17年前，“依法治國”被寫入了中共十五大報告，成為黨的主張;大約15年前，“依法治國”被寫入了《憲法》，成為國家的意志主張;在2014年的當下，“依法治國”被列為十八屆四中全會主題，將黨的主張和國家意志進一步具化。
就在十五大之前，“依法治國”還是一個討論不已的問題，圍繞著“人治”和“法治”，學術界展開了曠日持久的爭論，至今依然余音繚繞，爭論最終并沒有隨著黨內關于“法治”的共識而一錘定音，圍繞著“法治”的各種雜音依然不時見諸輿論。理念的樹立也沒有帶來執(zhí)行層面的“法治”共識，今日治理諸相莫不訴說著“依法治國”的艱難歷程。
不過，“依法治國”畢竟已經成為黨治國理政的根本方式，在朝著治理方式和治理體系現(xiàn)代化之路行進的過程中，如何正確詮釋“依法治國”的含義才是政界和學界的歷史任務。
被業(yè)界尊為“中國法學三老”之一的中國社科院榮譽學部委員李步云，在“依法治國”理念的提出、內涵的解析等方面都有很多理論建樹，并最終都為中央領導采納入中央文件。財新近日通過與他的長談，梳理了“依法治國”是如何成為黨的主張和國家意志，并得以繼續(xù)充實發(fā)展的歷史脈絡和軌跡，以饗讀者。
——編者
財新：十八屆四中全會確定會議主題為“依法治國”，這在中央全會上，是歷史上的第一次。我們也注意到，17年前的1997年，黨的十五大首次把“依法治國”寫入中央文件，35年前的1979年，中央64號文《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》強調了刑法等七部法律能否嚴格執(zhí)行，“是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志”。是不是可以說，中國“依法治國”的建設歷程，大致可以分為三個階段：第一個階段是1979年到1997年，第二個階段是1997年到2014年，第三個階段是2014年之后?
李步云：基本上可以這樣劃分。就是1979年到1997年的早期理論準備和法治實踐，1997年之后的正式確立依法治國基本方略和推進法治國家建設階段，2014年之后的全面落實“依法治國”階段。
財新：有人認為，“依法治國”的治國方略是在黨的十五大第一次確定下來的，因此十五大是“依法治國”的起點。是不是可以這樣認為?
李步云：有一定的道理，但不準確。準確的說法是黨的十五大是“法治國家”建設的一個里程碑。在這之前，有個思想理論準備和初步實踐的過程。準確的說，“依法治國”的起點是十一屆三中全會。正是十一屆三中全會確立了黨和國家工作重心的轉移之后，學術界由此開始了“依法治國”的理論研討，以及中央領導關于“依法治國”思想的高度統(tǒng)一，然后才有了“依法治國”水到渠成的寫入中央文件�？梢哉f，黨的十五大的功勞在于通過黨內民主程序正式將“依法治國”寫入黨的文件，成為黨內共識。1999年“依法治國”入憲又是一個里程碑，將黨的主張上升為國家意志。今年四中全會的全面落實“依法治國”勢必也將會成為一個新的里程碑。
理論準備
財新：從1979年到1997年，學術界圍繞著“依法治國”做了哪些早期理論準備?
李步云：主要是圍繞著“人治”和“法治”展開的。上世紀80年代初期進行的“人治”“法治”大討論，其規(guī)模之廣、理論界主要是法學界參與爭鳴學者之多，為中國學術史上所罕見。當時學術界展開了“法治論”、“結合論”和“取消論”這三大派的激烈論爭�！敖Y合論”的觀點是，“人治”和“法治”都有必要，兩者應結合起來�！叭∠摗边@一派認為，“人治”與“法治”是西方的一種提法，不科學，有片面性，有副作用，“我們用‘建設社會主義法制’就行了�！�
學術界一致反對要人治不要法治的傳統(tǒng)觀念和實際做法。但在是否應倡導法治反對人治、法治與人治是否應結合、以法治國概念與提法是否科學等問題上，意見分歧很大。
財新：“法治論”的主張是什么?主要理由是什么?
