引言
數據是客觀事物的符號表示和記錄。與其他語言文字一樣，數據也是人工的產物，是用于記錄事物的性質和交流的工具。從數據的生成角度而言，數據產生于技術，即便其生成之后附于一定載體，看似已獨立，但其并未能脫離技術；同時，數據所具有的作為分析工具的作用，又使其并非外在于社會，而是處于“技術—社會”的連續體之中。
無論是西蒙東（Gilbert Simondon）的“技術物”理論還是拉圖爾（Bruno Latour）的“行動者網絡”理論，都認為技術及其所關聯的異質要素、動態生成過程與多元互動關系，并非孤立存在的客觀實體或抽象概念，而是始終嵌入人類社會的實踐語境之中。技術通過與主體、客觀環境等各類要素的相互作用，構建出一個相互聯結的社會關系網絡。
數據作為一種技術物的延伸以及行動者網絡的要素之一，尤其是作為一種典型的“數碼物”時，其所承載的內容的主要功能是形成用于產生關系的資源，同時其亦以形成關系網絡為最終目標。這也就確立了一定理論預設——數據必然以作為資源或者要素為基礎，最終形成一個聯結互通的社會網絡。
在經濟領域，如今以知識為基礎的信息技術，生產了更多的知識和信息，推動建立了一個以信息為基礎的新興經濟體系。這一經濟形式也被概括為數字經濟。數字經濟是指以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動。
在這些活動中，數據、信息等是要素，并以總體效率提升和經濟結構優化為目標。如何達成這一目標，需要一系列法律制度的助力，其中主要包括數據產權、流通利用規則、數據安全治理與公平競爭規則等諸多基礎性制度。其中，每個制度都十分復雜，并且包含諸多子制度。只有這些子制度之間有機聯系，彼此支撐協調，最終才能形成要素充分發揮作用并且高效聯結的法律規范體系，進而形成相應社會關系。
社會學學者同時觀察到，盡管數字數據（由計算機技術產生的、通常數量巨大）具有客觀性和科 學中立性的特征，但是它們和任何其他形式的數據一樣都是人類決策的產物，都是由社會創造的。對于創造這些數據的物質的生產勞動者而言，數字數據是復雜決策、創新思考等行為的產物，同時也是創造數據的生產者、消費者的勞動產物，從而使數據具有“無形”的物質性。
具體而言，這種“物質性”的勞動產物也首先要求在生產者、消費者等不同主體之間劃分一定權利歸屬或者使用邊界，從而確認相應主體勞動所產生的價值歸屬。由于目前尚不存在特定生產主體將其勞動成果直接全部轉為公共物品的情況，因而這種權利邊界的劃分，是一項前提性、基礎性工作。此前學界在激烈爭論數據應否確權的問題時，所持的“應當確權”和“無需確權”兩種觀點并非截然對立，這實際上是基于不同層面的理解而形成的觀點。
具言之，基于數據應當被更好利用以及終將形成一個相互聯結的關系網絡目標而言，無需確權或者更廣泛意義上的充分利用流動，或許更能實現數據的價值；然而，在實現最終的自由流動或相互聯結的社會關系網絡之前，數據從其產生到流動，均由不同生產者、消費者等主體控制或掌握，不存在數據一經產生即為公共產品的可能，故此在不同主體之間就必然存在劃定權利界限之需，這也就是如何界定權利的問題，至于將其稱為數據產權或數據權利抑或其他權利，則是另外一個問題，容筆者稍后再論。
本文立足數據產權概念產生的理論基礎與現實背景，探討這一概念所具有的經濟意義與規范功能，通過剖析數據產權的結構性分置，進一步闡釋這一概念的理論定位與實踐價值。
一、數據產權的概念展開與配置結構
數據產權，是指權利人對特定數據享有的財產性權利，包括數據持有權、數據使用權、數據經營權等。從語詞與概念提出的角度而言，其明線上似由國家政策提出并逐步進行概念優化。回到理論坐標系中則可發現，數據產權的創設基礎，實際上是在數據權屬、數據權利（益）、數據權利束理論、數據知識產權學說等諸多理論爭鳴之中逐漸產生的，忽視這條暗線徑直討論數據產權是否成立，或者將其視為一個全新概念，顯然并不客觀，也無法準確把握該概念的理論意義和實踐價值。
回到數據產權本體，可以發現其權利配置結構經歷了一定變化，即從“數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權”到“數據‘持有權、使用權、經營權’”，這一變化意味著對數據概念本身的認識和相應權利配置方案的認識已實現同步協調，進而使這樣一個首先在政策層面被提出，并在實踐中進一步展開適用的概念，回歸其應有的理論射程與問題語境。
