一．法治思維的重要性和內(nèi)涵
法治是人類社會(huì)發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)的最佳國(guó)家治理模式。法治首先需要建立一系列相關(guān)的機(jī)構(gòu)和制度，如立法、執(zhí)法和司法等機(jī)構(gòu)和制度；其次還要有相應(yīng)的法律職業(yè)者、政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織中的執(zhí)法和司法人員。無論是機(jī)構(gòu)和制度，還是律師和其他法律職業(yè)人，都是法治的基本物質(zhì)和人力資源要件。“徒法不足以自行”。有了法律條文、制度機(jī)構(gòu)等物質(zhì)要件，法治就能自主運(yùn)行嗎？有了法官、律師等職業(yè)人員，法治狀態(tài)就能夠自然而然的形成嗎？歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，并非如此。例如，法西斯德國(guó)并沒有大規(guī)模地廢除法律和制度，也沒有大規(guī)模地罷免法官或律師，也就是說法治的物質(zhì)和人力資源要件還在，但是法治卻蕩然無存。為什么會(huì)導(dǎo)致如此結(jié)局呢？是什么東西缺失了呢？不難發(fā)現(xiàn)，是法治精髓的缺失，即法治理念和法治思維被拋棄了。以言代法，以言棄法，導(dǎo)致了“憲法下的法西斯專制”�？梢姡陕殬I(yè)人尤其是政府官員不堅(jiān)守法治理念，不遵循或不具備法治思維，法律和制度也會(huì)流于形式。
這就揭示出，法治具有外在要件（硬件），即法治的文本、機(jī)構(gòu)體系和人力資源等外在物質(zhì)要件，和內(nèi)在要件（軟件），即法治理念和法治思維等內(nèi)在化的意識(shí)和精神要件。法治無形的內(nèi)在要件具有與有形的外在要件同樣的重要性，甚至是更為關(guān)鍵的重要性。內(nèi)在要件缺失或被拋棄了，即便外在要件仍然存在，法治則已然徒有虛名。因此，法治國(guó)家必須要具備外在和內(nèi)在兩種要件。法治內(nèi)在要件是法治外在要件的內(nèi)在化，即深深根植于人心的對(duì)法律的敬畏、信任和遵循。這種內(nèi)在化不僅要求法律職業(yè)人，而且要求全民，尤其是要求政府官員，特別是是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的官員，必須樹立法治理念，具備法治思維。
思維是對(duì)存在的反映，思維方式?jīng)Q定行為方式。實(shí)踐思維是通過一定途徑達(dá)到實(shí)踐目的的思維，屬于實(shí)踐思維。法治思維是以法治理念和法治精神為導(dǎo)向，按照法治的邏輯，即運(yùn)用法律規(guī)則、原則、原理、精神和方法，觀察、分析和解決社會(huì)問題的思維路徑及過程。法治思維不同于“一言堂”、“命令式”和“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”的“人治思維”，不同于“政績(jī)”驅(qū)使和“維穩(wěn)”主導(dǎo)的“政治思維”，也不同于被情緒或輿論左右的“權(quán)宜思維”；而是要求政府機(jī)構(gòu)和決策者在行使公權(quán)力和履行公職時(shí)，自覺以憲法和法律為準(zhǔn)繩，遵守法律程序，運(yùn)用法律規(guī)范，剛正不阿，秉公執(zhí)法；每一個(gè)決策和行為都應(yīng)當(dāng)具有法律根據(jù)并經(jīng)得起法律的推敲。
法治思維的基本特征是在決策和行為時(shí)要考慮決策和行為是否符合現(xiàn)行法律規(guī)范的要求，即是否具有合法性。故，合法性是法治思維的基本指引。
在當(dāng)前防控新冠病毒肺炎疫情的應(yīng)急狀態(tài)下，如習(xí)近平總書記所說，“越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作法治思維”，越“要堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作”。
二．法治思維在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的作用
突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重危害的重大傳染病疫情，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各級(jí)政府應(yīng)依法成立應(yīng)急處理指揮部，統(tǒng)一指揮和組織事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療救治工作；在受影響的區(qū)域內(nèi)，居民生活和各行各業(yè)運(yùn)行也從平時(shí)正常的狀態(tài)轉(zhuǎn)入特殊的應(yīng)急狀態(tài)。盡管因突發(fā)事件而導(dǎo)致的應(yīng)急狀態(tài)不像憲法性法律規(guī)定的危及整個(gè)國(guó)家安全的緊急狀態(tài)那樣危急嚴(yán)重，但與日常行政管理秩序相比，這種行政應(yīng)急狀態(tài)仍然要在某種程度上克減公民權(quán)利。
