在當(dāng)下中國民主法制發(fā)展的重要關(guān)口，實在大有必要充分梳理并學(xué)習(xí)喬石的重要民主法制思想
財新《中國改革》 特約作者 秦前紅
《喬石談民主與法制》(上、下)在初夏之際由官方隆重出版發(fā)行，這既是對喬石這樣一位曾經(jīng)多年擔(dān)任黨和國家重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人所表達的崇高敬意，又是在中國民主法制(在最廣義層面，法制包含了法治，為了與喬石文選用法保持一致，故用法制這一話語)走過60多年風(fēng)雨歷程后的一個頗具深意之舉。近十年來，中國的民主法制行路艱難，社會對民主法制的期待與民主法制的發(fā)展之間構(gòu)成高度緊張。當(dāng)此時刻，重溫并且深度解讀一位長期擔(dān)任中國政法界最高領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于民主與法制的體悟與見解，當(dāng)大有裨益。
革命話語籠罩法治話語
中國共產(chǎn)黨是一個依靠槍桿子取得政權(quán)的革命黨，其所抱持的革命理念和意識形態(tài)使其懷有一種使命期許，即不僅要砸碎一個舊世界，還要建設(shè)一個新世界。為此，它意欲摒棄一切舊的上層建筑，而這其中最首要的是廢除舊的法權(quán)。
1949年2月22日，時任中共中央委員、中央法律工作委員會主任的陳紹禹(即王明)起草了一份文件，要求在司法審判工作中廢除國民黨的六法全書。這份文件經(jīng)過毛澤東、周恩來的修改，任弼時、董必武、林伯渠等領(lǐng)導(dǎo)的圈閱，同意以黨中央名義下發(fā)全黨執(zhí)行。這份文件，就是《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》(簡稱“指示”)。“指示”全文不長，1000多字，但里面的幾個核心觀點頗值得關(guān)注。第一，“廢除國民黨的六法全書，人民的司法工作以人民的新的法律作依據(jù)”。第二，“在人民的新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，則應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議作依據(jù)。”第三，“司法機關(guān)應(yīng)該經(jīng)常以蔑視和批判國民黨《六法全書》及其他一切反動法律、法令的精神，以蔑視和批判歐美日本資本主義國家的一切反人民的法律、法令的精神，來從事法制建設(shè)。”“指示”發(fā)布以后，1949年3月，由董必武為主席的華北人民政府的訓(xùn)令《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律》和同年9月的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第17條，也都重申了中國共產(chǎn)黨的這一立場。
以后很長一段時間，中國法學(xué)家和法律界都在為法律的階級性和繼承性爭論不休，法制所蘊含的制度文明要素在這種爭論下被深度遮蔽，由此而決定了此后中國法制發(fā)展的一種特殊路徑：革命話語籠罩法治話語，對革命成功經(jīng)驗的高度依賴，以及最高領(lǐng)導(dǎo)人和主管政法的主要負責(zé)人的法理念和法思想，對法制發(fā)展的方向和品質(zhì)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其中，領(lǐng)導(dǎo)人的見識和閱歷又成為決定民主、法制的發(fā)展樣態(tài)的關(guān)鍵條件。
在某種意義上來說，中國60多年來對民主、法治的探索，集中體現(xiàn)在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的民主、法制思想之中。毛澤東、鄧小平、董必武、彭真是幾位曾經(jīng)被公認的典型代表。八二憲法被公認為建國以來最好的一部憲法，這與彭真當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)這部憲法的修改工作有密切關(guān)系。八二憲法對公民基本權(quán)利保障的高度重視是其鮮明特色，其中，尤為強調(diào)對公民人格尊嚴和人身權(quán)利的保障，而這恰恰得益于包括彭真在內(nèi)的一代中國人在“文革”中不堪回首的慘痛經(jīng)歷，開國元勛在那場浩劫中尊嚴和生命都得不到基本保障，遑論一介草民。
