七、立法機(jī)關(guān)的議事規(guī)則
立法就是決策，就是對(duì)權(quán)利資源實(shí)行配置，就是為一定范圍內(nèi)的制度規(guī)制提供根據(jù)。這種重要的國(guó)家活動(dòng)，其本身要合乎制度要求，因而需要遵循一定的規(guī)則，首先是要遵循立法機(jī)關(guān)自身的議事規(guī)則。并且議事規(guī)則的先進(jìn)和完善程度，直接關(guān)涉立法機(jī)關(guān)的立法運(yùn)作和其他需要通過議事形式實(shí)現(xiàn)的決策，究竟會(huì)有什么樣的質(zhì)量或狀況。張友漁對(duì)我國(guó)立法機(jī)關(guān)的議事規(guī)則建設(shè)十分重視，專門撰寫了《關(guān)于制定〈全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則〉的問題》一文，闡釋了他在這方面的一系列見解和主張。
1、制定全國(guó)人大議事規(guī)則的動(dòng)因。
現(xiàn)代國(guó)家的立法機(jī)關(guān)一般都有議事規(guī)則。全國(guó)人大是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高立法機(jī)關(guān)，它所制定的法律，直接和間接關(guān)系國(guó)家和人民的利益。要保證立法獲取成功，其立法運(yùn)作自然也應(yīng)受規(guī)則的規(guī)制。就是說全國(guó)人大自然也應(yīng)有自己的議事規(guī)則，并且它的議事規(guī)則還應(yīng)當(dāng)是先進(jìn)的和適合中國(guó)需要的。張友漁指出，全國(guó)人大在制定法律和作出決議、決定的過程中，應(yīng)遵循體現(xiàn)民主集中制原則的議事規(guī)則，不能采取個(gè)人獨(dú)裁或少數(shù)人操縱的辦法。在西方國(guó)家，議會(huì)的立法和其他活動(dòng)都要遵循議事規(guī)則。在代表全國(guó)人民的意志和利益，實(shí)行民主集中制原則的我們的全國(guó)人大，當(dāng)然更需要有完善的議事規(guī)則。只有這樣，才能保障全國(guó)人大的立法和其他決策實(shí)現(xiàn)民主化和科學(xué)化，也才能提高議事效率，實(shí)現(xiàn)立法和其他工作的制度化和規(guī)范化。
2、全國(guó)人大議事規(guī)則問題的提出和產(chǎn)生。
全國(guó)人大需要議事規(guī)則是一回事，是不是有議事規(guī)則、什么時(shí)候有議事規(guī)則是另一回事。中國(guó)自1954年就有了全國(guó)人大，但直到1980年代初，全國(guó)人大議事規(guī)則一事方才得以提出。張友漁說，1980年11月間，胡喬木提出了議事規(guī)則這個(gè)問題。他在給張友漁的一封信中說：關(guān)于會(huì)議規(guī)則，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)只知道孫中山的《民權(quán)初步》。他不懷疑該書所講的可用于普通開會(huì)。但是，其一，不夠人大及其人大常委會(huì)這類權(quán)力機(jī)關(guān)以及將來的中外合資企業(yè)董事會(huì)之類組織使用，需要更加嚴(yán)密完備；其二，快一個(gè)世紀(jì)了，國(guó)際上通行的一些新規(guī)則也應(yīng)補(bǔ)充進(jìn)去。此事雖小，現(xiàn)在沒有適當(dāng)?shù)臅统蔀楣ぷ髦幸淮罄щy。不知能否請(qǐng)哪一位內(nèi)行的同志或委托某一大學(xué)的政治系編一本，如半年內(nèi)可出版，那就是很快的了。根據(jù)胡喬木的要求，張友漁曾請(qǐng)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所有關(guān)人員編寫這方面的書稿，送請(qǐng)胡喬木閱轉(zhuǎn)全國(guó)人大常委會(huì)，作為制定議事規(guī)則的主要參考。當(dāng)時(shí)，由于還缺乏成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還不可能制定出嚴(yán)密完備的議事規(guī)則，主要是依靠慣例辦事。經(jīng)過幾年來的摸索研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，到80年代中后期，已完全有可能制定比較嚴(yán)密完備的議事規(guī)則了。經(jīng)過努力，產(chǎn)生了全國(guó)人大議事規(guī)則草案，由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過后提請(qǐng)七屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過。
3、舉行全國(guó)人大會(huì)議的法定人數(shù)。
立法機(jī)關(guān)舉行會(huì)議需要符合法定人數(shù)，否則會(huì)議及其決議便屬無效。各國(guó)法定人數(shù)不盡相同。我國(guó)全國(guó)人大舉行會(huì)議的法定人數(shù)具有現(xiàn)階段中國(guó)特色，這就是全國(guó)人大會(huì)議須有三分之二以上代表出席，始得舉行。張友漁說，這是世所罕見的。各國(guó)包括蘇聯(lián)東歐國(guó)家議會(huì)開會(huì)的法定人數(shù)一般都是議員總額的過半數(shù)以上，有的如日本是三分之一以上，還有的如法國(guó)根本不規(guī)定法定人數(shù)。我們規(guī)定三分之二以上是因?yàn)椋浩湟唬鱿藬?shù)愈多愈能反映多數(shù)選民的意見，可避免為少數(shù)人所操縱，使會(huì)議開得更民主一些。其二，憲法的修改由全國(guó)人大常委會(huì)或五分之一上全國(guó)人大代表提議，并由全國(guó)人大以全體代表三分之二以上多數(shù)通過。法律和其他議案由全國(guó)人大以全體代表的過半數(shù)通過。如果議事規(guī)則不規(guī)定全國(guó)人大會(huì)議須有三分之二以上代表出席始得舉行，就很可能由于出席代表中的少數(shù)代表持有不同意見，而使憲法修正案和許多法律案不能通過。
4、除因病或其他特殊原因請(qǐng)假外應(yīng)當(dāng)出席會(huì)議。
各國(guó)議事規(guī)則一般都有一系列紀(jì)律性的制度規(guī)定。張友漁亦認(rèn)同和主張規(guī)定這樣的制度。他說，在我國(guó)，與規(guī)定出席會(huì)議的法定人數(shù)為全體代表三分之二以上相適應(yīng)，全國(guó)人大舉行會(huì)議時(shí)，全國(guó)人大代表除因病或其他特殊原因請(qǐng)假外，應(yīng)出席會(huì)議。如果可出席，可不出席，難免造成出席代表達(dá)不到全體代表三分之二的局面，以致老開不成會(huì)。所以不出席必須請(qǐng)假，而且請(qǐng)假須有正當(dāng)理由，即因病或其他特殊原因。各國(guó)議會(huì)對(duì)出席會(huì)議的法定人數(shù)的規(guī)定一般雖為議員總數(shù)的過半數(shù)以上，但對(duì)議員請(qǐng)假則限制極嚴(yán)，一般都規(guī)定須經(jīng)議長(zhǎng)批準(zhǔn)，甚至須經(jīng)會(huì)議決議才能準(zhǔn)許（如挪威）；對(duì)無故不出席會(huì)議的議員一般要給予懲處，有的國(guó)家如日本規(guī)定交付懲戒委員會(huì)議處，有的國(guó)家如法國(guó)規(guī)定給予扣發(fā)津貼的處分，有的甚至規(guī)定由議會(huì)通過決議撤銷其議員資格。我們對(duì)不請(qǐng)假或沒有正當(dāng)理由而請(qǐng)假的也必須嚴(yán)肅處理以至懲處。
5、以代表團(tuán)和小組討論為主而不是大會(huì)發(fā)言為主。
大會(huì)發(fā)言規(guī)則是議事規(guī)則的一個(gè)重要內(nèi)容。以什么樣的形式發(fā)言，是制定議事規(guī)則所必須解決的問題。全國(guó)人大議事規(guī)則草案規(guī)定：主席團(tuán)可以召開大會(huì)全體會(huì)議，進(jìn)行大會(huì)發(fā)言，就議案和有關(guān)報(bào)告發(fā)表意見。有人以為大會(huì)是必須召開而且應(yīng)多開的，因而大會(huì)發(fā)言不是可有可無的。理由主要是：其一，這是一些國(guó)家議會(huì)所實(shí)行的慣例；其二，只是代表團(tuán)或小組討論，不經(jīng)大會(huì)發(fā)言，不能溝通全體代表意見，不能充分發(fā)揮民主作用。張友漁則反對(duì)這樣規(guī)定和這種主張。他認(rèn)為每次會(huì)議召開一兩次大會(huì)是可以的。但對(duì)議案、工作報(bào)告等的審議、討論主要應(yīng)放在代表團(tuán)或其小組，大會(huì)發(fā)言也要以它為基礎(chǔ)，這正是我們不同于別國(guó)的特色。中國(guó)人口眾多，又是多民族國(guó)家，全國(guó)人大代表人數(shù)不能太少。大會(huì)會(huì)期又不像有些國(guó)家那樣長(zhǎng)，大會(huì)發(fā)言只能是代表中極少數(shù)人，不可能深入討論和解決問題。采取以代表團(tuán)及其小組討論為主的辦法，可以使每一個(gè)代表都有發(fā)言的機(jī)會(huì)，并且互相辯論，把議案討論得更深更透。討論的結(jié)果，用會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)準(zhǔn)確記錄，印發(fā)給全體代表，并不妨礙溝通各代表團(tuán)代表意見，不妨礙了解全面情況。并且根據(jù)全國(guó)人大組織法的規(guī)定，在主席團(tuán)審議議案時(shí)，列席會(huì)議的各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或代表團(tuán)推派的代表還可以發(fā)表意見。 張友漁的這一意見最終未被采納，但他鮮明地發(fā)表自己意見的精神給人留下深刻的印象。
6、大會(huì)發(fā)言的范圍和時(shí)間應(yīng)有限制。