這就構(gòu)成了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急狀態(tài)下的公民權(quán)利保障與限制的問題。這種權(quán)利保障與限制的難題在公共衛(wèi)生領(lǐng)域尤為突出。
公共衛(wèi)生以保障公眾健康為宗旨，與關(guān)注個(gè)體健康為目的的醫(yī)療服務(wù)法不同，因此往往帶來公共健康，即群體或集體健康權(quán)與個(gè)體權(quán)利的沖突。這構(gòu)成了公共衛(wèi)生領(lǐng)域中兩個(gè)永恒的難題，一是如何協(xié)調(diào)和規(guī)制群體健康權(quán)與個(gè)人權(quán)益的關(guān)系問題；每個(gè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和決策者必須要對(duì)這些權(quán)益進(jìn)行權(quán)衡和做出取舍；二是要決定采取強(qiáng)制性措施，還是采取基于市場(chǎng)機(jī)制的措施，抑或是自愿性的措施。這是公共衛(wèi)生領(lǐng)域最令人頭疼且無法躲避的斯芬克斯之謎。
在傳染病引起突發(fā)公共衛(wèi)生事件情況下，如前所述，切斷傳染病的傳播渠道是控制傳染病蔓延最有效的方法，因此就有必要對(duì)已經(jīng)感染的病人和疑似病人及其密切接觸者，實(shí)行必要的隔離措施。而這種隔離必然會(huì)限制個(gè)人的自由權(quán)。這就帶來個(gè)人自由權(quán)與公眾健康權(quán)甚至生命權(quán)的沖突。兩利相比取其重，兩害相比取其輕。為了更多人的健康甚至生命，個(gè)人的行動(dòng)自由就需要依法被加以適當(dāng)?shù)南拗啤?/span>
權(quán)益選擇和決策取舍并非易事，在執(zhí)行中也會(huì)遇到種種不理解和責(zé)難。因此不僅要有確定的法律基礎(chǔ)和正確的法律分析，還要合理劃定應(yīng)急措施的界限和受限權(quán)益的界限。此次疫情防控過程中，確實(shí)也出現(xiàn)了過度和粗暴執(zhí)法的問題，發(fā)生了扭曲應(yīng)急措施的初衷，超越法律限度侵犯不該限制的公民權(quán)益的情況。這些情況不是運(yùn)用了法治思維，而是違反了法治思維根本規(guī)律的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止和糾正。據(jù)報(bào)道，公安機(jī)關(guān)也及時(shí)發(fā)布通知，要求公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法履行職責(zé)，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，嚴(yán)禁過度執(zhí)法、粗暴執(zhí)法。這體現(xiàn)了執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維及時(shí)糾正違法行為的態(tài)度和決心，值得充分肯定。
三．隔離等強(qiáng)制措施的法律論證
在此次疫情中，由于新冠病毒具有新異性，不為現(xiàn)有傳染病學(xué)和醫(yī)學(xué)認(rèn)知，加之其傳染性極強(qiáng)，蔓延速度很快，初期反應(yīng)不及時(shí)和不到位等原因，確實(shí)造成了嚴(yán)重危機(jī)和巨大損失。是否要及時(shí)升級(jí)反應(yīng)級(jí)別，采取更嚴(yán)格的應(yīng)急措施，成為決策者的難題。除了前述應(yīng)基于科學(xué)分析和判斷基礎(chǔ)上采取相應(yīng)的法律措施外，具體法律措施也需要在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上和制度框架內(nèi)進(jìn)行充分論證。
首先，面對(duì)是否應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)春節(jié)這一公共假期的問題時(shí)，除了要討論疫情蔓延的現(xiàn)實(shí)緊迫性之外，還應(yīng)當(dāng)尋找公共假期決策權(quán)的歸屬及宣布或更改的程序等法律問題。根據(jù)《全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》，決定全國(guó)性年節(jié)假日的機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院。因此，決定延長(zhǎng)今年春節(jié)假期的權(quán)力應(yīng)歸屬于國(guó)務(wù)院。這也是此次疫情防控采取的第一個(gè)全國(guó)性應(yīng)對(duì)措施，把疫情防控工作直接提高到國(guó)家層面。隨著疫情防控工作的開展，各地方政府又根據(jù)各地疫情發(fā)展的具體狀況，制定了各地復(fù)工的具體時(shí)間。這種復(fù)工和復(fù)產(chǎn)的具體時(shí)間要求不屬于全國(guó)性節(jié)假日，因此可以依法由各地政府作出相應(yīng)決定。