李步云：我是主張“法治論”的。我在1980年就專門寫過文章對“結合論”、“取消論”做了回答。
“結合論”的主要理由是，法要通過人去制定和實施，因此既要重視法的作用也要重視人的作用。就好比毛澤東所說，只有把武器同戰(zhàn)士相結合才能產生最大的戰(zhàn)斗力。這是將“法治”與“法的作用”、“人治”與人的作用簡單地等同起來了。
實際上，法治與人治是兩種對立的治國理論和原則(方略、制度)。作為一種治國理論，法治論認為，一個國家能否長治久安和興旺發(fā)達，關鍵的、決定性的因素和條件，是要依靠建立一個良好的有權威的法律和制度，而不在一兩個領導人是否賢明。作為一種治國的原則和制度，法治論主張國家要有良好的特別是要有極大權威的法律和制度;人治論則持完全相反的看法，主張或默認法律可有可無，權可以大于法。當然講現(xiàn)代法治，還要求實行一系列重要的原則和制度。說任何國家都是法治和人治相結合，那我們今天再講這種“結合”就沒有什么理論與實踐意義了。如果我們倡導法治，反對人治，就能解決我國法制建設中長期存在的兩個根本性問題：一是在指導思想上總是把國家的長治久安與興旺發(fā)達主要寄希望于一、兩個好的領袖人物，而不知法律與制度的決定性作用。二是它能鮮明地反對權大于法、辦事依人不依法。
1980年1月4日至5日，中國社科院法學所和《法學研究》編輯部在北京市高級人民法院禮堂還曾經專門舉辦過全國第一次關于法治人治問題的專題會。我當時是法學所的黨總支委員，是具體負責籌備會議人之一。會上預定了幾位發(fā)言人。當陶希晉同志第一個發(fā)言以鮮明的立場主張“法治”后，一位已經安排發(fā)言主張法治與人治應當結合的教授，放棄了發(fā)言。
財新：可不可以說，從此“法治論”戰(zhàn)勝了“結合論”和“取消論”，其關于“法治”的主張成為了全社會的普遍共識?
李步云：也沒有完全獲得所有人的共識。直到今日，我們仍能看到一些言論和現(xiàn)象，主張法學教條主義，把馬恩列斯毛的話句句當真理，將領袖人物的語錄編輯和注解作為馬克思主義法學;主張法律經驗主義，否認理論的價值，拒絕借鑒古今中外的法律文化遺產與成果;主張法律工具主義，否認法律的倫理價值，僅僅將其視為工具，認為法律束手束腳，往往以黨的政策和長官意志替代法律;主張法律實用主義，強調法律為無產階級專政服務，不能正確處理法律和政治的關系，不尊重法律應有的尊嚴和權威。不過，也不奇怪。這些作為學術觀點，是應當反復研究和討論的。
財新：在理論準備中，還有一個重要的概念，就是你首先提出來的將“法治”和“法制”區(qū)別開來。人們當時關于“法治”這一概念的認識還很模糊。比如有的人當時就提出，法治這一概念是歷史上剝削階級提出的，沒有階級性，是一個“非階級或超階級”的概念，因此，我們不能用。
李步云：這只是當時的一個反對意見。我當時就說了，民主、自由、平等、人權、人道主義等概念，都不是無產階級自己的發(fā)明，而是歷史上沿襲下來的。為什么這些概念可以用，“法治”這個概念就不能用了呢?法治論者都強調的是，一個國家應該制定一套比較完備的法律，作為人們的行為準則;任何人包括國家領導人在內都要遵守法律，嚴格依法辦事;法律面前人人平等，誰違法犯罪都要受到同樣的制裁。
當時還有人提出，“法治”就是“法律的統(tǒng)治”，這是一種望文生義的解釋。也有人提出，雖然我們十分強調工業(yè)、科學等等的作用，但不能提什么“以工業(yè)治國”、“以科學治國”，所以提“以法治國”也是不科學的。還有的提出，“法治”這一概念有“片面性”，因為它否定了黨的領導的作用，否定了黨的路線的作用和政權的作用，否定了政治思想工作的作用和共產主義道德教育的作用等等，是鼓吹“法律萬能”。也有的提出，既然有了“健全社會主義法制”這一口號，就用不著再提什么“要實行社會主義法治”了。
財新：“法制”與“法治”到底有哪些不同?即使到今日，我們還可以看到一些文章和文件里，對這兩個詞的混淆使用。那么，在什么情況下用“法制”，什么情況下用“法治”?