（一）數據產權的政策脈絡
作為一個權利系屬概念，數據產權概念形式上并未產生于理論爭鳴，而是由國家政策提出。其發展脈絡主要基于數據被定位為生產要素，進而從市場運行機制角度，展開數據性質與產權等問題的探討，繼而在相關文件中明確提出建立數據產權制度。這一問題導向主要體現在如下政策表達之中。
第一，數據成為新的生產要素。進入數字經濟時代，生產關系與生產力也在同步發生變革。數據不僅是新生產要素更是新生產力。生產力包括勞動者、勞動資料和勞動對象三個基本要素。數據生產力即知識型勞動者以數字技術為勞動工具，以海量數據為勞動對象對社會進行改造和生產的能力。生產力決定生產關系，數據生產力的出現和發展必然解構和重構生產關系。解構和重構生產關系的過程就是數據生產要素不斷滲透、替代原有的生產要素的過程。
在“技術—經濟”視角下，低成本、大規模可得是數據能夠被廣泛使用并成為關鍵要素的前提，也是歷次技術革命中新關鍵要素所普遍具備的基本特性。而非競爭性、低復制成本、非排他性/部分排他性、外部性以及即時性等特征則既是數據要素同資本、勞動、土地等其他傳統有形生產要素的根本區別，也是近年來各種新經濟、新業態、新模式得以涌現和運行的基礎。
在數字經濟快速發展的現實背景下，黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。數據在理論上和政策中都被確立為新的生產要素。
第二，根據數據性質探索產權制度。在以數據要素作為關鍵資源的數字經濟體系中，現代產權理論的內容構成有所變化。最核心的是，產權理論的前提條件受到一定沖擊，所有權不再是收益分配的唯一依據，產業的“優步化”（uberization）體現為數據共享，這種數據共享使得交易物品的所有權與使用權可完全分離。
在數字經濟帶來新的實踐變化與理論有待重構之際，2020年3月《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》從加快培育數據要素市場、加快要素價格市場化改革以及健全要素市場運行機制等角度，探討數據要素的體制機制配置。至此，從生產要素角度探討數據的開發、利用、流轉等就具有了相應政策依據，數據作為生產要素的制度定位亦由此進一步確立。
尤其是，該意見在“六、加快培育數據要素市場”部分中提出，“研究根據數據性質完善產權性質”；在“八、健全要素市場運行機制”部分中提出，“建立健全數據產權交易和行業自律機制”。這些政策表述既回應了數據作為生產要素的定位，同時又進一步引出針對數據可能產生的產權結構性變化。
第三，數據產權制度的提出與初步建構。在探索數據相關產權概念之時，2020年10月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出，“建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范，推動數據資源開發利用”。政策首先從數據資源的角度，引導建立產權制度。但是，究竟如何確定數據資源，建立何種產權制度，卻并未詳細說明。當然，這也成為后續數據產權制度構建的重要鋪墊。
2022年12月《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下稱《數據二十條》）中正式提出數據產權制度，即“探索建立數據產權制度，推動數據產權結構性分置和有序流通，結合數據要素特性強化高質量數據要素供給；在國家數據分類分級保護制度下，推進數據分類分級確權授權使用和市場化流通交易，健全數據要素權益保護制度，逐步形成具有中國特色的數據產權制度體系”。
同時進一步提出，“探索數據產權結構性分置制度。建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度。根據數據來源和數據生成特征，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，推進非公共數據按市場化方式‘共同使用、共享收益’的新模式，為激活數據要素價值創造和價值實現提供基礎性制度保障”。至此，數據產權制度在政策脈絡中基本成型，并在后續政策解釋中逐漸系統化，在實踐中逐漸應用深化。
（二）數據作為“元概念”的解釋優化