其次，在疫情蔓延時(shí)期，需要對(duì)被感染的病人、疑似病人和與上述人員密切接觸者做出不同類型的隔離和防治措施。根據(jù)《傳染病防治法》第三十九條之規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí)，可以采取以下措施：（一）對(duì)病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定；（二）對(duì)疑似病人，確診前在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療；（三）對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察或采取其他必要的預(yù)防措施。如果拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。
此次疫情中，由于疫情突然，發(fā)展迅猛。而當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療資源有限，無法按照法律規(guī)定把確診病人在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)隔離治療，也無力把疑似病人安置在指定場(chǎng)所內(nèi)進(jìn)行隔離治療，更無辦法把密切接觸者安置在指定場(chǎng)所對(duì)其進(jìn)行隔離觀察，以至無法按照法律規(guī)定及時(shí)采取有效的隔離和治療措施，造成了疫情的蔓延。
確實(shí)，在常態(tài)狀況下，不可能儲(chǔ)備和積壓大量的物質(zhì)和人力資源。但是，資源上的不足并不是不按法律規(guī)定采取應(yīng)對(duì)措施的充分借口。該法第四十五條已明確規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。”未能依法采取相應(yīng)的調(diào)集人員或調(diào)用儲(chǔ)備物資，甚至征用房屋、設(shè)施和設(shè)備等手段，以彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、隔離場(chǎng)所和醫(yī)療人員的不足，不能不說是未能運(yùn)用法治思維，依法應(yīng)對(duì)疫情的失誤。
再次，密切接觸者的法律定義并不清晰。該法對(duì)確診病人和疑似病人作出了明確的法律界定，但并沒有對(duì)密切接觸者作出明確的界定。這就帶來一個(gè)現(xiàn)實(shí)的棘手問題，在節(jié)后大量返城人員進(jìn)入大城市的情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)哪些人進(jìn)行隔離呢？大量人員通過封閉的交通工具返城，帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)是顯而易見的。把所有返城人員都集中在指定地點(diǎn)進(jìn)行隔離，顯然是一個(gè)最徹底的措施。除了其醫(yī)學(xué)根據(jù)和現(xiàn)實(shí)可行性以外，從法律角度講，這種做法也缺乏法律的根據(jù)。因?yàn)榇罅糠党倘藛T，不是確診病人和疑似病人，不能進(jìn)行強(qiáng)制隔離，否則就會(huì)違反憲法和法律規(guī)定的公民基本權(quán)利。對(duì)于密切接觸者，就需要根據(jù)傳染病的傳染性和疫情狀況，制定區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。例如，傳染性強(qiáng)的傳染病與傳染性弱的傳染病所確定密切接觸者的標(biāo)準(zhǔn)就不同。鑒于新冠病毒的強(qiáng)烈傳染性和較長(zhǎng)潛伏期，應(yīng)當(dāng)區(qū)別來自感染區(qū)的和來自其他地區(qū)的返程人員，并給與不同的醫(yī)學(xué)觀察待遇。既要避免防范不力，也要避免越嚴(yán)越好的過度反應(yīng)。北京市政府采取的把返城人員按照來自感染地區(qū)和其他地區(qū)進(jìn)行分類、有感染癥狀和無感染癥狀加以區(qū)別的處理措施就很恰當(dāng)。同時(shí)，為了更有效的杜絕所有傳染的可能性，各地紛紛出臺(tái)了嚴(yán)格的居住小區(qū)或社區(qū)的人員流動(dòng)管理辦法。這也是面對(duì)特殊傳染病的特殊防控措施，具有其合理性。畢竟這種傳染病尚無有效的治療藥物和方法，最有效的方法仍然是最傳統(tǒng)的隔離手段。新冠病毒特有的強(qiáng)烈傳染性、無法確認(rèn)的傳播方式、隱蔽的潛伏征兆和潛伏期限，而且也確實(shí)造成了極大的破壞，這就迫使我們不得不采取更為嚴(yán)格和精細(xì)化的防控手段，采取“寧可信其有，不可信其無”的態(tài)度。