引言
“一國兩制”是《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱“基本法”）明確規定的維護國家統一與保持香港繁榮穩定的基本方針，具有明確的規范性。基本法序言明確規定：“為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，并考慮到香港的歷史和現實情況，國家決定，在對香港恢復行使主權時，根據中華人民共和國《憲法》第31條的規定，設立香港特別行政區，并按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。國家對香港的基本方針政策，已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明”。序言是基本法精神的高度概括，也是制定、解釋與實施基本法的核心價值。
長期以來，學界在研究“憲法與基本法”關系時，對“一國兩制”內涵、兩者的關系以及實踐中面臨的問題進行了大量研究，形成了較豐富的研究成果。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將“一國兩制”制度體系明確為國家的重要制度，作為支撐國家治理體系與治理能力現代化的13種國家制度之一，進一步豐富了“一國兩制”的內涵。《決定》明確指出：“必須堅持‘一國’是實行‘兩制’的前提和基礎，‘兩制’從屬和派生于‘一國’并統一于‘一國’之內”。《決定》對“一國”與“兩制”關系的科學判斷是研究“一國兩制”的重要指導，有助于澄清實踐中存在的一些模糊認識。尤其是，自2019年6月份以來，香港發生了“修例風波”，這對如何認識“一國兩制”中的“一國”提出了新的課題。雖然經過22年基本法實施的實踐，人們在“一國兩制”問題上對“一國”的前提性地位有基本共識，但遇到具體問題時，這種共識又處于動搖或者不確定的狀態中，甚至出現公然挑戰“一國”底線的現象，客觀上削弱了“一國”的共識。面對“一國兩制”在香港面臨的嚴峻形勢，我們有必要以十九屆四中全會《決定》為指導，回到“一國兩制”的初心，正確認識“國家”這一概念在憲法和基本法上的規范意義，堅守“一國”的前提和核心地位。
正如有學者所指出的，“在一國兩制的語境下，怎么理解‘國家’是很重要的問題，這決定了我們怎么理解‘國家與特區的關系’、‘中央與特區的關系’以及‘內地與特區的關系’，而這幾組關系有時是容易混淆的，其背后須還原為若干個具體的國家機關”。在“一國兩制”實踐進入新時代的背景下，準確認識憲法和基本法上“國家”的規范內涵，以憲法上的國家意志、國家觀念與國家意識為統領，塑造“一國兩制”的制度體系是十分必要的。本文擬圍繞基本法上“國家”的規范內涵對基本法中的“國家”面向、基本法上“國家”的規范體系展開討論，并藉由對基本法中“國家”規范內涵的理解，對憲法和基本法框架下的兩個問題——基本法的合憲性以及憲法在特別行政區的效力問題展開回應。
一、基本法中的“國家”面向
自基本法實施以來，學界圍繞“一國兩制”中的“一國”概念進行了一些研究，這些討論聚焦到規范層面，其核心即是探討憲法與基本法關系，具體可以展開為憲法在特別行政區的效力、基本法的制定依據等學術命題，并以此為依托探討“一國”的規范含義。依托這一學術脈絡，對“基本法中的‘國家’面向”的討論就不可缺少。而對這些學術問題的梳理，首先要回到基本法制定時的憲制架構，分析在憲法框架下如何認識“國家”，以及如何將憲法上的“國家”引入基本法之中，體現憲法的國家觀對基本法的國家意識發揮規范與價值指引，以確保基本法的運行始終保持其合憲性。
（一）國家、主權與憲法變遷
當今世界，國家作為既抽象又具體的概念，其內涵雖不斷發生變化，但核心要素并沒有改變，傳統理論中國家的三要素，即居民、領土與權力，仍然是現代國家的特征。從這三要素中可以看出，國家這一概念包含政治（政府組織、主權）、社會（人口）和自然（土地）的多重含義。而在這多層次含義中，政治共同體意義上的國家與主權有著密切的關系。
“一國之中，主權，其靈魂也”。在現代民族國家（nation state）興起的過程中，與主權原則相伴而生的古典“國家理性說”扮演了重要的角色。黑格爾把古典的“國家理性說”推向了極端，他提出，國家具有絕對不可動搖的自己的目的，認為國家的福祉是決定一個國家對其他國家的態度的最高法則。“由于各國都是以作為特殊意志的獨立主體相互對待（條約的有效性就是以此為依據的），又由于整體的特殊意志完全以它自身的福利為內容，所以福利是國家在對別國關系中的最高法律”。古典的“國家理性說”事實上完全否認了高于國家主權意志的國際法的一般規范性和約束性。黑格爾的“國家理性說”在現實上又與主權國家的要求相吻合。黑格爾認為，國家主權有對內和對外兩個方面，國家具有個體性，而這種個體性集中表現為對他國關系中的排他性。因此，他得出結論，獨立自主和國家主權是一個民族最基本的自由和最高的榮譽，而國際社會是以各個國家的主權為原則的。應該說，在古典的“國家理性說”的時代，國家主權是具有絕對性的。
但在國際化的背景下，這種絕對主義的主權觀和國家至上的觀念受到了沖擊。這種沖擊來自于經濟的全球化、信息技術帶來的權力結構改變、市民社會的成長、國家間和非政府間國際組織功能的強化、文化的多元與融合等多個方面。同時，人們也認識到了傳統的國家主權至上理論會導致“國家利己主義”，從而有可能導致人類的災難。這方面的例子可從兩次世界大戰、美國退出《巴黎氣候協定》到全球范圍內的貿易保護主義等等，不勝枚舉。為此，有人提出了“主權弱化論”“主權讓渡論”等新的觀念，以解釋和應對新的挑戰，并為人類的共同福祉尋找可能性。同時，在全球化、信息化的時代，人權、自由、民主等價值實際上成為具有普遍性的國際共識。而這些價值在某種程度上與主權之間存在著一定的張力。現實中，這些價值確實被某些西方強國利用，成為“新干涉主義”“長臂管轄權”等工具性話語。但無論如何，如果我們過分強調主權的絕對性而忽視這些價值，就會客觀上損害國家的利益。從另一個角度看，過分強調主權和忽視前述價值，也有可能導致我們在國際空間中話語權的損害，導致國家“軟實力”的損害，并最終損害國家的“文化主權”，導致社會成員國家意識的混亂。