數據產權制度的產生具有較強的經濟背景，盡管數據本身的概念來自數據科學，但是在發展數字經濟的大背景之下，數據這一“元概念”本身也在不斷優化解釋。數據在不同學科中的定義有所不同。在數據科學中，數據是在一定背景下有意義的、對現實世界中的事物進行定性或定量的記錄。
同時，數據在不同學科中的定義可能有所不同。在計算機科學中，“數據是指所有能輸入到計算機中并被程序處理的符號的總稱”；在統計學中，“數據是指為了找出問題背后的規律而需要的、與問題相關的變量的觀測值，是對客觀現象進行計量的結果”。
另外，數據和信息的關系，也有必要進一步厘清。“傳統的觀點認為，數據是原始的、無意義的東西，只有當它被分析或轉換成有用的形式時，它才變成信息。信息也被定義為‘具有意義和目的的數據’。例如，數字‘480000’是一個數據點，但是當我們加上一個解釋，比如它代表了美國每年因吸煙而死亡的人數，它就變成了信息。然而在許多現實場景中，有意義的數據點和無意義的數據點之間的區別對于我們區分數據和信息來說不夠清楚。”
故此，研究者也意識到，通過確定數據是否有意義，從而界定數據與信息的界限，存在一定局限性。與數據科學的“交叉整合型學科”特質保持一致，數據不應僅停留于作為符號的表示和記錄作用，應進一步充分發揮其具體應用和分析問題的作用。
數據在實踐中具有多種樣態，同時亦可納入統一概念中。實踐中，數據涉及各種概念及形態，如原始數據、衍生數據、數據資源、數據資產、數據資本等。國家數據局2024年12月《數據領域常用名詞解釋（第一批）》中規定了“數據”這一概念，“數據是任何以電子或其他方式對信息的記錄，在不同視角下被稱為原始數據、衍生數據、數據資源、數據產品和服務、數據資產、數據要素等”。
其中，該批名詞解釋又解釋了原始數據、數據資源、數據產品和服務、數據資產、數據要素等重要名詞。其中，原始數據是指初次或源頭收集的、未經加工處理的數據；數據資源，是指具有使用價值的數據，是可供人類利用的新型資源；數據產品和服務，是指基于數據加工形成的，可滿足特定需求的數據加工品和數據服務；數據資產，是指特定主體合法擁有或者控制的，能進行貨幣計量的，且能帶來直接或者間接經濟利益的數據資源；數據要素，是指能直接投入生產和服務過程中的數據，是用于創造經濟或社會價值的新型生產要素。
其后，在《數據領域常用名詞解釋（第二批）》中又規定了衍生數據的名詞解釋，即衍生數據是指數據處理者對其享有使用權的數據，在保護各方合法權益前提下，通過利用專業知識加工、建模分析、關鍵信息提取等方式實現數據內容、形式、結構等實質改變而形成的數據。
可見，根據上述兩批名詞解釋，當人們提及數據之時，可能會基于不同視角指向原始數據、衍生數據、數據資源、數據產品和服務、數據資產和數據要素等，而這些概念是基于數據要素市場而形成，并且有必要通過名詞解釋進一步形成指代的同一性與共識性。
（三）數據產權的配置結構
數據產權內部存在一定配置結構，通過這種結構性配置實現數據產權的功能。在《數據二十條》中，數據產權的配置結構為數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權。這幾個概念出現之后，從語詞上而言，客體分別指向“數據資源”“數據”“數據產品”，這可能與一般意義上的客體同一、權能分置的理解略有不同。在《數據領域常用名詞解釋（第二批）》中，數據產權概念得以進一步優化，即“數據產權，是指權利人對特定數據享有的財產性權利，包括數據持有權、數據使用權、數據經營權等”。
其中，數據持有權，是指權利人自行持有或委托他人代為持有合法獲取的數據的權利，旨在防范他人非法違規竊取、篡改、泄露或者破壞持有權人持有的數據。數據使用權，是指權利人通過加工、聚合、分析等方式，將數據用于優化生產經營、提供社會服務、形成衍生數據等的權利。一般來說，使用權是權利人在不對外提供數據的前提下，將數據用于內部使用的權利。數據經營權，是指權利人通過轉讓、許可、出資或者設立擔保等有償或無償的方式對外提供數據的權利。
與前述數據要素市場化解釋路徑相協調，數據產權配置結構的表達，主要通過解釋“數據”概念和回歸一般意義上的結構性分置思路來實現的。如前所述，名詞解釋通過將數據的諸多實踐樣態抽象凝練為一個數據概念，實現數據概念的統一。
