金融監管協同機制以防范化解金融風險為目標，強化部門間監管協同、央地監管協同、地方監管協同以及監管機構與其他機關之間的協作配合，形成綜合性、系統化的金融風險治理框架。準確界定金融監管協同的牽頭機構和配合機構，是設置監管協同義務、明確監管協同內容的前提和基礎。建立健全金融監管協同機制，需要建立金融風險監測、預警和信息共享的常態化機制，綜合利用“五大監管”提升金融監管協同性，借助金融司法補充金融監管的治理效能，明確中央金融監管機構、央地金融監管機構、地方金融監管機構之間的責任劃分。當前，應當加強金融監管立法協同，設置統一協調的監管標準，充分釋放地方金融監管效能，強化執法司法機制協調銜接，從而實現防范化解金融風險的制度目標。
強化金融監管協同，形成整治金融亂象、規范金融秩序的治理合力，是維護金融穩定與金融安全的重要舉措。建立常態化、規范化的金融監管協同機制，是防范化解金融風險、推動金融高質量發展的必然選擇，而厘清金融監管協同機制的法律構造是進行立法建構的基本前提。正在制定的金融法和金融穩定法作為我國金融領域的基本法律，有必要確立金融監管協同機制的規范框架，明確金融協同監管的牽頭機構和配合機構，合理配置各類監管機構的權限范圍，妥善設定監管協同內容和行為標準，形成協調有序、治理有效的金融監管協同體系，有效提升防范化解金融風險的監管能力和治理能力。
一、金融監管協同機制的建構基礎
國際貨幣基金組織的研究報告認為，保持并提高監管能力和監管有效性是金融監管體制改革的首要目標。能夠進行綜合全面監管且不存在監管空白，是實現金融監管有效性的必備要素。我國金融業經過長期發展，“形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。這對現行的分業監管體制帶來重大挑戰”。分業監管模式以金融機構為中心分配監管職責，面對交叉性金融活動和全能型金融控股公司不斷增多的現實，分業監管模式無法進行跨行業、跨部門的綜合監管，導致監管重疊或監管空白并為監管套利提供滋生空間。對此，加快建立符合現代金融特點的統籌協調監管機制是防范化解系統性金融風險的重要舉措。
（一）金融監管協同機制的功能優勢
“法律的不完備性”理論認為，立法者基于有限的預見性所制定的法律規范不能準確概括所有可能的違法行為并規定相應的制裁措施，在法律不完備的情況下，引入監管機構進行主動式執法可以改進法律實施效果。客觀而言，傳統法律未能充分認識到金融市場的內生性、系統性風險，并且堅持形式主義的立場，難以“穿透”法律形式而直接規制實質違法者，亦無法基于個別法律關系的違法性而直接規制類似法律關系的其他主體及交易行為，不具有防控金融風險傳導的能力。因此，盡快建立適應我國金融發展現狀的監管協同機制，以減少信息不對稱所導致的監管成本，提高金融執法效率，有效防范和化解金融風險，既具正當性，更具緊迫性。
首先，建立和完善金融監管協同機制是適應我國金融領域分業監管現狀，依法將所有金融活動納入監管的應然選擇。“依法將所有金融活動納入監管”強調金融監管必須實現對各類金融機構和金融業務的全覆蓋。實現金融監管的有效性“關鍵在于金融監管部門和行業主管部門要明確責任，加強協作配合。在市場準入、審慎監管、行為監管等各個環節，都要嚴格執法，實現金融監管橫向到邊、縱向到底。”作為金融監管體制的重要構成，金融監管協同機制是在尊重我國金融分業監管現實格局的基礎上，通過不同行業監管機構的協作配合，依法將跨市場跨行業金融活動納入監管范圍，及時發現并溝通協調金融違法行為處置，避免出現監管空白所滋生的監管套利、監管重疊導致的職責不清等問題，提高跨市場跨行業統籌應對能力。
其次，建立和完善金融監管協同機制是有效防范、化解和處置金融風險，維護金融穩定和金融安全的關鍵舉措。對金融風險的防范、化解和處置，能夠促進經濟高質量發展、維護社會和諧穩定，并以此實現經濟與社會的綜合平衡。金融監管協同性不足致使其無法應對金融風險跨界傳導。事實上，金融風險具有外溢性和傳導性，在金融風險發生后臨時組織協同應對機制難以及時治理金融風險，而常態化的金融監管協同機制則可事前整合金融監管權力并予以統籌協調，實現監管機構職權的讓渡和共享，賦予特定監管機構更大的監管權限，提升監管協同體系整體的風險治理能力。