這種時代背景的變化直接體現在憲法文本上，憲法規范的變動深刻影響并豐富“國家”的內涵。1982年憲法頒行之后，先后經歷了5次修改：1988年憲法修改確認了私有財產，跳脫出了僵化思想的禁錮；1993年憲法修改，確立了市場經濟的憲法地位；1999年憲法修改，將依法治國、建設社會主義法治國家寫入憲法；2004年修憲將過去備受爭議的“國家尊重與保障人權”寫入憲法，法治成為國家治理的基本方式，憲法至上、社會正義、人權保障、法律明確性與安定性等一系列制度要素在法治國家架構下展開；2018年修憲則把生態文明等寫進憲法，擴大中國憲法的開放性，以回應國際社會共同關切的環境保護、氣候變化等挑戰。將這些理念寫入憲法后，國家價值觀實際上已經悄然發生了變化，極大地豐富了以維護人的尊嚴為核心的憲法共識，也使憲法上的國家形象不斷豐富與立體化。在這種意義上，正面回應國家與國際秩序之間的張力，也是憲法課予國家的義務。
如前所述，我們需要將基本法放在憲法框架與“一國兩制”的背景下進行理解，基本法上“國家”的規范內涵離不開對憲法乃至于主權等概念的闡釋。因此，這種新的國家主權觀和國家意識當然也會影響法學思維的“國家關聯性”，對基本法中“國家”面向的闡釋，必須考慮到持續變動中的憲法概念，考慮到人類共同的價值追求以及國家中不同群體的不同訴求。
（二）憲法文本中的“國家”概念與特別行政區制度
無論是古典的絕對國家觀念，或是處于變動秩序中的國家觀念，對其規范內涵的解讀，都必須通過對規范文本進行闡釋。了解憲法文本中“國家”的含義，我們可以探知制憲者為一國政治與社會生活樹立了怎樣的國家觀念，希望在法律體系中貫徹怎樣的國家意識。
在現行憲法文本中，“國家”一詞共使用了150多次，其含義包括四種類型：
一是指政治共同體，即形成和維系共同體是憲法中“國家”的首要定位。具體又可以分為主權獨立意義上（對外）的“國家”和主權權力意義上（對內）的“國家”兩種；
二是國家通過國家機關的具體活動，履行其職能，如“國家的權力”“國家機關”“國家機構”國家工作人員”“國家權力機關”“國家行政機關”等；
三是與地方相對應意義上的“國家”，如“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關”;
四是，在與社會相對的意義上使用的“國家”，經常與社會概念相對應，通常的表達方式是“國家和社會”等。
而其中與特別行政區相關的主要是《憲法》第31條。該條是設立特別行政區的依據，也是規定特別行政區制度的依據。在此類型下進一步分析該條文中的“國家”的含義，以及其中包含的國家意識，有助于我們理解基本法的制定依據，并在規范體系上認識憲法與基本法的關系。
從文義解釋角度看，《憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。這里的“國家”首先是前述第一個層次意義上作為政治共同體意義上的“國家”。這意味著，特別行政區的設立是獨立的政治共同體的政治決斷，其中必然體現了整個政治統一體的共同價值和共同信念。是否設立特別行政區，并不僅僅是最高國家權力機關的決斷，而是整個國家的決斷，由國家考量“必要性”以后作出的判斷，這強化了“一國兩制”制度體系的國家意志。全國人民代表大會只是由國家作出決斷以后，通過法律將國家意志具體化，并不直接作為決斷者的主體。所以，特別行政區的設立是整個國家意志的結果，而規定特別行政區制度的法律是對這種國家意志的法律化和具體化。
從歷史解釋的角度看，國家意志始終體現在基本法的制定過程。如參與制定過程的肖蔚云教授認為，《憲法》第31條的內涵包含兩層意思，一是可以建立與深圳、珠海等經濟特區有所不同的特別行政區；二是在特別行政區內實行的制度可另以法律規定，也就是說，可以實行不同于其他省、自治區和直轄市所實行的制度，可以不實行社會主義制度。這體現了“一國兩制”的方針和精神，是制定香港基本法的主要憲法依據。他同時指出，不僅僅是第31條，而是從整體上說憲法是制定基本法的依據，因為關于中央與特別行政區的關系以及國旗、國徽、首都等內容涉及到憲法的其他許多條文，也需要以這些條文為依據。例如，《憲法》第62條規定：“全國人民代表大會行使下列職權：……（十三）決定特別行政區的設立及其制度”。《中英聯合聲明》中指出，“中華人民共和國政府聲明，……根據中華人民共和國《憲法》第31條的規定，設立香港特別行政區”，“中華人民共和國全國人民代表大會將根據中華人民共和國憲法制定并頒布中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區成立后不實行社會主義的制度和政策……”。肖蔚云教授認為，從上述《中英聯合聲明》的內容看，第一，根據憲法制定香港特別行政區基本法；第二，根據《憲法》第31條建立香港特別行政區。這就進一步說明了制定香港特別行政區基本法的法律根據是憲法，包括第31條，而不只是《憲法》第31條。
從體系解釋的角度看，結合憲法文本中關于單一制的相關規定，我們可以得出一個結論，即在作為政治共同體的國家治理下，特別行政區只能作為一種特殊的地方制度而存在，也就是說，特別行政區是作為中央的“國家”設立在特別行政區的一種特殊的地方制度。憲法文本中的“國家”，不僅僅表達行使最高決定權的國家機關意志，同時表達通過最高權力機關的決定權而體現的整個政治共同體的統一意志。在特別行政區的設立上，作為最高權力機關的全國人民代表大會行使著實現政治共同體意志的特殊功能，因此，全國人大常務委員會不能修改基本法，只能由全國人民代表大會才能修改基本法等。1982年《憲法》第31條草案的規定是：“在特別行政區實行的制度，按照具體情況由法律規定”。這個規定中沒有明確制定法律的主體，也沒有明確特別行政區設立的權力主體。后改為“由全國人民代表大會按照具體情況，由法律規定”，明確了法律的制定主體，以維護基本法應有的地位與權威。因此，在特別行政區相關條文解釋上，應注意把握“國家”在價值與事實關系中的不同內涵與界限。
總之，特別行政區制度是中華人民共和國作為一個政治共同體作出的政治決斷的產物，充分體現著作為一個統一的單一制國家的國家意志。這是我們理解基本法的一個最基本的認識前提與出發點。
（三）基本法的制定依據及與憲法關系
如何認識基本法的性質和地位，是研究基本法實施機制的基本出發點，也是準確把握中央與特區關系的基本前提。憲法與基本法關系問題發軔于中英關于香港問題談判期間，實質上是圍繞國家與主權的關系而展開，國家問題始終是基本法起草過程中的最核心問題之一。
“一國”之內實行兩種不同的制度，其憲法依據在哪里？按照傳統的國家學說，在統一的主權國家只能實行一種制度。《憲法》第1條規定社會主義制度是我國的根本制度，但在一些局部領域則實行資本主義制度。這種主權的統一性與“兩制”下的不同制度之間的“妥善制度”銜接是由憲法來完成的。