該法第四十條規(guī)定，疾控機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)傳染病疫情或者接到傳染病疫情報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取的措施包括對(duì)密切接觸者采取在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施。第四十二條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，可以采取包括“限制或者停止”“其他人群聚集的活動(dòng)”的緊急措施�；谶@些法律規(guī)定和結(jié)合疫情實(shí)際狀況的法律分析，小區(qū)封閉式管理、全面排查、收集個(gè)人出行信息等做法，具有其法律根據(jù)和合理性。
其四，在疫情防控中，各地居民都有了解確診病人的所在區(qū)域的強(qiáng)烈的要求。為幫助市民更準(zhǔn)確了解可能的傳染范圍，推動(dòng)各社區(qū)有效落實(shí)“以社區(qū)防控為主”、“群防群控”的方針，在不泄露病人隱私的前提下，深圳市率先公布了確診病人在發(fā)病期間曾活動(dòng)過的小區(qū)或場(chǎng)所的信息。各地尤其是大城市紛紛跟進(jìn)，采取類似做法。
從傳染病學(xué)角度看，對(duì)確診病人的隔離是阻斷傳染渠道，有效控制疫情的可靠方法，具有醫(yī)學(xué)上的必要性。但是他們的個(gè)人信息尤其是居住地的信息是受法律保護(hù)的信息，這樣做的法律根據(jù)何在呢？根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，可以從以下四個(gè)方面論證這種做法的法律依據(jù)：
（1）公布是政府的法律職責(zé)�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十四條規(guī)定，“宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取下列措施：……（二）責(zé)令有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)和負(fù)有特定職責(zé)的人員及時(shí)收集、報(bào)告有關(guān)信息，向社會(huì)公布反映突發(fā)事件信息的渠道，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警工作；……。”《傳染病防治法》第三十八條第三款規(guī)定，“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確。”
（2）法律允許在特定情況下公布個(gè)人信息�！墩畔⒐_條例》第十五條規(guī)定，“第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開。”國(guó)家衛(wèi)健委《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案（第三版）》指出要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告新型冠狀病毒感染的肺炎病例（疑似病例和確診病例）、感染者（輕癥病例和無癥狀感染者），了解疾病特征與暴露史，規(guī)范密切接觸者管理，指導(dǎo)公眾和特定人群做好個(gè)人防護(hù)，嚴(yán)格特定場(chǎng)所的消毒，有效遏制社區(qū)擴(kuò)散和蔓延，減少新型冠狀病毒感染對(duì)公眾健康造成的危害。
（3）公布個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康為界限，嚴(yán)格遵照比例原則�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條明確規(guī)定，“采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”
（4）盡可能地簡(jiǎn)化公布的個(gè)人信息，減少不必要的侵權(quán)�！肚謾�(quán)責(zé)任法》第二條規(guī)定，“侵害民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”該條還規(guī)定民事權(quán)益包括隱私權(quán)。第六十二條規(guī)定：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)患者的隱私保密。泄露患者隱私或者未經(jīng)患者同意公開其病歷資料，造成患者損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”因此在公布感染者居住或活動(dòng)區(qū)域信息時(shí)只能公布感染者居住和活動(dòng)的大致區(qū)域，如小區(qū)或社區(qū)，不得公布感染者的其具體個(gè)人和家庭信息和隱私，只能是以保障公共健康和防疫為目的，盡可能減少對(duì)感染者個(gè)人和家庭的負(fù)面影響，絕對(duì)禁止感染者個(gè)人和家庭的污名化。