸、修建道路和水路運(yùn)輸工事所包含了社會(huì)生產(chǎn)建設(shè)，以及與之相關(guān)聯(lián)的行政和司法事務(wù)。例如，察“舊政之不便者”，調(diào)整行政區(qū)劃，視察“治事”和“民訴”不便，治理盜賊，布告政令，政策建議等職能。顯而易見，服務(wù)于財(cái)政和地方經(jīng)濟(jì)制度的整頓，轉(zhuǎn)運(yùn)司在致力于增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和稅收能力的同時(shí)自然地介入到了地方治理的其他公共領(lǐng)域之中，由轉(zhuǎn)運(yùn)司通過經(jīng)濟(jì)和財(cái)政監(jiān)察推動(dòng)全國性的資源整合在一定程度上塑造了地方的行政和司法秩序。
監(jiān)司的職權(quán)深入州郡，“形成了一個(gè)比中央計(jì)司更直接、更具體、更貼近的督責(zé)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)運(yùn)使“掌握經(jīng)度一路財(cái)賦，而察其登耗有無，以足上供及郡縣之費(fèi)。歲行所部，檢察儲(chǔ)積，稽考帳籍，凡吏蠹民瘼，悉條以上達(dá)，及專舉刺官吏之事”。很顯然，中央政府憑借監(jiān)司將控制力滲透到郡縣，與此同時(shí)，民眾的需求和地方治理效果通過監(jiān)司實(shí)現(xiàn)了向上的傳達(dá)。乾德年宋太祖詔令中說，“諸道轉(zhuǎn)運(yùn)使如見三司行下公事有不便與民者，許直具事狀以聞，不得隱避”。在職權(quán)范圍上，除了行政監(jiān)察與財(cái)政監(jiān)察，“民之休戚，獄訟錢谷，無所不當(dāng)問”，乾德元年（963）在地方端正轉(zhuǎn)運(yùn)使的職權(quán)，“本以總利權(quán)耳，而兼糾察官吏自此始。厥后有判官，有副使，又有提點(diǎn)刑獄，皆所以糾察官吏”，此時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)使的監(jiān)察職權(quán)得到了明確地規(guī)定，并將地方司法權(quán)增補(bǔ)了進(jìn)來。太平興國二年（977），太宗進(jìn)一步擴(kuò)展了監(jiān)察權(quán)在地方上的職權(quán)范圍，“令（轉(zhuǎn)運(yùn)使）直屬京師，郡長吏得自奏事。自是而后，邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委于轉(zhuǎn)運(yùn)使”，監(jiān)察權(quán)由此統(tǒng)攝了地方行政和司法領(lǐng)域的職能，所謂一路之事無所不總。
監(jiān)司的集權(quán)化根源于中央權(quán)力直接參與地方事務(wù)的有限性，實(shí)現(xiàn)國家整合的意志是這一進(jìn)程的主要?jiǎng)恿ΑＴ谝粋�(gè)統(tǒng)一的政治空間里，監(jiān)司以對財(cái)政和經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管為中心，逐步擴(kuò)展到對地方生產(chǎn)與生活的各個(gè)領(lǐng)域的整合，組織起整體性的政治系統(tǒng)。然而，作為秩序的捍衛(wèi)者，司法系統(tǒng)的重建則確立起保障政治結(jié)構(gòu)穩(wěn)定持久的基礎(chǔ)，這一過程圍繞監(jiān)司所推動(dòng)的地方司法秩序的規(guī)范化和公共化進(jìn)程而展開。
監(jiān)司的司法功能與法制的公共化