王叔文教授認為，“有的人認為《憲法》第31條是制定香港基本法唯一的法律根據，因而提出基本法只同《憲法》第31條發生關系，這種見解是不正確的。由于香港基本法實行了‘一國兩制’的基本方針，憲法關于社會主義制度的條文規定不作為制定基本法的依據，這是必要的。但是，不能以此否定憲法是制定基本法的依據，否定憲法的其他條文對制定基本法的有效性和拘束力”。王叔文教授的澄清是必要的，他直接表明基本法乃是依據憲法所制定，第31條并非基本法制定的唯一依據，其他憲法條款的拘束力是不能否定的，這為討論憲法和基本法的關系奠定了規范面的基本框架。
而從事實面觀察，1982年12月4日憲法的頒行為后續進行的中英談判營造了良好的氛圍，為以主權維護國家核心利益奠定規范基礎，即先通過憲法，以憲法上的主權為原則進行談判，并以憲法為依據制定基本法。但當時，對很多香港同胞來說，“國家”是陌生的，許多人雖對國家恢復行使主權充滿期待，可對隨著主權行使的恢復而帶來的新的憲法秩序以及主權代表的“國家”形象，仍存有疑惑與不安。畢竟這是150多年英國統治的結束，是從英國憲法秩序向中華人民共和國憲法秩序的根本轉變。于是出現了一國主權下本不應存在的憲制課題，即一國之內如何安頓兩種不同制度；“一國兩制”下具有社會主義性質的憲法條款在實行資本主義制度的香港特區是否有效或適用；憲法是否在特別行政區全部適用？如果全部適用，那么“一國兩制”是否名存實亡；如果不能全部適用，具體又有哪些條文適用或不適用等等。在香港基本法起草過程中，以及基本法通過以后，圍繞著憲法與基本法的關系及基本法中的許多問題，在學者之間以及起草委員之間形成了不同的看法。香港回歸以后，這些問題繼續成為學界討論的熱點并主要體現為五個面向：①憲法是基本法的立法依據；②基本法的性質及其在中國法律體系中的地位；③基本法的合憲性；④憲法在特別行政區的效力與適用；⑤憲法與基本法共同構成特別行政區的憲制基礎。
這五個面向之間的相互關系又可表述如下：首先，憲法是特別行政區基本法的立法依據這個判斷，是認識基本法的性質及在我國法律體系中的地位的前提，是基本法符合憲法的判斷依據，是憲法在特別行政區有效和適用的基礎，為憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎這一命題提供了直接依據；其次，明確基本法的性質及其在中國法律體系中的地位，是明確憲法在特區憲制地位和準確把握中央與特區關系的基本前提；再次，特別行政區基本法符合憲法，是憲法和基本法關系的最直接的反映，也是討論憲法在特別行政區有效和適用的基礎；第四，憲法在特別行政區有效和適用是憲法與基本法關系最集中的反映，是學界討論憲法與基本法關系的主要關注點；最后，憲法與基本法共同構成特別行政區的憲制基礎這一命題，是正確認識“一國兩制”含義的基礎性命題，準確揭示了特區憲制秩序的內涵和特征，與憲法在特別行政區有效和適用相輔相成。而五個面向實質上圍繞“一國”與“兩制”關系展開，最終回到如何確立“一國”在憲制秩序上的優先地位。
綜上，基本法是以憲法為依據制定的國家的基本法律。這一判斷實際上把憲法作為制定基本法的依據，體現國家意志與治國哲學。憲法作為國家根本法，是國家運行的基本依據，同時也是國家作為政治共同體的基本決斷。
二、基本法中的“國家”：文本表述與規范體系
依托憲法與基本法關系，從基本法中的“國家”面向厘清基本法的制定依據后，應進一步深入基本法文本，探求其規范體系。
（一）“國家”概念的脈絡
如前所述，香港基本法的制定是以中華人民共和國對香港和澳門恢復行使主權為背景的，從而在基本法中格外突出強調國家主權和國家意識。“國家”一詞在基本法中主要出現在序言、總則以及中央與特別行政區關系部分。據學者分析，對基本法160個條文做了梳理以后發現，“國家”一詞出現22次，在序言5次，第一章1次，第二章7次，第三章1次，第五章3次，第七章5次。與“國家”相關的其他詞匯，如中國27次、中央人民政府47次、中央7次、全國人民代表大會25次等，總共出現167次。直接涉及特區自行處理的事項只有20條，多數為教科文、宗教、社會福利等事項（11項），經濟事項4個，自行立法事項4個，司法（自行解釋條款）1項。
如前所述，香港基本法序言第二段中規定的“……國家決定……”和第三段規定的“……以保障國家對香港的基本方針政策的實施”中的“國家”一詞是指整個統一的政治共同體，表明了在香港問題上中華人民共和國對內對外的獨立主權。此外，《香港基本法》第18條第4款規定：“全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態”，第7條規定：“香港特別行政區境內的土地和自然資源屬于國家所有”，第152條規定：“對以國家為單位參加的……香港特別行政區可以‘中國香港’的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議”，也體現了“國家”一詞所具有的濃厚的主權意義。
《香港基本法》第21規定：“香港特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理”，第19條規定：“香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。香港特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書”，第23條：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系”。這些表述中的“國家”則主要體現了作為特別行政區的香港與中央的關系，表明與地方相對意義上的中央的含義以及特區作為地方區域的憲制義務。
通過對基本法的文本分析，可以發現“國家”和“國家意識”的表達形式是多樣的，相關詞匯包括：中國、中華人民共和國、國家、全國、中央、國際、國防、叛國、外國、國籍、各國等等。這些詞匯大致也在政治統一體、與社會相對應和與地方相對應三種意義上使用。統計結果顯示，在政治統一體意義上使用的相關詞匯次數約為110次；在與地方相對應的意義上使用的相關詞匯約75次；而與社會相對應的則僅有6次。圖示如下：
圖略
僅從文本的詞語分析看，基本法中對國家意志與國家意識的強調是非常明顯的。之所以主要在政治統一體意義上和與地方相對應意義上強調國家觀念，主要原因是：