喬石作為一位承先啟后的中國政法工作的領(lǐng)導(dǎo)人，他的法制思想和實踐曾經(jīng)體現(xiàn)了改革開放以后近20年民主與法制發(fā)展的一個階段性高度，在當(dāng)下中國民主法制發(fā)展的重要關(guān)口，實在大有必要充分梳理并學(xué)習(xí)喬石的重要民主法制思想。
政法委應(yīng)當(dāng)求實務(wù)虛論大事
中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)后，一直在探索領(lǐng)導(dǎo)政法工作的合適組織形式。1951年5月31日，政務(wù)院、最高人民法院，最高人民檢察署聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省以上政府建立政法委員會的指示》，此后，中央、省級、地區(qū)三級政府內(nèi)都設(shè)立了政法委員會，這個“政法委員會”是依據(jù)《共同綱領(lǐng)》設(shè)立的一個政府機構(gòu)，而非黨的機構(gòu)。
1954年憲法制定后，中國仿效蘇聯(lián)、阿爾巴利亞等國建立一種以人民代表大會制度為重心的政權(quán)組織形式，國務(wù)院、最高法院、最高檢察院都成為由全國人大產(chǎn)生并對全國人大負責(zé)的國家機關(guān)，中央政法委員會一度短暫消失。
兩年后(1956年)又恢復(fù)設(shè)立“中共中央法律委員會”。起初，它的性質(zhì)和功能被定位于一個有關(guān)法律的決策咨詢和研究機構(gòu)，但是，兩年后，事情又發(fā)生急劇變化，在“大躍進”中成立的中央政法小組成為一個決策權(quán)(立法政策)與執(zhí)行(司法)權(quán)集于一身的機構(gòu)，成為一個超越憲法設(shè)立的公、檢、法之上的不受約束的組織。1980年1月24日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會的通知》，決定再度設(shè)立中央政法委員會。《通知》規(guī)定的中央政法委的五項職能中，主要是法律的政治方向的把握，并不干預(yù)具體的司法公正，其職能重心在于領(lǐng)導(dǎo)新時期繁重的立法工作。與此同時，各地也紛紛成立政法委員會，并逐漸演變成為各級黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門。
黨的十三大政治報告在著力于解決黨政不分、以黨代政的弊端，并推行政治體制改革時，再度考慮到改革黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織體制問題。1988年5月19日中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，該通知要求撤銷中央政法委員會，成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組。政法領(lǐng)導(dǎo)小組較之政法委員會功能大大減弱，它一般不開政法工作會議，不發(fā)文件，體現(xiàn)了依法辦事、黨政分開的精神。
1990年3月6日，中央決定恢復(fù)中央政法委員會，這個體制從此一直延續(xù)至今。
前中共中央總書記胡耀邦曾經(jīng)稱贊喬石有理論、有能力、黨性強。自1985年到1993年期間，喬石一直擔(dān)任中央政法工作的最高領(lǐng)導(dǎo)人，尤其是在他擔(dān)任中央政法委書記期間，他對有關(guān)政法委體制、機制問題的思考，閃爍著很多智慧的光芒。他認為，政法委應(yīng)當(dāng)求實務(wù)虛論大事，主要研究社會治安的現(xiàn)狀、趨勢與應(yīng)對新情況的對策與部署;研究法制建設(shè)的成效、成功經(jīng)驗與進一步改進與加強的措施;研究政法各部門的主要職責(zé)、工作重點與改進和改革的措施和步驟;研究政法干警自身存在的問題，有針對性地提出增強素質(zhì)、提高本領(lǐng)的目的和要求等等。
政法委是執(zhí)政黨主管政法工作的最重要職能部門，法律機關(guān)則是國家的當(dāng)然組成部分，因此，對政法委性質(zhì)、作用的正確認知既關(guān)乎黨政關(guān)系的準(zhǔn)確把握，又是衡量執(zhí)政黨治國理政能力的重要標(biāo)志。