張友漁主張全國(guó)人大議事規(guī)則應(yīng)將大會(huì)發(fā)言的范圍和時(shí)間予以限制。有人認(rèn)為不應(yīng)有限制，而可以拋開議程愿說什么就說什么，這樣才能充分發(fā)揚(yáng)民主。針對(duì)這樣的觀點(diǎn)，張友漁指出：任何會(huì)議都有它要解決的主要問題，將這些問題列入議程。全國(guó)人大每次要解決的主要問題，都是列入經(jīng)過出席會(huì)議全體代表參加的預(yù)備會(huì)議通過的議程的。大會(huì)發(fā)言應(yīng)圍繞列入議程的議案，以列入議程的議案為范圍，而不可以漫無邊際。否則就會(huì)把會(huì)議開成漫談會(huì)，什么問題都解決不了。對(duì)離開議程的發(fā)言，主持會(huì)議的主席可制止其發(fā)言。如在會(huì)議期間發(fā)現(xiàn)了新問題需要發(fā)言，可先提出議案列入議程或臨時(shí)動(dòng)議，得到允許方可發(fā)言。張友漁進(jìn)一步提出，每人在大會(huì)發(fā)言的時(shí)間亦應(yīng)限制。他說這本來是國(guó)際通例，只是我們過去沒有成文的規(guī)定。在全國(guó)人大常委會(huì)的聯(lián)組會(huì)上的發(fā)言，常有先發(fā)言的人說了很多不必要說的話，占了很長(zhǎng)時(shí)間，以致需要發(fā)言的人沒有機(jī)會(huì)發(fā)言。他向全國(guó)人大常委會(huì)建議，每人在聯(lián)組會(huì)上的發(fā)言，不應(yīng)超過10分鐘至多15分鐘的時(shí)間。這一建議獲得采納。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定：代表在大會(huì)全體會(huì)議上發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘。他說，有人以為限制發(fā)言時(shí)間是剝奪代表的言論自由，是不民主，這種認(rèn)識(shí)是對(duì)自由、民主的誤解。關(guān)于代表發(fā)言還有一個(gè)問題，就是在表決議案的大會(huì)上代表是不是還可以發(fā)言。全國(guó)人大議事規(guī)則草案初稿，曾規(guī)定在表決議案的大會(huì)全體會(huì)議上，代表如果沒有新的意見，不再就有關(guān)議案的內(nèi)容發(fā)言。但這一規(guī)定在正式草案中被刪除了。張友漁認(rèn)為可以恢復(fù)初稿的這一規(guī)定，因?yàn)榧热辉诟鞣N會(huì)議上發(fā)表意見已告結(jié)束，在表決議案的大會(huì)上，每個(gè)代表又都可以重彈老調(diào)，絮絮不休，那就會(huì)使表決不能進(jìn)行。只有發(fā)言內(nèi)容的確是公認(rèn)的新意見，經(jīng)主席允許，才可以發(fā)言。 張先生的這些建議和主張，對(duì)矯正會(huì)議期間在發(fā)言問題上的弊病是有益的，我作為立法學(xué)者，作為有關(guān)地方人大常委會(huì)法制建設(shè)顧問，經(jīng)常有機(jī)會(huì)參見一些會(huì)議，對(duì)張先生所指出的會(huì)議發(fā)言上的弊病深有同感。張友漁的這些見解也是合乎國(guó)際通例的，反映出他在晚年終于注意到全國(guó)人大會(huì)議建設(shè)應(yīng)當(dāng)規(guī)范化現(xiàn)代化。
7、法律委員會(huì)如何統(tǒng)一審議法案
法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案，是全國(guó)人大立法制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。關(guān)于這一制度，全國(guó)人大組織法的規(guī)定是：法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律草案，其他專門委員會(huì)就有關(guān)的法律草案向法律委員會(huì)提出意見。這一規(guī)定確立了法律委員會(huì)有統(tǒng)一審議法律案的職權(quán)，并沒有規(guī)定法律委員會(huì)應(yīng)根據(jù)什么來統(tǒng)一審議法律案。但全國(guó)人大議事規(guī)則草案的規(guī)定是：法律委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見，對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報(bào)告和草案修改稿。在這一規(guī)定里，進(jìn)一步規(guī)定了法律委員會(huì)如何審議法律案。張友漁不贊成議事規(guī)則草案關(guān)于法律委員會(huì)“根據(jù)”誰(shuí)的審議意見進(jìn)行審議的規(guī)定。他主張將“根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)審議意見”幾字刪去。其理由是：其一，法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案是一種職權(quán)，各專門委員會(huì)只能向法律委員會(huì)提出意見，作為“參照”，而不是作為審議的“根據(jù)”。所以不能從制度上規(guī)定法律委員會(huì)“根據(jù)”誰(shuí)的審議意見進(jìn)行審議，而應(yīng)規(guī)定“參照”誰(shuí)的審議意見進(jìn)行審議。其二，全國(guó)人大議事規(guī)則的規(guī)定同全國(guó)人大組織法的規(guī)定不一致，是不妥的。其三，議事規(guī)則草案的規(guī)定容易引起誤解，使人們以為法律委員會(huì)只能在有關(guān)委員會(huì)審議的基礎(chǔ)上進(jìn)行審議。 不過，張友漁先生的意見未被采納，后來正式通過的議事規(guī)則還是像草案那樣規(guī)定的。再后來，立法法也還是那樣規(guī)定的。
8、議事規(guī)則是否規(guī)定黨派提案權(quán)和黨派活動(dòng)制度。
全國(guó)人大議事規(guī)則草案關(guān)于提案權(quán)的規(guī)定，基本上是照抄全國(guó)人大組織法的規(guī)定， 沒有規(guī)定黨派有提案權(quán)。有人認(rèn)為應(yīng)規(guī)定各民主黨派也有提案權(quán)。張友漁認(rèn)為沒有這個(gè)必要。他說，黨派不是國(guó)家機(jī)關(guān)，不宜以它的身份向最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大提出議案。作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨也只能向全國(guó)人大提出建議，而不能提出議案。建議和議案不同。任何團(tuán)體、個(gè)人都可通過一定的程序向全國(guó)人大提出建議。1982年制定新憲法時(shí)就是由共產(chǎn)黨和各民主黨派協(xié)商后向全國(guó)人大提出建議，而不是提出議案。如果黨派要提出議案，那就必須由它的黨員以代表的身份提出，而不能以黨派的名義提出。在實(shí)行政黨政治的資本主義國(guó)家，其議會(huì)一般也是這樣。有的國(guó)家可以由議會(huì)內(nèi)的黨團(tuán)主席代表該黨全體議員提出議案，但也不是以黨的名義提出議案。在我國(guó)如果有的黨派，它的黨員代表不足30人，怎么辦？那就只好爭(zhēng)取同樣主張的非本黨黨員的代表共同提出。張友漁還就民主黨派在全國(guó)人大開會(huì)期間可否進(jìn)行黨派活動(dòng)發(fā)表了見解。他認(rèn)為，各民主黨派在全國(guó)人大開會(huì)期間，可以在大會(huì)內(nèi)成立黨的組織如黨團(tuán)、黨組或臨時(shí)支部等進(jìn)行活動(dòng)。為了統(tǒng)一黨員代表的思想和行動(dòng)，這類組織是必要的。在資本主義國(guó)家的議會(huì)里，各黨派一般都有這類組織。有的還在議事規(guī)則中規(guī)定它的組織條件、工作方式等。這類組織是黨的組織，不是構(gòu)成大會(huì)的組織，它不能代替代表團(tuán)或其小組，也不能妨礙代表團(tuán)或其小組的工作。張老的這些看法，是很開明的。
9、兩高是否也要向全國(guó)人大報(bào)告工作。
全國(guó)人大議事規(guī)則草案規(guī)定：全國(guó)人大每年舉行會(huì)議時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院向會(huì)議提出的工作報(bào)告經(jīng)各代表團(tuán)審議后，會(huì)議可以作出相應(yīng)的決議。這是不是說“兩高”也同國(guó)務(wù)院一樣，應(yīng)向會(huì)議提出報(bào)告呢？是不是同現(xiàn)行憲法只要求國(guó)務(wù)院提出報(bào)告的規(guī)定有矛盾呢？張友漁的回答是否定的。他說，現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定“兩高”應(yīng)提出報(bào)告，不是憲法起草委員會(huì)遺漏，而是經(jīng)過考慮有意不作規(guī)定。當(dāng)時(shí)認(rèn)為“兩高”雖同國(guó)務(wù)院一樣，都是由全國(guó)人大產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。但“兩高”的任務(wù)和工作都同作為全國(guó)人大執(zhí)行機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院不同，不一定要硬性規(guī)定它們報(bào)告工作。在當(dāng)時(shí)情況下，“兩高”工作中，很少有重大問題，何必硬性規(guī)定形式主義地作例行公事的報(bào)告呢？當(dāng)然，不作硬性規(guī)定，就等于說可報(bào)告也可不報(bào)告，而不等于不可報(bào)告工作。在“兩高”自己認(rèn)為有必要報(bào)告或全國(guó)人大及其常委會(huì)要求他們報(bào)告時(shí)，就可以或應(yīng)當(dāng)報(bào)告。事實(shí)上，幾年來，每次人大會(huì)議他們都作了工作報(bào)告。
八、關(guān)于憲政立法
憲政問題是民主法制的大局和核心，也是張友漁先生在新時(shí)期最為關(guān)切的法律問題。他就這一重大主題一再發(fā)表論說。這些論說主要反映在《開創(chuàng)我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的新局面》（1983年1月）、《新憲法是我國(guó)最好的一部憲法》（1983年7月）、《新中國(guó)制憲工作回顧》（1984年5月）、《要認(rèn)真研究民主、法制和政治體制改革問題》（1986年12月）等文章中。
張友漁憲政立法觀念的基本內(nèi)容關(guān)涉這樣一些論題：
1、對(duì)建國(guó)以來幾部憲法的總的評(píng)價(jià)。