第一，香港特別行政區是中華人民共和國這一統一政治共同體的一部分，作為香港特別行政區憲制性文件的基本法必須突出強調這一點；
第二，在中國單一制國家結構下，香港是中國的地方行政區域，香港特別行政區的機關與中央機關相對應，基本法必須明確厘清這一“中央與地方”的關系；
第三，作為中國的特別行政區域，香港經“全國人民代表大會授權”，依照基本法享有高度的自治權，這些自治權主要表現在經濟、文化和社會生活領域，在政治領域則有所限制。因此，從憲法的角度看，與社會相對應意義上的“國家”，在基本法上具體表現為特別行政區的高度自治活動，有的時候其國家的某些功能由“香港特別行政區政府”具體行使，基本法在這一意義上使用的“國家”相對較少，僅為6次。
可見，從文本的類型看，基本法中“國家”一詞的使用，在含義上是與憲法的規定一脈相承的，體現了憲法的國家觀在基本法中的具體落實。因此，對基本法的理解和實施，都必須以憲法確立的國家觀念為指導，不能脫離國家意志，更不能挑戰國家的底線。從“中華人民共和國對香港恢復行使主權”這一表述中就可以看出香港問題與主權問題的內在邏輯。所有的中國人在香港回歸中都體會到了主權的獨立與國家的自主帶來的榮耀感。然而，我們也同樣可以感受到香港回歸對傳統國家觀念的研究帶來了新的課題。如果我們在涉及香港的問題上，不充分考慮香港作為特別行政區的特殊性，以及不綜合考量民主、法治、人權等價值，也不利于維護國家認同。同時，“國家尊重和保障人權”在內的憲法規范變遷也應該在“一國兩制”實踐中被充分考量。國家意識在香港的普及以及基本法實施中的具體貫徹，有必要充分考慮國家價值觀正在發生的變化。
（二）“中央人民政府”概念的脈絡基本法中另一個與國家息息相關的概念是“中央人民政府”。
如前所述，特別行政區的設立是作為政治共同體的國家，通過全國人民代表大會來實現的。而基本法上的國家對香港的具體治理則是通過中央人民政府的職能來實現的。經統計，香港基本法文本中出現“中央人民政府”一詞共計48次。其中，第二章“中央和香港特別行政區的關系”，共出現15次；第四章“政治體制”，共出現9次（行政長官，6次；行政機關、立法機關和司法機關，各1次）；第五章“經濟”，共出現12次；第七章“對外事務”，共出現10次；第八章“基本法的解釋和修改”，共出現1次；附件一“香港特別行政區行政長官的產生辦法”，共出現1次。
同時，在基本法中涉及“中央人民政府”一詞的有關條款共有34條（款）（含附件一第1條）。在這些條款中，基本法不僅明確了中央人民政府與香港特別行政區的總體關系，也明確了中央人民政府負責管理或決定特別行政區的有關事務、中央人民政府批準、許可及備案事項、中央人民政府授權事項、中央人民政府協助或授權事項，以及中央人民政府依照基本法不在特別行政區行使部分權力。具體規定可類型化如下：
由此可見，基本法第二章“中央與香港特別行政區的關系”中的“中央”，主要指全國人大及其常委會、國家主席、中央人民政府等，具體治理的任務由中央人民政府履行。因為根據基本法，特別行政區司法機關司法獨立，終審法院享有終審權，與中央司法機關并無隸屬關系，只有司法互助關系。因此，經常性地代表中央對特區行使管治權的主體是最高國家權力機關與中央人民政府。這種憲制體系的安排，主要是基于基本法的“授權”屬性與以行政為主導的政治體制運行的需要，為行政長官向中央與特區負責提供依據。中央人民政府在基本法實施的各個領域行使管治權有利于在“一國”之內既體現主權者意志，同時在法律和政策執行環節提高效率，保證“一國兩制”的順利實施。
三、基本法中的“國家”：基本法的合憲性爭議
1982年1月，鄧小平正式提出“一國兩制”的概念。同年12月，憲法通過第31條將特別行政區設立列入憲法規范之中。1982年憲法在統一的國家法秩序內為“一國兩制”政策提供了憲法依據，并在憲法秩序內為“一國兩制”的實踐構建了形成空間，為不同制度之間的和平共處提供憲法通道。在《中英聯合聲明》中，中國政府聲明，將根據第31條的規定，設立香港特別行政區，并且全國人民代表大會將通過制定基本法以具體實施“一國兩制”基本方針政策。毋庸置疑，憲法成為特別行政區基本法起草與實施的基本背景、效力依據和正當性基礎。盡管如此，基本法的合憲性問題曾一度令部分港人較為擔憂，如何在統一的國家憲法秩序下安頓兩種不同性質的制度，成為人們關注的話題。
（一）“基本法抵觸憲法”說
在《中英聯合聲明》簽署前后，人們已經開始討論基本法的合憲性問題。在當時的情況下，一些人懷疑香港回歸后是否還能繼續保持原有的資本主義制度和生活方式不變。因為1982年憲法是社會主義性質的憲法，從根本上維護社會主義制度而否定資本主義制度。《憲法》第1條確定了國家的社會主義性質和根本社會制度；《憲法》第5條同時規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”; 《憲法》第6條規定了國家的社會主義基本經濟制度。時任全國人大常委會委員長彭真曾在1982年憲法頒布一周年向新華社記者發表的談話中特別強調，“實施憲法的核心問題，是要維護和發展社會主義制度，一刻也不能忘記或者背離社會主義方向”。有些人認為，香港特別行政區既然是統一的中國的不可分割的一部分，香港居民是中國公民，照例也不能脫離社會主義道路，香港的基本法也不該背離社會主義方向。如果香港要保持已有的資本主義制度，中國憲法中的社會主義條款就不能在香港適用。
另外，一種關于“《憲法》第31條的性質及其在整部憲法中的地位”的理解亦擔心基本法與憲法相抵觸。該觀點認為，《憲法》第31條并非作為整部憲法的“但書條款”（Non Obstante）而可獨立于憲法的其他條款。憲法也未規定，依據《憲法》第31條建構的特別行政區制度可以獨立于憲法中社會主義性質的條款或者與憲法的基本原則不相一致。因為與《憲法》第5條一樣，《憲法》第31條亦是憲法的總綱條款，其雖可以被解釋為優位于憲法中的普通條款，但并不能認為《憲法》第31條優位于《憲法》第5條。甚至根據《憲法》第5條“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”的規定，《憲法》第31條應該與憲法其他條款保持一致。因為該條款一方面表明，特別行政區實行的制度應當遵守憲法的總綱條款；另一方面表明，《憲法》第31條授權為特區進行立法的全國人大不得制定違背整部憲法的任何法律。因此，《憲法》第31條的非優位性及其相較于第5條的規范地位，無法正當化全國人大通過基本法規定的在特別行政區實行的制度與憲法相抵觸的情況。
