《喬石談民主與法制》（上、下）在初夏之際由官方隆重出版發行，這既是對喬石這樣一位曾經多年擔任黨和國家重要領導職務的領導人所表達的崇高敬意，又是在中國民主法制（在最廣義層面，法制包含了法治，為了與喬石文選用法保持一致，故用法制這一話語）走過60多年風雨歷程后的一個頗具深意之舉。近十年來，中國的民主法制行路艱難，社會對民主法制的期待與民主法制的發展之間構成高度緊張。當此時刻，重溫并且深度解讀一位長期擔任中國政法界最高領導人關于民主與法制的體悟與見解，當大有裨益。
革命話語籠罩法治話語
中國共產黨是一個依靠槍桿子取得政權的革命黨，其所抱持的革命理念和意識形態使其懷有一種使命期許，即不僅要砸碎一個舊世界，還要建設一個新世界。為此，它意欲摒棄一切舊的上層建筑，而這其中最首要的是廢除舊的法權。
1949年2月22日，時任中共中央委員、中央法律工作委員會主任的陳紹禹（即王明）起草了一份文件，要求在司法審判工作中廢除國民黨的六法全書。這份文件經過毛澤東、周恩來的修改，任弼時、董必武、林伯渠等領導的圈閱，同意以黨中央名義下發全黨執行。這份文件，就是《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》（簡稱“指示”）�！爸甘尽比牟婚L，1000多字，但里面的幾個核心觀點頗值得關注。第一，“廢除國民黨的六法全書，人民的司法工作以人民的新的法律作依據”。第二，“在人民的新的法律還沒有系統地發布以前，則應該以共產黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發布的各種綱領、法律、命令、條例、決議作依據。”第三，“司法機關應該經常以蔑視和批判國民黨《六法全書》及其他一切反動法律、法令的精神，以蔑視和批判歐美日本資本主義國家的一切反人民的法律、法令的精神，來從事法制建設�！薄爸甘尽卑l布以后，1949年3月，由董必武為主席的華北人民政府的訓令《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律》和同年9月的《中國人民政治協商會議共同綱領》第17條，也都重申了中國共產黨的這一立場。
以后很長一段時間，中國法學家和法律界都在為法律的階級性和繼承性爭論不休，法制所蘊含的制度文明要素在這種爭論下被深度遮蔽，由此而決定了此后中國法制發展的一種特殊路徑：革命話語籠罩法治話語，對革命成功經驗的高度依賴，以及最高領導人和主管政法的主要負責人的法理念和法思想，對法制發展的方向和品質發揮著主導作用，其中，領導人的見識和閱歷又成為決定民主、法制的發展樣態的關鍵條件。
在某種意義上來說，中國60多年來對民主、法治的探索，集中體現在少數領導人的民主、法制思想之中。毛澤東、鄧小平、董必武、彭真是幾位曾經被公認的典型代表。八二憲法被公認為建國以來最好的一部憲法，這與彭真當時領導這部憲法的修改工作有密切關系。八二憲法對公民基本權利保障的高度重視是其鮮明特色，其中，尤為強調對公民人格尊嚴和人身權利的保障，而這恰恰得益于包括彭真在內的一代中國人在“文革”中不堪回首的慘痛經歷，開國元勛在那場浩劫中尊嚴和生命都得不到基本保障，遑論一介草民。
喬石作為一位承先啟后的中國政法工作的領導人，他的法制思想和實踐曾經體現了改革開放以后近20年民主與法制發展的一個階段性高度，在當下中國民主法制發展的重要關口，實在大有必要充分梳理并學習喬石的重要民主法制思想。
政法委應當求實務虛論大事
中國共產黨奪取政權后，一直在探索領導政法工作的合適組織形式。1951年5月31日，政務院、最高人民法院，最高人民檢察署聯合發布《關于省以上政府建立政法委員會的指示》，此后，中央、省級、地區三級政府內都設立了政法委員會，這個“政法委員會”是依據《共同綱領》設立的一個政府機構，而非黨的機構。
