摘要：70年的中國環(huán)境立法，總體上分為三個階段，即起步階段、發(fā)展階段和進入生態(tài)文明新階段。起步階段是從1949年10月新中國成立到1978年底黨的十一屆三中全會召開之前，發(fā)展階段是從1979年到2012年黨的十八大召開之前，進入生態(tài)文明新階段是從2012年11月黨的十八大召開至今。歷史表明，在毛澤東主席和周恩來總理等老一輩黨和國家領(lǐng)導人的關(guān)心和有關(guān)部門的共同努力下，我國的環(huán)境立法在新中國成立后已經(jīng)提到工作日程，并取得一定成績。黨的十八大以來我國的環(huán)境法制建設(shè)取得歷史性進步。在充分肯定成就的基礎(chǔ)上，通過反思，發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境立法依然存在立法質(zhì)量不高、立法體制機制不夠合理、實施效果不理想等問題。為此，應當根據(jù)習近平生態(tài)文明思想和黨的十九大、十九屆四中全會精神，明確新時代環(huán)境立法的指導思想和原則，加快環(huán)境法律的立改廢釋工作，切實提高環(huán)境立法質(zhì)量，補齊生態(tài)保護立法的短板，積極推進相關(guān)法律的生態(tài)化，加強配套環(huán)境法規(guī)和規(guī)章的制定，加快健全完善生態(tài)環(huán)境保護法律體系，實現(xiàn)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。
引言
習近平總書記在慶祝新中國成立70周年大會上的講話指出，70年來，全國各族人民同心同德、艱苦奮斗，取得了令世界刮目相看的偉大成就，不斷創(chuàng)造新的歷史偉業(yè)。環(huán)境保護事業(yè)和其所依托的環(huán)境保護法制，是習近平總書記所指出的“歷史偉業(yè)”之一。在中華人民共和國走過70年之際，全面回顧和反思我國環(huán)境立法的歷程，并對今后的環(huán)境立法趨勢進行研判展望，對促進我國環(huán)境立法沿著正確的方向前行，具有十分重要的理論價值和實踐意義。
回顧：我國70年環(huán)境立法之路
70年的中國環(huán)境立法，總體上分為三個階段，即起步階段、發(fā)展階段和進入生態(tài)文明新階段。
1 我國環(huán)境立法的起步階段
這個階段是從1949年10月新中國成立到1978年底黨的十一屆三中全會召開之前。有人認為，我國在改革開放之前沒有環(huán)境法，這是不符合歷史事實的。實際上，在新中國成立不久，我國黨和人民政府已經(jīng)將環(huán)境立法提到重要工作日程。
請看以下立法資料：《政務院關(guān)于發(fā)動群眾開展造林、育林、護林工作的指示》（1953年）、《國家建設(shè)征用土地辦法》（1953年）、《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》(1956年)、《狩獵管理辦法（草案）》（1956年）、《水產(chǎn)資源繁殖保護條例（草案）》（1957年）、《關(guān)于注意處理工礦企業(yè)排出有毒廢水、廢氣問題的通知》（1957年）、《水土保持暫行綱要》（1957年）、《放射性工作衛(wèi)生防護暫行規(guī)定》（1960年）、中共中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于工業(yè)廢水危害情況和加強處理利用的報告》（1960年）、《國務院關(guān)于積極保護合理利用野生動物資源的指示》（1962年）、《森林保護條例》（1963年）、《城市工業(yè)廢水、生活污水管理暫行規(guī)定（草案）》（1964年）、《放射性同位素工作衛(wèi)生防護管理辦法（試行）》（1964年）、《礦產(chǎn)資源保護試行條例》（1965年）、《關(guān)于加強山林保護管理，制止破壞山林、樹木的通知》（1967年）等。
在這個階段，發(fā)生了以下與環(huán)境立法相關(guān)的重要事件：
一是我國“五四憲法”就有保護環(huán)境與資源的規(guī)定。1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了新中國第一部憲法（簡稱“五四憲法”），確立了人民民主和社會主義原則，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務，并在第六條明確規(guī)定，“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”。根據(jù)該條，確立了自然資源的國家所有權(quán)制度。第十四條還規(guī)定，“國家禁止任何人利用私有財產(chǎn)破壞公共利益”。公共利益，應當包括公民的環(huán)境權(quán)益。由此可見，雖然新中國成立不久，但是我們的開國領(lǐng)袖們，已經(jīng)注意運用國家根本大法進行資源和環(huán)境的保護。
二是我國高調(diào)參加國際環(huán)境保護活動。1972年6月，我國派出政府代表團參加了聯(lián)合國人類環(huán)境會議。參加國際環(huán)境會議，這在今天看起來似乎是司空平常的事，但在那個時代卻極不尋常。周恩來總理建議我國派團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議，得到毛澤東主席的批準。1972年6月5日，中國代表團參加會議并在大會上發(fā)言，闡明了我國在環(huán)境問題上的原則立場，同各國交流了環(huán)保經(jīng)驗并對會議文件提出了意見建議。這次會議對中國是一個劃時代的警醒，使中國開始重視作為社會主義國家的環(huán)境污染問題。