紀(jì)綱法度的一體化是宋代國家構(gòu)建的重要議程，中央政府在州郡的司法權(quán)威是通過監(jiān)司統(tǒng)一法制體系和重塑司法程序?qū)崿F(xiàn)的。財(cái)政監(jiān)察所涉及的形成核定稅制、物價(jià)和調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛等公共行為指向了地方治理的法制維度，此外，宋初政權(quán)在逐步恢復(fù)治理秩序的過程中，需要憑借統(tǒng)一的、完善的法制體系對統(tǒng)治疆域形成勾連和凝聚。基于此，監(jiān)司的司法功能表現(xiàn)為統(tǒng)一刑罰和調(diào)解冤獄，改革地方司法體系，以及貫徹中央政府法制理念等相關(guān)舉措。呂中在《類編皇朝大事記講義》反思五代分裂之禍時(shí)評道：
天下之所以四分五裂者，方鎮(zhèn)之專地也；干戈之所以交爭互戰(zhàn)者，方鎮(zhèn)之專兵也；民之所以苦于賦繁役重者，方鎮(zhèn)之專利也；民之所以苦于刑苛法峻者，方鎮(zhèn)之專殺也；朝廷明令不得行于天下者，方鎮(zhèn)之專繼襲也。
可見，作為核心政治要素的土地、軍事、稅役、刑法和官員選任權(quán)的私有和專權(quán)是造成地方分裂的重要原因。“以防弊之政，為立國之法”是宋代立國的歷史路徑，政權(quán)體系的集中化進(jìn)程是一個(gè)權(quán)力與制度體系的規(guī)范化和一體化的過程，這一過程需要通過公共化的政治力量在地方上塑造具有普遍適用性的治理模式。由監(jiān)司所推動(dòng)的刑獄審查和司法建設(shè)是重塑州郡公共法制秩序的重要步驟。通過監(jiān)司整頓司法包含兩種主要形式，其一，派遣監(jiān)察官員明訟恤獄，即公開司法和寬解刑獄。太宗時(shí)期，“遣殿中侍御史李范等四十人分往江南、江浙、西川、荊湖、嶺南等道按問刑獄。情得者，即決之。若須證逮者，并具獄、論如律。吏之弛怠者，劾其罪以聞。其臨事強(qiáng)明、刑獄無滯者，亦以名來上”。另一種形式則是加強(qiáng)地方的司法監(jiān)察，而后轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)整地方司法的主要方式，“置諸路提點(diǎn)刑獄司，常命參官主之，管內(nèi)州府十日一具囚帳供報(bào)，有疑獄之未決者，即馳傳以視之。州郡敢積稽留大獄，久而不改，及以偏辭按讞，情不得實(shí)，并官吏用情者，悉以聞”。
通過中央派遣專使的方式對地方司法進(jìn)行監(jiān)察必然面臨著地理距離和時(shí)間維度上的困難，因而，由監(jiān)司監(jiān)察司法過程和裁奪刑律成了宋代地方治理的常規(guī)舉措。從以上兩種方式可以看出，司法監(jiān)察并不只是停留于司法過程監(jiān)察，即所謂的“檢會(huì)條貫”，而是包含了一定的司法裁決權(quán)。淳化三年（993），“比者申命使臣分聽獄訟，徒終歲序，蔑有平反，曷助哀矜，祇增煩擾，其諸路提點(diǎn)刑獄司宜罷，以其事歸轉(zhuǎn)運(yùn)司”。派遣使臣參與案件審理未能明顯改善地方司法狀態(tài)，因而將各路的刑獄管理裁撤，由轉(zhuǎn)運(yùn)司統(tǒng)一行使司法職權(quán)，監(jiān)察權(quán)對于司法權(quán)的吸納代表了監(jiān)察權(quán)對地方治理權(quán)的進(jìn)一步集中。
葉適所謂監(jiān)司“治其不奉行法度”的職權(quán)，實(shí)際上是通過司法監(jiān)察抑制州郡司法系統(tǒng)中任意執(zhí)法的現(xiàn)象，而監(jiān)司對于司法權(quán)的掌握意味著監(jiān)察權(quán)具有了司法裁決權(quán)，監(jiān)司所承擔(dān)的監(jiān)察權(quán)與實(shí)際裁決權(quán)的混融進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)察集權(quán)在州郡治理上的強(qiáng)度。“監(jiān)司長官對于有些地方官的失職行為可以根據(jù)法律規(guī)定自行處理，即所謂的‘按治’”，以監(jiān)司對民間訴訟的復(fù)審和行政訴訟的直接審理為范例。對于民事訴訟的復(fù)審包含了司法審查權(quán)和終審權(quán)，“監(jiān)司是朝廷派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在司法上主要負(fù)責(zé)審查地方審理的案件，平反冤獄，監(jiān)督地方官吏，使之依法審判”。