李步云：“法制”與“法治”有四點區(qū)別。我最早是在1982年初“法治概念的科學性”一文里提出來的。當時，在關于法治與人治問題的討論中，有的人提出，“法治”這一概念“不科學”，有“片面性”,和堅持四項基本原則有矛盾，既然有法制的提法，也用不著再講什么法治了，因此主張拋棄“法治”這個概念。
我覺得，這種觀點是錯誤的，我就寫了這么一篇關于“法治”概念的文章，提出“法治”這一概念“科學”，沒有“片面性”,和堅持四項基本原則沒有矛盾，“法制”不能代替“法治”。
從1982年初我寫“法治概念的科學性”提出“法治”到黨的十五大報告第一次在黨的綱領性文件中明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”這一治國方略和奮斗目標，很多學者、干部和普通公民都搞不清楚“法制”和“法治”區(qū)別。這和一位前中央領導同志個人的認識有關，他用“法制”與“人治”相對立，而反對用“法治”。
“法制”與“法治”有哪四點區(qū)別?第一，法制是法律制度的簡稱，是相對于政治制度、經濟制度、文化制度以及其他各種制度而言的。法治則是與人治相對立的一個概念，主張法治意味著否定人治;第二，法制的基本內涵是指法律以及與法律的制定和實施相關的各種制度如立法制度、司法制度等，法治的基本內涵是與人治不同甚至對立的一種治國理論和治國方略和原則;第三，實行法治首先必須要有法制或法律制度，但卻不能說有了法制就必定有法治;第四，法制動態(tài)含義即“有法可依，依法辦事”，法治則與民主政治密切相關，要求在法律制定和實施的各個環(huán)節(jié)上都貫徹民主原則，實行立法權、司法權和行政權的分離和相互制約，實行司法獨立，嚴格做到法律面前人人平等，體現(xiàn)法律的正當程序原則。
財新：在理論準備中，“依法治國”是不是也是一個重要概念，它的具體內涵是什么意思?
李步云：我們最早談的是“以法治國”，是我和王德祥、陳春龍在1979年9月，中國社科院召開的“慶祝中華人民共和國成立30周年學術討論會”上提交的論文。這篇文章從觀念更新和制度變革兩方面詳細論述了要在我國實行以法治國的方針。法學界普遍認為，這是第一次明確提出要在我國實行依法治國，并從理論和實踐上做了系統(tǒng)論述的文章�！豆饷魅請蟆吩谡髑笾醒敕ㄖ乒ぷ鳈C構一些同志的意見后決定發(fā)表全文，但認為“以法治國”口號中央尚無此提法，就以《要實行社會主義法治》為題，在1979年12月2日摘要發(fā)表。結果，社會反響很大。有的同志告訴我，某中央機關有人曾將這篇文章抄成大字報，張貼在機關門口。后來，這篇文章就全文刊登在了1981年群眾出版社出版的《法治與人治問題討論集》中。
“以法治國”也就是“依法治國”，根據(jù)人類的共同經驗和中國的具體國情，它的具體內涵包括以下十項：法制完備、主權在民、人權保障、權力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法獨立、程序正當、黨要守法。
在中國社科院法學所召開的一次國際學術研討會上，一位瑞士學者對我說，你的十項原則，前九條同西方國家的主張一樣，但我們那里從來不提“黨要守法”這一條，這是為什么?我回答說，在我國，第十條不僅需要，而且這一條最重要。在西方，法治經歷了有近兩百年的發(fā)展過程，任何政黨必須守法，已成一種憲政文化和習慣。同時，你們是多黨制或兩黨制，辦什么事都公開。如果一個黨不按憲法辦事，公民就不會投你的票，你就別想上臺執(zhí)政：上了臺也常被趕下來。我們這里是一黨執(zhí)政多黨合作，保持了社會穩(wěn)定，也能辦成很多大事。但這種政治體制又必須強調和重視執(zhí)政黨必須依法辦事，依法執(zhí)政。
財新：長期以來，我們講的是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，“依法治國，建設社會主義法治國家”究竟和這個有什么區(qū)別?