張友漁認(rèn)為，1954憲法總結(jié)了我國(guó)長(zhǎng)期革命的歷史經(jīng)驗(yàn)，肯定了以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政制度，指出了逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)三大社會(huì)主義改造的方向。它是社會(huì)主義類型的憲法，但還不是完全社會(huì)主義的憲法，而是一個(gè)過渡時(shí)期的憲法。1975年憲法肯定了以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的基本路線和無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的錯(cuò)誤理論，肯定了文化大革命中我國(guó)政治生活出現(xiàn)的極不正常狀況，取消了1954年憲法規(guī)定的許多正確原則。1978年憲法改正了1975年憲法的一些錯(cuò)誤，但來不及正確地總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和徹底清除左的影響，仍然存在不少嚴(yán)重缺點(diǎn)。1982年憲法以四項(xiàng)基本原則為指導(dǎo)思想，從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，總結(jié)革命和建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，繼承1954年憲法的正確原則，吸取前三部憲法有用的成份，也包括糾正1970年代兩部憲法的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，特別是吸取文化大革命沉痛教訓(xùn)，明確規(guī)定了新的歷史時(shí)期我國(guó)人民的根本任務(wù)和為實(shí)現(xiàn)這一根本任務(wù)所必需的方針、政策和原則。這是一部具有中國(guó)現(xiàn)階段特色的好憲法。1982年憲法所貫穿的基本精神和包括的內(nèi)容在于：第一，把四項(xiàng)基本原則作為新的指導(dǎo)思想并將其寫入序言。第二，把建設(shè)高度的社會(huì)主義民主作為奮斗的根本目標(biāo)和根本任務(wù)之一。第三，把堅(jiān)持并不斷完善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，作為憲法的重要內(nèi)容。第四，強(qiáng)調(diào)在建設(shè)高度物質(zhì)文明的同時(shí)，努力建設(shè)高度社會(huì)主義精神文明。第五，還對(duì)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)社會(huì)主義法制，健全國(guó)家機(jī)構(gòu)以及堅(jiān)持獨(dú)立自主的對(duì)外政策等一系列重大問題作出了明確規(guī)定。
2、使憲法的各項(xiàng)規(guī)定體現(xiàn)在具體法律中。
張友漁先生提出，為保證憲法的實(shí)施，就要使憲法的各項(xiàng)規(guī)定體現(xiàn)在具體法律中，就需要加強(qiáng)立法。憲法是國(guó)家的根本大法，不是法律大全。憲法的這種性質(zhì)決定了它的各項(xiàng)規(guī)定只有通過各種具體法律加以體現(xiàn)才能得到實(shí)施。斯大林曾說：“憲法并不是法律匯編。憲法是根本法，而且僅僅是根本法。憲法并不排除將來立法機(jī)關(guān)的日常立法工作，而要求有這種工作。憲法給這種機(jī)關(guān)將來的立法工作以法律基礎(chǔ)。” 沒有憲法，具體法律就失去了存在的基礎(chǔ)；只有憲法而沒有具體法律，憲法的各項(xiàng)規(guī)定就很難得到貫徹。黨的十一屆三中全會(huì)以來，扭轉(zhuǎn)了立法工作長(zhǎng)期停頓的局面，但立法工作仍不能說已完全適應(yīng)客觀形勢(shì)需要，還有一些迫切需要的法律有待制定。從1982年起，著手對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。與此同時(shí)，國(guó)家已決定對(duì)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行改革。新憲法肯定了改革的方針、政策和具體措施，作了相應(yīng)的規(guī)定。為貫徹憲法的規(guī)定，今后需要加強(qiáng)行政立法和經(jīng)濟(jì)立法。隨著我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展，需要在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)用法律來調(diào)整各種關(guān)系，這就要求制定更多的法律。在制定新法的同時(shí)，還要按照憲法的規(guī)定，對(duì)原有的大量法律、法令和法規(guī)進(jìn)行清理、修改和廢止的工作。為進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，新憲法對(duì)國(guó)家立法權(quán)的行使，作了新的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)看到，人大常委會(huì)在立法方面的任務(wù)是繁重的，必須進(jìn)行必要的充實(shí)和調(diào)整。不應(yīng)把各級(jí)人大常委會(huì)當(dāng)成安排年老、體弱干部的機(jī)構(gòu)，不應(yīng)把它當(dāng)作擺設(shè)，而應(yīng)充分發(fā)揮它的作用。為此，要選擇一批既有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，又有法律知識(shí)的干部充實(shí)進(jìn)去。只有這樣，這些機(jī)構(gòu)才有條件擔(dān)負(fù)憲法所賦予的立法責(zé)任。
3、加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力以彌補(bǔ)全國(guó)人大不足。
1982年憲法不同于先前憲法的主要特點(diǎn)之一是強(qiáng)化了全國(guó)人大常委會(huì)的建設(shè)。一方面，賦予常委會(huì)制定法律的權(quán)力，明確規(guī)定全國(guó)人大和全國(guó)人常委會(huì)共同行使國(guó)家立法權(quán)，有權(quán)制定和修改除應(yīng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律，在全人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，只是不得同該法律的基本原則相抵觸。另一方面，加強(qiáng)了組織機(jī)構(gòu)，規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成委員長(zhǎng)會(huì)議，處理人大常委會(huì)的重要日常工作；全國(guó)人大設(shè)立各種專門委員會(huì)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案；全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員不擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)等。張友漁指出，全國(guó)人大的代表人數(shù)很多，不便開會(huì)行使職權(quán)，但由于國(guó)家大，人口多，又不能把代表減得太多，代表過少就不能代表各方面人民的意志。制訂1982年憲法時(shí)曾考慮把代表人數(shù)減到一千多人，經(jīng)各方面反復(fù)討論，認(rèn)為這樣不行，盡量壓縮還是2900多人。這么多人不可能經(jīng)常開會(huì)，開會(huì)也由于時(shí)間限制，不可能完全解決需要解決的問題。所以必須加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，以補(bǔ)救這個(gè)缺點(diǎn)。全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，可以經(jīng)常工作，它的工作加強(qiáng)了，也就發(fā)揮了全國(guó)人大的作用。過去有人譏笑全國(guó)人大常委會(huì)是橡皮圖章，因?yàn)樗鼪]有多少工作，實(shí)際上它也沒有權(quán)多做工作，有些權(quán)屬于全國(guó)人大，不屬于它。例如過去它沒有立法權(quán)，不能制定法律，只有全國(guó)人大才能行使立法權(quán)，而全國(guó)人大一年開一次會(huì)，事實(shí)上，不能及時(shí)制定必要的法律。所以必須給予全國(guó)人大常委會(huì)以立法權(quán)才行。這和蘇聯(lián)就不一樣，相當(dāng)于我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)的最高蘇維埃主席團(tuán)就沒有立法權(quán)。這是我們的特點(diǎn)，我們現(xiàn)在需要這樣。
4、1975年憲法和1978年憲法的教訓(xùn)。
1982年憲法亦即現(xiàn)行憲法是以1954年憲法為基礎(chǔ)，而不是以1975年憲法和1978年憲法為基礎(chǔ)的。1982年憲法對(duì)1975年憲法和1978年憲法不是發(fā)展而是修正，可以說1975年憲法是被廢止了，1978年憲法也基本上等于廢止了。1975年憲法是極左思想的產(chǎn)物，它的指導(dǎo)思想“無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”理論同馬列主義所說的“不斷革命”完全不是一回事。1975年憲法表面上好像是強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上并不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。就國(guó)家體制來說，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但1975年憲法卻規(guī)定它是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的，這樣就不是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)了。1975年憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院總理要根據(jù)中共中央提議任免，中共中央主席統(tǒng)帥全國(guó)武裝力量，這都是不符合國(guó)家體制的。還有1975年憲法在總綱第一條里特別強(qiáng)調(diào)工人階級(jí)通過自己的先鋒隊(duì)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，井規(guī)定馬列主義毛澤東思想是我們指導(dǎo)思想的理論基礎(chǔ)。這些都是事實(shí)，但是寫在憲法里就不符合國(guó)家體制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，不是組織上的領(lǐng)導(dǎo)，主要是依靠正確的路線、方針、政策，政治思想工作和黨員的模范作用來領(lǐng)導(dǎo)，而不是依靠法律的強(qiáng)制力來領(lǐng)導(dǎo)。不能像在公民的基本權(quán)利和義務(wù)一章里規(guī)定的那樣，擁護(hù)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是公民的義務(wù)。這樣反倒容易引起人們的反感，不愿接受領(lǐng)導(dǎo)。我們黨在沒有取得政權(quán)時(shí)，不是得到人民的擁護(hù)嗎？那并不是因?yàn)槲覀冇幸粭l什么法律要強(qiáng)制人民接受我們的領(lǐng)導(dǎo)。1975年憲法還作了許多有害的規(guī)定，如“四大自由”等。1978年憲法基本上沒有擺脫1975年憲法的影響，也不是一部好的憲法。