“令諸路監(jiān)司州縣，將民戶陳訴事務(wù)，并仰長官躬親審詳，依公理斷，無致少有偏曲。”對于州縣糾紛訴訟的“躬親審詳”意味著監(jiān)司直接處理民間訴訟并形成決議。在提刑司未能成為常設(shè)機(jī)關(guān)的近一百年里（神宗熙寧元年提刑司成為司法常設(shè)機(jī)構(gòu)），這一職權(quán)由轉(zhuǎn)運(yùn)使司集中行使。提刑司成為地方監(jiān)司常設(shè)機(jī)構(gòu)之后，死刑和重大案件的最后裁決同樣屬于監(jiān)司的職權(quán)范圍。而對于地方官吏的監(jiān)察借由司法方式得到了加強(qiáng)，“諸州長吏有罪”或是“違制稱失者”，“亦須審詳，失錯(cuò)情輕者，明件條奏，使不能因緣為奸，輕重其法”。監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的融合本質(zhì)上是通過監(jiān)察權(quán)恢復(fù)地方司法體系并加強(qiáng)法制的控制力，又憑借司法權(quán)很大程度上提高了監(jiān)察權(quán)的事權(quán)范圍和強(qiáng)度。正如《通典》所載，“提刑一司，雖專以刑獄為事，封樁錢谷，盜賊，保甲，軍器，河渠，事務(wù)寖繁，權(quán)勢益重”。監(jiān)察權(quán)的集權(quán)程度在整合司法功能的過程中得到了進(jìn)一步的擴(kuò)展。
同時(shí)，提升州郡法制體系的精密性和有效性一方面取決于對于社會(huì)生活進(jìn)行調(diào)解和控制的強(qiáng)度，另一方面取決于民眾是否接受規(guī)則和裁決并自覺地遵守法制體系所塑造的社會(huì)秩序。端拱元年太宗謂宰相曰“國之興衰，視其威柄可知矣”，“思與卿等謹(jǐn)守法度，務(wù)振紀(jì)綱，以致太平”。可見統(tǒng)一紀(jì)綱的長遠(yuǎn)功效在于統(tǒng)治權(quán)威的貫徹，宋代前期恤刑治獄和肅清民冤的治理思路是通過監(jiān)司對地方司法的整肅和對司法行為的補(bǔ)充落實(shí)的。以《文獻(xiàn)通考》所載太宗選任張齊賢為江南西路轉(zhuǎn)運(yùn)使以寬“憲網(wǎng)之密”為例，任命監(jiān)察官員改革地方司法的政治意圖在于安頓民心，“是皆相循習(xí)所致也，一賢改為，其利民如此”。雖有以臺(tái)官派遣和別置提刑司來貫徹中央法制理念的先例，但由于“未嘗有所平反”將司法監(jiān)督和恤刑治獄的職權(quán)“盡歸其事于轉(zhuǎn)運(yùn)”，以常規(guī)化的司法監(jiān)察和裁決程序代替了臨時(shí)性的朝官巡歷，中層監(jiān)察權(quán)因其深入郡縣治理體系的特質(zhì)，具備了貫徹和落實(shí)中央政府法制理念無法代替的優(yōu)勢，保障了地方法制的公共化和精密化。
顯然，監(jiān)司是宋代政治結(jié)構(gòu)上的一個(gè)集中的調(diào)節(jié)樞紐，與分權(quán)和制衡理論對于監(jiān)察權(quán)的經(jīng)典論證并不吻合，中層監(jiān)察權(quán)對于司法功能的兼容促進(jìn)了宋代法制體系的公共化，并在中央的治理理念與社會(huì)民情之間形成了一個(gè)整合機(jī)制。正如邁克爾·曼提到的，司法所代表的強(qiáng)制性的普及能夠“把相似的生活方式和文化傳布于全部人口，打破地方的獨(dú)立發(fā)展，強(qiáng)迫地方形成更大的同一性”，但這種同一性必須要與民眾的接受和擁護(hù)相一致才能得到鞏固。宋代統(tǒng)一法制體系的政治舉措帶來的治理效果是促進(jìn)了中央權(quán)威的下滲并重塑了地方司法秩序，與此同時(shí)，完善的法制體系為民眾從事生產(chǎn)和生活的基本權(quán)利提供了有效的保護(hù)，逐漸鞏固了社會(huì)對宋代政權(quán)的信任和認(rèn)同。
政治過程的重塑與吏治振興