1954年憲法制定后，中國仿效蘇聯、阿爾巴利亞等國建立一種以人民代表大會制度為重心的政權組織形式，國務院、最高法院、最高檢察院都成為由全國人大產生并對全國人大負責的國家機關，中央政法委員會一度短暫消失。
兩年后（1956年）又恢復設立“中共中央法律委員會”。起初，它的性質和功能被定位于一個有關法律的決策咨詢和研究機構，但是，兩年后，事情又發生急劇變化，在“大躍進”中成立的中央政法小組成為一個決策權（立法政策）與執行（司法）權集于一身的機構，成為一個超越憲法設立的公、檢、法之上的不受約束的組織。1980年1月24日，中共中央發出《關于成立中央政法委員會的通知》，決定再度設立中央政法委員會�！锻ㄖ芬幎ǖ闹醒胝ㄎ奈屙椔毮苤校饕欠傻恼畏较虻陌盐眨⒉桓深A具體的司法公正，其職能重心在于領導新時期繁重的立法工作。與此同時，各地也紛紛成立政法委員會，并逐漸演變成為各級黨委領導政法工作的職能部門。
黨的十三大政治報告在著力于解決黨政不分、以黨代政的弊端，并推行政治體制改革時，再度考慮到改革黨領導政法工作的組織體制問題。1988年5月19日中共中央發出《關于成立中央政法領導小組的通知》，該通知要求撤銷中央政法委員會，成立中央政法領導小組。政法領導小組較之政法委員會功能大大減弱，它一般不開政法工作會議，不發文件，體現了依法辦事、黨政分開的精神。
1990年3月6日，中央決定恢復中央政法委員會，這個體制從此一直延續至今。
前中共中央總書記胡耀邦曾經稱贊喬石有理論、有能力、黨性強。自1985年到1993年期間，喬石一直擔任中央政法工作的最高領導人，尤其是在他擔任中央政法委書記期間，他對有關政法委體制、機制問題的思考，閃爍著很多智慧的光芒。他認為，政法委應當求實務虛論大事，主要研究社會治安的現狀、趨勢與應對新情況的對策與部署；研究法制建設的成效、成功經驗與進一步改進與加強的措施；研究政法各部門的主要職責、工作重點與改進和改革的措施和步驟；研究政法干警自身存在的問題，有針對性地提出增強素質、提高本領的目的和要求等等。
政法委是執政黨主管政法工作的最重要職能部門，法律機關則是國家的當然組成部分，因此，對政法委性質、作用的正確認知既關乎黨政關系的準確把握，又是衡量執政黨治國理政能力的重要標志。
所謂執政，是指對政權的控制、掌握、行使，作為執政黨通常具有以下幾個特征：1）重視與現有政權的親和性，強調充分發揮整個國家架構的作用，這與革命黨主張推翻、反對或者虛化現有政權體系、破舊立新大不相同。2）強調社會利益的整合，重視社會利益的協調與和諧。這與革命黨首先要劃分敵我界線，支持一部分人利益以反對另外一部分人的利益有著重要區別。因為執政黨要借助國家政權對社會實施治理，追求社會的有序性。國家本身是要承擔許多超階級、超越階層利益的公共職能的。即使國家所承擔的階級利益的職能，在常態下也只能依據法律以和平、民主的方式來行使。3）執政黨本身具有執政的合法性。執政合法性一般指一種政治統治和政治權力能夠讓被統治者認為是正當的、合乎道義的，從而志愿服從或認可的能力與屬性。具體而言，合法性指的是民眾對于現政權和現存政治秩序的信仰、支持和認同，體現為執政黨獲得支持的程度、領導的合理性、權力的合理性和治理的有效性。4）執政黨的活動要以法律為依據，活動的載體是國家代議（代表）機關。執政黨的活動不但要具有實體合法性，還要具有程序合法性。所謂程序合法性主要是指執政黨不能超越國家的憲法、法律而活動。它包括執政黨的資格條件的合法化、執政黨權限的法治化和執政黨活動程序的法治化。5）執政黨執政權的有限性和受約束性。執政黨既然要以民主為活動內容和目標，那么，其執政權不是自封的，只能來自人民的授予；執政黨行使權力要代表人民；執政黨運用權力的全過程要接受人民的監督和制約。