5、全國(guó)人大會(huì)議議案制度。
1982年憲法規(guī)定了新的全國(guó)人大會(huì)議議案制度，由此產(chǎn)生一個(gè)問題：為什么提議案有限制？為什么代表提案一定要由1個(gè)代表團(tuán)或30名代表聯(lián)名提出來？張友漁說，這個(gè)問題在制定憲法時(shí)，就有過考慮。過去無論是誰(shuí)提個(gè)意見都作為一個(gè)議案，不管內(nèi)容如何，都照轉(zhuǎn)，實(shí)際上是形式主義，沒有能就重要問題進(jìn)行認(rèn)真研究、討論，作出處理決定。所以，1982年憲法作了新的規(guī)定。代表提出議案，一是要依照法定程序，不能隨便提；二是要提屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不要把雞毛蒜皮的事都作為議案提。所提議案的確是必須由人大處理的，人大也就必須和可能認(rèn)真處理。依照什么法定程序提案，這正是重視這些議案而不是限制議案。1個(gè)代表團(tuán)或30名代表提出議案并不是不可能做到的事。如果沒有1個(gè)代表團(tuán)肯提或連30個(gè)聯(lián)署的人都找不到，可見這個(gè)意見就沒有作議案提出的價(jià)值。其他的意見并不是不許提，只是不作為提出議案處理。
6、為什么設(shè)立沒有實(shí)質(zhì)性工作的國(guó)家主席？
1982年憲法有關(guān)國(guó)家主席的規(guī)定與1954年憲法不同，國(guó)家主席不再統(tǒng)率全國(guó)武裝力量， 擔(dān)任國(guó)防委員會(huì)主席，召開最高國(guó)務(wù)會(huì)議并擔(dān)任最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席。有人問：國(guó)家主席沒有實(shí)質(zhì)性工作，設(shè)他干什么？張友漁回答了這個(gè)問題：其一，一個(gè)國(guó)家總該有元首代表國(guó)家。現(xiàn)在世界上，不存在沒有元首的國(guó)家。我們的國(guó)家元首職權(quán)是由全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)家主席結(jié)合起來行使的，國(guó)家元首是集體的國(guó)家元首，同蘇聯(lián)近似，但不完全相同。總的說全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常委會(huì)的地位相當(dāng)于蘇聯(lián)的最高蘇維埃主席團(tuán)，但蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán)所行使的國(guó)家元首的職權(quán)，在我國(guó)不是由常委會(huì)行使，而是有一部分由國(guó)家主席來行使。例如公布法律，對(duì)外代表國(guó)家，接受外國(guó)使節(jié)。這是我們的特點(diǎn)。其二，我們的人大常委會(huì)本來像蘇聯(lián)的蘇維埃主席團(tuán)一樣，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但在國(guó)際上，常被認(rèn)為是議會(huì)，接待來訪的別的國(guó)家的元首常會(huì)引起誤解，外交活動(dòng)不大方便。所以還是設(shè)一個(gè)國(guó)家主席好，這對(duì)于代表國(guó)家接待外國(guó)元首，接受外國(guó)使節(jié)等外交活動(dòng)方便一些，比較合乎國(guó)際上的習(xí)慣。其三，讓人大常委會(huì)特別是委員長(zhǎng)多搞外事活動(dòng)會(huì)妨礙人大常委會(huì)的經(jīng)常工作，今后，人大常委會(huì)是要經(jīng)常做具體工作的。讓委員長(zhǎng)去接待外賓，做外事活動(dòng)，勢(shì)必妨礙人大常委會(huì)的工作。所以，還是以恢復(fù)主席為好。其四，既然恢復(fù)了，為什么又不讓他管實(shí)質(zhì)性的工作呢？這是因?yàn)椋唧w工作，特別是軍事工作，最好不要由國(guó)家元首來管。實(shí)際上他不可能具體來管。要具體管，就得像美國(guó)總統(tǒng)那樣，不要國(guó)務(wù)院，另設(shè)一個(gè)總統(tǒng)府龐大的機(jī)構(gòu)來管。如果國(guó)家主席也管具體行政工作，國(guó)務(wù)院就不是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)了，而是屬于主席的機(jī)關(guān)了。還有，把軍政大權(quán)都集中于主席一人之手，也不好，容易發(fā)生個(gè)人獨(dú)斷。
7、為什么中央軍委主席沒有任期？
1982年憲法在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上規(guī)定了國(guó)家中央軍委主席制度，但主要制度中沒有包括任期制度。不少人對(duì)此表示不解。張友漁先生是這樣解說的：國(guó)家主席、副主席，人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員等都有任期制度，而中央軍委主席沒有任期制度，是因?yàn)檐娢兴奶厥馇闆r。軍委是個(gè)軍事機(jī)構(gòu)，在憲法上不能定的太死。比如說，正在軍委主席的任期屆滿之時(shí)發(fā)生了戰(zhàn)爭(zhēng)，這時(shí)另選一個(gè)人也來不及，另選一個(gè)人恰當(dāng)不恰當(dāng)，有戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)沒有，也沒有把握。原來的中央軍委主席是有經(jīng)驗(yàn)的，是恰當(dāng)?shù)娜诉x，他繼續(xù)留任就能應(yīng)付局勢(shì)。至于什么時(shí)候改選，那就看情況再說，所以不能定死。假如沒有這種情況也可以不再選他。選舉時(shí)可以考慮，不宜在憲法上定死。實(shí)際上將來選舉時(shí)也還要經(jīng)過協(xié)商，他能不能連任，需要不需要連任，換屆時(shí)可經(jīng)各黨各派，各方面代表協(xié)商解決，不必要在法律上定死。定死恐怕在事實(shí)上行不通，行不通就違憲了。所以，就不在憲法上規(guī)定。有人問黨的軍委主席是不是就是國(guó)家中央軍委的主席？張友漁說，這是個(gè)政治問題、事實(shí)問題，而不是法律問題。就法律來說，可以是，可以不是。
8、從立法的角度看法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。
1982年憲法規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。” 張友漁指出，這就確立了維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的原則。這是過去幾部憲法沒有的一項(xiàng)新規(guī)定，是加強(qiáng)法制建設(shè)的總原則。他認(rèn)為，理解這一原則，應(yīng)把握這樣幾點(diǎn)：其一，統(tǒng)一和尊嚴(yán)是法制本身的一個(gè)重要特性。如果失去這種特性，就不成其為法制。列寧十分重視維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》一文中指出：“法制應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。” 如果沒有法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，而是政出多門，各立其法，各行其是，國(guó)家就不成其為國(guó)家，就沒有一個(gè)共同活動(dòng)的準(zhǔn)則。其二，維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，核心問題是維護(hù)憲法的權(quán)威。憲法是國(guó)家的根本大法。法制統(tǒng)一要以憲法為基礎(chǔ)，為核心。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。其三，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。國(guó)務(wù)院只能根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。省、直轄市的人大及其常委會(huì)只能在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)，并且要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。其四，行政法規(guī)是根據(jù)憲法、法律制定的，是執(zhí)行憲法和法律的具體措施，所以不必要批準(zhǔn)，也不需要備案，如果全國(guó)人大或其常委會(huì)認(rèn)為它違反了憲法和法律，把它撤銷就是了。地方性法規(guī)是在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定的，所以不必事先報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。但需要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，讓全國(guó)人大常委會(huì)知道這個(gè)事，以便在必要時(shí)審查，防止它和憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。如果全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為它不適當(dāng)，有權(quán)撤銷或糾正。民族自治地方有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，自治條例和單行條例的內(nèi)容有的可能與法律不一致，甚至可能同憲法的一般規(guī)定有點(diǎn)出入，因此須經(jīng)批準(zhǔn)后才可生效。
9、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和決定對(duì)法院和檢察院有無約束力？