以此為基礎，數據產權的配置結構得到進一步優化，即從“數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權”到“數據持有權、數據使用權、數據經營權”，這不僅在相當程度上使得結構性分置符合語詞表達的規范性（分置性結構指向“數據”這一同一客體），也為進一步在實踐中適用之時避免歧義、盡可能達成共識提供了重要基礎。
二、數據產權的創設基礎與制度目的
數據產權概念雖依政策而生，但其創設基礎卻與數字經濟背景下的數據特征、數據相關權利體系的理論演進，以及數字經濟發展中的國家引導等緊密相關。從數據本身所具有的要素屬性和生產要素視角對數據加以認識，是理解數據特征的“一體兩面”。
同時，數據相關權利理論也是數據產權產生的重要理論基礎和場域。尤其是，國家引導市場發展，可能會利用多種制度工具，產權制度亦在其列。這些維度既是數據產權的創設基礎與背景，同時也是制度創設的目的，不明晰這些目的，也就無法理解數據產權制度的本質。
（一）要素視角下的數據特征
數據要素是繼資本、勞動、土地和技術之外的第五大生產要素。數據具有虛擬性與非消耗性、非競爭性、價值不確定性、非靜態性（動態轉換和時效性）和正外部性。其虛擬性與非消耗性、非競爭性共同推動數據要素形成規模經濟效應；數據的正外部性則通過企業產品差異化、“網絡效應”等為企業帶來范圍經濟；影響數據要素邊際報酬的因素很多，其價值不確定性和非靜態性導致數據具有極強的場景依賴性，從而使規模經濟效應和正外部性帶來的范圍經濟表現出場景異質性，由此引發學界對于數據邊際報酬的爭議；數據要素的非競爭性模糊了私人物品和公共物品的界限，其可能屬于“俱樂部商品”或“半公共物品”。
“俱樂部商品”因強調“會員制”而具有排他性，“半公共物品”是更寬泛的混合類別統稱，這也意味著至少在現階段，數據無法成為完全的公共物品，仍有（部分）排他性予以限制。亦有論者認為，數據作為新生產要素，具有不同于傳統生產要素的特征，包括低成本、大規模可得、非競爭性、低復制成本、非排他性/部分排他性、外部性和即時性。其中，數據要素的非排他性還不是徹底的非排他，因為對于加密數據而言，其仍具有一定的排他性，通過加密技術便可以將很多用戶排除在外。這一觀點也認為數據要素在目前仍具有排他性。
數據還具有依賴性、滲透性、虛擬替代性、動態精準性、自組織性和共享低成本性等特征。其中，自組織性是指數據尤其是智能化數據所具備的引導數字系統內要素自動走向高級有序組織結構的特性。從系統、組織的視角，數據在協同網絡與智能技術的加持下，通過傳遞、存儲、集成、共享，形成關聯且互補的一體化組織，構成這個數字世界的子系統，而所有的子系統按照相互默契的規則，各盡其責且協調自動地構成了整個數字世界的有序結構。此外，數據亦具有虛擬替代性、多元共享性、跨界融合性和智能即時性等特征。
從以上分析可以看出，經濟學從生產要素角度對數據進行多維度界定，就共性而言，數據至少具有非競爭性、低邊際成本和虛擬形態三大核心經濟特征，即可被多主體同時使用而不損耗，復制成本趨近于零，且可突破物理空間限制而呈現為虛擬性。但是，在這些對數據特征的歸納與總結中，數據也體現出價值不確定性以及排他性，尤其是其中的部分排他性特征使其更符合產權的構造需求。總之，數據在要素視角下所呈現的上述特征，構成了數據產權制度產生的重要基礎。
（二）數據產權與其他數據相關權利概念
數據產權概念形式上是由政策創設的，但實際上，關于數據相關權利的既有討論卻是數據產權概念產生的理論基礎。在權利的研究中，近年來“新興權利”逐漸勃興，這一類權利系隨著我國社會的發展與新型利益形態的出現而產生。在這些權利中，有的是客體指向的新興權利，比如一般的基于信息的權利。回到數據權利的概念及相關爭論中，其主要內容包括數據權屬、數據權利（益）與權利束理論。
首先，學界曾展開一系列有關企業數據權屬與權利創設的激烈爭論。這些爭論主要包括：
一是客體否定說，即數據沒有特定性、獨立性，亦不屬于無形物，不能歸入民事權利的客體，且無獨立經濟價值；二是企業原始取得說，即企業數據包括其收集的數據應為原始取得的數據，企業對這些數據享有支配的權利，權利性質屬于新型財產權；三是新型財產權（數據資產權）說，即數據經營者基于數據經營和利益驅動的機制需求，應被分別配置數據經營權和數據資產權；四是數據權利束理論，與有形財產不同，數據權益不能簡單地以傳統的物權理論來解釋，而“權利束”理論則是一個全新視角，其原因在于，數據之上可能存在網狀的權益結構，“權利束”理論不是以外在客體的歸屬為前提條件，而是建立在一一分析特定法律權能究竟歸誰利用的基礎之上；五是數據知識產權說，即對于大數據集合可由商業秘密加以保護，對于公開數據集合應設置有限排他權，即公開傳播權。該觀點認為知識產權法仍能給數據提供較為充分的保護路徑。
