一、問題的提出
以開放、跨界、協同、自控為主要特征的新一代人工智能技術引領著新一輪科技革命，為國家治理和經濟社會發展注入了新動能。我國政府治理正加快從網絡化、數字化向智能化轉型。2025年8月26日，國務院印發《關于深入實施“人工智能+”行動的意見》（以下簡稱《人工智能+意見》），其中將“人工智能+治理能力”作為重點領域，要求開創社會治理人機共生新圖景，打造安全治理多元共治新格局，明確應“安全穩妥有序推進人工智能在政務領域應用”。
立足人工智能發展機遇期，將人工智能融入政府治理并構建“人工智能+政府”范式，已成為推進國家治理現代化的戰略選擇。國際上，七國集團（G7）已承諾加速AI在公共部門的應用。美國已有超三千個政府機構逾九萬名用戶使用ChatGPT Gov，Anthropic公司也推出了面向政府和國安機構的“Claude For Gov”模型。在國內，以DeepSeek V3為代表的本土大模型，因其良好的中文處理能力與數據安全優勢，正逐步應用于政策解讀、公共服務與行政審批等場景，顯著提升了政府治理的智能化水平。各國在政府智能化轉型道路上已呈現出動態演變的競爭態勢。
把握人工智能技術應用機遇的同時，不能忽視生成內容的“幻覺”、算法偏見、自動化決策“黑箱”、數據安全隱患等問題。智能政府建設不能任憑技術邏輯自行發展，必須在法治框架內尋求技術創新與權利保障、效率提升與行政公正之間的平衡。
我國注重在法治軌道上推動人工智能安全與創新發展，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確提出加強人工智能治理、完善相關法律法規。《國務院辦公廳關于健全“高效辦成一件事”重點事項常態化推進機制的意見》提出應在確保安全的前提下穩妥有序推進人工智能大模型等新技術在政務服務領域應用。
構建相應的法治保障體系以確保技術應用的合法性與安全性，已是亟待解決的課題。智能法治政府命題的提出，旨在回應技術風險、保障公民權利，確保智能政府在法治軌道上健康運行。智能政府建設亟待解決的核心理論問題源于人工智能“技術賦能”邏輯與法治政府“制度約束”邏輯的辯證關系。前者追求效率、能力與應用范圍的拓展；后者則要求權力、程序與權利具備明晰邊界。本文從數字政府到智能政府的轉型出發，探究數字法治政府到智能法治政府的維度變革，分析智能法治政府建設的現實障礙和運轉的潛在風險，并在構建智能法治政府建設基本原則的基礎上，提出智能法治政府的實現路徑，以期為人工智能時代的政府治理現代化，提供在法治軌道內尋求動態平衡的制度方案。
二、智能法治政府的興起
（一）從“數字政府”到“智能政府”的轉型
從電子政務到數字政府，再向智能政府的演化，既反映了技術迭代對治理路徑的廣泛影響，也體現了政府運轉與治理理念的深刻變革。
第一，政務電子化主要聚焦于政府業務的網絡化和自動化，核心是利用計算機和互聯網改造傳統政府工作流程，實現辦公自動化和政務上網。我國于1999年啟動了“政府上網工程”，標志著電子政務建設的正式開始。2001年，國家成立國家信息化領導小組，隨后又先后發布《關于我國電子政務建設指導意見》和《關于電子政務建設指導意見》，致力于政務服務的信息化改造和升級，強調建設政府對外網站與政務系統的電子化。在2015年至2019年間，《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》等政務服務方面文件陸續出臺。
第二，相較于電子政務，數字政府強調利用數字技術支撐政府全面履行各項法定職責、公共服務職能，注重數字化行政方式以推動政府治理結構的更新和完善。2019年黨的十九屆四中全會提出“推進數字政府建設”的概念。“最多跑一次”“一網通辦”等實踐創新也接續涌現。
第三，智能政府則是指在政府數字化的基礎上，適應新一代人工智能技術發展趨勢，智能化重塑政府治理活動。全國已有上百家政府單位接入了DeepSeek等大模型，涵蓋智能問答、政策分析、交通便民、12345熱線等多個場景。如深圳市福田區的“AI數智員工”協助處理行政事務、杭州市“城市大腦”實現城市綜合管理等,都是政務大模型部署的典型案例。