（二）“基本法符合憲法”說
如果依據目的解釋而非文義解釋方法，《憲法》第31條與《憲法》第5條的關系可獲得另一種解釋的結論。彭真在其于1982年11月26日所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中提及，“考慮到這種特殊情況的需要，憲法修改草案第31條規定：‘國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。’在維護國家的主權、統一和領土完整的原則方面，我們是決不含糊的。同時，在具體政策、措施方面，我們又有很大的靈活性，充分照顧臺灣地方的現實情況和臺灣人民以及各方面人士的意愿。這是我們處理這類問題的基本立場”。由于原本為解決臺灣問題而提出的“一國兩制”政策首先被運用到解決香港問題上，故處理這類問題的基本原則和立場沒有改變，即為了維護國家的主權、統一和領土完整，根據《憲法》第31條，通過基本法在局部領域內實施的制度具有很大的靈活性，可以區別于國家主體實行的社會主義制度。這種統一憲法秩序下的國家主體與部分領域采用的不同制度差異性是可以證成的。
（三）基于“一國”的解釋方案
基本法序言規定特別行政區“不實行社會主義制度”，正文又規定“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。如何理解這一表述？需采用目的解釋還是歷史解釋的方法進行闡釋？據統計，憲法文本中“社會主義”一詞共出現47處，其中序言22處，第一章總綱出現24處，第二章公民基本權利與義務出現1處。在憲法文本中的“社會主義”主要宣示國家制度的性質、國家價值觀以及國家發展方向，如“社會主義公有制”“社會主義法治國家”“社會主義初級階段”“社會主義公共財產”“社會主義核心價值觀”等。社會主義制度是憲法規定的國家的“根本制度”，對根本制度的范圍，憲法能否作出靈活安排，即國家主體與局部領域實行不同的制度？對此人們的認識是不一樣的。至于社會主義政策不在特區適用則具有比較大的彈性，畢竟它不是法律規范的具體要求。所謂資本主義制度，指實行私有制、自由市場經濟、多黨制以及資本主義價值觀，與以社會主義公有制為基礎、黨的領導、實行人民代表大會制度以及文化制度的社會主義制度有本質區別。在一個統一的主權國家里，同時存在兩種不同的制度，如何在憲法秩序上尋求合理的平衡？
首先，在一國憲法秩序內實行的兩種制度，其地位是不一樣的，并不是“平起平坐”。國家主體是社會主義，這是憲法規定的，即使少數地區保留資本主義也不能平起平坐。基于《憲法》第31條而實行的兩制，要服從作為主體的社會主義制度，“中國的主體必須是社會主義，主體是很大的主體，社會主義是在十億人口地區的社會主義，這是個前提，沒有這個前提不行。在這個前提下，可以容許在自己身邊，在小地區和小范圍內實行資本主義”。 “保留”資本主義制度或者“不實行”社會主義制度都是在一國框架內的憲法“自主”安排，不能解釋為以資本主義制度來挑戰作為國家主體的社會主義制度。值得關注的是，第5條中的“保留資本主義制度”主要指經濟制度，不包括政治制度，政治制度不屬于保留的主要范圍，基本法第四章規定的政治體制是嶄新的體制，其設計與調整的主導權在于中央，并不屬于特別行政區高度自治范圍之內。對原有的法律制度，基本法的原則是基本保留，并不全部保留。凡是與基本法不一致的原有法律或者條文是不予保留，以保證特區法律體系與基本法保持一致。因此，對于“兩制”本身也應進行類型化分析，不能簡單化處理；
其次，一國之下社會主義與資本主義制度可以和平共存。鄧小平曾指出，“‘一國兩制’的方式，你不吃掉我，我不吃掉你，這不很好嗎？”不同制度在憲法框架內和平共存，相互尊重，相互信任，是“一國兩制”所追求的理念，也就是嚴格按照憲法和基本法，在中央全面管治權的前提下，充分保障特別行政區的高度自治權，確立基于憲法的中央與地方（特區）關系，不得損害憲法的基本秩序；
再次，社會主義與資本主義制度在一國憲法秩序下可以起到相互借鑒、共同發展的功能。在改革開放的背景下，人類文明的成果是相互借鑒的，人類的共識是可以相互分享的。對一國之內的不同制度之間，也應建立相互尊重與學習的機制。如在市場經濟體制上，香港實行自由市場經濟，內地實行社會主義市場經濟，兩種市場經濟體制之間存在共性；在開放的時代，不同性質的國家治理方式之間要相互借鑒，“兩制應當互利共贏，共同發展”是必然的趨勢。問題是，以“一國”為前提的“一國兩制”的初衷是什么？有學者認為，“一國兩制的設計，原意是實現兩制之間的一種互惠互利的‘雙贏’安排。這就是說，由于香港原有的資本主義經濟制度、法律制度和其他社會制度和政策是有利于香港的繁榮安定的，所以在1997年后維持這些原有制度，既有利于維持香港的繁榮安定，又使香港能對中國內地的經濟發展和現代化作出貢獻，這便是香港和中國內地的‘雙贏’”。在筆者看來，這種判斷是有一定道理的，但需要根據“一國兩制”的實踐，完善其命題內涵。比如，所謂貢獻度以及互惠來解釋“一國兩制”的價值時，應采取動態的分析框架，不宜強調部分的指標。無論是一國，還是兩制，其共同的追求是主權下的制度文明的分享。“一國兩制”所帶來的最大紅利是制度文明的創新，即在一個主權國家之下，以文明自覺與智慧，為“水火不相容”的兩種制度的和諧共存提供平臺，建構新的制度生態，以尋求制度的最高理想——和平。在這個意義上，“一國兩制”不是權宜之計，也不是為特定需求或者制度安定而設計的。當然，隨著“一國”的歷史變遷，國家內涵也會發生變化，不斷拓展兩制的存在空間，雖遇到一些新挑戰與問題，但客觀上并不是壓縮制度空間，而是豐富制度文明的價值內涵；