在此前數年的討論中，基本思路是從數據客體的性質和對數據持有主體的激勵角度，探討數據權益歸屬的問題，同時考慮“企業數據財產權雖然具有權利之名，但其結構實為一種極為復雜的法律秩序安排”，等等。諸學說與觀點的出發點都是充分考慮“數據盡其用”，主張以私權或準私權的方式對數據給予一種絕對權意義上的、具有支配權特征的權利。當然，權利束觀點不在此列。易言之，上述學說在語詞和思路上更加傾向于界定“數據權屬”。
其次，近年來世界范圍內關于數據相關權利的研究頗受關注。一方面以客體為主線，探討數據所有權、數據權利和數據類型化權利等；另一方面則以主體為主線，探討個人、企業（平臺）、公共機構乃至國家對數據應享有何種權利（力）。無論以何種視角觀察討論，最終都將歸結于何種主體對何種數據享有何種權利（力）。數據權益等概念，似乎域外并未見相關討論，域外多集中于探討數據所有權、數據權利（與義務）、（某種數據）作為財產權等。
數據權益的界定，受復雜數據形態以及不同法系財產權制度差異的影響，如何在既有理論和現行法律框架下對其作出合理解釋并加以適用，成為學界和實務界都十分關注的問題。尤其是司法實踐中，法院通常首先需要判斷原告或被告是否享有相應數據權益，進而適用侵權責任法、反不正當競爭法等相關法律進行裁判。
最后，針對數據是否需要確權，我國學界也曾展開激烈討論。支持確權論者認為，數據確權是尊重勞動的應然結論，并且有利于激勵數據生產。所謂數據確權，并不是要像有體物所有權那樣賦予數據處理者絕對獨占和排他的權利。相反，數據處理者對其數據財產權的享有，既要尊重數據來源主體的法定在先權益，又要依法受到合理使用規則和開放利用規則的約束，其應當是一種在法定范圍內對數據進行支配和排他的權利。
我國數據財產權制度應以“人財兩分”理論為基礎，有機協調個人信息保護（個人數據權益）與數據財產權（企業數據權利）的享有和行使等關系，解決數據財產權確權的核心問題。
數據確權不是簡單地將其等同于確立高度標準化的“數據所有權”，而是從數據財產確權的社會關系視角出發，結合數據持有人所處的多個社會關系類型，分別呈現其享有的不同標準化程度的數據財產權樣態，如排他性使用權、排他性經營權、平行使用權、平行經營權等。反對確權論者則認為，數據無論是否確權，均只適宜以責任規則保護，我國法律對個人數據和企業數據的保護水平已經比責任規則要高，數據確權因此沒有實際意義。
如前所述，數據確權之爭在我國呈現為一個階段性爭論，因為事實上，只要存在不同主體，就需要劃定或確定一定權利邊界，只不過這一權利不一定是完全的排他性權利。
綜上可知，數據產權概念雖然看似是一個全新的概念，但學界其實早已就數據相關權利從各個維度進行了探討，只不過隨著實踐發展，對這個問題討論的側重點有所不同而已。但是有三個底層邏輯仍然有必要遵循：
一是只要數據由不同主體持有，就需要在不同主體之間劃定權利界限，如果數據確由特定主體自身活動生成，則該主體當然享有所有權，所有權的概念從未被消滅。另外，當談及數據權益時，究竟是何種數據權益，仍需要在不同場景、不同視角下判別。
二是由于數據的可復制性，相同數據（僅指內容相同，嚴格意義上已然不是“同一數據”，因為從數據存儲的標識等而言已是不同的數據）可由不同主體持有，抽象來看，可將其上權利稱為平行財產權。
三是著眼于實現數據的資源性價值以及數據之間相互聯結所形成的關系網絡等目標，在邁向這一終極目標的過程中，仍需要通過諸如法定的利益補償機制和合理使用制度等具體規則，鼓勵數據復用并促進數據流通利用。故此，數據產權制度仍然是數據制度體系中的重要工具性制度之一，可在數據相關權利概念體系中找到論證思路與原型，并且具有面向實踐的重要價值。
（三）國家經濟目標之實現
21世紀以來，主要發達國家圍繞大數據、人工智能、智能制造等，相繼發布戰略計劃。美國于2012年發布大數據研發計劃等，德國于2011年發布“工業4.0”戰略（Industrie 4.0），日本于2016年提出“超智能社會”（Society 5.0），英國于2022年發布國家人工智能戰略（National AI Strategy），等等。這些戰略計劃均體現出以數據為基礎，推動人工智能技術在經濟社會各領域的應用趨勢。數字經濟與此相適應，成為發展最快、創新最活躍的經濟活動，各國和地區都在積極融入數字經濟發展潮流。