三是我國召開第一次全國規(guī)模的環(huán)境保護大會。我國政府派代表團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議，對我國的環(huán)境保護工作是一個極大的推動。在聽取匯報后，周恩來總理決定1973年8月召開第一次全國環(huán)境保護會議，從此開創(chuàng)了中國環(huán)境保護工作的新紀元。這次會議通過的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》（1973年8月），實質(zhì)上是中國第一個綜合性環(huán)境保護法規(guī)。該文件規(guī)定，我國的環(huán)境保護方針是“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”。該文件還規(guī)定了發(fā)展生產(chǎn)和環(huán)境保護“統(tǒng)籌兼顧、全面安排”的原則；建立了“三同時”等制度；規(guī)定了防治廢水、廢氣、廢渣、噪聲、農(nóng)藥、放射性物質(zhì)、有毒物質(zhì)、食品污染以及保護和改善城市、工礦區(qū)、居住區(qū)、水、土、野生動植物、森林、草原等重大措施，并且對環(huán)境監(jiān)測、科研、宣傳、教育以及環(huán)境保護所必需的投資、設(shè)備、材料等事項均提出嚴格要求。這個《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，實際上為我國之后制定的環(huán)境保護法的雛形。
四是1978年憲法將保護環(huán)境與資源提升到一個新高度。1978年，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了新《憲法》（3月5日），明確規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。”這是中國首次將環(huán)境保護工作十分清晰地寫入國家根本大法，把環(huán)境保護確定為國家的一項基本職責，將環(huán)境污染防治和自然資源保護確定為環(huán)境與自然資源法的兩大領(lǐng)域，從而奠定了中國環(huán)境資源法體系以及環(huán)境與自然資源法學的基本構(gòu)架。
歷史表明，在毛澤東主席和周恩來總理等老一輩黨和國家領(lǐng)導人的關(guān)心和有關(guān)部門的共同努力下，我國的環(huán)境法制事業(yè)在新中國成立后就已經(jīng)提上工作日程，并取得很大成就。尤其是周恩來總理見微知著、遠見卓識，很早就發(fā)現(xiàn)了中國的環(huán)境問題并采取有力措施加以解決，是中國環(huán)保事業(yè)的開創(chuàng)者和奠基人。但我們也清醒地看到，由于新中國剛成立不久，我國國家管理的各項事業(yè)剛剛起步，各項基礎(chǔ)工作薄弱，環(huán)境保護立法工作不可避免地存在一些起步階段的幼稚性。一些法律文件的起草、審批和公布，不是很規(guī)范。有的文件今天看起來不像是一部“法規(guī)”。但是，這些瑕疵不能抹殺新中國成立初期我國在環(huán)境保護立法領(lǐng)域所取得的成績，更不能抹殺這些環(huán)境保護法規(guī)文件在環(huán)境保護實踐中所發(fā)揮的重要作用。
2 我國環(huán)境立法的發(fā)展階段
我國環(huán)境立法的發(fā)展階段，大體上是從1979年到2012年黨的十八大召開之前。
1978年12月，中國共產(chǎn)黨召開“撥亂反正”具有里程碑意義的十一屆三中全會。在這次全會上，黨中央確定了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的戰(zhàn)略方針。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》。從此，我國進入了波瀾壯闊的改革開放階段。這個階段，我國經(jīng)濟領(lǐng)域取得巨大成就，但該階段大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)環(huán)境和自然資源造成了巨大破壞，為此，我們黨和國家通過加強環(huán)境法制等手段，與環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為進行了頑強的斗爭。以下是環(huán)境立法的若干標志性事件：
一是黨中央專門批準內(nèi)含推進環(huán)境立法的《環(huán)境保護工作匯報要點》。1978年12月，中共中央批轉(zhuǎn)了國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組提出的文件，該文件將加強環(huán)境資源法制建設(shè)、制定環(huán)境保護法律作為環(huán)境保護工作重點之一，由此拉開了中國環(huán)境資源法發(fā)展的序幕。1979年2月，五屆全國人大常委會第六次會議原則通過了《中華人民共和國森林法（試行）》。
二是全國人大公布《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。1979年9月，五屆全國人大第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。該法的公布是我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的里程碑事件。《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》依據(jù)憲法，針對中國的環(huán)境狀況，規(guī)定了環(huán)境保護的對象、任務、方針和適用范圍，規(guī)定了“誰污染誰治理”等原則，確定了環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測等制度，明確了環(huán)境保護機構(gòu)設(shè)置及職責。該法的內(nèi)容全面、系統(tǒng)，是我國環(huán)境法走向體系化一個重要標志。該法雖然是一部“試行法”，但其在法律效力上與其他法律沒有差別，依然具有一體遵行的權(quán)威性。