第四，“一國”下不同的法律制度之間的沖突與融合。不同法律制度之間的差異性與統一性是兩制關系中出現爭議比較多的領域。可以說，回歸22年來，香港與內地在“一國”主權下發生爭議或者不和諧出現最多的領域是法律領域。為什么？因為不同制度的差異性比較大，根據基本法，原有法律除與基本法相抵觸外都保留，司法制度上“主權”意義上的特權更加突出，這也是“一國兩制”的具體體現。但國家的多樣性與統一性，即“統一性是國家的本質”，法律制度上的“兩制”對“一國”生存可能的挑戰是不可避免的，無論是法治的理解、司法體制的認識，特別是對全國人大常委會基本法解釋權、解釋程序的認知上，兩地的差距是比較突出的。有學者指出，“由于兩地的法律理念和法律制度存在較大差異，長期以來香港特區內對內地法律制度存在一定誤解與偏見，雖然《香港基本法》第95條規定，香港特區可與我國其他地區的司法機關通過協商進行司法方面的聯系和相互提供協助，如最高法院的指導性案例，在一定程度上借鑒了普通法的傳統；在調解方面，香港也學習內地的經驗等。但目前兩地的司法交流與合作還不夠深入，不利于優勢互補”，仍有較大提升空間。可以說，全國人大常委會基本法的解釋機制是解決這一問題的有效途徑之一。如2011年全國人大常委會對《基本法》第13條第1款和第19條的解釋就是根據香港終審法院的提請而作出的，明確了國家豁免原則與政策，為基本法解釋實踐積累了經驗。黨的十九屆四中全會《決定》再次強調“完善全國人大常委會對基本法的解釋制度”。可以說，在憲法確立的制度架構下，對基本法解釋已成為憲法推動“一國兩制”實踐的重要形式，豐富了國家的憲法體制，為一個國家內多元、包容的共同生活提供了制度可能，我們要倍加珍惜并繼續完善其程序機制。
四、基本法中的“國家”：憲法在特別行政區的效力
國家設立特別行政區，由此帶來的問題是，作為國家根本法的憲法是否在特區有效力？隨著基本法22年的實施，人們關于基本法的合憲性疑慮已經漸漸消散，但仍不能完全解決學術爭議，哪些憲法具體條文可以——不與基本法相沖突的方式——適用于香港的問題。譬如，香港回歸以來，全國人大常委會從國家憲制秩序與特區繁榮穩定出發，對基本法進行了5次解釋，并對基本法實施問題作出《決定》。不難發現全國人大常委會的釋法是一種國家行為，其邏輯性前提是憲法在特區發揮實際效力。但在實踐中有時還缺乏必要的共識，需要從基本法上的國家概念出發，繼續探討相關原理。
（一）基本法制定過程中關于憲法在特別行政區的效力討論
在基本法起草過程中，香港基本法咨詢委員會中央與特別行政區的關系專責小組所作的《基本法與憲法的關系（最后報告）》（以下簡稱《報告》）載明，香港社會圍繞憲法在特別行政區的效力與適用問題上獲得過共識，即憲法在香港特區全部具有法律效力。《報告》認為，中國憲法是國家根本大法，在全國具有最高法律效力，香港是中國的一部分，因此憲法在香港特區內有效。這里“有效”是指中國憲法在香港具有效力，不可以認為中國憲法的其中一些條文在香港無效。
至于憲法在特區是否適用的問題，當時香港社會的共識是，即使憲法在特區有效也不表示憲法適用于特區，憲法的適用性視乎地區本身的情況及特殊性，因此憲法中有部分條文不適用于特區，有部分條文適用于特區，并且適用于特區的條款還區分為“一般性適用”和“特別適用”。并且《報告》還作了大致列舉，如《憲法》第1條和第5條規定的社會主義制度條款，第127條規定的終審權條款，以及檢察院和法院、地方體制等等規范均不適用特區；“一般性適用”于特區的條款有《憲法》第136、137、138條有關國旗、國徽、首都等條款，“特別適用”條款有《憲法》第31條、第62條第13款等有關特區設立及其制度建立的條款。
除了《報告》中提出的綜合性意見，社會上還存在其他具有代表性的個人意見，大致分為三類：
1.有人認為，憲法不適用于香港特別行政區。主要理由有二：一是，《憲法》第31條與憲法序言、第1條、第5條及第6條等均是抵觸的。憲法序言規定了四項基本原則，第1條規定社會主義制度是中國的根本制度，禁止任何組織和個人破壞社會主義制度，第5條規定一切法律都不得同憲法相抵觸，第6條規定中國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，《憲法》第31條的內容卻與憲法序言及上述條文的內容相反；二是，按照《憲法》第1條起草的香港基本法和憲法序言及多個條文也相抵觸。香港基本法序言第二段載明，根據《憲法》第31條的規定，設立香港特別行政區，并按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。《香港基本法》第5條規定，香港特區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。因此，憲法應當不適用于香港特別行政區，否則基本法就會因為和憲法相抵觸而失去效力。這種觀點在香港至今仍頗受部分人認可。
2.基于上述理由，也有人認為，整部憲法中只有第31條才能適用于香港，其他條文都不適用。該觀點與上述觀點本質上是一致的，只是考慮到基本法是全國人大直接依據《憲法》第31條的授權制定的，如果據以制定基本法的《憲法》第31條不在特區適用或產生效力，那么基本法本身也就失去了效力來源和法理依據。
3.還有人認為，憲法在香港特別行政區有完全的直接法律效力。因為香港特別行政區是我國的一個地方行政區域，不是一個獨立的政治實體，作為主權國家的憲法，當然應在香港特別行政區有完全的直接法律效力；并且只有維護憲法在香港特別行政區的直接法律效力，才能維護我國主權和法制的統一和完整。
（二）憲法是否在特別行政區生效或適用問題的學說梳理
1.“整體有效力（適用）、部分不適用”說
“整體有效力（適用）、部分不適用”說主張，憲法對于特別行政區整體有效力，某些條款不適用于特別行政區。很多學者專家如肖蔚云、王叔文等學者均認為憲法整體對特別行政區有效力（適用），否定了憲法不適用于特區或者僅《憲法》第31條適用于特區的觀點。在具體條款上，他們明確肯定《憲法》第31條、第62條第13款適用于特別行政區，但涉及四項基本原則、人民民主專政、社會主義制度、地方國家權力機關和行政機關、國家審判機關和檢察機關等的條款不適用于特別行政區。此外，他們還探究了其他一些憲法條款也應當適用于特別行政區，但論證的方式和理據有所不同。
如肖蔚云教授認為，“‘一國兩制’方針的前提是‘一個國家’，沒有統一的中華人民共和國，也就談不上‘兩種制度’”，“中華人民共和國憲法在全國具有最高法律效力，香港特區是中國的一個地方行政區域，憲法的效力從整體上說當然也適用于香港特別行政區”。