所謂執(zhí)政，是指對政權(quán)的控制、掌握、行使，作為執(zhí)政黨通常具有以下幾個特征：1)重視與現(xiàn)有政權(quán)的親和性，強調(diào)充分發(fā)揮整個國家架構(gòu)的作用，這與革命黨主張推翻、反對或者虛化現(xiàn)有政權(quán)體系、破舊立新大不相同。2)強調(diào)社會利益的整合，重視社會利益的協(xié)調(diào)與和諧。這與革命黨首先要劃分敵我界線，支持一部分人利益以反對另外一部分人的利益有著重要區(qū)別。因為執(zhí)政黨要借助國家政權(quán)對社會實施治理，追求社會的有序性。國家本身是要承擔(dān)許多超階級、超越階層利益的公共職能的。即使國家所承擔(dān)的階級利益的職能，在常態(tài)下也只能依據(jù)法律以和平、民主的方式來行使。3)執(zhí)政黨本身具有執(zhí)政的合法性。執(zhí)政合法性一般指一種政治統(tǒng)治和政治權(quán)力能夠讓被統(tǒng)治者認為是正當(dāng)?shù)摹⒑虾醯懒x的，從而志愿服從或認可的能力與屬性。具體而言，合法性指的是民眾對于現(xiàn)政權(quán)和現(xiàn)存政治秩序的信仰、支持和認同，體現(xiàn)為執(zhí)政黨獲得支持的程度、領(lǐng)導(dǎo)的合理性、權(quán)力的合理性和治理的有效性。4)執(zhí)政黨的活動要以法律為依據(jù)，活動的載體是國家代議(代表)機關(guān)。執(zhí)政黨的活動不但要具有實體合法性，還要具有程序合法性。所謂程序合法性主要是指執(zhí)政黨不能超越國家的憲法、法律而活動。它包括執(zhí)政黨的資格條件的合法化、執(zhí)政黨權(quán)限的法治化和執(zhí)政黨活動程序的法治化。5)執(zhí)政黨執(zhí)政權(quán)的有限性和受約束性。執(zhí)政黨既然要以民主為活動內(nèi)容和目標(biāo)，那么，其執(zhí)政權(quán)不是自封的，只能來自人民的授予;執(zhí)政黨行使權(quán)力要代表人民;執(zhí)政黨運用權(quán)力的全過程要接受人民的監(jiān)督和制約。
中國的黨政關(guān)系與西方黨政關(guān)系的形成與演進不同。西方國家是先有國而后有黨，黨是在國家的憲政體制中逐漸形成、成熟的，因而國家政權(quán)雖是政黨爭奪目標(biāo)，但一旦某一政黨獲得政權(quán)獲得執(zhí)政地位以后，就獲得了相對于政黨組織的獨立性，便開始依循憲法行使國家權(quán)力，黨派之間的斗爭也納入憲法和法律范圍內(nèi)展開。中國則是先有共產(chǎn)黨，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過武裝斗爭取得了革命勝利，國家政權(quán)也是在黨的主導(dǎo)下建立的。
黨在國先的事實，加以革命思維的長期主導(dǎo)，形成建國之后很長一段時期內(nèi)國家治理依然保持對革命戰(zhàn)爭時期的黨的一元化體制的嚴重依賴，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，安排一切就成為建國后很長一段黨政關(guān)系的主流。是實行人治還是實行法治，是黨大還是法大，如何從革命黨順利轉(zhuǎn)換為執(zhí)政黨，等等，一直是困擾執(zhí)政黨和整個中國社會的問題，并導(dǎo)致整個民主法制建設(shè)的坎坷以及國家體制運轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定。
此即鄧小平在1980年曾嚴肅提及的問題：如何防止制度因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。鄧小平的追問其實在毛澤東于上世紀(jì)50年代談及蘇聯(lián)斯大林的大清洗時，就說過那樣的事在英美等國家不可能發(fā)生，這個斷語的邏輯預(yù)設(shè)是英美有良好的法治。可惜從50年代到80年代，中國經(jīng)歷了近乎30年的探索與思考，其中更付出“文革”十年的慘痛代價，才逐漸明白民主、法制在國家生活中的重要性，而一個符合中國特色、遵循世界文明準(zhǔn)則的民主法制體系，迄今為止尚未真正建成。