政治組織系統(tǒng)的整體化和政治過程的疏通是維持大一統(tǒng)國家規(guī)模的關(guān)鍵所在，這一項(xiàng)被稱為政治結(jié)構(gòu)的“格式化”的過程，在宋初主要表現(xiàn)為監(jiān)司對于郡縣行政官僚體系的整飭。新政權(quán)初步建立之際，恢復(fù)政治秩序、保障跨越疆域的信息溝通、推進(jìn)常規(guī)性政府事務(wù)的穩(wěn)步運(yùn)行等一系列的目標(biāo)，被融入“端正上下之?dāng)ⅰ⒘⒍o(jì)綱”的政治基調(diào)。司馬光于《上謹(jǐn)習(xí)書》一文中指出：太宗、太祖為防范分裂之弊端，“于是節(jié)度使之權(quán)歸于州，鎮(zhèn)員之權(quán)歸于縣。又分天下為十余路，各置轉(zhuǎn)運(yùn)使，以察州縣百吏之臧否，復(fù)漢部刺史之職，使朝廷之令必行于轉(zhuǎn)運(yùn)使，轉(zhuǎn)運(yùn)使之令必行于州，州之令必行于縣，縣之令必行于吏民，然后上下之?dāng)⒄o(jì)綱立矣”。可見，傳遞政令、推動(dòng)政令的逐級實(shí)施是轉(zhuǎn)運(yùn)使的重要職能，宋代中央權(quán)力深入州郡很大程度上是憑借對于政治過程的疏通，使得中央政府的政令能夠在州郡得到傳遞和實(shí)施，中央與地方之間緊密銜接又上下有序，奠定了宋代紀(jì)綱秩序。正是由于監(jiān)司所具備的貫通政治過程的重要功能，通過強(qiáng)化監(jiān)司恢復(fù)州郡治理成了一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)選擇。所謂轉(zhuǎn)運(yùn)使在州郡“振舉職業(yè)”，“轉(zhuǎn)運(yùn)統(tǒng)諸州職也，以一身之貴，庇一州之事”，確切地顯示出宋代治理系統(tǒng)中監(jiān)司對州郡進(jìn)行集權(quán)式治理的模式。其制度意義在于，將州郡事務(wù)集中寄托于監(jiān)司，通過對地方官僚體系的規(guī)范和控制、行政官員和社會(huì)人才的管理和流通，從而形成上下一體、連貫暢通的政治體系。
宋代縱向權(quán)力架構(gòu)的基本形態(tài)是疆域之內(nèi)所構(gòu)造的以郡縣為建制基礎(chǔ)的行政體系，重振政治過程對于中央政府強(qiáng)化在地方的施政效力而言利害攸關(guān)。太宗時(shí)期，御史中丞劉溫叟在上疏中談及百司不振，反映了宋初期官僚體系的管理不善、職能低效和考核廢弛等問題，“雖檢閱具存于往冊，而舉行須在于攸司”，“舉行”意為執(zhí)行，組建高效的行政體系才能使得中央政府的制度政令得到落實(shí)，然而“五代以來，節(jié)度使補(bǔ)署親隨為鎮(zhèn)將，與縣令抗禮，凡公事專達(dá)于州，縣吏失職”，縣級行政體系被節(jié)度使廢棄意味著割據(jù)勢力獲取了地方治理上的最高權(quán)威，而趙普所獻(xiàn)之策是“還統(tǒng)于縣，使鎮(zhèn)將所主，不及鄉(xiāng)村，但郭內(nèi)而已”。歸還統(tǒng)治權(quán)于郡縣的目標(biāo)在于健全縱深于疆域末梢的組織體系，宋初的統(tǒng)治者強(qiáng)力推進(jìn)官僚行政體系重塑的目標(biāo)在于徹底清除遺留于地方的分離勢力并增強(qiáng)宋代政權(quán)的滲透力和控制力，所謂“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，叱咤變起，無有留難，而天下之勢一矣”。正是宋代立國時(shí)期鞏固政權(quán)一體化的進(jìn)程，使得監(jiān)察權(quán)超越規(guī)范權(quán)力的意義具有了秩序建構(gòu)的政治功能，監(jiān)司的制度意義不止于監(jiān)督和限制行政權(quán)力，而在于強(qiáng)化中央政府對地方官僚體系的控制和協(xié)調(diào)，通過貫通中央政府和地方治理網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)之間的維系與互動(dòng)。