肖蔚云教授認為，“將《憲法》第31條與序言、第1條、第5條完全對立，將基本法與憲法的關系互相對立起來，認為憲法不適用于香港特別行政區，是沒有根據的，是不正確的”。他認為，根據《憲法》第31條的規定，允許在香港、澳門、臺灣保持原來的資本主義制度和生活方式，是“一種整體和局部、一般和特殊的關系”。“憲法和它的第31條的關系恰恰是正確處理了一般和特殊的關系，有了第31條的特殊規定，特別行政區的建立就合乎憲法，基本法的起草就成為合憲”。因此在他看來，不能將憲法規定的特殊情況和一般情況完全對立、看作互相排斥的條文，而應當看到憲法的特殊規定是整部憲法有機的不可缺少的組成部分。其次，針對那種認為只有《憲法》第31條適用于香港特別行政區的觀點，肖蔚云教授認為，這種觀點“既與憲法是國家的具有最高效力的法律不相符，而且在事實上也是行不通的”。為此，他還列舉了對香港特別行政區當然有效和適用的憲法部分：憲法“第三章國家機構”中的“第一節全國人民代表大會”“第二節中華人民共和國主席”“第三節國務院”等規定了中央國家機關的產生、組成、職權和任期等內容。他指出，這些機關都是直接與香港特區發生國家事務關系或者代表全國包括香港特區在內行使職權的。
饒戈平教授亦認為，憲法既是特別行政區基本法制定的法律根據，憲法整體上適用于港澳地區。他主要從兩個方面來理解“整體上適用”的。一方面，整體上適用，“主要是從國家的憲政體制和結構方式的角度來理解的”。他認為，盡管憲法允許特別行政區實行不同于內地的制度，但特別行政區仍然處在中國的主權和管治之下，仍然處在中國的憲政體制之中，整體上受“一國”之限、受憲法的制約。適用于港澳地區的憲法規范除了《憲法》第31條，還包括憲法中關于國家的權力結構、行政區劃、國防外交、中央和地方的關系等許多方面的規定；另一方面，他認為，“整體上適用”意味著“并非《憲法》的全部條款都必須在港澳地區適用，并非強制港澳地區實行社會主義制度”。憲法在這里允許例外，允許另由法律規定的制度可以與內地通行的制度有差異。憲法中的相當一部分內容可以不適用于港澳，不具有對港澳地區的效力。他認為，“在一定意義上可以認為，《憲法》中凡涉及與特別行政區自治范圍內事務相關的條款，一般不予適用”。
陳弘毅教授認為，“中國的《憲法》整體上是適用于香港特別行政區的，而憲法中某一項條文是否直接在香港實施或執行，則視乎該條文和《香港特別行政區基本法》的關系，包括該條文是否與《基本法》的條文有所矛盾因而不直接在香港實施”。
2.“基本法是憲法的特別法”說
許崇德教授在基本法頒布后的過渡時期首次提出“基本法是憲法的特別法”說，王振民教授于基本法實施初期承續并發展了這個命題，并于近期在最初觀點的基礎上作了進一步論證。
許崇德教授首次提出“基本法是憲法的特別法”說。他認為，《憲法》第31條對整部憲法來說是特別條款、例外條款，而基本法是《憲法》第31條的具體化、實踐化，所以基本法對憲法來說甚至對整個中國社會主義法律體系來說，是特別法、例外法。他的論證邏輯是，特別行政區不實行社會主義制度，必須通過憲法授權，把特別行政區作為例外來處理，《憲法》第31條、第62條規定則提供了憲法依據，使它具有合憲性。
王振民教授認為，“特別行政區基本法是根據憲法制定的，它實際上是中國的憲法性特別法，是中國憲法內涵的擴大和延伸”，“中國憲法在特別行政區發揮作用的主要方法和形式是通過它的特別法——特別行政區基本法”。除了憲法的整個效力及于特別行政區外，憲法的具體條款的效力也及于特別行政區，尤其是憲法中有關中央國家機構的條款。而中國憲法有關國家的經濟文化社會制度的條款、有關公民權利義務的條款不適用于特別行政區，“這些規定被特別行政區基本法中的相關條款所修正和取代”。但是，王振民教授也指出，“基本法畢竟不是‘憲法’，沒有對國家憲法進行全面修改，只是部分修改補充。凡是沒有修改補充的地方，主要是關于‘一國’的制度體制，這些當然對香港有效”。因此，在他看來，“一種情況是憲法通過基本法適用于香港、澳門，基本法是憲法的補充和發展。一種情況就是基本法沒規定的，自然適用憲法”，“國家憲法從整體上自回歸之時已經適用于香港、澳門特別行政區，根本無須列入基本法附件三就自然、自動適用于港澳特區”。
3.“憲法在特區自我限制適用”說
“憲法在特區自我限制適用”說的基本主張是，憲法有關不同于香港特別行政區的社會制度的規定，可以自我限制，不適用于特別行政區。該說并認為，基本法中的有關規定恰恰是對憲法特別規定的落實，而不能用作排除憲法效力的“理據”。也有學者將這種學說歸結為“憲法謙抑”理論。
駱偉建教授認為，憲法有關社會主義制度的條款可以自我限制，不適用于特別行政區。在他看來，“這不是國家主權受到外來限制，而是國家行使主權處理內部事務的結果”。
冷鐵勛教授認為，《憲法》第31條是帶有授權性的特別規定，與其他一般條款相比，第31條具有優先適用的地位，而基本法是全國人大根據《憲法》第31條制定的法律，故基本法具有優先適用的地位。但基本法是憲法的“子法”，其本身不能規定、更不能排斥憲法的適用。為解決這一矛盾，“《基本法》第11條加上了‘根據中華人民共和國《憲法》第31條’的表述，就表明在特別行政區實行的制度和政策以基本法為依據，這是《憲法》第31條的規定特別授權的，因而在這些領域不適用憲法的有關規定，這實際上就變成了憲法對本身適用的限制”。
陳弘毅教授認為，“雖然《憲法》部分條文并不在香港直接實施，但這不表示這些條文在香港并無法律效力或香港居民無須理會這些條文”，“香港市民須尊重在中國內地實行的社會主義制度及承認其合法性，港人不應從事破壞內地的社會主義制度的活動，也不應進行危害祖國安全的行為”。
秦前紅教授在討論現行憲法在特別行政區是否具有憲法效力時，區分了憲法的效力和憲法效力的實現方式。他認為，在特別行政區和內地，憲法效力和效力實現方式是不同的。具體來說，憲法作為一國的根本法，當然在該國全部領土上具有最高法律效力，在特別行政區也不例外。但是在憲法效力的實現方式上，特別行政區與內地要作區別對待。在內地，憲法必須得到實施；但在特別行政區，現行憲法效力的實現表現為一些特別條款在這些地區的實施，而絕大多數條款不能在特別行政區實施。而秦前紅教授所稱的“憲法效力的實現方式”與“憲法適用”或“憲法實施”并本質的差別。因此，可認為秦教授的主張也可歸入“憲法效力與憲法適用區分”說。
由上可知，上述觀點之間既存在一定的共識，也不乏相互不一致的地方。在早期的研究中，學者們較為一致地先對憲法是否在特區適用作二元區分，爾后針對憲法如何在特區適用的問題，提出了符合“一國”的原則，即憲法中有關國家主權、統一和領土完整的規定，均應適用于特區。具體來說，包括憲法關于中央國家機關的一系列規定，如全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍事委員會等行使職權的規定；憲法關于國防、外交的規定；憲法關于國家標志的規定，如國旗、國徽、首都；憲法有關公民資格，即國籍的規定等等。值得注意的是，這種觀點與基本法起草期間人們經過討論得出的共識并無二致。對“凡是基本法有規定的，一律適用基本法；凡是基本法沒有規定或者規定不明確、不足夠的，自然適用國家憲法”的觀點，學界也有不同的學術觀點，如有學者提出“基本法自足性”理論，其主張，應在基本法的規范體系內尋求法律上的解決方案，憲法條款是否在特區適用，應以符合并維系基本法的“自足性”為準。