最后，建立和完善金融監管協同機制是促進宏觀審慎監管與微觀審慎監管相協調的有力抓手。微觀審慎監管側重于防范單個金融機構的個體性風險，以保護金融消費者為最終目標。宏觀審慎監管著眼于防范整個金融體系的系統性風險，以避免金融危機造成宏觀經濟損失為最終目標。微觀審慎監管具有監管空白、順周期性等重大缺陷，無法注意到金融系統在經濟景氣時積累的風險，并且只關注具體金融機構的合規與審慎經營，既未設置事后補救措施，也未區分不同規模的金融機構對市場產生的沖擊力，難以有效防范化解系統性風險。為此，《金融穩定法（草案）》（以下稱“二次審議稿”）第17條第1款要求中國人民銀行會同國務院有關部門建立覆蓋主要金融機構、金融市場、金融基礎設施和金融活動的宏觀審慎政策框架，監測評估金融業整體風險狀況，防范系統性金融風險。綜合利用宏觀審慎監管與微觀審慎監管，能夠實現系統性風險與個體性風險的綜合治理，顯著提升金融監管質效。
（二）金融監管協同機制的體系構成
當前，我國系統建構金融監管協同機制面臨的首要障礙是法律依據不足，通過政策性文件和地方性立法宣示的金融監管協同機制，難以有效約束或督促金融監管機構主動參與金融協同治理。從市場監管實踐考察，雖然金融業務日益呈現混業經營趨勢，但各類金融業務規則仍由各行業的監管機構主導制定，監管規則的碎片化、重復性問題仍然存在。在分業立法體制下，各行業的監管機構僅能針對各自監管范圍內的金融機構分別立法，無權為其他行業金融機構及其金融業務設置監管規則，跨市場跨行業監管也就欠缺切實可行的法律依據。因此，金融監管協同機制的實質確立，必須通過基本法律建立金融監管協同的規范框架，在明確各類監管機構職權范圍的基礎上加強協作配合，建立協同治理金融風險和亂象的常態化機制，破除分業立法所導致的監管規則交叉重疊、監管空白等問題，打破單一的機構監管模式，加強綜合監管，提升金融監管的協同性和有效性。
在體系層面，金融監管協同機制既包括金融監管機構之間出于共同的監管目標，相互配合、協調一致地對金融機構以及金融活動的其他參與者進行監督管理，也包括其他國家機關與金融監管機構協同治理金融風險和亂象。根本而言，金融監管協同機制是以加強和完善金融監管為中心，注重強化中央金融監管機構、央地金融監管機構、地方金融監管機構以及金融監管機構與其他國家機關之間的協作配合，以建立起綜合性、系統化的金融風險治理框架。從具體內容來看，金融監管協同可劃分為內部協同與外部協同兩類，前者又可分為中央金融監管部門之間的協同（部門間監管協同）、中央和地方監管機構之間的協同（央地監管協同）、地方金融監管機構之間的協同（地方監管協同），后者是指金融監管機構與其他國家機關尤其是司法機關的協作配合。部門間監管協同涉及國務院金融監管部門之間的協作配合，央地監管協同重在妥善配置中央和地方金融監管機構的監管權限，地方監管協同須關注中央金融管理部門地方派出機構與地方政府之間的協作關系。現行立法對于金融監管協同機制的規定主要涉及部門間監管協同、央地監管協同以及外部協同，對于地方監管協同事項尚未作出具體規定。我國在制定金融領域基本法時，應重視金融監管協同機制的系統建構，厘清金融監管協同機制的法律構造，明確金融監管協同的牽頭機構與配合機構，妥善設置金融監管協同的具體內容，合理劃定各參與機構的職責分工，確立金融風險協同治理的規范框架，形成治理合力整治金融風險和亂象，以實現預設的制度目標。
二、金融監管協同機制的主體界定
金融風險治理是長期性、系統性工程，必須利用多元力量形成治理合力，才能筑牢防范化解金融風險的制度“防火墻”。在堅持“黨管金融”的基本原則下，合理界定金融監管協同機制的牽頭機構和配合機構，是確保金融監管協同有序的關鍵。
（一）黨對金融監管工作的集中統一領導
我國金融領域已經形成中央金融委員會（以下簡稱中央金融委）、中央金融工作委員會（簡稱中央金融工委）集中統一領導，中國人民銀行、國家金融監管總局、中國證監會等行政監管部門具體負責的金融監管格局。在我國的治理實踐中，黨和政府體系并非獨立運行，而是在黨的集中統一領導下，形成統籌協同的黨政結構。經由黨對政府體系的有機融入與統籌協同而形成的黨政結構，呈現為立體網格結構的組織形態：黨組織處于領導和決策地位，政府組織處于實施和執行地位；黨組織以執政領導權為支撐，全面融入政府體系。在中央金融委的統籌協調下，中央和地方各級各類金融監管機構協作配合，共同致力于實現防范化解金融風險的監管目標。中央金融委負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等；國家金融監管總局、中國人民銀行、證監會等監管機構承擔具體的監管職責。中央金融工作會議強調，完善黨領導金融工作的體制機制，必須發揮好中央金融委的統籌協調作用，切實加強金融系統黨的建設。地方黨委金融委員會和金融工委的工作重心要放在加強機構黨的建設、防范處置風險、做好地方金融機構日常監管，落實屬地責任。