有人問，國(guó)務(wù)院不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的行政法規(guī)和決定對(duì)法院、檢察院有無約束力？可否以它們作為辦案的根據(jù)？張友漁對(duì)此的回答是肯定的。他說，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，所制定的行政法規(guī)，發(fā)布的決定，是執(zhí)行憲法、法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的決議、決定的結(jié)果，因而具有法律效力，法院和檢察院應(yīng)以其作為處理案件的根據(jù)。如果不承認(rèn)其法律效力，可以不遵守，那就不可能貫徹執(zhí)行憲法、法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的決議、決定。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和決定違反了憲法、法律，法院和檢察院可提出意見，請(qǐng)人大常委會(huì)撤銷它。但在沒有撤銷前不能做同它的規(guī)定相反的處理，至多只能暫時(shí)擱置等全國(guó)人大常委會(huì)作出決定后再處理。
10、誰(shuí)管違憲？
從法治的視角看，違憲是各種違法之中最為嚴(yán)重的違法，對(duì)違憲需要治理這是無疑的。在法治國(guó)家，治理違憲或處理違憲案件的制度通常是健全的，這方面的實(shí)踐也容易形成健康的局面。然而在中國(guó)，治理違憲的制度和實(shí)踐，都有待向法治化和現(xiàn)代化發(fā)展。中國(guó)的違憲治理的所有基本問題都還有待解決。一個(gè)突出的問題是：在中國(guó)，誰(shuí)管違憲。張友漁對(duì)這個(gè)問題的看法是，從全國(guó)來說，違憲當(dāng)然是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)管。現(xiàn)行憲法規(guī)定它們都有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。這既是職權(quán)，也是職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)管違反憲法的事，它有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，也有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方上的違憲行為，也有權(quán)管。憲法規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級(jí)人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議。所謂“不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”，“不適當(dāng)?shù)臎Q議”，當(dāng)然包括違憲的東西。全國(guó)性的由全國(guó)人大常委會(huì)來管，地方性的由地方人大常委會(huì)來管。當(dāng)然，是不是違憲，最后決定權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。張友漁進(jìn)一步指出管轄的范圍。他說，這個(gè)管，主要是管國(guó)家機(jī)關(guān)或是國(guó)家機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的違憲行為，不是事無巨細(xì)大小都管，特別不是管一般人的違法行為。一般的違法行為不需要人大常委會(huì)直接來管，而由司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)直接處理。
11、民主協(xié)商與法律程序。
在我國(guó)，有關(guān)國(guó)家的方針政策和重大問題在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決定前，都要經(jīng)充分的民主協(xié)商。民主協(xié)商是以共產(chǎn)黨為核心，有各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界人士和各方面的代表參加的協(xié)商。通過協(xié)商，在求大同存小異的基礎(chǔ)上形成一致的、能為各方面接受的協(xié)議，作為決定國(guó)策、處理重大問題的基礎(chǔ)。民主協(xié)商和法律程序的相互關(guān)系，主要存在于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)。在這個(gè)問題上，有人認(rèn)為，人大代表和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的選舉已由選舉法、組織法作了規(guī)定，依法辦事就行了，不必進(jìn)行民主協(xié)商，如果民主協(xié)商，則違反法律程序。并認(rèn)為黨中央向六屆人大一次會(huì)議提出關(guān)于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人候選人的建議名單不符合法律程序。張友漁指出，這是誤解。第一，所提出的名單是各方面一致贊同的建議，不是共產(chǎn)黨獨(dú)自的建議。建議不是命令，不是強(qiáng)加于人，不存在違反法律程序的問題。第二，依照法律規(guī)定，共產(chǎn)黨也有權(quán)單獨(dú)提候選人。選舉法規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體，可聯(lián)合或單獨(dú)推薦代表候選人。第三，人大主席團(tuán)對(duì)共產(chǎn)黨的建議可同意，也可不同意，重新提出新的人選；還可部分贊同，部分反對(duì)，作局部調(diào)整；取舍之權(quán)完全在主席團(tuán)。即使主席團(tuán)完全贊同建議，代表在討論協(xié)商時(shí)，仍有權(quán)變動(dòng)。主席團(tuán)只能根據(jù)代表們協(xié)商的意見最后確定正式候選人。在大會(huì)表決時(shí)，代表也有權(quán)對(duì)選票上的候選人投反對(duì)票，另選他人，還可投棄權(quán)票。當(dāng)然，堅(jiān)持民主協(xié)商并不是要用它代替法律程序。有人說既然協(xié)商一致了，何必履行法律程序，這不是形式主義嗎？其實(shí)不然。第一，民主協(xié)商是履行法律程序的基礎(chǔ)，因此它也是民主程序的一部分。法律程序可以是對(duì)民主協(xié)商結(jié)果的正式驗(yàn)收。通過法律程序可反映出協(xié)商后的一致程度和還存在的分歧程度。因?yàn)樵诿裰鲄f(xié)商時(shí)，大家可公開發(fā)表各自的見解，亮出自己的觀點(diǎn)。但出于這種或那種原因，有些人不愿把自己的觀點(diǎn)公開，而權(quán)力機(jī)關(guān)按照法律程序進(jìn)行表決時(shí)，通常采用無記名投票的方式，代表可毫不顧慮地表達(dá)自己的真實(shí)意愿。第二，法律程序是作出決議的必需形式。經(jīng)過民主協(xié)商取得的一致意見可作為決議的內(nèi)容，而決議的形成必須經(jīng)過一定的法律程序表達(dá)出來，這是國(guó)家生活不可缺少的環(huán)節(jié)。
12、權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系問題。
這是政治體制的一個(gè)重要主題，也是與立法體制直接相關(guān)的一個(gè)重要問題。張友漁說，西方國(guó)家多實(shí)行三權(quán)分立，議會(huì)、政府、法院三者既分權(quán)，又互相制約。我們這里現(xiàn)在也有人提出要實(shí)行三權(quán)分立，把人大的權(quán)力降低，并同行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)互相制約，變成像外國(guó)的議會(huì)一樣。但我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度。在我國(guó)，一切權(quán)力屬于人民，而人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)。人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其常委會(huì)是其常設(shè)機(jī)關(guān)，它的權(quán)力比政府、司法機(jī)關(guān)大，地位比政府、司法機(jī)關(guān)高。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，還可以撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。地方人大常委會(huì)也有權(quán)監(jiān)督政府、兩院的工作，撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。當(dāng)然，我們不搞三權(quán)分立，但也需要分工。人大常委會(huì)對(duì)政府、法院、檢察院有法律監(jiān)督權(quán)和工作監(jiān)督權(quán)。對(duì)政府機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督要比法院、檢察院多一些，因?yàn)檎侨舜蟮膱?zhí)行機(jī)關(guān)。這種監(jiān)督權(quán)并不是直接指揮權(quán)，更不能包辦代替。人大常委會(huì)主要是行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)違憲問題，對(duì)重大的違法問題，對(duì)涉及方針政策的問題和其他重大問題可以過問。一般的事情，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己處理。對(duì)法院的具體工作要管得少一些。對(duì)具體審判工作的監(jiān)督應(yīng)按訴訟程序進(jìn)行。如當(dāng)事人到人大常委會(huì)申訴，人大常委會(huì)可以交法院考慮，但具體解決要由法院去辦。法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)有違憲行為、重大違法行為或整個(gè)說來不勝任的，人大常委會(huì)可批評(píng)、糾正，甚至罷免。法院、檢察院和人大的關(guān)系與政府還有一點(diǎn)區(qū)別，法院、檢察院在人大會(huì)議上，可以做工作報(bào)告，也可以不做。因?yàn)樗墓ぷ骱驼煌绻麤]有必要，不一定要在每次人大會(huì)議上都做工作報(bào)告。形式主義的工作報(bào)告沒有多大意義。司法機(jī)關(guān)自主性要多一點(diǎn)。 張先生的這種說法，是當(dāng)時(shí)的正宗解釋。