具體來看，監(jiān)司所享有的舉刺權(quán)并非簡單地表現(xiàn)為對各個(gè)行政部門專營性權(quán)力的制衡，而是通過對治理人的管理和配置，以及貫徹普遍有效的行政規(guī)則，在地方形成合理均衡的政治安排。監(jiān)司的職權(quán)囊括了官員舉薦或彈劾、人事調(diào)配，甚至享有對官員的違法行為予以處罰的權(quán)力。“監(jiān)司之職，其一道守令之觀望”，在呂中的描述中，太宗重視以轉(zhuǎn)運(yùn)監(jiān)察各路官吏，在于“國初不輕用人”“擇之精而任之久”的治官思路。而監(jiān)司經(jīng)營一路，其核心職能是舉廉律貪，使得賢良得到鼓舞，貪瀆望風(fēng)解印。由此觀之，監(jiān)司對于州郡行政體系的監(jiān)察表現(xiàn)為舉振職業(yè)使得各歸本職、政有所出，而且還發(fā)揮了端正吏治風(fēng)化和政治激勵(lì)的功能。
監(jiān)察權(quán)相對于行政權(quán)的法理關(guān)系顯然與流行理論中所定位的分權(quán)制衡原理有很大不同，從宋代國家建構(gòu)的事實(shí)路徑可以看出，監(jiān)司所代表的大一統(tǒng)國家結(jié)構(gòu)中的中層監(jiān)察權(quán)是實(shí)現(xiàn)政權(quán)鞏固和國家整合的關(guān)鍵支柱。集權(quán)化是監(jiān)司的核心特征，而能夠在地方上實(shí)現(xiàn)集權(quán)化治理則需要依托監(jiān)司超越品階和官職序列的政治責(zé)任和權(quán)威。太宗詔書中言明：“諸道轉(zhuǎn)運(yùn)使，各察舉部內(nèi)知州、通判、監(jiān)臨物務(wù)京朝官等。”由此形成了一路之官吏統(tǒng)籌于監(jiān)司，監(jiān)司之監(jiān)察權(quán)又經(jīng)綸于轉(zhuǎn)運(yùn)的模式。“天下之事，散在諸路，總制于監(jiān)司，察官吏，平訟獄，考疾苦。”借助于監(jiān)司總制一路的結(jié)構(gòu)性功能，中央權(quán)力不僅通過行政體系得以延伸到地方，同時(shí)中央政府也借由大區(qū)監(jiān)察增強(qiáng)了對于行政體系本身的管控。監(jiān)察權(quán)對于行政體系、司法訟獄的約束和補(bǔ)正，在地方積極地推動(dòng)治理效果的檢驗(yàn)和治理資源的調(diào)控，監(jiān)司的集權(quán)化為我們展示了大疆域國家實(shí)現(xiàn)上下整合的制度范例。由此可見，相對于西方憲制傳統(tǒng)中通過分化和制衡行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)良好治理的思維，宋代治理系統(tǒng)中層的監(jiān)察集權(quán)，其結(jié)構(gòu)功能并不在于分立和限制政府，而在于聯(lián)結(jié)和強(qiáng)化政府。在郡縣制歷史中，這種中央集權(quán)與中層監(jiān)察集權(quán)并行的建制傳統(tǒng)包含著集權(quán)與分治相參的制度技藝。渠敬東認(rèn)為，“集權(quán)式治理并不助于國祚永續(xù)，如何疏通上下關(guān)系也是最大的困難之一”，中層監(jiān)察集權(quán)的實(shí)踐用意則是在中央集權(quán)與地方治理之間形成平衡，塑造上下一體而又相維相制的治理格局。
監(jiān)司的集權(quán)化屬性蘊(yùn)含著治法與治人二維的統(tǒng)合，既注重紀(jì)綱程序所維護(hù)的穩(wěn)定持久的法政秩序，又將治理人的認(rèn)知架構(gòu)、實(shí)踐潛能和政治德性融入其中。《歷代名臣奏議》中范祖禹有述，“夫監(jiān)司付以一路，守臣付以一郡，縣令付以一縣，皆與天子分土而治者。”所謂“分土而治”實(shí)則是在鞏固統(tǒng)一政權(quán)的基礎(chǔ)上賦予了監(jiān)司和郡縣較大程度的自主性，對于監(jiān)司的賦權(quán)尤其謹(jǐn)重。