黨的領導是中國特色金融發展之路最本質的特征，是我國金融發展最大的政治優勢、制度優勢。加強黨中央對金融工作的集中統一領導，是做好金融工作的根本保證。黨對金融工作的集中統一領導深刻影響金融市場法律建構，這種影響既包括金融立法須將黨的意志轉化為國家意志，也包括在金融法律治理的各個環節均要堅持黨的集中統一領導。構建金融監管協同機制必須始終堅持和加強黨中央對金融工作的集中統一領導，發揮中央金融委的議事協調作用，確保金融監管協同工作沿著中國特色金融發展之路前進。為此，《金融穩定法（草案）》明確將堅持“黨對金融工作的集中統一領導”作為立法基本原則加以規定。中央金融委作為金融監管領域最高層級的議事協調機構，有必要在基本法律層面明確其法律地位與具體職權，以確保中央金融委的議事協調職能能夠有效履行。
（二）金融監管協同機制中的內部參與機構
金融監管協同機制是以提升金融監管質效為目的，以強化行政監管為中心，從金融監管體系內部與外部共同施策，形成多元協同的治理合力，防范和化解金融風險。在目前的金融分業監管格局下，監管機構系以金融機構所在行業劃分各自的監管權限范圍。在中央金融委的統籌協調下，中國人民銀行負責組織實施好貨幣政策，維護金融市場整體穩定，金融監管總局和中國證監會致力于協同形成全覆蓋、無死角的金融監管格局。總體來看，金融監管協同機制的構建，須以明確監管責任的主要承擔者為前提，由承擔主要責任的監管機構牽頭推進協同監管工作，避免參與主體之間職責不清、推諉塞責，推動建立責任清晰、高效順暢的金融監管協同體系。
首先，部門間監管協同應當由行業主管部門牽頭推動金融監管協同工作。機構監管、行為監管、功能監管的監管對象界定方式不同，金融機構及其開展的金融業務可能由不同機構進行監管，此時如何界定監管協同工作的牽頭機構并非易事。實踐中的慣常做法是，法律法規有規定的，監管機關按照規定承擔監管責任；法律法規沒有明確規定的，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則落實監管責任。金融監管總局牽頭建立監管責任歸屬認領機制和兜底監管機制，對于明確監管責任主體具有重要的實踐意義。在全面落實“五大監管”的強監管嚴監管背景下，我國金融基本法律有必要將“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的金融監管責任確定方式予以法定化，明確由承擔監管主責的行業主管部門作為牽頭機構，其他相關的監管機構應當予以配合。
其次，央地監管協同要明確央地金融監管權的配置方案，由中央金融監管機構牽頭推動監管協同。《金融穩定法（草案）》明確了省級人民政府的監管范圍為轄區內的金融活動，但對于地方金融組織風險的防范、化解和處置，則授權國務院另行規定。中國人民銀行負責起草的《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》明確國務院金融監督管理部門負責制定地方金融組織的監督管理規則，省級人民政府履行對地方金融組織的監督管理和風險處置屬地責任。據此，中央和地方金融監管權限的劃分是，中央金融監管機構對跨區域金融活動進行監管；地方監管機構對轄區內的金融活動進行監管。中央與地方應在金融監督管理、風險處置、信息共享和金融消費者權益保護等方面加強協作，省級人民政府建立地方政府金融工作議事協調機制，負責地方金融風險防范處置。央地協作機制與地方協調機制應當加強協調，形成合力。
最后，地方監管協同以中央金融監管機構地方派出機構牽頭推動監管協同。《黨和國家機構改革方案》提出“建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子”。目前，大多數地方均已組建由同級地方黨委金融委、金融工委和金融管理局合署辦公的“三位一體”管理模式，初步明確了地方金融監管的歸口指導部門，央地協同監管的新格局基本形成。既然地方金融監管體制的主導機構是中央金融管理部門地方派出機構，那么地方金融監管協同也應以中央金融管理部門地方派出機構牽頭推進，同時，地方政府也要履行屬地責任予以配合，從而提高防范、化解和處置金融風險的質效。
（三）金融監管協同機制中的外部參與機構
現代金融風險具有復雜性、多變性，只有綜合運用多元主體參與的組合機制，才能實現對金融風險的有效治理。當前，日益膨脹的行政執法需求與有限的監管資源之間的緊張關系，制約了行政處罰威懾功能的發揮。監管實踐中，金融市場的復雜狀況導致執法需求與監管資源之間的緊張關系愈加凸顯，執法需要大量的資源投入，通過嚴厲的執法徹底消滅金融違法亂象并不現實。尤其是隨著金融活動的綜合性、復雜性增強，跨市場跨行業金融業務難以通過單一的行政監管機制進行有效規制，只有加強金融監管機構與其他國家機關的協作配合，形成治理金融風險和亂象的監管合力，才能有效防范化解金融風險。為此，《金融穩定法（草案）》第8條第2款要求金融監管部門加強與監察機關、審計機關、司法機關在信息通報、線索移送、案件查辦等方面的協作配合，協同推進維護金融穩定與懲治金融腐敗。