三是1982年憲法進一步強化環(huán)境和自然資源保護。1982年修訂的《中華人民共和國憲法》對保護環(huán)境具有特別意義，其將保護環(huán)境規(guī)定為“保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境”。生態(tài)環(huán)境的表述在1982年已經(jīng)入憲，第26條的全文是：“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”1982年修訂的憲法第9條還規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”
四是迎來了環(huán)境立法的大發(fā)展。在1982年修訂的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》公布后，我國先后制定了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（1982年）、《中華人民共和國水污染防治法》（1984年）、《中華人民共和國大氣污染防治法》（1987年）、《中華人民共和國草原法》（1985年）、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1986年）、《中華人民共和國水法》（1988年）、《中華人民共和國野生動物保護法》（1988年）等污染防治和自然資源保護方面的法律法規(guī)。
五是有關(guān)部門法也開始關(guān)注環(huán)境保護問題。面對嚴峻的環(huán)境形勢，不僅僅環(huán)境法行動起來，民法、刑法、訴訟法等相關(guān)部門法也積極投入到同環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為作斗爭的行列之中。
在民事立法方面，1986年六屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”2007年十屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》第83條、第90條對環(huán)境保護的相鄰關(guān)系作出明確規(guī)定。2009年十一屆全國人大常委會第十二次會議通過的《中華人民共和國侵權(quán)責任法》第八章為“環(huán)境污染責任”。之后，最高人民法院專門制定了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，對貫徹實施《中華人民共和國侵權(quán)責任法》確定環(huán)境污染責任需要明確的界限問題，作了進一步細化的規(guī)定。
在刑事立法方面，有關(guān)環(huán)境資源犯罪的規(guī)定提到立法程序。1979年《中華人民共和國刑法》將環(huán)境資源犯罪的內(nèi)容納入分則第三章“破壞社會主義經(jīng)濟秩序罪”之中。1997年《中華人民共和國刑法（修訂）》分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，分則第九章規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，分則第三章第二節(jié)“走私罪”中也包含了環(huán)境犯罪問題。在《中華人民共和國刑法修正案（二）》至《中華人民共和國刑法修正案（八）》中，都強化了環(huán)境資源犯罪的內(nèi)容。尤其是《中華人民共和國刑法修正案（八）》，降低入罪門檻，刪去了“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的”構(gòu)成條件，規(guī)定只要違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴重污染環(huán)境的，就要追究刑事責任。時任全國人大常委會法工委主任的李適時表示，這些條款的修改，加強了刑法對人民群眾生命健康的保護。
在訴訟法方面，2012年十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》作出新規(guī)定（第55條）：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是在法律層面，肯定了環(huán)境民事公益訴訟的合法性，從而為我國環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展，開辟了法治的新通道。
在此期間，針對大開發(fā)大建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的破壞，還生成了一系列對環(huán)境保護具有重大積極意義的歷史事件。例如，1996年黨和國家制定了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，2003年黨中央提出了科學發(fā)展觀。在國務院的機構(gòu)設(shè)置方面，先后經(jīng)歷了部門逐漸升格壯大的過程。從1974年10月成立國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組，1982年5月組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局，1988年7月將環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部分離出來，成立獨立的國家環(huán)境保護局，1998年6月國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局，2008年其升格為環(huán)境保護部，成為國務院正式組成部門之一。