目前，政務大模型部署在全球范圍內尚處于從初期探索到發展蝶變的關鍵階段。在美國，特朗普政府提出政府“人工智能化”，整合各部門的數據，減少政府開支。美國衛生與公眾服務部已經利用人工智能管理健康醫療數據。在英國，斯塔默政府計劃將人工智能部署到每一個政府部門之中，實現政府全面智能化轉型。
在信息技術數字化、網絡化向智能化迭代的過程中發展的智能政府，既與數字政府建設相銜接，又體現新的特點。
一是接續數字政府發展的繼承性。智能政府的建設是在數字政府的基礎上得以建設發展的，代表了政府治理形態在數字化基礎上的深刻演進和能力躍升。數字政府不僅構建了堅實的數字化基礎設施并積累了豐富的數據資源，而且在部分政府工作中建立了標準化業務流程。數字政府建設成果為智能政府的興起，提供了必需的技術平臺、數據根基、操作框架和有利的組織環境。
二是相對于數字政府的超越性。與數字政府所采用的技術工具相比，智能政府中的人工智能技術應用不再局限于“輔助性工具定位”，而可以成為核心驅動力量。通過AI Agent應用，智能技術將會擁有更好的能動性和自主性，具有超越人類專家的潛力，從而使智能政府實現更自然的語言交互、更富情感的溝通關懷和更主動精準的服務推送，提升面向公眾政務活動的親和力與滿意度。
三是效能上實現雙向賦能。相較于一般的技術類型，人工智能大模型技術的主動性、主體性明顯增強。智能政府汲取數字政府建設成果，可以在數據訓練基礎上自主學習、自主分析、自適應優化。與以往技術應用中政府主要作為接受者、實現線性改進的單向賦能模式不同，智能政府開啟了一種雙向賦能的新范式：既可以通過人機協同，減少重復性工作，降低政府運行成本，又可以通過預測新態勢、生成新內容、提出決策建議，形成政府效能新增量。
數字政府的核心邏輯是存量政務數據的高效利用，實現線下任務向線上的遷移。數據驅動政務流程運轉，仍高度依賴人工干預以設定目標、判斷風險、下達指令，輸出的仍是標準化的政務信息。智能政府在利用政務數據對通用模型進行微調訓練的基礎上，汲取模型背后更廣泛的數據資源和遷移學習能力，拓展行政決策、行政行為以進一步具備理解、推理和創造能力，實現從被動響應到主動預測、從標準化工具到個性化治理的轉變。模型引領下，智能政府具備更強的泛化能力、自組織任務執行能力、跨部門跨場景協同能力，可以更廣泛地適應復雜的治理場景和任務需求。通過支持大模型在政務系統中的部署，在實現政府內部管理服務的數字化改造，推動行政流程精簡化的同時，還可以推動政府內外運行效能提升，構建跨越時空、層級的協同系統。
（二）從“數字法治政府”到“智能法治政府”的升維
數字法治政府的形成源于數字技術與法治政府建設的融合發展，是一種以數據為核心驅動、以法治為價值基礎的現代政府形態。數字法治政府通過數字技術與法治路徑的階段性融合，重構了政府與社會的互動關系與政府治理模式。生成式人工智能及政務大模型的部署，深刻變革了政府與公眾的交互模式。政府作為核心的公共部門，在推動社會演進中扮演著重要角色，需要隨著社會演變而不斷轉型再造。
從“數字法治政府”到“智能法治政府”的演進，不僅是技術的迭代，更是法治范式的升維。智能法治政府建設并非簡單地應用了更先進的技術，而在于其催生了一系列獨特的內部運行機制，并要求構建一整套匹配的外部治理模式。智能法治政府建設的基本使命是確保技術賦能與法治約束保持平衡，避免政府的智能化進程偏離公共價值導向，并致力于保護和規范政府與人工智能之間的良性互動。與智能系統的運行細節主要靠機器學習而非人類完全設計建構不同,智能政府是可以通過人類學習、理解并把握技術發展規律,從而在法治軌道上有序建構的。