參與金融監管協同的各類國家機關中，監察機關、審計機關、國家安全機關等仍是利用行政權參與協同監管工作，這些機構只是配合金融監管機構規制金融違法活動，在協同機制中具有明顯的從屬性。而司法機關運用司法權參與金融風險治理，與行政權的行使邏輯截然不同。從性質上來看，行政權的行使具有主動性，更注重權力結果的實質性，行政機關致力于追求和實現行政監管的實質目標。司法權的行使具有被動性，更注重權力過程的形式性，即便最終結果偏離實質目標，只要相應判斷是遵循法定標準和程序作出的，就認為判斷結果具有合法性。本文在探討金融監管機構與其他國家機關的協同機制時，主要著眼于監管機構與司法機關的協同監管機制，不再討論監管機構與其他機關的協作問題。
在金融風險治理領域，行政監管機構與司法機關具有防范和化解金融風險的共同目標，有必要共同合作以降低市場風險積累的概率，合理配置監管資源并有效管理金融市場風險。隨著金融領域風險逐步顯現與金融案件增多，金融司法訴訟逐漸成為金融機構與金融投資者維護自身權益的主要途徑，我國在金融司法領域也呈現出以設立金融審判庭為代表的專業化趨勢。值得注意的是，實踐中出現的金融司法監管化現象，即金融監管政策涌入司法領域，通過授權性立法的解釋和公序良俗價值的兜底，司法機關事實上將行政規章納入合同效力裁判準據。究其原因，司法機關在專業性問題的應對能力、時間維度的政策判斷能力以及違法行為的威懾力度等方面面臨諸多困境，而金融監管機構通過制定規章以及其他規范性文件，能夠利用專業性、及時性和針對性的方式防范化解金融糾紛。由此，金融監管與金融司法的互動更多是司法權主動尊重金融監管規則，而金融監管機關主動介入司法專業領域或權力體系的現象較為罕見。
三、金融監管協同機制的內容設置
鑒于可以納入監管范圍的金融活動均屬于金融協同監管范疇，各類監管機構應當協作建立風險監測、預防和信息共享機制，綜合利用“五大監管”方式實現對金融風險和亂象的協作共治，并利用金融司法機制補充金融監管效能。
（一）金融監管機構的協同范圍
黨的二十大報告強調，深化金融體制改革，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。據此，凡是需要進行監管的金融活動，原則上均可納入金融監管機構的協同范圍。
正規金融與非正規金融均應納入金融監管協同機制的規制范圍。我國金融行業采取特許經營制度，只有依法經過金融監管機構核準取得相應金融牌照，才能從事許可范圍內的金融業務。在機構監管模式主導的金融市場中，監管機構通常僅對持有金融牌照的金融機構進行監管，非法金融機構以及非法金融活動通常沒有明確的對口監管機構，就可能落入監管空白地帶。有觀點認為，我國金融市場結構長期處于正規金融與非正規金融并存的狀態，非正規金融的合約執行并不依靠行政監管機制，應當納入監管范圍的金融活動應當限定為“經營性金融活動”，在此基礎上構建全面監管法律體系。但是，我國長期以來對“無照駕駛”的金融機構予以堅決取締，禁止一般工商登記企業從事或變相從事特定金融業務，嚴格規范金融市場交易行為。無論是持牌金融機構開展的正規金融活動還是非持牌金融機構開展的非正規金融活動，均屬于金融監管機構的監管范圍，必要時應當由多個監管機構進行協同治理。
新興金融領域是金融協同監管的重點所在。隨著金融市場的快速發展，新業態、新業務、新主體不斷出現，如果游離于監管之外“野蠻生長”，極易滋生風險，形成隱患，這就要求金融立法與時俱進，研究新業態、新業務、新主體，提升金融立法的包容性和匹配性，消除監管空白和盲區，消除非法展業空間，堅持在市場化法治化軌道上推進金融創新發展。數字貨幣、人工智能以及其他金融市場新興領域的金融活動應當全部納入監管，加強動態監測，嚴防衍生業務風險。健全適應數字化時代的金融監管體系，增強數字化監管能力和金融消費者保護能力。對監管機構不明確、監管邊界模糊、監管責任存在爭議的新型金融業態，與之相關的行業監管機構或行為監管機構都要主動履職、密切配合，防止出現監管空白。
（二）風險監測預警和信息共享的常態化機制