太宗任命范旻為轉(zhuǎn)運(yùn)使時(shí)提到，“朕委卿以方面，凡除去民隱，漕輦軍儲(chǔ)，悉許便宜從事，不用一一中覆也”。委派近臣主導(dǎo)監(jiān)司是宋代的治理慣例，任命可靠的治理人出任轉(zhuǎn)運(yùn)使并領(lǐng)導(dǎo)各路監(jiān)司，目的在于更好地依據(jù)民瘼民隱，調(diào)度政令，形成更具回應(yīng)性和指向性的治理政策。在監(jiān)司這一關(guān)鍵的中層結(jié)構(gòu)單位上，更為鮮明地表現(xiàn)出宋代注重任人與端正紀(jì)綱制度相輔而行的憲制底色，這一制度現(xiàn)象深化了我們認(rèn)識(shí)中國傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的論述空間。
相較于以權(quán)力政治為核心的憲制理解，監(jiān)司集權(quán)體現(xiàn)了治道傳統(tǒng)與政治責(zé)任對于政治體系的深層規(guī)約。監(jiān)司對于地方事務(wù)進(jìn)行集權(quán)化監(jiān)察的同時(shí)，還通過主導(dǎo)人事舉薦和任用形成政治責(zé)任的串聯(lián)。在人事舉薦和監(jiān)督這兩個(gè)方面均以監(jiān)司為中心形成責(zé)任鏈，“嚴(yán)連坐之罰”與“定舉官之賞”相并行。從具體條陳來看，“擇守令必?fù)裰D(zhuǎn)運(yùn)，舉轉(zhuǎn)運(yùn)必?fù)裰肌钡倪x任方式體現(xiàn)了通過便于觀察的舉薦都推舉賢能的原則，監(jiān)司主導(dǎo)郡縣官員的舉薦又須承擔(dān)郡縣官員治理不力的連帶責(zé)任。以宋真宗時(shí)期的具體方案為例，“詔諸路官吏蠹政害民，轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄官不舉察者坐之”。在郡縣官員的舉薦選任和政治作為這兩個(gè)方面，監(jiān)司都負(fù)有重大責(zé)任。采用這一機(jī)制的目的在于，在保障地方官員遵守權(quán)力職守之外，通過優(yōu)化選任和強(qiáng)化責(zé)任關(guān)聯(lián)形成更為審慎合理的政治安排。正是由于監(jiān)司在郡縣人事安排上的關(guān)鍵作用，監(jiān)司官員的心智與作為對于生民休戚和郡縣政治得失至關(guān)重要。右司諫陳旭提出，“朝廷有意天下之治，宜自轉(zhuǎn)運(yùn)使始”，監(jiān)司官員不能單以權(quán)位職業(yè)為重，而應(yīng)該以“公正、明斷、惠愛”的公共道義與典制規(guī)范為本，不使監(jiān)司官員的個(gè)人進(jìn)取之心妨害一道生民之命為重。可見，監(jiān)司的集權(quán)治理是宋代實(shí)現(xiàn)紀(jì)綱與仁意相維之治的具體路徑，將治法、治道與治人轉(zhuǎn)化為整合性的實(shí)踐關(guān)系，圍繞中央政權(quán)的平衡穩(wěn)固與地方治理的協(xié)調(diào)施展構(gòu)建起上下一體的公共治理秩序。
在回顧宋代監(jiān)司何以憑借監(jiān)察集權(quán)塑造地方治理秩序、促進(jìn)中央集權(quán)國家實(shí)現(xiàn)上下整合的歷程中，能夠恰切地對“合法性暴力”與“官僚制國家”等理論作為中國傳統(tǒng)秩序構(gòu)建原理的論斷形成反觀。自漢唐延續(xù)至宋代的監(jiān)司制度在郡縣的組織與整合方面扮演了重要的角色，超越了所謂君主官僚制的支配性邏輯，而監(jiān)察集權(quán)的實(shí)質(zhì)則是通過合理地銜接和協(xié)調(diào)中央與地方、國家與社會(huì)、政治與民眾等多個(gè)結(jié)構(gòu)維度，締造了平穩(wěn)運(yùn)行的治理秩序。正如邁克爾·曼所說的，“不能有效地傳遞信息、人員和資源，任何權(quán)力都不可能存在”。根據(jù)上述內(nèi)容，在宋代國家治理系統(tǒng)建立的過程中，在建制中層形成的以監(jiān)察權(quán)為主導(dǎo)的機(jī)制，推動(dòng)地方的財(cái)政、法制和行政體系的振興與運(yùn)轉(zhuǎn)，是宋代形成一體化政權(quán)網(wǎng)絡(luò)和治理規(guī)模的制度基礎(chǔ)。