一是運行機制的重塑。智能技術嵌入行政權力，促使政府內部運行機制從被動的、規則驅動的自動化，轉向了主動的、模型驅動的自主生成。決策機制也相應實現從數據輔助到模型驅動的核心變革。在智能政府中,政務大模型不再僅是數據輔助工具,而是能夠自主分析、預測、生成方案的“認知中樞”。公務人員從傳統的決策者和執行人逐步轉變為事前的引導者、事中監督者和事后的審計人。決策機制的質變，催生了互動機制從響應式服務到預測性治理的演進。政府行為由被動回應公民請求，轉向主動預警社會風險、推送個性化服務。在執行層面，高度自主的人機協同機制，將法律關系從“政府與相對人”，徹底重塑為“政府、大模型與相對人”的三元結構。法律關系的多維拓展也是智能法治政府區別于數字法治政府的關鍵特征。政府在智能化轉型中既是創新主體又是價值引領者，既要掌握技術應用能力、又要推動技術發展以及承擔技術治理責任，同時也不得不讓渡部分權力于技術及相關主體。在新的治理結構下，如何有效保障公民在人機交互中的知情權、選擇權、救濟權，成為法治政府建設的全新課題。
二是治理模式的再造。政府內部運行機制的深刻重塑，必然要求外部治理模式的系統性再造。不同于數字技術，人工智能技術在政府治理中的話語權重得到實質性提升，并且獲取了一定的決策權力。隨著人工智能技術的成熟，其自主理解復雜指令、獨立生成內容、作出預判性決策并與人類進行深度交互的可能性日益提高，日益呈現出“準主體”的特性。 “準主體性”模糊了傳統法律關系中的主體邊界，挑戰了既有責任歸屬框架，使得《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數據安全法》等數字化轉型中建構的法律制度體系，在應對人工智能治理場景時存在一定的不適應性。
為此，智能法治政府必須構建一種將技術要素、法律規范與倫理價值深度融合的“嵌入式治理”新模式。一方面，人工智能技術的政務應用必須遵循法治原則，在法律授權范圍內進行，確保公民權益不因技術變革而受損。另一方面，法律體系也需要主動適應智能政府建設帶來的挑戰。將實踐檢驗有效的創新做法及時上升為制度規范，對不適應智能化發展的現有法規進行修訂完善。通過構建起與政務大模型部署相適應的法治保障體系，推動實現政府的業務流程、體制機制、制度模式在人工智能現階段的總體性再塑。
三、智能法治政府建設面臨的挑戰
（一）智能法治政府建設的現實障礙
1.創新激勵不足與風險規避思維約束
智能法治政府建設面臨的首要障礙是政府部門對人工智能技術應用的主動性和積極性欠缺，根源在于現行制度框架下的創新激勵不足與風險規避傾向。
第一，現有法律規制框架與智能政府建設存在結構性脫節。我國現行行政法體系主要圍繞傳統行政行為構建。由于《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）等現行法律在授權、程序和責任認定上均未考慮人工智能決策場景，執法人員在缺乏明確法律保障的情況下，為規避潛在風險，往往會選擇更保守的傳統工作方式。
第二，創新激勵機制缺位導致應用動力不足。傳統行政考核體系多關注穩定運行和風險控制，重點在于完成部門工作任務，并非提高服務滿意度。智能政府建設重整后的行政流程，既可能減少人工崗位，也會重新分配權責。沒有足夠的激勵，政府部門及其工作人員難有足夠意愿去實施創新，甚至接受創新也有難度。因此，即使DeepSeek等大語言模型已證明其效能優勢，對大語言模型的部署，政府部門也可能因缺少相應的績效評價設計而抱持觀望態度甚至產生一定程度的抵制情緒。
第三，缺乏可預期的創新容錯機制。智能政府建設初期，探索中難免會出現數據安全、算力不足、算法不可控等可以預見的問題，也會遇到關于生成內容安全等難以預見的風險。在行政問責的框架下，如果沒有明確的容錯機制，人工智能技術應用失誤的風險易被歸咎于責任人，創新很難帶來成比例的收益，政府部門易選擇過度謹慎，甚至產生“創新懈怠癥”[18]。
2.資源和要素供給保障不足
在具體適用層面，智能法治政府建設也面臨技術資源投入不足的問題。政務大模型“不夠用”集中反映了智能政府推進過程中的資源配置困境。