強化金融監管協同，重點在于建立風險監測、預警和信息共享的協作機制。金融業務的跨領域、跨行業特征顯著，金融風險傳導的廣度和深度增強，監測、預警機制必須能夠系統識別金融風險信息，多元化的監管機構協作配合成為必要。參與機構的多元構成只是便利風險信息的收集和聚合，還須建立信息共享機制以保證參與機構之間能否及時分享信息。當前，金融監管機構在信息共享方面存在障礙，監管信息的碎片化導致難以形成全面完整的監管網絡，且各部門的監管標準和要求不統一，加之缺乏充分溝通，降低了監管的協調性和整體效能。加強風險監測預警和早期干預機制必須從以下方面著手推進：一是建立監測和識別風險的事前預防機制，綜合利用大數據、人工智能等新興金融科技加強信息互聯互通，加強風險源頭治理，提高金融風險的監測和防范能力，及時發現并化解處置金融風險，將金融違法亂象遏制在萌芽狀態。二是建立監管信息共享機制，加強金融基礎設施的統籌監管，推進金融業綜合統計和監管信息共享，建立統一的國家金融基礎數據庫，解決數據標準不統一、信息歸集和使用難等問題，明確信息共享的范圍、方式、程序、時限、頻次和保密要求等。中央和地方監管機構應當及時互相通報發現的金融風險隱患，發現可能影響金融穩定的事件、情形的，應當及時采取控制措施并向國務院報告。
（三）“五大監管”協調配合的協作共治方式
強化金融監管體系內部協同，必須以全面加強金融監管為導向，增強監管方式的協同運用，綜合利用機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管等多元化監管方式，消除監管空白和監管盲區，以科學的監管框架促進提升風險防控水平。機構監管是按照金融機構類型來劃分不同監管部門的監管對象，金融監管部門對金融機構的市場準入、持續的穩健經營、風險管控和風險處置、市場退出進行監管。隨著金融混業經營的范圍逐步擴大，跨行業、跨部門開展的金融業務活動日漸增多，傳統的機構監管模式導致不同行業金融機構開展的同類業務處于不同的監管環境下，勢必產生監管套利和監管空白的問題。功能監管是不區分金融機構類型，對性質相同的金融業務由同一監管部門按照相同規則進行統一監管。行為監管是監管機構從機構行為、投資行為、交易行為和監管行為等多個角度對市場行為進行全方位綜合治理與監管，其目標旨在糾正金融機構的機會主義行為、防止欺詐和不公正交易、保護金融消費者利益。功能監管和行為監管能夠更好地適應金融體系變化，彌補監管真空，避免重復和交叉監管，減少監管套利機會。穿透式監管通過揭示市場風險，促使投資者充分知悉并防范市場風險，其功能不在于消除市場風險，而在于提升市場透明度，幫助投資者合理判斷金融商品的投資風險，約束市場參與者的行為，增進金融市場的有效監管。持續監管強調保持監管政策的穩定性和連續性，確保金融市場和金融機構的預期具有確定性，提高監管質效。通過綜合利用“五大監管”方式，金融監管機構得以對金融風險和亂象進行綜合監管，增強監測、識別以及治理金融風險的能力。
（四）金融司法對金融監管效能的補充
金融司法是補充金融監管效能、防范化解金融風險的重要力量，合理界定監管機關與司法機關各自發揮治理功能的場域，是建立金融監管外部協同機制的關鍵環節。我國金融法律體系呈現多維度、多層次的特點，除了行政監管機制外，對于金融債權保護、違法行為懲治還設置了民事責任機制這種市場化、法治化的處理方案。司法裁判相較于行政監管措施的確定性更高，有助于形成更加穩定的行為預期。司法裁判可對所有當事人的利益施以整體性調整，消除機構監管僅能約束持牌金融機構、非金融機構實質逃脫監管范圍的*端，更有利于遏制金融風險的傳導和擴散，形成貫通式的金融風險防控體系。實踐中，各地金融司法與金融監管的協同機制主要存在兩類模式：第一類是建立職能協同統一、運行貫通的一體化實體工作平臺，如福建省廈門市兩級法院打造的廈門金融司法協同中心。第二類是法院與金融監管機構、行業協會等簽訂協議、搭建渠道，如上海金融法院牽頭建立公安、檢察、審判、監管、自律管理“五位一體”的協同體系。無論采用何種建構模式，政府部門提供相應的場地、經費和人員保障均是不可或缺的因素。金融監管機構與司法機關需要加強執法司法協作、完善行刑雙向銜接機制、建立新型、重大金融犯罪案件聯合掛牌督辦制度，在司法裁判中適當引入金融監管規章作為認定行為合法性的依據，形成金融司法與金融監管的協同共治體系，進而實現規制金融違法違規行為與包容金融創新的雙重目的。
四、金融監管協同機制的權責配置
金融監管協同機制的有序運行需要合理劃定監管機構的職權范圍，盡可能避免監管重疊和監管空白，明確監管協同責任主體，確保將各類金融活動全部納入監管。
（一）金融監管機構的橫向權責配置