李步云：16字方針是我國過去法制建設的基本口號，起了很大作用，今后仍然可以使用。但是16字方針的要求在古代也適用。中國古代法律也很“完備”，管子也說過“君臣上下貴踐皆從法，此之謂大治。”而現(xiàn)代“法治國家”的標志則是上述16個字難以完全概括和表達的。例如，現(xiàn)代法治國家不僅要求有法可依，而且法律應當良好，要符合事物的本質和發(fā)展規(guī)律，符合當今的時代精神。要求反映全體人民的利益和意志，能促進社會和經濟的快速發(fā)展，能促進社會的公平正義，同時法律體系要嚴謹科學�，F(xiàn)代法治國家必須建立在民主的基礎上，立法、司法和執(zhí)法都應貫徹民主原則�，F(xiàn)代法治要求立法權、司法權和行政權不能集中于一個人或一個機構手中，應實行權力分立與制衡，應實行司法獨立�，F(xiàn)代法治要求法治主要“治官”，而不是主要“治民”;要將尊重和保障人權作為基本出發(fā)點和落腳點;等等。因而，現(xiàn)在只提16個字已是遠遠不夠了。在現(xiàn)代，16字方針可以認為僅是“形式法治”，而不是“實質法治”。
經過長期的討論和爭鳴，“要法治不要人治”的主張得到了越來越多人的認同。但是在理論和實際工作者中對法治概念與“依法治國”的口號和方針仍然存在這樣那樣的看法和疑慮。
要從人治走向法治并不容易，在現(xiàn)實生活中，我們還可以大量的看到“人治”的現(xiàn)象：有了黨的政策可以不要法律，領導人的意志高于法，辦事可以依人不依法，依言不依法等等。
法治實踐
財新：1997年之前的早期法治實踐，在您看來，有哪幾件標志性的事情?
李步云：標志性的事情一個是十一屆三中全會的召開以及以后的四個事件，一個是黨的十一屆三中全會。全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現(xiàn)在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要日程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性;要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相;要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權�！�
第二個是1979年中央64號文《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》。這部文件強調，刑法等七部法律通過后，“它們能否嚴格執(zhí)行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志”。這是建國后包括黨的十一屆三中全會以來，在黨和國家的重要文件中第一次使用“法治”這一概念。這一文件在確立一系列法律原則的同時，決定“取消各級黨委審批案件的制度”，取消“文革”中“公安六條”所規(guī)定與實行的這謂“惡毒攻擊”罪和“反革命”罪，宣布對“摘掉了地、富、反、壞分子帽子的人”，“應保證他們享有人民的民主權利�！边@一文件當時是胡耀邦提出要搞的。我、王家福、劉海年、滕文生等都參加了起草工作。在上述一系列重要內容中，包括取消黨委審批案件的制度，我曾向最高人民法院和最高人民檢察院征求意見。最高法研究室主任魯明健對我說，我們十分贊同取消這一制度，但最好由你們學者提出來，不然人們會說我們是向黨要權。高檢專門召開黨組擴大會議，也一致表示同意取消這一制度。有人告訴我，最高人民法院黨組在討論這個文件時大家自發(fā)鼓掌，院長江華在后來的一次講話中曾說，我入黨五十年，這是我看到過的有關民主與法制的最好的黨內文件。
第三個是對林彪，江青反革命集團的審判。應中央有關領導同志的要求并最后定稿的、以“特約評論員”名義撰寫的《社會主義民主和法制的里程碑》一文，發(fā)表在1980年11月22日《人民日報》。該文總結的這次歷史性審判的五條現(xiàn)代法律原則是：司法民主、司法獨立、實事求是、人道主義和法律平等。該文最后說，“對林彪、江青反革命集團的審判，是我國民主和法制發(fā)展道路上的一個引人注目的里程碑。它充分體現(xiàn)了以法治國的精神，堅決維護了法律的權威，認真貫徹了社會主義民主和法制的各項原則，在國內外引起了強烈反響，具有除舊布新的重大意義。”這也是最早提“以法治國”的重要中央文獻。
第四個是，我在1982年于光明日報上發(fā)表過一篇文章“黨組織要在憲法和法律范圍內活動”，被黨中央采納寫進了黨的十二大報告和新的黨章。
還有一個是1982年憲法。它在序言的最后一段這樣強調要維護憲法與法律的尊嚴與權威：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量，各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責�！边@部憲法還恢復了1975年憲法和1978憲法被取消的司法獨立和法律平等原則。
財新：“法治國家”和“依法治國”最終是怎么得以寫入黨的綱領性文件中的?