第一，本地化部署的高門檻與財政約束形成尖銳矛盾。政務大模型更好、更快的推理能力，意味著更高的計算資源需求。根據武漢理工大學2025年5月公布的DeepSeek服務器采購情況公告，相關硬件采購成本達280萬元。在硬件配置之外往往還伴隨著大量的電力消耗和運行維護成本。對于財政能力有限的地方政府而言，高額的部署成本是當前人工智能部署所面臨的主要限制條件。人工智能大模型的資源約束不僅限制了技術應用的廣度和深度,也導致區域間政府智能化水平的不均衡。
第二，技術人才短缺與專業能力不足成為關鍵瓶頸。政府部門在吸引和留住既懂技術又懂業務的復合型高端人工智能人才方面較企業存在先天劣勢，現有公務人員隊伍的知識結構和能力儲備也與智能政府建設需求存在差距。因此，即使具備硬件設施、軟件資源，智能政府的效能也可能因缺乏專業運維和應用開發能力而無法充分釋放其價值。
第三，智能政府建設面臨基礎技術支撐不足的系統性制約。核心算法、基礎軟件、通用框架等基礎技術是智能政府建設的底層支撐，但在高端芯片、開源框架等方面，我國尚難以完全掌握技術發展主導權。基礎技術的自主性短板也會給智能政府建設帶來潛在的安全風險和可持續發展挑戰。政務大模型部署的核心能力可控性不足,會限制政府智能化轉型的深度和廣度,影響智能政府建設的整體進程。
3.技術限制與組織架構短板
人工智能技術賦能效果是衡量智能政府建設成效的關鍵指標。在探索應用初期，政務大模型應用往往面臨“不好用”的問題。
第一，DeepSeek等大型語言模型雖具備強大的通用能力，但在專業性強、規范要求高、業務邏輯復雜的政務場景中，大模型“無法真正理解社會關系的復雜性、無法進行真正意義上的倫理判斷、無法產生基于人類情感共鳴的決策反思”。從通用能力到政務領域的專精，需要經歷持續的數據積累、參數調整和實踐驗證。在部署大模型之后進行調優以及長期更新,
方可適應政務領域的專業要求。
第二，政府的智能化轉型與組織結構科層制慣性之間的矛盾，制約了人工智能系統整體效能發揮。政務大模型雖逐步融入政府運行體系，但以“科層控制”和信息“逐級傳遞”為主要特征的政府組織形態和運行模式難以適應新環境。傳統行政思維與部門的條塊分割，導致政府數據共享意愿不足，形成數據壁壘。政務大模型因缺乏全面、準確的數據輸入而影響其推理與訓練，由“數據孤島”催生“模型孤島”，最終制約智能系統的一體化效能。
第三，技術應用與業務流程的融合不足影響了任務流暢度。當前的政務大模型的部署多停留在“技術外掛”層面，未能與業務流程進行有機融合，導致操作復雜、流程脫節，使用體驗不佳、輸出結果可用性低。例如，在四川省多個區縣接入DeepSeek的政務服務助手中，針對“開辦企業需要提供哪些資料”等咨詢，系統給出的答案常存在表述模糊、內容缺失等問題。在許多政務領域的“智能問答”仍在采用簡單的關鍵詞匹配機制，大模型應用并未發揮生成式理解與回答的能力，僅作為關鍵詞索引工具，難以處理復雜多樣的公眾咨詢需求。
（二）智能法治政府運轉的潛在風險
1.技術可靠性：技術缺陷損害政府權威
在智能法治政府的構建過程中，政務大模型生成內容的準確性、真實性和公正性直接關系到政府公信力。任何技術缺陷或偏差都可能引發公眾對政府權威的質疑，進而影響智能政府建設效能。
政務知識體系具有高度專業性、規范性與語境依賴性。無論是法律條文的精確解讀還是政策文件的背景理解，都需要專業積累與實踐經驗。大模型通過海量文本訓練獲得的知識結構，與政務領域所需的深度理解之間存在本質差異，導致模型在處理專業政務問題時，易產生“幻覺”。但更為嚴峻的是，政務大模型的“幻覺”問題與“不可解釋性”兩大技術缺陷，會因政府權威的背書效應而被顯著放大。智能系統通過政務大模型與公眾聊天交互時，可能輸出真實信息與虛假信息相互摻雜的低質量信息。由于政府官方的背書，公眾往往將官方發布的信息視為權威內容，較少質疑其準確性。如果公眾按照政務平臺提供的事實上存在偏差的指引開展活動，不僅直接影響公眾的實際權益，更會逐漸侵蝕削弱政府公信力，最終引發更為廣泛的不利后果。據報道，美國某政府部門用于審查退伍軍人事務合同的AI工具，因技術缺陷產生“幻覺”，錯誤地標記了千余份合同，引發了法律訴訟，充分暴露了技術缺陷損害政府權威的現實風險。