一是中央金融監管機構的職權劃分。目前國務院金融管理部門的監管權限界定較為明確，各部門各司其職、協作配合，共同服務于防范化解金融風險的監管目標。在中央金融委集中統一領導下，國家金融監督管理總局統一負責除證券業之外的金融業監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為；中國人民銀行專注貨幣政策和宏觀審慎監管；中國證監會則負責資本市場監管。但是，按照行業劃分各監管機構的監管范圍，一方面導致持牌金融機構開展的跨市場跨行業金融活動出現多頭監管或者監管空白，另一方面導致非持牌金融機構開展的非法金融活動欠缺明確的監管主體，對非法金融活動處置責任不清、互相推諉。對此，可以參照《“十四五”市場監管現代化規劃》的有關規定，確立跨市場跨行業金融活動的監管分工：一是法律法規對金融監管機構的職權范圍作出明確規定的，依照其規定。二是對監管機構不明確、監管邊界模糊、監管責任存在爭議的新型金融業態，與之相關的行業監管機構或行為監管機構都要主動履職、密切配合，防止出現監管空白；要按照領域歸口、業務相近原則和新型金融業態的主要行為特征，會同有關方面及時對其研判定性、明確監管職責。對金融風險處置分工有爭議的，中央金融委要及時協調，明確責任主體。
二是地方金融監管機構的責任協調。地方金融監管協同涉及地方金融監管機構之間的協作配合。所謂地方金融監管機構，是指縣級及以上地方人民政府設立的地方金融監督管理局（金融工作辦公室）或者承擔相應監督管理職責的政府有關部門。目前，地方金融監管體制以中央金融管理部門地方派出機構為主，地方政府也需履行屬地監管責任，并負責建立地方政府金融工作議事協調機制。那么，中央金融管理部門地方派出機構的監管責任與地方政府的屬地監管責任如何協調？中央金融工作會議指出，“在中央與地方金融監管權的配置上，要堅持以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融管理體制，嚴格執行中央統一的金融管理規則，接受中央金融管理部門的指導和監督”。根據中央金融工作會議精神，地方金融監管機構的工作重心在于加強地方機構黨的建設、防范處置風險、做好地方金融機構日常監管，特別是要承擔屬地風險處置和維穩責任。中央金融管理部門地方派出機構則負責貫徹落實中央統一的金融管理規則。對于跨區域監管協作，地方金融委對涉及跨區域監管協作的事項進行統籌協調，國務院金融管理部門及其派出機構應予以配合，地方政府應加強跨區域監管協作和信息共享，共同打擊跨區域違法違規金融活動。
（二）金融監管機構的縱向權責配置
金融監管機構的縱向權責配置主要涉及央地金融監管機構的監管權配置。根據不同性質金融業務的重要程度、影響范圍等因素的考量，國家通過法律、法規和政策文件將不同類型的金融監管事項分別交由中央金融監管機構、省級人民政府指定的金融監管機構負責，但目前中央與地方、地方與地方以及地方不同金融監管部門之間的協同性缺失，存在權責不對等、權力界限模糊等問題。地方金融機構接受中央金融監管機構監管，但國有金融資本管理、黨建、紀檢監察等職權均在地方黨委政府，中央金融監管機構派出機構和地方政府在高管任免、風險處置中難以協調的情況時有發生。央地金融監管機構之間協同性不足的成因較為復雜，必須統籌協調、分類施策。
首先，監管目標存在偏差。中央金融監管機構重在防范系統性金融風險，地方金融監管機構重在防范區域性金融風險，但地方政府基于區域金融資源差異、金融產業發展實際等因素，往往將短期經濟發展與財政增長需求置于防范金融風險的目標之前，趨于放松金融監管，忽視乃至規避中央監管政策，以避免對本地區產生“金融抑制”。地方金融監管目標的偏離降低了央地金融監管的協同性和有效性。對此，應當調整和剝離地方金融監管機構承擔的金融發展、招商引資等職能，避免其既當裁判員又當運動員，確保地方金融監管機構以防范化解區域性金融風險為目標，專心從事金融監管工作。
其次，中央和地方金融監管權限欠缺明確的法律依據。目前，關于央地金融監管權限劃分的依據主要是政策性文件和地方金融監管條例，而央地監管權限劃分關系到金融監管體系的架構設計，屬于法律和行政法規調整事項，不能以地方性立法作為依據。金融監管協同機制屬于金融基本制度的組成部分，應當由基本法律加以規定。《立法法》第11條第9項規定，基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律。金融制度是由金融組織、金融交易、金融監管等內容共同組成的綜合性體系，金融監管協同屬于金融監管制度的重要組成部分。因此，金融監管協同機制理應由基本法律作出規定，行政規章和地方性立法可以根據立法授權設置具體的實施規則。
最后，中央和地方金融監管機構的監管范圍不清。系統性風險與區域性風險并非涇渭分明，地方金融機構規模日益壯大，在金融科技的加持下，地方性金融風險的破壞力和外溢性愈發突顯，可能演變為系統性金融風險。而且，地方金融市場的金融產品未必是當地金融機構發行，地方缺乏監管積極性和把握能力，容易產生監管空白。在央地金融監管協同中，要堅持金融事權在中央的基本原則，明確地方負有防范處置金融風險的屬地責任，在此基礎上明確中央和地方職責分工，統籌金融管理資源，加強基層金融監管力量，強化地方監管責任，健全權責一致、激勵約束相容的風險處置責任機制。