13、立法與民族區(qū)域自治。
民族區(qū)域自治制度是有中國(guó)特色的政治制度的一個(gè)組成部分。我國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家，必須確立和鞏固平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系。在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治制度，是這種民族關(guān)系的體現(xiàn)和具體形式。但它和蘇聯(lián)的聯(lián)盟制不同，后者是國(guó)中之國(guó)，有權(quán)制定憲法和法律，有的還有外交權(quán)，甚至還有自由退出蘇聯(lián)之權(quán)。我國(guó)民族自治地方?jīng)]有制憲權(quán)、外交權(quán)，更沒有自由同祖國(guó)分離的權(quán)力。民族自治地方和省、直轄市、縣、市、鄉(xiāng)一樣，是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方行政區(qū)域，同時(shí)享有適應(yīng)民族特點(diǎn)、保護(hù)民族利益、處理民族內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)。 民族區(qū)域自治制度同國(guó)家其他重要制度一樣，也需要用法律保障。早在共同綱領(lǐng)中就規(guī)定了民族區(qū)域自治制度。1952年民族區(qū)域自治實(shí)施綱要對(duì)民族區(qū)域自治作了具體規(guī)定。1954、1975、1978年憲法也都沿襲了這樣的規(guī)定。1982年憲法，又對(duì)民族區(qū)域自治制度從各方面加強(qiáng)了規(guī)定，使這一制度在國(guó)家的政治體制中穩(wěn)固地確立了自己的地位，得到進(jìn)一步的完善和發(fā)展。經(jīng)過30多年發(fā)展，在此基礎(chǔ)上制定一部正式的民族區(qū)域自治法，既有必要，也已具備條件。 有人問，憲法肯定了民族區(qū)域自治制度并專列一節(jié)作了規(guī)定，還有什么必要制定民族區(qū)域自治法？這是因?yàn)椋簢?guó)家法律制度一般都分為若干層次。憲法是國(guó)家的根本法，其次是一般法律。有了憲法關(guān)于民族區(qū)域自治制度的原則規(guī)定，再以民族區(qū)域自治法作出進(jìn)一步的具體規(guī)定，就能形成比較完整而具體的民族區(qū)域自治法律制度。民族區(qū)域自治法是為了保障憲法規(guī)定的原則和宏觀制度的實(shí)施而制定的基本法律。它的內(nèi)容比憲法詳細(xì)和具體得多。當(dāng)然，民族區(qū)域自治法也不能太具體、太詳細(xì)，因?yàn)樗轻槍?duì)我國(guó)民族自治地方的一般情況制定的，不可能把每個(gè)民族自治地方存在的特殊問題和解決問題的具體措施，以及有關(guān)民族區(qū)域自治的所有細(xì)節(jié)都規(guī)定進(jìn)去。各民族自治地方各有自己的特點(diǎn)。不可能也不應(yīng)呆板地適用一種規(guī)定，搞一刀切。更具體的規(guī)定可以也應(yīng)留給各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)制定的自治條例或單行條例去規(guī)定。
14、三十五年制憲的主要經(jīng)驗(yàn)
1984年5月，張友漁在《新中國(guó)制憲工作回顧》一文中，總結(jié)了35年的制憲經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)主要有三條：第一，必須堅(jiān)持從馬克思主義的歷史唯物論、從社會(huì)發(fā)展階段的實(shí)際情況出發(fā)，把馬克思主義的普遍原理同中國(guó)革命和建設(shè)的具體實(shí)踐相結(jié)合。中國(guó)要制定的憲法是社會(huì)主義的憲法，這種憲法當(dāng)然要以馬克思主義的原理為指導(dǎo)思想，但不能教條主義地運(yùn)用馬克思主義，而必須結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，適應(yīng)中國(guó)歷史發(fā)展的每一階段的需要。新中國(guó)成立后，包括共同綱領(lǐng)在內(nèi)，我們共制定過五部憲法，其中共同綱領(lǐng)、1954年憲法和1982年憲法都做到了這些。第二，必須堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合的方針。這個(gè)方針是毛澤東在總結(jié)制定1954年憲法時(shí)提出的。所謂原則性主要指民主原則和社會(huì)主義原則。所謂靈活性主要指一時(shí)辦不到的事，必須允許逐步去辦，現(xiàn)在能實(shí)行的就寫，不能實(shí)行的就不寫。這一方針也體現(xiàn)在1982年憲法中。例如關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)中實(shí)行民主管理的問題，憲法規(guī)定的制度是：參加企業(yè)的民主管理，是作為國(guó)家主人的廣大職工的權(quán)利，也是義務(wù)，這是原則，必須實(shí)行；但參加哪些管理，怎樣進(jìn)行管理，可根據(jù)實(shí)際情況有所不同，這是靈活性。實(shí)行對(duì)外開放，設(shè)立特別行政區(qū)等，都體現(xiàn)了原則性和靈活性相結(jié)合。第三，必須發(fā)揚(yáng)民主，走群眾路線。不僅憲法的內(nèi)容必須體現(xiàn)這個(gè)原則，憲法的制定過程也必須遵循這個(gè)原則。列寧說，民主組織原則意味著使每一個(gè)群眾代表、每一個(gè)公民都能參加國(guó)家法律的討論，都能選舉自己的代表和執(zhí)行國(guó)家的法律。 制憲工作只有走群眾路線、才能把那些成熟的、帶規(guī)律性的東西總結(jié)起來，才能科學(xué)地反映群眾的實(shí)踐。制憲工作走群眾路線決不是說可以不要經(jīng)過國(guó)家立法機(jī)關(guān)而由群眾自己立法。我們制憲的方法是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和群眾相結(jié)合。1954年憲法和1982年憲法的制定都實(shí)行了這個(gè)原則和方法。
九、關(guān)于民事立法
民事立法在50年代和60年代初期就有相當(dāng)程度的開展，但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，由于商品經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重抑制，也由于政治運(yùn)動(dòng)和階級(jí)斗爭(zhēng)的沖擊，一直到文化大革命爆發(fā)，未能成功。在新時(shí)期到來時(shí)，民事立法同憲政立法、經(jīng)濟(jì)立法成為并重的一大立法任務(wù)，而民事立法在某種程度上還是難度更大的立法。張友漁作為新時(shí)期開初十余年主流立法觀念的代表，他在民事立法方面承擔(dān)著重要的闡釋使命。
1、為什么制定民法通則而不是民法典。
如何解釋中國(guó)何以制定民法通則而不是民法典，是需要闡釋的主要難題之一。中國(guó)素來有成文法大國(guó)之風(fēng)，又在民法法系和普通法法系之間選擇了更為接近民法法系，因而制定民法典便成為中國(guó)法制發(fā)展的題中應(yīng)有之義。但新中國(guó)建立數(shù)十年，仍不見民法典的蹤影，到80年代才產(chǎn)生了民法通則。主要原因何在呢？按張友漁先生的解說是：其一，我國(guó)地域遼闊，人口和民族眾多，民事關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系很復(fù)雜，又處在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷發(fā)展、新情況新問題不斷出現(xiàn)的情況下，民事立法缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)，因而不可能在短期內(nèi)制定一部完整的民法典。其二，法律是要解決實(shí)際問題的，不能從教條和空想出發(fā)，或從別國(guó)抄襲一個(gè)體系或模式。而只能采取針對(duì)實(shí)際問題，根據(jù)需要和可能，分清緩急先后，分別制定單行法的辦法。幾年來已陸續(xù)制定不少調(diào)整民事關(guān)系的單行法，如經(jīng)濟(jì)合同法、涉外經(jīng)濟(jì)合同法、專利法、商標(biāo)法、繼承法等。這樣做的好處是能及時(shí)地、有效地解決實(shí)際問題，成熟一個(gè)制定一個(gè)，一步一步把民事立法推向前進(jìn)。如果不先制定單行法，民事立法到現(xiàn)在還可能是空的。條件不成熟就制定完整的民法典，是行不通的，那會(huì)成為一紙空文，甚至行之有害。那就不是立法，而是文章游戲。我主張先搞單行法，不贊成追求形式上的完備和系統(tǒng)。其三，在民事立法中有一些共同的基本的東西，如基本原則、民事權(quán)利、權(quán)利能力、行為能力、民事責(zé)任、時(shí)效等，單靠單行法各搞各的不行，需要把這些共同的東西作一個(gè)統(tǒng)一規(guī)定。以避免發(fā)生不必要的重復(fù)或矛盾。因此，在不可能制定完整的民法典情況下，需要制定這部民法通則，而制定的條件也比較成熟了。其四，民法通則和一般所說的民法總則不同。總則是民法典的一部分，民法通則的內(nèi)容不限于總則的范圍。它具有我們中國(guó)的特點(diǎn)，這就是既不同于一般的民法典，又不同于作為民法典的一部分的民法總則。當(dāng)然它只適用于一定的階段，并不是一成不變的。在條件具備以后，還是需要制定一部比較完整的民法典的。 這就是民法通則誕生前后，關(guān)于中國(guó)為什么制定民法通則而不是制定民法典問題的經(jīng)典性解釋。很顯然，張友漁先生是典型的條件論者。但這種解釋是當(dāng)時(shí)所需要的，是有很大影響的。當(dāng)年民法通則通過時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)理論專業(yè)研究生考試的面試試題，便是請(qǐng)考生回答中國(guó)為什么制定民法通則而不是制定民法典這一問題，而理想的答案，則是張先生所闡釋的觀點(diǎn)。
2、采用民法手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系所走的曲折路程。