中國的黨政關系與西方黨政關系的形成與演進不同。西方國家是先有國而后有黨，黨是在國家的憲政體制中逐漸形成、成熟的，因而國家政權雖是政黨爭奪目標，但一旦某一政黨獲得政權獲得執政地位以后，就獲得了相對于政黨組織的獨立性，便開始依循憲法行使國家權力，黨派之間的斗爭也納入憲法和法律范圍內展開。中國則是先有共產黨，共產黨領導人民通過武裝斗爭取得了革命勝利，國家政權也是在黨的主導下建立的。
黨在國先的事實，加以革命思維的長期主導，形成建國之后很長一段時期內國家治理依然保持對革命戰爭時期的黨的一元化體制的嚴重依賴，黨領導一切，安排一切就成為建國后很長一段黨政關系的主流。是實行人治還是實行法治，是黨大還是法大，如何從革命黨順利轉換為執政黨，等等，一直是困擾執政黨和整個中國社會的問題，并導致整個民主法制建設的坎坷以及國家體制運轉的不穩定。
此即鄧小平在1980年曾嚴肅提及的問題：如何防止制度因領導人的改變而改變，因領導人的看法和注意力的改變而改變。鄧小平的追問其實在毛澤東于上世紀50年代談及蘇聯斯大林的大清洗時，就說過那樣的事在英美等國家不可能發生，這個斷語的邏輯預設是英美有良好的法治�？上�50年代到80年代，中國經歷了近乎30年的探索與思考，其中更付出“文革”十年的慘痛代價，才逐漸明白民主、法制在國家生活中的重要性，而一個符合中國特色、遵循世界文明準則的民主法制體系，迄今為止尚未真正建成。
中國共產黨對中國民主法制建設理論探索的相對成熟，是以喬石為代表的中國領導人來完成的。這不僅體現在他擔任中央政法委書記期間，對政法體制機制的諸多改革，更突出體現在他擔任全國人大常委會委員長期間，1998年憲法修改時“把依法治國，建設社會主義法治國家”正式寫入憲法文本。他主張充分認識建設具有中國特色的社會主義法制，是中國共產黨的一項偉大的歷史任務，是國家長治久安的根本保證。全黨同志特別是各級領導干部一定要把法制建設視為己任，時時處處自覺維護法制；他反復強調要充分認識堅持黨的領導與依法辦事是一致的，憲法、法律是人民意志、國家意志的集中體現。黨領導人民制定憲法和法律，黨又要領導人民執行憲法和法律。從中央到基層，所有黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法、法律相抵觸，都只有模范地遵守憲法和法律的義務，而沒有任何超越憲法和法律的特權。
喬石的上述思想至今仍有巨大的現實意義。有人不無偏激地概括當下中國社會是“嚴格立法、選擇性執法、普遍違法”。無疑，法制的權威和政府的公信力嚴重下降，維穩的成本越來越高，這些恐怕都與對堅持法治道路的動搖與懷疑，領導法制的體制、機制不順等有莫大關系。
依法治國就是從人治走向法治
黨的政法委與國家的政法各機關之間的關系問題，一直是中國法制發展進程中的一個十分重大的理論與實踐問題。中華民族要實現偉大的復興，除了在經濟、文化上必須具有強大的競爭力外，還應該在制度上證明自己的優越性。而這種優越性的獲得當然包括吸取世界一切政治文明包括司法文明的有益成分，由此憲法序言所要求建立的“富強、民主、文明”的國家目標也才能實現。
尊重政法規律的能力是衡量執政黨執政能力的重要標志。一個政黨是否成熟，其執政能力的高低，從其駕馭、運用政法規律的能力可窺其端倪。中國共產黨在過去的革命戰爭年代和建設時期，曾經對運用行政資源完成社會動員和社會整合駕輕就熟，并取得許多寶貴的成功經驗，但是，在十一屆三中全會以前近30年里，一直未能準確認知法律在社會主義國家建設中的應有定位和作用。1999年憲法修正案將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進憲法，這一治國方略作為執政黨意志的體現，本應更能凝聚全民共識，堅定人民對法治發展的信心，但是，在其貫徹的過程中也出現了局部和間或的動搖和游移，甚至在個別地方出現“人治回潮”的不正�，F象。
近多年，我國為“維穩”所支付的巨大成本，除了與社會轉型、社會利益多元化、階層結構沖突等相關聯外，更重要的原因即在于法治沒有成為解決社會沖突的底線。所謂“人民內部矛盾用人民幣來解決”、“越鬧好處越大”都是嚴重偏離法治精神的典型例證。