（三）監管機構與司法機關的協同邊界
金融監管與金融司法交叉適用的領域主要是金融債權糾紛與金融消費者權益保護。金融監管機關的行政處罰和司法機關的民事制裁均具有威懾阻嚇金融違法行為和保護金融消費者的雙重功能，但二者功能實現的路徑存在明顯差異。金融監管重在事前事中防范化解金融風險，金融監管機構可以采取事后制裁措施，但其主要功能在于威懾和阻嚇金融機構，防止其他金融機構效仿實施同類行為，從而避免風險傳導和外溢，但無法直接對遭受損害的金融消費者進行損害填補。對于金融消費者因非法金融活動遭受的損害，必須通過司法機關作出民事裁決才能予以充分填補。金融司法雖然在保護金融消費者權益方面具有明顯優勢，卻囿于司法的被動性不能主動參與金融違法行為的制裁，加之金融立法通常滯后于金融市場實踐，司法機關難以在事前事中階段參與金融風險防治，而只能在事后階段根據金融消費者的起訴對其進行救濟。
金融監管與金融司法的適用標準也存在明顯差異。金融領域的個案糾紛往往會產生溢出效應，對金融市場秩序造成深遠影響。在金融風險協同治理的目標導向下，法院趨向于對不符合金融政策規定的金融交易予以否定，從而契合金融治理目標。但是，司法邏輯與監管邏輯存在一定差異，金融協同治理功效的實現須以二者的有效銜接為前提。司法機關通過頒布司法政策、指導性案例與個案裁判中的說理將金融監管政策確立的業務規范加以司法化，但并非所有金融監管規則均可介入司法裁判，具體應以何種標準進行判斷具有高度不確定性，難以形成統一的裁判邏輯。一般認為，金融監管規則包含金融安全、金融市場秩序以及金融風險防范、化解和處分等內容，可以成為司法裁判的價值補充依據，作為認定金融交易是否有效的關鍵。但金融監管規則介入司法的范圍要合理劃定，并遵循正當性標準。
五、金融監管協同機制的完善路徑
強化金融監管協同是深化金融監管體制改革、加強和完善現代金融監管的重要舉措。金融基本法應當為金融監管協同機制的系統建構和完善提供方向指引和基礎依據，充分釋放金融監管協同的整體效能，從而實現防范化解金融風險的治理目標。
（一）加強金融監管立法協同
金融監管協同機制屬于金融基本制度的重要組成部分，應當由基本法律加以規定，從而實現金融監管協同的法治化、規范化。金融監管協同機制尚未在我國基本法律層面獲得確立，而是由政策性文件、地方性立法所規定，這不僅與《立法法》的規定相違背，而且導致監管機構協作配合的法律依據缺失，難以對監管機構和其他機關形成有效約束。政策性文件和地方性立法規定的金融監管協同規則多屬于倡導性、宣示性規定，欠缺完整的法律規范邏輯結構，監管機構怠于履行協同義務導致金融風險未能及時有效識別或者擴散時，并未明確規定其是否應當承擔相應責任。金融監管協同規則的非強制性致使協同效果有限，難以整合多元治理力量、提升監管整體效能。因此，我國金融基本法有必要建立金融監管協同的一般性條款，通過立法將金融監管協同機制確立為金融監管制度的組成部分，并為其設置明確的行為模式和法律后果。
以基本法律條款對金融監管協同機制作出頂層設計，能夠顯著提升金融監管的協同性和有效性。首先，金融監管協同規范條款的效力位階提高，行政法規以及監管規章均要符合金融監管協同規則，否則會因與其抵觸而不發生效力，從而實現立法協同。其次，金融監管協同規范能夠確保法律適用的一致性，避免地方立法權行使的個性化而增加金融監管成本，同時基本法律固有的穩定性可以增強金融機構的可預期性。再次，金融監管協同規范能夠跨行業跨市場整合監管力量形成治理合力，對金融機構開展的各類金融業務以及非持牌金融機構開展的非法金融活動進行統一綜合監管，實現依法將各類金融活動全部納入監管的目標。最后，金融監管協同規范能夠作為追究監管機構法律責任的依據，通過確立監管機構的協同義務以及違反該義務的法律后果，既能形成事前威懾以督促監管機構積極主動履行協同義務，也能增加金融消費者獲得損害填補的可能性。
（二）設置統一協調的監管標準