大一統(tǒng)憲制：監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)的歷史起始條件
西方憲制理論倡導(dǎo)良好的治理必然要求政府走向穩(wěn)固的分權(quán)與制衡體制，然而，當(dāng)我們考察監(jiān)察集權(quán)作為大規(guī)模郡縣國家監(jiān)察權(quán)形態(tài)時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，在中央政府與郡縣之間的中層建制，監(jiān)察權(quán)以高度集權(quán)的形式銜接了政權(quán)體系并支撐了國家與社會(huì)的有序整合。將討論監(jiān)察權(quán)問題的視野從以權(quán)力為中心的話語范疇中釋放出來，發(fā)掘出了理解郡縣制大一統(tǒng)國家關(guān)于秩序形態(tài)和政治構(gòu)造的重要路徑。另外，對于監(jiān)察集權(quán)的考察，本質(zhì)上是以實(shí)踐為導(dǎo)向的。“中層治理”問題對于大規(guī)模國家合理配置政治空間意義重大，在過去和現(xiàn)在都具有特殊意義。在討論集權(quán)國家治理體制的議題中，監(jiān)司被認(rèn)為是郡縣制結(jié)構(gòu)中的復(fù)合性機(jī)制，以監(jiān)司的監(jiān)察集權(quán)與郡縣的層級配置相結(jié)合的形式，使得貫徹權(quán)威和有效治理的雙重意圖得以融洽。在郡縣制大一統(tǒng)格局中，這一結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)成為考察諸如“二元論”和“風(fēng)險(xiǎn)論”問題的重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)，其中，又以宋代監(jiān)察集權(quán)為典型。
以組織大規(guī)模國家為視角，中層監(jiān)察集權(quán)的價(jià)值得以顯現(xiàn)。正如錢穆所指陳的，中央與地方的權(quán)力配置關(guān)系“是中國政治史上內(nèi)外政權(quán)分合一大條例。總之中國是一個(gè)廣土眾民的大國家，必須得統(tǒng)一，而實(shí)不宜于過分的中央集權(quán)。這在中國的政治課題上，是一道值得謹(jǐn)慎應(yīng)付的大題目”。在應(yīng)對這一歷史政治“條例”時(shí)，中層監(jiān)察權(quán)被當(dāng)作一項(xiàng)關(guān)鍵性的選擇，然而，比較漢唐的歷史實(shí)踐可以看出，監(jiān)察集權(quán)在構(gòu)造中央與地方關(guān)系時(shí)必然要面對一個(gè)適度性的考量。漢代在十三個(gè)調(diào)查區(qū)內(nèi)委派刺史以《六條》為法理依據(jù)監(jiān)察地方，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)不相侵犯。而唐代監(jiān)司官事權(quán)過強(qiáng)，壓制了郡縣，致使監(jiān)察官演變?yōu)榈胤礁咭患壍男姓L官，加劇了中央與地方的分割和爭衡，最終導(dǎo)致秩序衰敗。漢唐比較所顯露的實(shí)踐問題同樣被葉適所重視，他認(rèn)為宋代監(jiān)司制度關(guān)乎國紀(jì)民命，但存在“擅權(quán)自用、侵奪行政權(quán)、不行法治、受中央政府挾制”等弊端。從這一論述可以看出，中層監(jiān)察權(quán)之用意不應(yīng)在于一味強(qiáng)化中央集權(quán)，或加強(qiáng)地方化和區(qū)域化，而在于均衡集權(quán)與分權(quán)，使中央政權(quán)的整體性和地方政府的活力能夠得到合理地協(xié)調(diào)與平衡。“中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府又竭力避免其陷于地方性。這樣才可使大一統(tǒng)局面，永遠(yuǎn)維持。”