中國執政黨多年來一直致力于自身的革新，但是，由于強大的路徑依賴慣性，這種革新還遠未完成。
法治從學理上說有著很復雜的表征，概而言之，法治體現為“政治問題法律化，法律問題制度化，制度問題程序化，程序問題技術化”。沒有法治的權威，社會既無穩定的預期，也無長治久安可言。法治發展經歷了“形式法治和實質法治”兩個階段，猶如中國市場經濟的形成要補上商品經濟的課一樣，社會主義以法治國的形成也不能逾越形式法治的階段。比如“疑罪從無，難罪從輕”以及“法官自由裁量”就是形式法治所體現的司法規律，不可以用任何理由加以拒斥和摒棄。
喬石在主持執政黨政法工作的期間，曾明確表示，政法委不能代替和包辦政法各部門的職責和任務，要充分發揮政法各部門的積極性和主動性。對政法各部門的具體業務、具體工作，都應由各部門自己商討、研究和貫徹落實。
他的這一思想直接體現在1990年《中共中央關于恢復設立中央政法委員會的決定》這一文件之中。文件要求“中央政法委恢復以后，仍然要貫徹黨政分開的原則”，從文件所列舉的政法委五項任務來看，也是“宏觀指導性質的”，特別強調“辦案由各部門各司其職”。
無數案例表明，政法委員會尤其是基層政法委不時僭越法律權限，嚴重干預司法，片面要求司法機關之間的協調配合，放棄憲法法律所要求的分權與制約。這不僅造成黨政關系混亂，弱化司法機關的權威，甚至造成諸多冤假錯案。更為可怕的是，有些地方的政法委，在錯誤的維穩思維主導下，動輒濫用警力，用于解決人民內部矛盾問題，導致官民對立，事態擴大化。
按照喬石的見解，理想的執政黨與政法部門的關系應表現為：第一，充分發揮政法機關的職能，提高政法機關的權威。黨對政法工作的領導，主要是嚴格保證各級政法機關嚴格依照憲法和法律，依法獨立行使職權。第二，負責在政法系統各部門貫徹執行黨的決議和指示，研究并協調政法部門中帶有共性的工作，及時提出具有前瞻性的指導意見。第三，積極引導各級公安機關、司法機關的黨組織和廣大黨員帶頭學法、懂法，模范遵守憲法和法律，把各項工作納入法制軌道。第四，同級人大及其常委會具有立法職能的，黨的政法委可以參與法律草案的起草、討論，并提出建議，以實現黨的意志。
喬石的上述論述雖然不可能盡善盡美，但若能切實踐行，當能大大推進中國法治發展進程。但是， “歷史的三峽”往往重巖疊嶂，一波三折。
民主出場下的法制才有力量
世界各國法制發展的經驗和教訓表明，法制在其發展進程中，并不是一個孤行客。法制的民主化，民主的法制化猶如車之兩輪、鳥之雙翼，是相隨相生的。法制的單向度發展不能完全遏制公權力的專橫，還有可能異化為“法令滋彰，盜賊多有”的可怕局面。只有民主出場下的法制才能有真正的力量。
改革開放后，中國經過30多年的立法進程，已經建立了相對完備的社會主義法律體系，但是，理想的法制秩序并未建立起來，法律權威更未能滿足社會的普遍期待。個中原因，難以條分縷析一一列舉，但是，民主建設的相對緩慢甚至停滯，阻礙了法制權威的形成，卻是社會共識。
在此問題上，喬石展示出他的深刻洞見：他不斷強調并闡發小平同志上世紀70年代末提出的“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”的論斷。他說，民主和法制是現代文明國家的重要標志。人民民主，是社會主義的本質要求和內在屬性，社會主義愈發展，民主也愈發展。國家由人民當家作主才能興旺，國家機關有人民支持才有力量。人民群眾越是關心國家大事，越是對我們的各項工作提出意見和建議，就越有利于我們國家事業的興盛發達。適應建立社會主義市場經濟體制和現代化建設的需要，必須加強民主和法制建設，積極推進政治體制改革，努力建設有中國特色的社會主義民主政治。
古代智者云：往者不可諫，來者猶可追。惟愿先輩賜給我們的智慧，能使中國法制度盡坎坷，獲得涅槃。