在全國人大的機構(gòu)設(shè)置上，環(huán)境保護機構(gòu)取得重大突破。1993年，成立了全國人大環(huán)境保護委員會，次年更名為全國人大環(huán)境與資源保護委員會，成為我國環(huán)境資源立法的權(quán)威部門，為我國環(huán)境立法工作增加了強勁的新動能。
以上情況表明，雖然在此期間我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞形勢依然嚴峻，但是，黨和國家?guī)ьI(lǐng)廣大人民為環(huán)境保護事業(yè)所做出的巨大努力，尤其是對環(huán)境污染所做的偉大斗爭，是可歌可泣的。
3 我國進入生態(tài)文明的新階段
我國環(huán)境立法進入生態(tài)文明新階段，大體上是從2012年11月黨的十八大召開至今。黨的十七大報告提出了建設(shè)生態(tài)文明的要求。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，提出了建設(shè)美麗中國的愿景，并且在生態(tài)文明建設(shè)上“動真格”地行動起來。黨的十八大報告指出，當前和今后一個時期，要重點抓好四個方面的工作：一是要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；二是要全面促進資源節(jié)約；三是要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度；四是要加強生態(tài)文明制度建設(shè)。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這個在歷史進程中產(chǎn)生重大影響的報告，是由習近平總書記直接主持起草的。黨的十八大還提出將生態(tài)文明建設(shè)寫入《中國共產(chǎn)黨章程》。
黨的十八大之后，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)放在治國理政的重要戰(zhàn)略位置，作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月），提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月），提出要用最嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境；十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（2015年10月），將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念。同時，《中共中央 國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015年4月）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015年9月）等一系列重要政策文件，進一步明確了生態(tài)文明建設(shè)的基本理念、指導思想、原則、政策措施、體制機制和基本制度。
基于此，我國環(huán)境立法得到了深入全面的發(fā)展。2012年修訂了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《中華人民共和國民事訴訟法》；2013年修訂了《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》；2014年修訂了《中華人民共和國氣象法》；2015年修訂了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》；2016年制定了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，修訂了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》和《中華人民共和國野生動物保護法》；2017年公布《中華人民共和國民法總則》，修訂了《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》。其中，民法總則規(guī)定了綠色原則，民事訴訟法規(guī)定檢察院以及法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，行政訴訟法規(guī)定檢察院可以依法向法院提起環(huán)境行政公益訴訟，是環(huán)境法治向縱深發(fā)展的一個顯著標志。
尤其是2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)境保護法》），更值得大書特書。提出修訂這部法律時，是黨的十八大召開之前的2010年，無論是納入立法計劃，還是進行具體的起草和審議，都面臨很大的阻力，前進的步伐都十分緩慢，社會各界對此很不滿意。在黨的十八大之后，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)切實作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要舉措，我國環(huán)境立法的局面頓時大為改觀。全國人大常委會法制工作委員會積極主動地推進環(huán)境立法，終于成就了新《環(huán)境保護法》的修改工作。一系列重大的環(huán)境保護法制改革措施寫入該法。學者們稱，進行重大修改后的新《環(huán)境保護法》是史上最嚴厲的環(huán)保法律。