以大一統(tǒng)治理秩序?yàn)橛懻摫O(jiān)察集權(quán)的起始條件可以看出，這一議題不能受限于權(quán)力政治、分權(quán)制衡理論和政體理論的論述邏輯，而內(nèi)在于治體論范疇之中，將中國監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)的理論源流接引到歷史中國的大一統(tǒng)憲制議程，構(gòu)成了激發(fā)監(jiān)察權(quán)研究理論自覺的重要方法導(dǎo)向。在治體論的理論框架中，臺(tái)諫與監(jiān)司組成了宋代治理系統(tǒng)內(nèi)、外兩個(gè)憲制維度，“內(nèi)則設(shè)中書、樞密院、御史臺(tái)、三司、審官、審刑等在京諸司，外則設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使、知州、知縣等眾官以相統(tǒng)御”。傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)內(nèi)外兩維的配合顯示出了大國集權(quán)政治的憲制構(gòu)思，所謂“上下相維，內(nèi)外相制，若網(wǎng)之有綱，絲之有紀(jì)”，宋代政治傳統(tǒng)尤為注重監(jiān)察權(quán)維系政治體系衡平性與公共性的重要作用。監(jiān)察制度凝練了中國政治傳統(tǒng)對于政治體構(gòu)造的集成意識(shí)，透過歷史悠久的實(shí)踐過程，臺(tái)諫權(quán)高度參與到塑造和維護(hù)元首與政治、立法與施政、禮治與法治等中心范疇的政治過程之中。監(jiān)司則是構(gòu)造中央集權(quán)國家上下關(guān)系的關(guān)鍵樞紐，提供了協(xié)調(diào)統(tǒng)治與治理、政治與社會(huì)等多重結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度基礎(chǔ)。監(jiān)察權(quán)的內(nèi)外兩維度構(gòu)成了理解政治秩序組織與演進(jìn)的核心。
“政治學(xué)科多專注于政治生活中的多元、競爭、分權(quán)，用所謂‘民主’價(jià)值觀來‘全面否定中國大一統(tǒng)’。”對于監(jiān)察集權(quán)的考察啟發(fā)我們，應(yīng)該更為鄭重地對待已然發(fā)生的、由實(shí)踐所確證的政治科學(xué)原理。
正如維爾所說，試圖在一個(gè)繼承若干傳統(tǒng)的時(shí)代去編織一個(gè)貫通的模式，或是形成一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政府理論，實(shí)則是極為困難的。困難來自多元化的制度形態(tài)得以發(fā)生的歷史條件和應(yīng)對的實(shí)踐問題高度具體，即使是導(dǎo)入到了現(xiàn)代國家的建構(gòu)進(jìn)程，也需要合理認(rèn)知政治傳統(tǒng)中的多重價(jià)值與現(xiàn)代政治發(fā)展之間的深厚關(guān)聯(lián)。因此，在積極展開監(jiān)察制度改革的進(jìn)程中，不能僅限于對諸多現(xiàn)代理念與研究路徑的追認(rèn)和套用，而是要突破被化約為防范權(quán)力弊端與制衡行政權(quán)的簡單邏輯，使其所承擔(dān)的構(gòu)造國家治理秩序的政治功能得以認(rèn)知和闡發(fā)。基于歷史構(gòu)成和制度發(fā)生的視角，才能夠理解監(jiān)察權(quán)在治理結(jié)構(gòu)的中層何以功能顯著，才能超越流行理論中以強(qiáng)化分權(quán)為核心導(dǎo)向的監(jiān)察權(quán)原理，深入認(rèn)識(shí)作為傳統(tǒng)中國治理秩序之整合要義的監(jiān)察集權(quán)。