金融監管協同機制有效運行的前提是建立統一協調的監管標準。以資產管理業務為例，開展資管業務的金融機構眾多，涉及銀行、信托、證券、基金、期貨、保險等各行業機構，相關產品更是廣泛。各行業金融機構對應的監管機構制定了各自的監管標準，規則復雜且要求不一，出現部分業務發展不規范、監管套利、產品多層嵌套、剛性兌付、規避金融監管和宏觀調控等問題。為此，國務院金融管理部門聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（以下簡稱《資管新規》），按照產品類型統一監管標準，從募集方式和投資性質兩個維度對資產管理產品進行分類，分別統一投資范圍、杠桿約束、信息披露等要求，最大程度地消除監管套利空間，規范金融機構資產管理業務，有效防控金融風險。《資管新規》的出臺，完善了資管行業監管體系，為防范化解金融風險和推動金融更好服務實體經濟做出重大貢獻。推而廣之，各類金融監管機構對于金融業務的實施標準以及金融違法行為的認定標準應當一致，中央金融監管機構應當對地方金融監管工作進行指導和監督，強化監管規則的統一適用性，地方金融監管機構必須貫徹國務院金融監管部門的有關規定，避免利用地方性立法規避金融監管規章的強制性規定。
（三）釋放地方金融監管效能
地方金融監管機構對于防范化解區域性金融風險發揮了重要作用。2012年至今，各省建立地方金融監管局、地方金融控股集團等地方性金融機構，地方政府享有的金融監管權逐步擴大。但是，地方金融監管機構的監管權配置尚無明確的法律依據。《地方金融監督管理條例》（草案征求意見稿）嘗試對央地金融監管權限進行劃分，但其至今尚未出臺。關于地方金融監管權的配置主要依據政策和行政命令加以確立，地方政府、地方金融監管部門在市場準入、常態化監管以及行政處罰等方面缺少法律依據。我國金融基本法律應當確立地方金融監管機構的法律地位，將其作為我國金融監管體系的重要環節加以規定。而在地方金融監管機構的具體職責配置上，可以通過授權性立法將其交由國務院通過行政法規加以規定，并由金融監管機構制定相應的實施細則，形成金融基本法、行政法規、監管規章共同規范的地方金融監管制度，建立權責清晰、科學合理、監管有效的地方金融監管體制，充分調動地方參與金融風險協同治理。
（四）強化執法司法的協調銜接
金融監管機構與司法機關應加強信息共享、線索移送、聯合調查等方面的協調配合，建立健全行刑銜接機制。根據不同領域監管實際需要，完善案件移送、雙向咨詢、情況通報、信息共享、檢驗鑒定結果互認等機制。實踐中，考慮到多數金融風險是由于監管不力所導致，司法機關無法主動介入金融風險的化解和處置，只能在司法裁判識別風險后，以會議紀要、司法建議等方式通報金融監管機構完善監管規則等間接方式防范金融風險。考慮到金融風險的防范、化解和處置還是更多地依靠金融監管機構，金融監管與金融司法的協同治理應堅持以行政監管為主導，側重事前事中監管，司法機關則側重事后救濟，加強對金融消費者合法權益的保護。 確立金融監管與金融司法的雙向協同機制以及違反協同義務的法律責任。法院處理民商事糾紛時，若遭受損害的金融消費者先行向法院提起訴訟，而監管機關尚未對相應的金融違法行為進行查處，司法機關請求監管機構就專業事項進行協助就很有必要。此時，應當賦予司法機關請求監管機構共享信息、協助查證的權利，對于沒有正當理由拒絕履行協助義務的監管機構及其主要負責人，應當施加相應的行政責任以及民事責任，督促各類治理機構積極協作，形成防治金融風險的合力。
此外，堅持民事責任優先承擔原則。實踐中，行政處罰決定往往先于民事判決作出，違法行為人繳納罰沒款后，剩余財產難以支付民事賠償款，導致民事賠償責任優先原則無法落實。為了落實《證券法》第220條規定的民事賠償責任優先原則，證監會與財政部聯合出臺《關于證券違法行為人財產優先用于承擔民事賠償責任有關事項的規定》，通過將違法行為人已繳納的行政罰沒款作退庫處理，用于承擔民事賠償責任。民事責任不僅可以填補受害人所受損害，還可以有效制裁不法行為人，預防與遏止違法行為的產生。從事前預防的角度來說，民事責任的威懾作用能夠督促金融機構審慎經營，違法成本的增加也能夠抑制金融機構實施不法行為的動機；從事后救濟的角度來說，損害賠償金的支付能夠填補金融消費者遭受的損害。因此，我國金融基本法律在規定金融監管與金融司法協同機制時，也應重申民事賠償責任優先原則，規定金融機構同時受到行政處罰和民事制裁時，應當優先承擔民事賠償責任。
結 語
建立和完善金融監管協同機制，是深化金融體制改革、依法將各類金融活動全部納入監管的必要舉措。強化金融監管協同，應在區分部門間監管協同、央地監管協同、地方監管協同以及金融監管與金融司法協同的基礎上，針對各類協同機制面臨的制度障礙分類施策，調動多元力量形成治理合力，提升監管能力和治理能力，有效防范化解金融風險，提高金融服務實體經濟的質效，助力金融強國建設。正在制定的《金融法》作為我國金融領域的基礎性、綜合性法律，應當高度關注金融監管協同機制的立法建構，明確金融監管協同的法律依據、各級各類監管機構的權限范圍以及監管協同的主體責任等事項，以形成全面系統、協調順暢的金融監管協同體系。
作者：陳潔，中國社會科學院法學研究所研究員。
來源：《北京大學學報（哲學社會科學版）》2026年第3期。