2017年10月，黨的十九大就“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”作出了新部署。黨的十九大修改的《黨章》對生態(tài)文明建設(shè)進一步作出新確定。2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議通過修訂的憲法，將“生態(tài)文明”“和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”作為“國家的根本任務”納入憲法序言，將“領(lǐng)導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”規(guī)定為國務院行使的一項重要職權(quán)（第89條第6款）。
2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會，習近平總書記親自參加會議，并在會上系統(tǒng)完整地闡述了生態(tài)文明思想。習近平在講話中強調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。這次會議之后于2018年6月16日公布的《中共中央 國務院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，系統(tǒng)地總結(jié)了習近平生態(tài)文明思想，并向全社會公布。在習近平生態(tài)文明思想的指導下，我國從此揭開了全國范圍內(nèi)大力推進生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。這些重大的歷史性事件，對新時代的環(huán)境立法工作，都產(chǎn)生了極為深刻和深遠的影響。
對我國環(huán)境立法的反思
在充分肯定成就之時，通過對我國環(huán)境立法的反思，發(fā)現(xiàn)其中存在諸多問題，需要我們高度注意和警醒。
（1）有的環(huán)境立法質(zhì)量還有待提高。很多現(xiàn)有的環(huán)境法律缺乏力度，原則性要求多，明確而有力的規(guī)定少，缺乏可操作性。立法時由于部門之間相互推諉等原因，對相當一部分條款不得不做模糊處理，這就導致某些環(huán)境法律規(guī)定力度不夠，缺乏可操作性。環(huán)境立法質(zhì)量不高的更深層次原因是，相關(guān)的體制機制問題沒有解決。實踐證明，不解決體制機制問題，法律的制定難以達到科學合理的狀態(tài)，難以將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。
（2）存在諸多立法空白，有的重要環(huán)境領(lǐng)域無法可依。在排污許可、化學物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面，還沒有制定出相應的法律法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標準體系上，也還存在著一定的空白。
（3）環(huán)境法律的修改、廢止、解釋工作跟不上需要。比如，環(huán)境噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法，環(huán)境影響評價法等重要法律，已經(jīng)不能適應現(xiàn)實需要。還有的法律法規(guī)需要廢止或者進行立法解釋，沒有及時進行廢止和解釋。
（4）配套環(huán)境法規(guī)的制定跟不上法律實施需要。在已經(jīng)公布的環(huán)境法律中，授權(quán)性規(guī)定諸多，但配套的法規(guī)和規(guī)章卻明顯不足。而且，很多配套法規(guī)規(guī)章都是在法律生效很長時間后才出臺，這顯然不利于法律的有效實施。
（5）生態(tài)保護立法是一個短板。相對于污染防治法律而言，生態(tài)保護立法是一個短板。比如，生物多樣性進入主流化，雖然呼吁多年，但是立法工作跟不上。生態(tài)保護的諸多領(lǐng)域，至今無法可依。自然保護立法千呼萬喚依然沒有出臺。
（6）有關(guān)法律的生態(tài)化跟不上。多年來，我們致力于污染防治等領(lǐng)域的環(huán)境法制建設(shè)，環(huán)境法日益成為一個獨立的法律部門，這對于解決環(huán)境問題是至關(guān)重要的。但是，對于相關(guān)領(lǐng)域法律的生態(tài)化，重視的程度還不夠，“跟不上”的問題很嚴重。在環(huán)境治理的實踐中，往往出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)環(huán)境法推進環(huán)境整治工作，其他部門則依據(jù)其他法律反其道而行之的現(xiàn)象。法律之間形不成合力，是環(huán)境治理難以見成效的重要原因。
我國環(huán)境立法之展望
黨的十九屆四中全會對堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生做出系統(tǒng)安排，我們應當按照黨中央的新要求，重新謀劃新時代的環(huán)境立法工作。
1 明確新時代環(huán)境立法的指導思想和原則
習近平生態(tài)文明思想是生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展進步的科學指引和行動指南，是做好生態(tài)環(huán)境保護工作的根本遵循，也是我們改進新時代環(huán)境立法的根本遵循。我國要把深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想作為長期重要的政治任務，以此指導環(huán)境立法工作。在謀劃生態(tài)環(huán)境保護立法的布局時，要善于深思習近平生態(tài)文明思想對環(huán)境立法中所有重大制度的指導作用，不斷提高環(huán)境立法工作的系統(tǒng)性、預見性、創(chuàng)造性和可操作性。