2.安全風險：系統防護與數據保護的雙重壓力
隨著政務系統加速接入人工智能技術，安全防護的壓力急劇攀升。政府作為數據主權的守護者和公共秩序的維護者，其系統安全邊界的任何缺口都可能引發連鎖反應，威脅國家安全和公民權益。
第一，開源模型的安全風險。政府部門在智能化轉型中傾向選擇開源模型進行本地部署和定制，雖可避免數據外傳風險，但開源架構的透明性使系統面臨統一攻擊路徑的風險。當源代碼和架構對外公開時，潛在攻擊者可針對共性漏洞，設計模型越獄、提示注入等攻擊策略，導致開源模型本身具有的安全隱患傳導至所有下游部署的實際應用。開源模型部署的風險在政務環境中尤為嚴峻。如果大量政府部門采用相似的部署方式,
一旦某類安全漏洞被發現,將會導致系統性安全威脅的快速擴散。
第二，本地部署環境的安全配置與維護風險。政務內網雖具有網絡隔離優勢，但部署其內的人工智能模型若未設置妥當的安全環境架構、安全配置和安全風險響應機制，仍可能引發內部安全事件。[29]尤其是，政務內網現有應急響應體系僅針對病毒感染、網絡攻擊等傳統威脅設計，針對模型特有的模型投毒、對抗樣本攻擊等新型安全風險缺乏有效應對能力。
第三，政務數據安全風險。智能政府建設中，模型訓練和優化過程需處理大量涉公民個人信息、敏感信息的政務數據，如果數據預處理和去標識化、匿名化不足，將會導致模型“記憶”敏感信息并在特定條件下意外泄露，影響政府公信力和社會穩定。在面向公眾的應用中，提示詞輸入可能誘導模型輸出不應公開的信息，形成“隱形漏洞”。重大公共事件或危機情況下觸發的安全漏洞，甚至可能導致“系統性失聲”或“功能性失能”，危及社會穩定和國家安全。
3.主體性弱化：過于依賴智能系統可能導致“技術懶政”
政府部署大模型的初衷是優化工作流程、提高行政效能。但隨著大模型深度融入工作，其帶來的流程優化和效率提升，也容易使政府工作人員形成依賴慣性，將本應由自身承擔的分析、判斷、決策責任推給大模型應用。即便在政府管理制度設計上加強對人工智能進行人工審查與監督，也可能因人的惰性而流于形式，從而在內部患上“技術依賴癥”。長期發展下去,很可能導致公務人員獨立思考能力和專業判斷能力的逐步弱化,最終形成一種新型的“技術懶政”。
在個體層面，政府公務人員如果過度依賴人工智能輔助，減少自主思考和判斷，將導致職業能力弱化，并在因算法引入而出現問題時，形成“算法卸責”。在組織層面，政府部門過度信任智能系統判斷，減少人工審核，陷入“技治主義”陷阱，將行政機關應承擔的決策責任不當推諉給技術系統。
政府決策本質上需要基于公共價值的判斷和選擇，過度依賴智能系統將導致價值判斷能力萎縮，使決策偏離公共性和價值理性。當政府“智能化”異化為“去人化”，會忽視公眾情感需求和價值訴求，損害政府與公眾間的信任聯結，背離全心全意為人民服務的根本宗旨。
4.公平性：智能決策考驗行政公正
無偏私、平等地對待所有人是政務活動的重要核心價值。然而，隨著人工智能技術日益融入政府決策過程，從行政處罰、行政許可擴張至行政給付等多元領域，并由半自動化逐步邁向全自動化，對行政公正的價值實現將帶來前所未有的考驗。
算法輔助或自動化決策已引發公平性爭議。荷蘭政府曾部署的SyRI人工智能系統用于識別社會福利欺詐，可根據申請人特征計算“風險分數”，卻在獨立調查中被發現對低收入社區和移民背景申請者給予不成比例的高風險評級，形成基于社會經濟地位和族裔的差別對待，最終被海牙地區法院裁定違反歐洲人權公約的反歧視條款。
在我國行政執法實踐中，公平性問題同樣引發關注。我國廣泛應用的交通電子監控系統雖提高執法效率，但其機械化判斷邏輯無法充分考量緊急避險、特殊天氣等情境因素，導致某些處罰缺乏合理性，算法執法的標準化處理忽視個案特殊性，事后司法審查也難突破技術壁壘。并且，受地方財政所限，不少地方政府采取與技術公司“風險共擔、收益共享”的方式合作建設交通電子監控系統。而為償還技術公司的投入成本，地方執法部門不得不利用“電子眼”加大執法力度，導致難以做出公正處罰。相比功能單一的“電子眼”，政務大模型的能力更為強大，其技術邏輯也更為復雜。復雜政務場景的自動化處理以及政務大模型技術服務外包對行政公正的挑戰也將更為嚴峻。