中國共產(chǎn)黨對中國民主法制建設(shè)理論探索的相對成熟，是以喬石為代表的中國領(lǐng)導(dǎo)人來完成的。這不僅體現(xiàn)在他擔(dān)任中央政法委書記期間，對政法體制機制的諸多改革，更突出體現(xiàn)在他擔(dān)任全國人大常委會委員長期間，1998年憲法修改時“把依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”正式寫入憲法文本。他主張充分認識建設(shè)具有中國特色的社會主義法制，是中國共產(chǎn)黨的一項偉大的歷史任務(wù)，是國家長治久安的根本保證。全黨同志特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要把法制建設(shè)視為己任，時時處處自覺維護法制;他反復(fù)強調(diào)要充分認識堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法辦事是一致的，憲法、法律是人民意志、國家意志的集中體現(xiàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨又要領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律。從中央到基層，所有黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法、法律相抵觸，都只有模范地遵守憲法和法律的義務(wù)，而沒有任何超越憲法和法律的特權(quán)。
喬石的上述思想至今仍有巨大的現(xiàn)實意義。有人不無偏激地概括當(dāng)下中國社會是“嚴格立法、選擇性執(zhí)法、普遍違法”。無疑，法制的權(quán)威和政府的公信力嚴重下降，維穩(wěn)的成本越來越高，這些恐怕都與對堅持法治道路的動搖與懷疑，領(lǐng)導(dǎo)法制的體制、機制不順等有莫大關(guān)系。
依法治國就是從人治走向法治
黨的政法委與國家的政法各機關(guān)之間的關(guān)系問題，一直是中國法制發(fā)展進程中的一個十分重大的理論與實踐問題。中華民族要實現(xiàn)偉大的復(fù)興，除了在經(jīng)濟、文化上必須具有強大的競爭力外，還應(yīng)該在制度上證明自己的優(yōu)越性。而這種優(yōu)越性的獲得當(dāng)然包括吸取世界一切政治文明包括司法文明的有益成分，由此憲法序言所要求建立的“富強、民主、文明”的國家目標(biāo)也才能實現(xiàn)。
尊重政法規(guī)律的能力是衡量執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要標(biāo)志。一個政黨是否成熟，其執(zhí)政能力的高低，從其駕馭、運用政法規(guī)律的能力可窺其端倪。中國共產(chǎn)黨在過去的革命戰(zhàn)爭年代和建設(shè)時期，曾經(jīng)對運用行政資源完成社會動員和社會整合駕輕就熟，并取得許多寶貴的成功經(jīng)驗，但是，在十一屆三中全會以前近30年里，一直未能準(zhǔn)確認知法律在社會主義國家建設(shè)中的應(yīng)有定位和作用。1999年憲法修正案將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進憲法，這一治國方略作為執(zhí)政黨意志的體現(xiàn)，本應(yīng)更能凝聚全民共識，堅定人民對法治發(fā)展的信心，但是，在其貫徹的過程中也出現(xiàn)了局部和間或的動搖和游移，甚至在個別地方出現(xiàn)“人治回潮”的不正常現(xiàn)象。
近多年，我國為“維穩(wěn)”所支付的巨大成本，除了與社會轉(zhuǎn)型、社會利益多元化、階層結(jié)構(gòu)沖突等相關(guān)聯(lián)外，更重要的原因即在于法治沒有成為解決社會沖突的底線。所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣來解決”、“越鬧好處越大”都是嚴重偏離法治精神的典型例證。
中國執(zhí)政黨多年來一直致力于自身的革新，但是，由于強大的路徑依賴慣性，這種革新還遠未完成。
法治從學(xué)理上說有著很復(fù)雜的表征，概而言之，法治體現(xiàn)為“政治問題法律化，法律問題制度化，制度問題程序化，程序問題技術(shù)化”。沒有法治的權(quán)威，社會既無穩(wěn)定的預(yù)期，也無長治久安可言。法治發(fā)展經(jīng)歷了“形式法治和實質(zhì)法治”兩個階段，猶如中國市場經(jīng)濟的形成要補上商品經(jīng)濟的課一樣，社會主義以法治國的形成也不能逾越形式法治的階段。比如“疑罪從無，難罪從輕”以及“法官自由裁量”就是形式法治所體現(xiàn)的司法規(guī)律，不可以用任何理由加以拒斥和摒棄。