在以數據為驅動力的數字經濟發展方面，中國與美國、歐盟在目標和路徑上并不相同。相較于歐美，在數字經濟時代，我國已在應用場景創新、平臺經濟發展與數字基礎設施建設等方面形成了領先優勢。
我國發展數字經濟的關鍵，在于強調數據要素市場化以及數據基礎制度的構建，其中，激勵發展的數據要素制度是核心驅動力之一。對于數據基礎地位的強調并將其上升為生產要素，是我國近年來發展數字經濟的重要頂層設計，走出了具有中國特色的“構建以數據為關鍵要素”的數字經濟發展之路。然而，在以數據要素為基礎的數字經濟發展過程中也存在諸多障礙及制度空缺，這就要求經濟、法律與社會在各個制度層面予以回應。
從經濟形態的演進看，由于數字經濟、平臺經濟、創新經濟等現代經濟形態的交易對象（如數據、知識產權）、交易模式和組織結構都極度復雜，故其高度依賴一套精準、透明、可預期的法律規范系統，法治由此在根本上塑造了現代經濟活動的基本架構，成為其賴以運行的“操作系統”，而不只是運行于其上的“應用程序”。
法律制度是實現國家經濟目標之工具。從實踐來看，數據由政府、企業及個人等多元主體分散持有，作為基礎性生產要素深度嵌入復雜社會關系網絡，同時鑒于其已顯現出非競爭性、非排他性（部分排他性）等特質，傳統物權制度雖有可借鑒之處但仍然存在諸多空缺，因此構建平衡不同主體之間的利益沖突，兼顧當下問題解決與長遠發展的制度就十分重要。
產權制度既非唯一制度也非終極制度，只有通過在產權界定、流通規則、安全治理、收益分配及數字基礎設施等關鍵維度進行制度供給，實現數據從碎片化資源狀態向資產化、資本化形態的有序轉化與高效配置，才能支撐數字經濟健康可持續發展。當然，誠如諾思（Douglass C. North）所言，發展路徑一旦被設定在一個特定的進程上，網絡外部性、組織的學習過程，以及得自于歷史的主觀模型，就將強化這一進程。
就經濟增長而言，一條具有適應性且效率的路徑，能夠在不確定性條件下最大化人們的選擇空間，即能為人們嘗試使用不同的行事方式留出空間，從而形成一個有效率的回饋機制，以鑒別出那些相對無效率的選擇并淘汰之。也就是說，當下的數據產權制度作為支撐性制度之一，在國家欲實現其經濟目標之際，產權制度是否奏效，是否有效率或無效率，仍應交給諾思所說的“進程”和“回饋機制”，任何制度都留待歷史檢驗。
但是，至少在目前，我國發展數字經濟具備獨特優勢，且在構建數據要素驅動的經濟發展模式之背景下，對于無法忽視的利益沖突，總是需要一系列財產權利的預先安排，才能在相當程度上解決或者緩解這些問題，數據產權或者相關權利制度就是制度選擇之一。
故此，數據產權的制度目的應當從兩個層面理解：一方面，從國家經濟建設需求角度而言，其具有工具性價值，是我國實現數字經濟目標的制度建設的重要一環，是國家經濟建設所需制度之一；另一方面，就制度本身而言，在于通過保障各方主體的數據權益和推動數據要素市場的健康發展，促進數據要素的創新應用和價值釋放，最終實現基于數據所形成的社會關系網絡。
三、數據產權結構性分置的制度功能
數據產權作為一種標準化的財產權利，基于實踐發展需求，以及微觀上數據來源的多元化等多方共生的現實，并置于中國數字經濟發展特色和國家引導創新發展的大背景下，具有制度上的獨特構造。數據產權可被結構性分置為數據持有權、數據使用權與數據經營權。這三個權利不同于傳統意義上的持有狀態，亦不同于一般意義上的使用、收益、處分，大致可從以下制度構造和制度功能理解。
（一）數據持有權
數據持有權，是指權利人自行持有或委托他人代為持有合法獲取的數據的權利。這一權利旨在防范他人非法違規竊取、篡改、泄露或者破壞持有權人持有的數據。數據持有權的核心是權利人對合法獲取的數據享有的持有支配權，其重要前提是數據來源合法且持有行為符合相關規定。
數據持有權重點在于保護數據產權人的持有狀態，強調權利人有權對數據進行自主管控，主要體現為權利人享有的“防御權”。無論權利人持有的數據是其自行采集生成的，還是通過合同等方式從他人處繼受取得的，數據持有秩序都應當受到保護，未經許可，他人不得竊取、篡改、泄露或者破壞。比如，大型集團企業往往安排旗下數字科技公司匯聚、存儲、維護集團所有數據，統一提供數據服務，并相應地將數據持有權配置給這家數字科技公司，這就是比較典型的數據持有權的應用場景。