2 加快環(huán)境法律的立改廢釋工作
當前，亟需在習近平生態(tài)文明思想指導下，組織力量對現(xiàn)行的環(huán)境法律進行評估，發(fā)現(xiàn)的與生態(tài)文明要求不相適應的問題，應抓緊研究修改，以增強環(huán)境法的實效性。比如，首先要在排污許可、化學物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面的立法上，加快工作，彌補環(huán)境立法的空白。
與此同時，要推動編撰環(huán)境法典。中國現(xiàn)有37部環(huán)境法律，有60多部環(huán)境行政法規(guī)，有1000多個環(huán)境行政規(guī)章，這些法律相互之間矛盾和沖突較多，有的因為制定時間不一致、提出草案的部門不同，前后很不一致。有的重復率過高，比如水污染防治法的重復率達到30%以上，這對環(huán)境法的實施效力產(chǎn)生不良影響。因此，加快編撰環(huán)境法典，在當前是必要的。與此同時，對于需要修改和廢止的法律，要及時組織力量進行修改或者廢止工作，以適應新時代的環(huán)境立法新需求。對于一時來不及修改法律，而實踐又亟須界定法律內(nèi)涵的，應當充分發(fā)揮立法機關(guān)的職能作用，及時對法律的內(nèi)涵進行界定，作出解釋，以滿足生態(tài)環(huán)境保護實踐的迫切需要。
3 切實提高環(huán)境立法質(zhì)量
黨的十九大報告指出，以良法促進發(fā)展、保障善治。這就需要高質(zhì)量的立法。因此，必須高度提升立法質(zhì)量，積極發(fā)揮立法引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)。尤其在立法的時候，要注重從體制機制上解決法律實施的難點問題，確保實現(xiàn)立法目的，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。
環(huán)境立法要注重健全立法起草、論證、咨詢、評估、協(xié)調(diào)、審議等工作機制。要完善立法程序、規(guī)范立法活動，以實現(xiàn)環(huán)境立法過程的科學化，增強環(huán)境法律的可執(zhí)行性和可操作性。
環(huán)境立法要積極運用專業(yè)、技術(shù)等方面的力量和科學規(guī)范的方法，擴大公民有序參與立法途徑，暢通多種立法訴求表達和反映渠道，著力提高環(huán)境立法的精準性和有效性。環(huán)境立法還要突出開門立法、尊重民意，引導人民群眾有效參與立法活動，健全和落實民主開放包容的環(huán)境立法工作機制，拓寬廣大人民有序參與環(huán)境立法的渠道。要更多地依靠人民群眾，對環(huán)境法律的質(zhì)量進行評估。立法機構(gòu)及其人員，通過接受人民群眾對環(huán)境法律質(zhì)量的評估，從中受到教育，以切實改進今后的環(huán)境立法工作。與此同時，配套環(huán)境法規(guī)的制定一定要及時、明晰，以適應法律實施的迫切需要。
4 強化生態(tài)保護的立法工作
在加強污染防治領(lǐng)域立法的同時，要強化生態(tài)領(lǐng)域的立法工作，盡快使污染防治立法與生態(tài)保護立法相向而行。比如，根據(jù)黨的十九大報告和黨的十九屆四中全會的精神，要加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，加快國家公園法和自然保護地法的起草工作。要通過立法，推動科學設(shè)置各類自然保護地，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式，建設(shè)穩(wěn)定健康高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護國家生態(tài)安全和實現(xiàn)解決社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設(shè)美麗中國奠定生態(tài)根基。與此同時，還要加快其他相關(guān)的生態(tài)保護立法工作。
5 積極推進相關(guān)法律的生態(tài)化
在強化環(huán)境立法的同時，要努力爭取立法機關(guān)的支持，實現(xiàn)相關(guān)法律的生態(tài)化，將綠色發(fā)展的理念貫徹到所有相關(guān)法律之中及自然資源開發(fā)和利用的各個環(huán)節(jié)之中。首先，在民法、行政法、經(jīng)濟法、刑法、訴訟法等各個部門法的制定和修改時，最大限度地體現(xiàn)綠色理念，防范對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞，確保各個部門法的制定和實施沿著生態(tài)文明的軌道前行。其次，要注重構(gòu)建綠色生產(chǎn)和消費的法律制度，加快推行源頭減量、清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)、末端治理的生產(chǎn)方式、推動形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)安全的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)體系，有效擴大綠色產(chǎn)品消費，倡導形成綠色生活行為，從根本上預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。再次，要依法建立資源高效利用制度，從根本上預防污染和生態(tài)破壞。為此，要在全面實現(xiàn)相關(guān)法律的生態(tài)化的理念下，實現(xiàn)資源總量管理和全面節(jié)約制度，強化約束性指標管理，實行能源、水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度的控制行動，加快建立充分反映市場供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價格機制，促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護。