喬石在主持執(zhí)政黨政法工作的期間，曾明確表示，政法委不能代替和包辦政法各部門的職責(zé)和任務(wù)，要充分發(fā)揮政法各部門的積極性和主動性。對政法各部門的具體業(yè)務(wù)、具體工作，都應(yīng)由各部門自己商討、研究和貫徹落實。
他的這一思想直接體現(xiàn)在1990年《中共中央關(guān)于恢復(fù)設(shè)立中央政法委員會的決定》這一文件之中。文件要求“中央政法委恢復(fù)以后，仍然要貫徹黨政分開的原則”，從文件所列舉的政法委五項任務(wù)來看，也是“宏觀指導(dǎo)性質(zhì)的”，特別強調(diào)“辦案由各部門各司其職”。
無數(shù)案例表明，政法委員會尤其是基層政法委不時僭越法律權(quán)限，嚴重干預(yù)司法，片面要求司法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合，放棄憲法法律所要求的分權(quán)與制約。這不僅造成黨政關(guān)系混亂，弱化司法機關(guān)的權(quán)威，甚至造成諸多冤假錯案。更為可怕的是，有些地方的政法委，在錯誤的維穩(wěn)思維主導(dǎo)下，動輒濫用警力，用于解決人民內(nèi)部矛盾問題，導(dǎo)致官民對立，事態(tài)擴大化。
按照喬石的見解，理想的執(zhí)政黨與政法部門的關(guān)系應(yīng)表現(xiàn)為：第一，充分發(fā)揮政法機關(guān)的職能，提高政法機關(guān)的權(quán)威。黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是嚴格保證各級政法機關(guān)嚴格依照憲法和法律，依法獨立行使職權(quán)。第二，負責(zé)在政法系統(tǒng)各部門貫徹執(zhí)行黨的決議和指示，研究并協(xié)調(diào)政法部門中帶有共性的工作，及時提出具有前瞻性的指導(dǎo)意見。第三，積極引導(dǎo)各級公安機關(guān)、司法機關(guān)的黨組織和廣大黨員帶頭學(xué)法、懂法，模范遵守憲法和法律，把各項工作納入法制軌道。第四，同級人大及其常委會具有立法職能的，黨的政法委可以參與法律草案的起草、討論，并提出建議，以實現(xiàn)黨的意志。
喬石的上述論述雖然不可能盡善盡美，但若能切實踐行，當(dāng)能大大推進中國法治發(fā)展進程。但是， “歷史的三峽”往往重巖疊嶂，一波三折。
民主出場下的法制才有力量
世界各國法制發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)表明，法制在其發(fā)展進程中，并不是一個孤行客。法制的民主化，民主的法制化猶如車之兩輪、鳥之雙翼，是相隨相生的。法制的單向度發(fā)展不能完全遏制公權(quán)力的專橫，還有可能異化為“法令滋彰，盜賊多有”的可怕局面。只有民主出場下的法制才能有真正的力量。
改革開放后，中國經(jīng)過30多年的立法進程，已經(jīng)建立了相對完備的社會主義法律體系，但是，理想的法制秩序并未建立起來，法律權(quán)威更未能滿足社會的普遍期待。個中原因，難以條分縷析一一列舉，但是，民主建設(shè)的相對緩慢甚至停滯，阻礙了法制權(quán)威的形成，卻是社會共識。
在此問題上，喬石展示出他的深刻洞見：他不斷強調(diào)并闡發(fā)小平同志上世紀(jì)70年代末提出的“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”的論斷。他說，民主和法制是現(xiàn)代文明國家的重要標(biāo)志。人民民主，是社會主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性，社會主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展。國家由人民當(dāng)家作主才能興旺，國家機關(guān)有人民支持才有力量。人民群眾越是關(guān)心國家大事，越是對我們的各項工作提出意見和建議，就越有利于我們國家事業(yè)的興盛發(fā)達。適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，必須加強民主和法制建設(shè)，積極推進政治體制改革，努力建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治。
古代智者云：往者不可諫，來者猶可追。惟愿先輩賜給我們的智慧，能使中國法制度盡坎坷，獲得涅槃。 ■
作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授