數據持有權不同于歐盟《數據法案》（Data Act）中“數據持有者”的權利。歐盟《數據法案》的特色之一即提出了“數據持有者”這一概念，但縱觀該法案，其主要以數據持有者的義務為核心，致力于推動數據流通，強調數據共享義務，以此打破“數據孤島”。
在主體范圍上，該法案中的數據持有者主要指互聯網產品制造商、相關服務提供者及虛擬助手等私營實體，排除了一般公共部門機構和歐盟《通用數據保護條例》（GDPR）所定義的數據處理者，且小微企業可豁免提供義務，用戶一旦向他人提供數據服務亦可轉化為新的數據持有者；在權利義務方面，數據持有者應遵循義務優先原則，需向用戶、第三方強制提供“易獲取數據”，且需以免費、結構化、機器可讀格式提供，與數據接收者約定公平、合理、非歧視（FRAND）的補償條款，不得濫用市場地位設置不公平合同條款，在公共緊急事件時還需無償提供數據；在補償機制方面，大型企業間共享數據時補償可包含利潤，中小企業、非營利組織僅需補償直接成本，且數據持有者需提供補償計算依據。
可見，歐盟《數據法案》中的“數據持有者”這一概念與我國數據產權制度中持有權的出發點與立足點均不相同。在我國，數據持有權更注重防御性以及為后續的數據使用權、經營權的啟動和實現奠定基礎。
（二）數據使用權
數據使用權，是指權利人通過加工、聚合、分析等方式，將數據用于優化生產經營、提供社會服務或者形成衍生數據的權利。一般來說，使用權是權利人在不對外提供數據的前提下，將數據用于內部使用的權利。比如，醫院在保護個人信息權益的前提下，可以建設數據資源池，允許藥物研發企業在資源池內對數據進行加工使用，研發新產品，并相應地將數據使用權授予藥企，但不授予持有權、經營權，這就在保障了數據安全的同時，讓更多主體參與釋放數據要素價值。
數據使用權作為數據產權結構性分置的核心權能之一，其制度內涵已超越傳統物權理論中所有權權能分離意義上的“使用”范疇。傳統的使用權能多指向對物之物理屬性或經濟效用的直接利用，如使用電腦、汽車等，其本質是對物之既有功能的消耗性運用。
然而，數據使用權呈現出不同的價值導向，其重點并非對原始數據的一般性使用，亦不在于單純禁止對原始數據的倒買倒賣，而在于通過加工、聚合、分析等創造性勞動，實現數據從資源或原始數據向衍生數據等創新形態的價值轉化。數據使用權的制度功能體現出數據作為非競爭性、非排他性生產要素的特征與價值，即數據的價值不在于靜態持有，而在于流通利用過程中的增值再生。
數據使用權的功能在于，國家通過該制度引導技術創新和經濟的創新性發展。與傳統所有權中的相對消極、被動或幾無價值評價的使用權能不同，數據產權中的數據使用權是一種積極的、生產性的創新導向，其重點在于鼓勵通過算法模型、統計分析等技術手段挖掘數據潛在價值，形成可用于預測、決策或二次開發的衍生數據產品。
這一權利也容納了數字經濟實踐中的一些特殊情形，例如，對于數據爬取行為，若后續爬取者將其僅供自身使用，如為自身降本增效，既不將其用于對外經營，也未將未經加工的數據提供給他人使用或獲益，且未損害在先被爬取者的經營利益，則該行為通常不被禁止，在司法實踐中也并不會給予否定性評價。在既有司法實踐中，此類案件不在少數，且有的已成為典型案例。
故此，數據產權的基本架構不僅針對數據特征進行了相應構造，還融入了一定價值衡量與判斷，進而構建出相應的權利結構，使之更加科學且符合數據流通利用的宗旨與目的。這種制度安排反映出國家對數據驅動型創新的戰略支持，通過產權激勵機制引導經營主體將數據資源轉化為具有經濟和社會價值的數據增值產品甚至知識輸出，從而在保障數據安全與促進數字經濟發展之間實現動態平衡。
（三）數據經營權
數據經營權，是指權利人通過轉讓、許可、出資或者設立擔保等有償或無償的方式對外提供數據的權利。比如，一些企業希望由數據中介機構代為銷售數據，但又擔心數據不受控制，所以僅授予數據中介機構數據經營權。該情況下，數據中介機構不持有數據，也不使用數據，但是取得了代表企業對外提供數據的權利，這保障了其對外提供數據服務的穩定性。
數據中介機構達成交易意向后，數據供給方可以先復核數據需求方的可信性，再提供數據。數據經營權呈現出對傳統所有權權能的創造性整合，其制度內核實際上容納了所有權中的收益權能與處分權能，但通過權利客體與行使方式的特定化，實現了從靜態支配向動態流通的功能轉變。數據經營權允許權利人在不轉移數據占有、不改變數據形態的前提下，通過轉讓、許可、出資或設立擔保等多元化方式，實現數據資產的市場價值。