當政府使用人工智能系統進行資源分配、許可審批、監管執法等活動時，任何系統性的偏見都可能構成對法治原則的實質性挑戰。算法偏見一旦嵌入行政系統,其規模化影響可能遠超傳統行政過程中的個體偏見。算法決策應用于政務領域必須確保對行政相對人的公平對待。公平本身是一個多維度、高度復雜的概念，即使在傳統行政決策中也常面臨難以權衡的價值沖突。人類決策者通常能基于法律規范和社會共識做出靈活判斷，但將其轉化為代碼時，公平的豐富內涵往往被簡化為可量化數學模型。相較于人類決策者，大模型在處理需要權衡多重價值的復雜案例時，既缺乏靈活適應性，又存在倫理考量深度不足的局限。大模型繼承并可能放大訓練數據中的歷史性偏見，使既有社會不平等通過算法決策被規模化地復制，形成可預測的偏見循環。算法決策與行政公平的協調是一個需要審慎處理、嚴肅對待的問題。
四、智能法治政府建設的基本面向
（一）智能法治政府建設的原則
第一，堅持以人民為中心建設智能法治政府。人工智能大模型的應用必須堅守技術發展“以人為本”，政府也應堅持“全心全意為人民服務”的根本宗旨。
人工智能在提升政府效能的同時,必須確保技術為人民服務的根本屬性不變,政府的人民性不因技術應用而削弱,依法履職的使命不因智能化進程而偏離。人工智能介入政府決策與服務過程，可能帶來權力運行方式的深刻變革。智能政府建設應警惕技術賦能可能導致的權力擴張和運行失范。
人工智能技術應當服務于規范政府權力與保障公民權利的法治價值。在設計和應用人工智能系統時，政府應將公平正義的法治理念置于算法邏輯之上，確保技術運行符合法治精神。應用人工智能技術的政務活動，必須高度警惕技術應用可能引發或加劇的“社會排斥”問題。[41]如果智能化的公共服務體系在設計上未能充分考慮不同群體的數字素養與接入能力，其結果將不僅是對老年人、殘障人士等群體的邊緣化，更是一種系統性的制度性排斥。智能政府的績效評價中，應把“讓人民滿意”作為核心價值導向，切實保障人民的“滿意權”。智能法治政府建設應當始終將技術視為實現為民服務的手段，而非目的本身。
政府在智能化進程中，應以“人民滿意”為目標，識別和響應公眾需求，不僅關注技術指標和效率提升，更要關注技術應用對公民權益的實際影響，確保技術賦能最終轉化為民生改善和公共福祉增長，從而向公眾提供高效的公共服務。
第二，落實“總體國家安全觀”，推進智能政府和法治政府良性互動。必須堅持總體國家安全觀的指導，從國家安全戰略高度統籌智能政府與法治政府的協調發展，既要充分釋放人工智能技術對政府治理的賦能效應，又要防范技術應用可能帶來的風險隱患，確保國家治理體系安全穩定運行。
政府作為公共權力主體和社會穩定器，其安全邊界應比一般市場主體更為嚴苛。“法律之于安全，是權利的穩定器，失控權力的抑制器。”法治政府是“權力受監督制約的責任政府”。將智能政府建設全面納入法治政府的框架之內，正是要運用法治的確定性、規范性和強制性來駕馭人工智能技術的不確定性與潛在風險，從而確保人工智能發展安全、可靠、可控、始終在法治軌道上服務于國家安全與公共利益。
第三，在法治軌道上實現智能政府高質量發展和高水平安全的良性互動。引入大模型的核心目標在于政務服務智能化、行政辦公效率提升、城市治理智能化以及營商環境改善，本質是基于政府提質增效的考量。
智能政府活動應同時確立“基于設計的人工智能”和“基于合規的人工智能”原則，致力于在政務大模型部署中尋求效率與安全的最佳平衡點，實現以發展促安全、以安全保發展的良性循環。智能法治政府不僅要對新技術、新應用帶來的風險挑戰予以回應，更應著眼于為智能經濟、智能社會、智能政府構建具有基礎性、原則性的制度框架。
（二）智能法治政府建設的方法論
第一，實施場景化分類治理。在清晰識別政府運用政務大模型具體場景的基礎上，根據行政行為主要影響內部管理或直接作用于外部相對人的性質差異，制定不同的法律規則和監管措施。