民法作為商品生產(chǎn)和商品交換的一般條件，是人類文明的重要成果。民法自產(chǎn)生以來經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的演進(jìn)過程，產(chǎn)生了羅馬法、法國(guó)民法典這樣的典范性法典，積累了大量經(jīng)驗(yàn)。但社會(huì)主義國(guó)家在采用民法手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面，所走的是一段曲折的路程。蘇聯(lián)在1918－1921年實(shí)行戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)政策，企圖消滅商品生產(chǎn)和商品交換，運(yùn)用行政手段組織無貨幣經(jīng)濟(jì)，因而民事立法失去存在的根據(jù)。到1921年改用新經(jīng)濟(jì)政策，商品交換成為新經(jīng)濟(jì)政策的杠桿。這是社會(huì)主義歷史上第一次經(jīng)濟(jì)管理體制改革，這一改革要求改變單純依靠行政手段組織和管理經(jīng)濟(jì)的辦法，要求運(yùn)用民事法律手段調(diào)整商品生產(chǎn)和商品交換關(guān)系，在列寧領(lǐng)導(dǎo)下制定了第一部社會(huì)主義民法典，即1922年蘇俄民法典。此后雖然發(fā)生過1930年信用改革再次消滅商品貨幣關(guān)系的嘗試，雖然高度集中的經(jīng)濟(jì)管理體制限制了民法的調(diào)整作用，但民法作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本法的地位沒有動(dòng)搖。 我國(guó)在60年代中期之前也重視民法的調(diào)整作用，曾兩次組織民法典的起草。黨的十一屆三中全會(huì)以來，各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展更需要民法調(diào)整。民法通則的頒布，標(biāo)志我國(guó)民事立法有了較大發(fā)展。制定民法通則時(shí)，曾參考了外國(guó)民事立法經(jīng)驗(yàn)，包括社會(huì)主義國(guó)家和資本主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，但不是照抄照搬，而是作為借鑒。
3、民法通則的中國(guó)特色。
民法通則是根據(jù)憲法和我國(guó)實(shí)際情況，總結(jié)我國(guó)民事活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的立法成果，具有我們自己的特色。這種特色表現(xiàn)在：其一，堅(jiān)持社會(huì)主義公有制為主體。公有制經(jīng)濟(jì)是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，是建設(shè)社會(huì)主義的基礎(chǔ)。因此民法通則將保護(hù)公有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，作為自己的首要任務(wù)。也將勞動(dòng)群眾集體所有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)置于重要位置。這方面的規(guī)定表明了我國(guó)民法通則的社會(huì)主義性質(zhì)。此外，民法通則還把保護(hù)作為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充的其他經(jīng)濟(jì)形式放到適當(dāng)?shù)匚弧Ｆ涠m應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的要求。制定民法通則的主旨，就是要用民事法律手段鞏固經(jīng)濟(jì)體制改革已取得的成果，為進(jìn)一步改革提供法律基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)主義商品生產(chǎn)和商品交換的發(fā)展。因此，民法通則著重規(guī)定反映商品經(jīng)濟(jì)一般條件的重要制度，如法人制度、合同制度、代理制度等。其三，特別著重公民和法人民事權(quán)利的保護(hù)。民法通則禁止任何組織或個(gè)人侵占、哄搶、破壞或非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收公民的合法財(cái)產(chǎn)。公民享有生命健康權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、婚姻自主權(quán)。婚姻、家庭、母親和兒童受法律保護(hù)，婦女享有同男子平等的民事權(quán)利。傳統(tǒng)民法一般只規(guī)定對(duì)損害財(cái)產(chǎn)給予賠償。民法通則認(rèn)為人身和人格權(quán)利受到侵害也可以要求賠償損失，因此規(guī)定公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)受到損害的，除有權(quán)要求停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、清除影響、賠禮道歉外，還可以要求賠償損失。在保護(hù)公民的民事權(quán)利的同時(shí)，對(duì)法人的合法權(quán)利也給予了切實(shí)周全的保護(hù)。其四，致力于促進(jìn)科技進(jìn)步和文化繁榮。在科學(xué)技術(shù)還比較落后的我國(guó)，科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。民法通則在民事權(quán)利一章中專設(shè)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)一節(jié)，分別對(duì)保護(hù)著作權(quán)（版權(quán)）、專利權(quán)、商標(biāo)專用權(quán)、發(fā)現(xiàn)權(quán)、發(fā)明權(quán)或其他科技成果權(quán)作了原則性規(guī)定。同時(shí)，在民事責(zé)任一章中還明確規(guī)定著作權(quán)（版權(quán)）等知識(shí)產(chǎn)權(quán)受到侵害的，有權(quán)要求停止侵害，清除影響，賠償損失。其五，在注重物質(zhì)文明建設(shè)的同時(shí)注重社會(huì)主義精神文明建設(shè)。民法通則十分注意防止商品經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生的消極作用，規(guī)定民事活動(dòng)應(yīng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益；規(guī)定不違反法律或社會(huì)公共利益是民事法律行為應(yīng)具備的條件；規(guī)定違反法律或社會(huì)公共利益的民事行為是無效力的。其六，在形式方面，民法通則沒有拘泥于西方國(guó)家民法典體系結(jié)構(gòu)的模式，也沒有受以蘇俄民法典為代表的社會(huì)主義民法典體系結(jié)構(gòu)框架的束縛，完全根據(jù)中國(guó)的實(shí)際和體制改革的需要安排了獨(dú)特的體系結(jié)構(gòu)，分基本原則、公民（自然人）、法人、民事法律行為和代理、民事權(quán)利、民事責(zé)任、訴訟時(shí)效、涉外民事關(guān)系的法律適用，以及附則等九章。
4、民事訴訟法的立法原則。
新時(shí)期民事立法的一個(gè)重要方面是制定民事訴訟法。張友漁先生對(duì)民事訴訟法的立法原則問題十分重視。他認(rèn)為，制定民事訴訟法應(yīng)遵循三項(xiàng)原則：其一，既要便利法院辦案，又要便利人民打官司。為此，訴訟法的條文要規(guī)定得明確、周密、簡(jiǎn)便易行，在不違反原則的前提下特別是在技術(shù)性規(guī)定方面還應(yīng)有必要的靈活性。比如，原來的條文對(duì)合議庭制度規(guī)定得很死，基層法院審判一審民事案件，由一個(gè)審判員、兩個(gè)陪審員組成合議庭；中級(jí)法院、高級(jí)法院、最高法院由一個(gè)至三個(gè)審判員、二個(gè)至四個(gè)陪審員組成合議庭。因?yàn)橐?guī)定必須有一定人數(shù)的陪審員參加合議庭，事實(shí)上實(shí)行起來有困難。現(xiàn)在的規(guī)定可由審判員和陪審員共同組成合議庭，也可由審判員組成合議庭；并且規(guī)定簡(jiǎn)單的民事案件可由審判員一人審判。這就簡(jiǎn)便易行，便于辦案。再如，規(guī)定簡(jiǎn)單的民事案件可用簡(jiǎn)易程序處理，并著重調(diào)解，調(diào)解不成，然后審判。審判不一定要當(dāng)事人到法院來，可派巡回法庭就地審判，即到事情發(fā)生地點(diǎn)去審判，這樣不會(huì)因?yàn)榇蚬偎镜⒄`時(shí)間，增加開支。這就是便利人民打官司。其二，有利于社會(huì)安定、人民團(tuán)結(jié)。法院審理民事案件，應(yīng)著重調(diào)解；調(diào)解無效的應(yīng)及時(shí)判決。能調(diào)解的，應(yīng)在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，促使當(dāng)事人互相諒解，達(dá)成協(xié)議。另一方面，審理案件要做到公平合理，使敗訴的也口服心服。對(duì)于訴訟當(dāng)事人，在適應(yīng)法律上一律平等，保證訴訟當(dāng)事人平等地行使訴訟權(quán)利。對(duì)爭(zhēng)議的問題，訴訟當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行辯論。應(yīng)重證據(jù)不重口供。法院對(duì)證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實(shí)，才能作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。當(dāng)事人拒絕陳述的，不影響法院根據(jù)證據(jù)認(rèn)定事實(shí)和作出判決。其三，實(shí)事求是，從我國(guó)當(dāng)前實(shí)際出發(fā)。不成熟的，行不通的，不能定進(jìn)法律中去。不應(yīng)根據(jù)空想或教條，在制定法律前先劃一個(gè)框框，定一個(gè)范圍，不管它是否適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的情況和條件。外國(guó)有的，我們可以沒有；外國(guó)沒有的，我們可以有。例如人民調(diào)解制度外國(guó)就沒有，是我們的創(chuàng)造。
5、民事訴訟法的特點(diǎn)。