6 加強配套環(huán)境法規(guī)和規(guī)章的制定
要切實加強配套環(huán)境法規(guī)和規(guī)章的制定，解決法律實施的可操作性問題，消除法律實施的“最后一公里”問題，做到法律與配套法規(guī)之間的“無縫銜接”。比如，應當加快健全生態(tài)監(jiān)測和評價立法。鑒于我國長期以來生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的事權(quán)主要在地方，各地區(qū)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標不一致、技術(shù)力量參差不齊，使得數(shù)據(jù)的科學性、權(quán)威性難以保證，難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的迫切要求。為此，需要根據(jù)黨的十九屆四中全會的要求，深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價改革，創(chuàng)新統(tǒng)一監(jiān)測和評價技術(shù)標準規(guī)范，依法明確各地方監(jiān)測事權(quán)，建立部門間分工合作、有效配合的工作機制，統(tǒng)籌實施覆蓋環(huán)境質(zhì)量、城鄉(xiāng)各類污染源、生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加快構(gòu)建全面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，客觀反映污染治理和生態(tài)保護的治理成效，強化對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的成因分析，預測預報和風險評估。與此同時，要著力完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質(zhì)量等方面的標準，完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持的政策法規(guī)，發(fā)展綠色金融，推進市場導向的綠色技術(shù)創(chuàng)新。
7 全面完善生態(tài)環(huán)境保護法律體系
按照黨的十九屆四中全會的要求，切實完善生態(tài)環(huán)境保護法律體系，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然的原則，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系。加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，完善主體功能區(qū)制度。構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系。加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治。
在我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系的構(gòu)建和完善中，核心是嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度。建立生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核制度，強化環(huán)境保護、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標管理，嚴格落實企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任。開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。推進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法，落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。
堅定不移地推進環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。為了確保我國的環(huán)境法律切實見到成效，必須按照十九屆四中全會精神，在建立健全生態(tài)環(huán)境保護法律體系的同時，堅定不移地推進環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，全面實現(xiàn)黨中央提出的生態(tài)文明建設(shè)的各項要求。只有這樣，才能真正顯現(xiàn)出環(huán)境立法的有用性和有效性，從而確保黨中央制定的生態(tài)文明建設(shè)的目標如期全面實現(xiàn)，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢作出我們應有的貢獻。