在政府內部管理領域，大模型主要輔助公文處理、知識檢索、流程自動化及內部決策參考，目標是提升行政效率和內部協同。針對內部應用場景，建設重心在于保障信息安全、確保輔助功能可靠性以及規范內部工作流程，確保數據安全和保密合規。伴隨行政活動作用于相對人的人工智能應用，既會因與相對人的交互增加風險變量，也可能在效果上影響或改變外部公民、法人的權利義務，法律關系更加復雜，需要更加審慎。
對于負擔性行政行為，例如，利用人工智能實施行政處罰、采取強制措施、限制或剝奪特定權益等活動，應施加更為嚴格的法律控制。應在嚴格落實《行政處罰法》等現行法律規定的基礎上，明確算法決策的可解釋性要求、歸責機制和救濟路徑，設立有效的人工復核或干預機制，充分保障相對人的知情權、陳述申辯權，并提供通暢的法律救濟途徑，防止權力濫用和侵犯公民權利。
對于授益性行政行為，例如，發放行政許可、分配公共資源、確認福利資格等活動，法律規制應在遵循《行政許可法》《中華人民共和國社會保險法》等相關法律精神的前提下，側重于保障機會公平與程序公正，確保人工智能應用過程中的標準統一、執行準確、結果一致，防止算法偏見或歧視導致的不公平現象。
第二，創新模型化治理。建設智能法治政府不僅是對人工智能技術的應用與管理，更需要引入大模型技術提升治理能力，實現從技術化治理到模型化治理的方式轉變。
首先，政務大模型部署后的能力邊界，必須有法律的明確設定。法律需要明確哪些政府活動或決策環節可以適度引入自動化，哪些領域因其復雜性、敏感性或對公民權益的重大影響而必須保留人工主導或嚴格的人工復核。在缺乏透明度、可解釋性和公平性保障的情況下，應禁止或嚴格限制模型的自主決策。
其次，模型化治理要求從選型、訓練、部署到監測優化，各環節均建立動態適應的標準規范，引導政務大模型不超越預設的應用范圍，內部運作和外部行為影響始終處于可控狀態，避免因“黑箱”特性導致權力失控或責任模糊。通過建立模型風險的動態評估與干預機制，利用好安全對抗測試工具，及時發現并修正政務大模型的安全風險。
再次，模型化治理應汲取模型訓練的跨領域知識遷移、增量學習、實時優化等能力。通過不斷收集政務大模型風險數據，持續優化政務大模型治理規則庫和知識圖譜，研發用于政務大模型治理的垂類模型，在“統一規制”工具庫要素的基礎上，迭代豐富“調優適配”的新型治理工具和風險解決方案。
第三，節點化配置權責。智能法治政府的構建，需要推動政府行為向節點化管理轉變，并實現法治建設在權力、責任與相關方權益層面與相應節點的精準匹配。
2025年7月1日，中央財經委員會第六次會議提出要“統一政府行為尺度”，把政府行為放在法律制度的標尺下度量，做到“法定職責必須為，法無授權不可為”。實施節點化治理，正是將“統一政府行為尺度”的宏觀要求，轉化為對每一個政府行為節點的有效賦權與有序約束。
鑒于政務大模型在行政流程中扮演著多重角色，將復雜的政府行為分解為若干相互連接、功能清晰的“節點”或“環節”，便成為實施有效治理的關鍵前提。
政務大模型及相關政務活動的信息采集、數據分析、方案擬定、決策輔助、指令執行以及結果反饋，都應被視為相對獨立的單元進行審視和規制。法律規范需明確界定該節點所涉及的權力范圍、責任歸屬以及相關方的權利保障。例如，針對在信息篩選、個人評價、風險預測等特定節點的應用，必須清晰設定模型的權限邊界、數據使用的合規性要求、人工干預的必要性與時機，以及該節點操作結果的法律效力與責任承擔機制。
節點化的治理方法有助于將宏觀的法治原則細化落實到政府運作的具體環節，提高權力行使透明度與責任追溯的可操作性。一旦出現決策失誤、信息泄露或權益受損等問題，也能夠更精準定位問題發生的具體節點，并依據該節點預設的權責配置規則進行處理。
五、智能法治政府的建設路徑
（一）從“規制到塑造”的范式表達
智能法治政府的構建不僅是技術層面的革新，更深層次地觸及了政府治理的基本理念與權力運作模式。其治理理念將從傳統的“規制”轉向主動的“塑造”，旨在將以人民為中心的價值追求貫穿始終，并確保技術創新與安全保障在法治軌道實現協同并進、良性互動。