張友漁闡明了我國(guó)民事訴訟法的三個(gè)特點(diǎn)。其一，法院調(diào)解貫穿在審判前、審判中和上訴審判整個(gè)過程中。有人認(rèn)為，應(yīng)規(guī)定調(diào)解為主。也有人主張規(guī)定先行調(diào)解。還有人說，法院主要是進(jìn)行審判的，不應(yīng)規(guī)定著重進(jìn)行調(diào)解。張友漁認(rèn)為：前兩種意見是比較好的，但容易被誤解為輕視審判的作用。故以現(xiàn)在的民事訴訟法中推想的著重進(jìn)行調(diào)解為好。著重調(diào)解有利于社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。事實(shí)證明、民事案件經(jīng)過調(diào)解解決比經(jīng)過審判解決效果好。從國(guó)際上看，現(xiàn)在許多國(guó)家對(duì)民事案件也是逐漸走向著重調(diào)解。當(dāng)然，著重調(diào)解也要避免久調(diào)不決，調(diào)解無效的就要及時(shí)判決。 其二，法院派出法庭，巡回審理，就地辦案。我國(guó)地廣人多，一個(gè)縣幾乎等于國(guó)外一個(gè)小國(guó)家，住在鄉(xiāng)下的農(nóng)民進(jìn)城到法院打官司，要走不少路，吃、住也成問題，花錢不少，很有困難。為農(nóng)民著想，要有就地辦案制度。這不僅便于農(nóng)民打官司，不耽誤生產(chǎn)，不多花錢，也便于法院辦案，了解案情，迅速而準(zhǔn)確地解決問題。其三，規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)的法律地位和作用。人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。這個(gè)制度是我國(guó)的一個(gè)創(chuàng)造。有人認(rèn)為，法院是審判機(jī)關(guān)，而調(diào)解委員會(huì)的工作不屬于訴訟程序，所以不應(yīng)規(guī)定在訴訟法內(nèi)。但根據(jù)我們的實(shí)際情況，應(yīng)把人民調(diào)解委員會(huì)寫進(jìn)民事訴訟法中。人民調(diào)解委員會(huì)不僅給法院做了許多工作，而且和法院關(guān)系十分密切，它的調(diào)解雖然是訴訟前的工作，但使人民少打官司，減輕了法院的負(fù)擔(dān)，實(shí)際上同訴訟程序有密切關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的糾紛是全國(guó)法院審判案件的十點(diǎn)八倍。調(diào)解委員會(huì)受基層法院的指導(dǎo)和監(jiān)督，如果調(diào)解有悖于政策和法律，法院應(yīng)予糾正。張友漁還說，美國(guó)大法官伯克曾對(duì)他說：“你們的辦法很好。”他們也想學(xué)習(xí)我們的調(diào)解辦法。
6、檢察院應(yīng)否參與民事訴訟案件。
有人主張，對(duì)損害國(guó)家利益的重大民事案件，檢察院應(yīng)像刑事案件一樣提起公訴。張友漁認(rèn)為，行不通的就暫時(shí)不要這樣規(guī)定。建國(guó)30多年來，檢察院沒有參加過民事訴訟，當(dāng)前，檢察院同刑事犯罪斗爭(zhēng)的任務(wù)十分繁重，事實(shí)上，仍然沒有力量參與民事訴訟。當(dāng)然，檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)民事審判活動(dòng)有權(quán)監(jiān)督，但要它參與民事案件的訴訟，代原告起訴是行不通的。正因?yàn)檫@樣，在檢察院組織法中，關(guān)于檢察院職權(quán)范圍，只規(guī)定對(duì)刑事案件提起公訴，而沒有規(guī)定對(duì)民事案件提起公訴。 1991年修改了的民事訴訟法通過后，這一問題重新提出。張友漁則重申他的觀點(diǎn)，并進(jìn)一步指出：檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它不適合作為當(dāng)事人直接參加訴訟活動(dòng)。有些國(guó)家如美國(guó)也有在法律中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可對(duì)民事糾紛提起訴訟的，但這主要是適用于涉及國(guó)家利益的問題和某些特殊問題，而不是一般民事糾紛都適用。
7、民事案件的社會(huì)干預(yù)。
蘇聯(lián)刑事訴訟法規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位以及個(gè)人都有權(quán)代受害者起訴。張友漁說，起草民事訴訟法時(shí)，原打算照蘇聯(lián)的辦法做，后來認(rèn)為不合適，改為規(guī)定：機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受害的單位或個(gè)人向人民法院起訴。而不是代為起訴。因?yàn)椋偃缡芎Φ氖莻�(gè)人，本人不起訴而由別的單位代他起訴，沒有必要，而且和民事訴訟當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利的制度相矛盾。如果受害的是國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)，那也不是什么代為起訴的問題，因?yàn)槭軗p害的單位或企業(yè)自己不起來斗爭(zhēng)，保衛(wèi)國(guó)家利益，那它本身就是違法讀職，別的單位可連它一并揭發(fā)、檢舉，而不是代它起訴。如果檢察院起訴的話，也應(yīng)把它作為被告之一而起訴。事實(shí)上，也很少有人代別人打官司的，規(guī)定代為起訴，實(shí)際上是具文。替別人打官司可能有兩種情況，一種是見義勇為，另一種是想搞點(diǎn)名堂。所以還是不規(guī)定代為起訴為好。
8、民事案件的訴訟費(fèi)用。
有人主張不要收訴訟費(fèi)用，理由是我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，法院是為人民辦事的，收費(fèi)會(huì)使人民打不起官司，我國(guó)人民的收入不多，難以支持打官司的費(fèi)用。有人主張收，理由是少數(shù)人打官司不應(yīng)由國(guó)家也就是全體人民負(fù)擔(dān)費(fèi)用，并且法院的預(yù)算有一定的數(shù)額，不收費(fèi)，好多花費(fèi)法院也拿不起。世界各國(guó)包括蘇聯(lián)在內(nèi)，法院都收費(fèi)，我們也應(yīng)收費(fèi)。有關(guān)財(cái)產(chǎn)的案件涉及外國(guó)人的很多，不收費(fèi)會(huì)便宜了外國(guó)人。有的人主張可以收，但要少收，實(shí)際交不起的可以減免，可以不收。現(xiàn)在的規(guī)定是采取折中的辦法，一般案件少收一點(diǎn)受理費(fèi)，如同醫(yī)院的掛號(hào)費(fèi)。財(cái)產(chǎn)案件可收一定的其他費(fèi)用。張友漁主張采取折中的辦法。
9、民事案件的陪審制度。
張友漁說，1954年憲法規(guī)定法院審判案件依照法律實(shí)行人民陪審員制度；1975年憲法是體現(xiàn)群眾辦案；1978年憲法、1979年法院組織法則都規(guī)定了群眾代表陪審制度。這次民事訴訟法沒有對(duì)陪審制度作硬性規(guī)定，只規(guī)定“人民法院審判第一審民事案件，由審判員、陪審員共同組成合議庭或者由審判員組成合議庭。”這就采取了靈活的辦法。從我國(guó)目前實(shí)際情況看，完全實(shí)行陪審制度有困難。主要是陪審員不易找到，即使可以勉強(qiáng)找到，但往往沒有法律知識(shí)。在合議庭，陪審員是多數(shù)，審判員是少數(shù)，合議庭是要少數(shù)服從多數(shù)的，而多數(shù)不懂法律知識(shí)，容易造成審判上的混亂。還有陪審員的費(fèi)用也是個(gè)問題。據(jù)說一個(gè)陪審員所需要的費(fèi)用，超過增加幾個(gè)審判員的工資。這次修改憲法也沒有規(guī)定陪審制度。國(guó)外審理民事案件，實(shí)行陪審制度的也少了。
10、機(jī)關(guān)團(tuán)體可否直接向法院提起民事訴訟。
1991年通過的修改了的民事訴訟法，比原來試行的民事訴訟法增加了65條，并作了許多處重要修改，有很大進(jìn)步，但也還存在一些有爭(zhēng)論的問題。一個(gè)問題就是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或個(gè)人民事權(quán)益的行為，可否提起民事訴訟。有人主張可以，有人主張不可以。修改后的民事訴訟法規(guī)定：機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向法院起訴。只說可以支持起訴，而不是逕自起訴。也沒有提其他公民以及檢察機(jī)關(guān)是否可以逕自起訴。張友漁認(rèn)為這樣規(guī)定是恰當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)椋浩湟唬袷录m紛在不構(gòu)成犯罪的情況下，是人民內(nèi)部矛盾，應(yīng)本著互讓互諒原則，經(jīng)過和解或調(diào)解，謀得解決，不宜輕易訴諸法院，別人更不應(yīng)插手，挑起訴訟。其二，民事糾紛一般屬于損害個(gè)人權(quán)益問題，不是都直接關(guān)系國(guó)家社會(huì)利益，當(dāng)事人有權(quán)自己處分民事權(quán)利，有權(quán)決定打官司或不打官司，與本案無直接利害關(guān)系的人非經(jīng)委托不能越俎代皰提起訴訟。當(dāng)然，在權(quán)益受損害的人被阻撓、被壓制或有其他原因不能起訴的情況下，所屬機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位可給予支持，使其能達(dá)到起訴目的。
11、民事申訴的時(shí)效。
1991年修改后的民事訴訟法規(guī)定了申訴的條件、時(shí)限和范圍。張友漁認(rèn)為這是恰當(dāng)?shù)摹Ｋf，給予訴訟當(dāng)事人對(duì)已發(fā)生法律效力的判決、裁定以申訴的權(quán)利，是糾正法院錯(cuò)判、保護(hù)訴訟當(dāng)事人利益的一種辦法。但對(duì)申訴的條件、時(shí)限、次數(shù)等應(yīng)有明確規(guī)定。法院對(duì)合乎規(guī)定的可以受理，對(duì)不合乎規(guī)定的可以不受理，不是一切申訴都要受理；并且對(duì)不受理的申訴可明文駁回，也可置之不理，否則同上訴便沒有分別。同上訴一樣處理，豈不成了三審終結(jié)制。如果對(duì)申訴的條件、時(shí)限和范圍不作規(guī)制，就會(huì)出現(xiàn)縱容無理取鬧的人長(zhǎng)期纏訟、妨礙法院正常工作、損害有關(guān)人的利益，對(duì)申訴者本身也廢時(shí)、廢事，耗費(fèi)錢財(cái)，并無好處。張友漁不贊成有人把民事訴訟法規(guī)定申訴時(shí)限為判決、裁定發(fā)生法律效力后二年內(nèi)說成為時(shí)過短。他反詰說，一般訴訟都有時(shí)效，申訴反能沒有？