李步云：“依法治國”的寫入最早是在1996年2月8日，中共中央政治局聽取了中國社科院法學所課題組的“依法治國”的講座，江澤民作了“實行和堅持依法治國，保障國家的長治久安”的重要講話后開始的。1996年3月八屆人大四次會議的一系列文件包括《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，已經鄭重地將“依法治國”作為一項根本方針和奮斗目標確立下來。1997年黨的十五大報告，對依法治國方針的科學含義、重大意義和戰(zhàn)略地位，作了全面而深刻的闡述。正式將依法治國提升到“治國方略”的戰(zhàn)略高度。1999年3月又將這一治國方略和奮斗目標莊嚴地記載在憲法中。法治入憲表明依法治國方略已由黨的主張上升成為國家意志。
應當特別指出的是，司法部《實行依法治國建設社會主義法制國家的理論與實踐問題》這個題目出得好。從“一五”普法到“二五”、“三五”普法，他們都提“依法治國”，并創(chuàng)造與摸索出一套依法治理的制度和經驗。他們在這方面功不可沒。
“法制國家”這個詞在1996年3月八屆人大四次會議時還在用，1997年9月江澤民同志所作的黨的十五大報告改為“法治國家”，時隔僅有一年半。這說明以江澤民同志為核心的第三代領導集體，洞察細微，能認真聽取專家的看法而果斷決策的。但“法治國家”這個概念，學者中什么時候最早提出，我沒有作專門調查，不敢肯定。也許王家福、劉海年和我在1989年《論法制改革》一文是較早提“法治國家”的論文。
1997年2月，王家福代表課題組講的題目是《關于實行依法治國，建設社會主義法制國家的理論與實踐問題》。我當時就提出，題目應改成我寫的那個初稿的題目《依法治國，建設社會主義法治國家》。當時司法部領導考慮，題目剛定，即將開講時題目又改了，有點不合適，因此沒有同意。十五大召開前夕，我和王家福、劉海年商量，應借這次機會將“法制國家”改為“法治國家”，于是決定給中央領導提供幾份參考材料，其中一份就是江澤民同志于1989年7月26日接見中外記者時關于法治與人治問題的講話，“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界常講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針”。據(jù)說，十五大報告就是由江澤民親自拍板，將“法制國家”改為“法治國家”。
財新：1997年之后的法治實踐，在您看來，有哪些標志性的事情?
李步云：1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把“依法治國”正式寫入了憲法，規(guī)定:‘中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。’”將黨的主張上升為國家意志。
2002年，黨的十六大提出了政治文明的概念，因為在此之前黨和國家的文件都只是提兩個文明：物質和精神文明，這是第一次提出來了政治文明，實際上把民主和法治提出來了，提到了國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。
2004年憲法修改時將“國家尊重和保障人權”寫進了憲法。這是對法治概念的一個重要發(fā)展。有人曾作了一個非常形象的比喻：“法治是法學的皇冠，人權是皇冠上的明珠�！狈ㄖ尉哂袀惱硇院凸ぞ咝噪p重價值，就其工具性價值來說，法治是保障人權的手段。
2007年，黨的17大提出了科學發(fā)展觀，提出“必須堅持把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務”，提出科學發(fā)展觀的核心是“以人為本”。這就徹底否定了以階級斗爭為綱的路線，為法治國家的建設奠定了社會基礎。“以人為本”，說明法治建設要依靠人民，為了人民，是一個非常重要的法治理念，法治精神。
黨的十八大以來，在法治中國的建設上，中央又提出了一系列新的概念、理論和重大舉措。比如，十八大提出”弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念法治精神”，提出“領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，并且提出法治中國的總目標：全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。按照黨十七大報告的精神，社會主義法治精神的核心就是“以人為本”，要以人本價值觀指導我們的法治建設。
十八屆三中全會又特別將“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”具體化，從“維護憲法法律權威”、“深化行政執(zhí)法體制改革”、“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”、“健全司法權力運行機制”、“完善人權司法保障制度”等五個方面提出了具體要求。
寄望四中全會
財新：四中全會是黨內第一個以“依法治國”為主題的中央全會，怎么在“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”具體化方面有所部署，值得期待。你在“依法治國”理念的提出、內涵的解析等方面都有很多理論建樹，并最終都為中央領導采納入中央文件。這一次，你對四中全會有什么期望?
李步云：十八大提出了一系列新的提法，三中全會又明確了五個方面的具體要求，希望全面落實依法中國，推進法治國家的建設。對此，我是樂觀的，中國“法治中國”的建設勢必又會進入一個新的階段，開啟又一里程碑。
那么，什么叫做“全面落實”?過去，我在理論上提出了“依法治國”的具體內涵包括以下十項：法制完備、主權在民、人權保障、權力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法獨立、程序正當、黨要守法。從過去這么多年的實踐看，不太好落實。我覺得，現(xiàn)在應當落實到執(zhí)行單位。這樣，我提出“法治中國”有八個標志：人大科學民主立法，執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，政府依法行政，社會依法治理，法院獨立公正司法，法律監(jiān)督體系完善，法律服務機制健全，法治文化繁榮昌盛。
總之，這次會議是建設法治中國的一個里程碑。我相信四中全會會的召開會加快建設“法治中國”的步伐，會把十八大提出的“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的要求進一步具體化。