（三）憲法與基本法共同構成特別行政區的憲制基礎
習近平主席在慶祝香港回歸祖國20周年大會上的講話中指出，回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變，憲法和特別行政區基本法共同構成香港特區的憲制基礎。憲法作為國家的根本法，在包括香港特別行政區在內的中華人民共和國領土范圍內具有最高法律地位和最高法律效力。
香港特別行政區憲制由憲法與基本法構成。但長期以來，由于缺乏對憲法與基本法關系的體系化的框架，在“一國兩制”的理解上，有時側重于對“兩制”的重申，以至于忽視了“一國”的前提要素。從憲制和法律的角度而言，“一國”的前提要素之所以被輕視和忽略，很大程度上是由于，沒有充分認識基本法合憲性的意義以及忽略基本法實踐中的“國家”以及憲法元素。在談到“一國”與“兩制”關系時，有一種提法是需要更正的，認為回歸20年來，我們過分強調“兩制”，忽略“一國”。這種提法雖有合理的一面，但并不完整。因為不尊重“一國”的情況下，所謂的“兩制”是不完整的，是沒有“一國”的“兩制”，也是扭曲的“兩制”狀態，只有確立“一國”前提下的“兩制”才是完整的，體現國家的主權、安全與發展利益。
香港憲制的建立與發展是以香港特別行政區基本法為基礎的。但是香港的憲制并非僅僅以香港基本法為基礎，探討香港的憲制必須以《中華人民共和國憲法》為基礎和基本背景。香港憲制的確立從來就是一個“憲法判斷”，是憲法決定了香港憲制的基本面貌，而未來香港憲制的發展也最終是個“憲法判斷”的問題，并非僅僅是個基本法問題。總之，從建構香港憲制架構的邏輯來看，憲法與基本法是一以貫之、密不可分的。基本法的憲制性地位是憲法賦予的，并受到憲法層面的保障，所以構成香港特區憲制基礎的法律就必然同時包括憲法與基本法，兩者具有內在的不可分割性。“憲法和基本法共同構成香港憲制基礎”的命題有助于我們合理處理基本法的歷史與現實，有助于面向憲法與基本法在特別行政區良好運行的未來，為基本法的實踐奠定豐富的憲法基礎。基于此，應當在特別行政區的法治運行和基本法教育中更加強調憲法是香港的憲制基礎，擁護和忠誠憲法是包括香港居民在內的中國公民的基本政治倫理，由此建立基于憲法的“一國”認同。
當然，學界對這個問題上需要繼續凝聚學術共識，正如有學者所言，“學界至今對于共同構成特區憲制基礎的憲法和基本法的關系架構和內在機理探討甚少，實際工作中也是講基本法多，講憲法少，或者空洞地講憲法多，解決實際問題時講憲法少。對‘小憲法’之說不予以明確辯駁，正反映出我們對憲法地位的宣示不夠”。黨的十八大報告要求，必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保“一國兩制”方針不會變、不動搖，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣。黨的十九屆四中全會作出的《決定》再次強調“嚴格依照憲法和基本法辦事”，并對國家治理體系現代化中“一國兩制”制度體系的作用做了進一步的概括與總結。從“嚴格依照基本法辦事”到“嚴格依照憲法和基本法辦事”的轉變，必將帶來憲法權威和憲法效力在特別行政區的提升和深化，憲法和基本法共同構成特別行政區憲制基礎的觀念必將深入人心。
五、結語：特區居民維護國家統一的義務
《中華人民共和國憲法》第52條規定：“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務”。作為具有最高法律效力的憲法規范，本條款在應然層面上為中華人民共和國領土范圍內的全體公民賦予了“維護國家統一和民族團結的義務”。基于屬地與屬人效力范圍的一致性，其中當然包括香港特別行政區居民中的中國公民。
第一，在屬地效力方面，雖然現行憲法基于歷史原因并未對我國領土問題作出詳細的規定，不過，以憲法為基礎制定的基本法在其第1條中已明確指出：“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”。可見，香港特別行政區顯然符合《憲法》第52條規定的屬地效力范圍；
第二，在屬人效力方面，由于《中華人民共和國國籍法》已列入基本法附件三，因此凡符合《國籍法》規定的香港特別行政區永久性居民具有公民身份。同時，根據《憲法》第33條第2款與第4款的規定，所有公民“在法律面前一律平等”，“任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務”，所以具有中國公民身份的特別行政區居民，在規范上擁有平等地履行《憲法》第52條規定的義務資格。
從《憲法》第52條的規定看，這一義務涉及國家的建構與維系之命題，屬于公民基本義務的范疇。由于憲法具有高度的抽象性，為了平衡其中所內含的國家存續的價值與“法治國家”的基本要求，其不能直接約束具體公民。為了落實“維護國家統一義務”，需要通過國家立法將其具體化，并通過執法、司法作進一步細化的方式適用于公民個人。
“維護國家統一”作為國家憲法明確規定的義務，是每一名中華人民共和國公民都應履行的。基本法實施至今的22年間，香港特別行政區未能完成第23條的本地立法。2005年全國人大通過了《反分裂國家法》，2009年澳門特別行政區立法會根據《澳門特別行政區基本法》第23條制定了《維護國家安全法》，2015年全國人大常委會通過了《國家安全法》。自香港出現“修例風波”以來，社會各界對基本法“第23條”立法給予了高度關注，建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制已成為需要解決的重大課題。
基于憲法和基本法上國家的規范以及維護國家安全的需要，要遵守法治原則，積極探討將《憲法》第52條義務具體化的方式，對香港居民中的中國公民應明確其維護國家統一與安全的義務。為了維護統一的憲法秩序，一方面要充分發揮本地法律有關制裁危害國家安全行為的功能，另一方面應積極推進《基本法》第23條立法或者解釋工作，為特別行政區履行維護國家安全義務提供明確、統一而有效的法律依據。