數據經營權對于激發數據要素市場發展具有關鍵性意義和重要功能性價值。從成本和效率角度而言，數據經營權一定程度上降低了市場主體的準入門檻。這體現為，數據商、第三方專業服務機構等非數據生成企業無需投入巨額成本進行原始數據采集與存儲，即可憑借其在合規審查、信用評估、需求匹配方面的專業優勢，深度參與數據要素經營。數據經營權的確立使數據供給方能夠便捷地授權專業中介機構代為開展市場化運營，在保障數據安全與合規底線的同時，實現更為專業的產業分工，從而培育和催生多樣化的數據服務新業態。
數據持有權、使用權與經營權的結構性分置，不僅是對當前數據權屬界定模糊、流通規則缺位等現實制度需求的回應，更蘊含著面向未來的制度彈性與開放架構。這一產權框架通過數據“持有權—使用權—經營權”的結構性分置，破解當下“不敢共享、不愿流通”的困境，使從事市場活動的主體具有一定預期，為定分止爭奠定基礎。隨著人工智能、隱私計算、區塊鏈等技術的迭代發展，數據要素的利用方式將從單一形態向多維度協同演化，結構性分置能夠以組合授權、分層交易等靈活方式，適配未來可能出現的諸多新型流通場景。
此外，該制度為非數據生成主體參與市場活動提供了可行路徑，能夠推動數據交易市場中諸多主體的創新發展。總體而言，數據產權的結構性分置以數據持有權為基礎，以數據使用權為重點并且以數據經營權為市場發展基點，通過制度上的確定性與規范性，可一定程度地消解市場運行中的不確定性，重塑數據要素可信流通的制度基礎，并為數字經濟的長期繁榮發展奠定重要基礎。
結論
數據作為兼具財產、資源和知識等多重屬性的要素性工具，負載多維價值形態并且體現為多元利益交織，這就使其制度建構體現出極高的復雜性。這些屬性所帶來的權利配置難題、流通利用難題與治理挑戰，顯然不可能在單一法律文本或政策文件中一次性解決。就數據產權制度而言，其從創設之初就頗受關注，引起廣泛討論。對這一制度的不解之處在于其與傳統制度之間究竟是何種關系——替代抑或補充，揚棄抑或重構，這些問題皆具較多探索空間。
數據產權的結構性分置，確立了一個基礎性、開放性的制度框架，既回應了當下確權與流通的核心訴求，又為未來技術演進、業態創新與規則細化預留了充分的演進空間，從而以漸進式制度完善的路徑，為數據要素市場的長遠發展提供了可行的法治保障。數據產權制度在更大程度上體現為一種通過創新性補充與價值嵌入實現的制度重構，并可從以下三個方面理解。
第一，數據產權制度雖形式上由政策創設，但實質上更應從理論脈絡中理解和把握其產生的基礎與背景。從數據相關權利的演進過程可知，數據產權這一概念并非斷裂式創新，而是對既有研究成果進行系統整合與制度化提升的產物，體現了理論與實踐、概念與概念之間并行發展卻又內置于體系的辯證邏輯。同時，其也是一種創新性補充，并在這一補充性制度創設的過程中融入了諸多價值，比如數據的要素價值以及國家對于引導數字經濟發展的微觀制度著力點等。
第二，數據產權制度既應置于傳統產權制度的理論框架中審視，又應承認其制度目的和制度功能已經超越傳統產權制度，并且融入了我國數字經濟發展的驅動力和特色，同時也是國家引導經濟發展與制度創設的選擇。傳統所有權制度強調排他性支配與靜態歸屬，而數據產權面對的是非競爭性要素，核心功能在于促進數據流通利用和創新使用。
在數據“持有權、使用權、經營權”結構性分置的架構下，使用權體現了數據使用的創新導向，并以衍生數據為突破口，成為數字經濟發展的重要基礎；經營權不僅容納權利人的利益訴求，同時更拓展至數據要素市場的活躍與發展，即以產權激勵機制引導資源向創新集聚。國家在其中具有重要引導作用，這也是“有效市場”和“有為政府”相結合的體現，還體現出國家引導經濟發展、塑造制度優勢的價值取向。
第三，數據產權制度不僅回應了當下市場發展中的制度需求，也在相當程度上容納了未來實踐與制度發展空間。持有權雖然體現為防御權，但實際上確立了可控可信的流通起點，使用權聚焦衍生數據創造以激發創新動力，經營權則面向促進市場發展與提升市場活力的制度需求，為數據商等新興主體提供了制度接口。這一制度以產權明晰促進流通，以功能分離激發活力，既解決了當前的迫切問題，又為構建具有全球競爭力的數據要素市場奠定了重要基礎。
作者：姚佳，中國社會科學院法學研究所編審，中國社會科學院大學教授。
來源：《中國法律評論》2026年第3期。