第一，智能法治政府的理念革新。“轉型社會制度變革總是在先進的意識、觀念和理論的引導下展開的。”智能法治政府的構建，首先要求在監管理念上實現根本性轉變，即從傳統的、以事后應對和限制為主的“規制”思路，轉向更具前瞻性、主動性和建構性的“塑造”范式。這并非否定規制的必要性，而是強調法治在人工智能時代應扮演更積極的角色。
“塑造”意味著智能法治政府建設不僅為人工智能應用劃定紅線、設定底線，更要主動參與技術發展路徑選擇、應用場景規劃、價值倫理構建及制度環境營造。法治政府應以建設性姿態引導人工智能在政務領域的健康發展，將“規則剛性治理”與“語義柔性治理”相結合：一方面以明確的法律規則、技術標準和問責機制構建穩固的法治框架；另一方面通過政策引導、倫理共識和場景賦能，推動人工智能發展方向與公共利益和法治價值保持一致。
第二，智能法治政府的權力重塑。從“規制”向“塑造”轉變的核心在于重塑政府公權力的內在形態與運作邏輯。政務大模型的引入并非僅僅是為現有權力體系提供新的技術工具，而是對權力本質、行使方式乃至合法性基礎發起了一場結構性的變革。
傳統公權力以人的理性和科層結構為主要依托。政務大模型正以數據驅動和算法賦能的方式，深刻重塑公權力的認知基礎、決策模式與行使效能，使其從傳統的人類經驗與線性審批，轉向基于智能分析、人機協同的高效非線性運作。然而，技術邏輯的復雜性與數據驅動的內在局限可能引發公眾對政府權力運行的透明度、公正性和可問責性的質疑。因此，智能法治政府語境下的權力重塑，不局限于適應性調整或補充性規范，而在于前瞻性地思考和構建一種與智能化權力形態相適應的新的合法性框架、責任機制和監督體系。塑造大模型部署中的權力架構及其監督機制,增強規范性和問責性嵌入,方可在法治軌道上最大程度實現正當性與行政效能的統一。
第三，智能法治政府的流程迭代。理念革新與權力重塑的必然結果，是智能法治政府對傳統行政流程的再造。
針對內部行政行為，流程迭代主要致力于提升行政效率、強化內部協同和實現管理精細化。既要讓大模型適應政務流程的需求，也要以更好釋放大模型效能為導向優化既有的公文處理、信息共享、政策輔助研判等內部環節。
面向外部行政行為的流程迭代，對智能法治政府建設提出更高要求。一方面，外部行政行為的行使必須在追求效率的同時，堅守公平正義、程序正當與權利保障的法治原則。直接影響公民、法人或其他組織權益的行政活動必須嚴格落實算法應用的透明可解釋，確保相對人的知情權、參與權與申辯權，確保行政程序規范有效運行。另一方面，外部行政行為要提升相對人的便利度，將行政管理和服務盡可能集合、集成于一個窗口、一個客戶端、一級界面，即形成具有跨部門能力的政務AI Agent。權力的融合必然伴隨著權力濫用風險的增加。交通“電子眼”的經驗表明，即便是功能單一的工具，也需法律嚴格授權并限定其邊界。面對能力更強、邏輯更復雜的AI Agent，更需未雨綢繆，為其預設權力清單與責任機制，實現其在法治軌道內的可控運行與權責統一。
（二）智能法治政府的制度建設
確保人工智能在政府治理中得到負責任的應用關鍵在于構建一套與之相適應的、具體可行的制度體系，以保障智能法治政府的建設要求落到實處。
第一，倫理規范實質性嵌入政府人工智能全過程。我國雖然在2023年7月公布了《科技倫理審查辦法（試行）》，但科技倫理審查制度仍處于起步階段，存在審查形式化、虛置化等現實問題。政府作為公共利益的守護者和規則的制定者,在人工智能研發、提供和使用活動中的示范作用尤為重要。
隨著政務大模型能力提升，人工智能對傳統行政決策方式的替代從理論走向實踐，為防范技術異化與自動化偏見，需構建細化的倫理審查機制。應基于人工智能在決策中的角色和影響程度設置針對性標準：對于完全代替人類決策的大模型應用，應明確禁止人工智能獨立完成涉及國家安全、社會穩定、公民核心權益的重大決策；對于可適度引入智能決策的領域，則應設定明確的授權上限和程序保障，確保效率提升不損及合法性和公信力。倫理審查應關注訓練數據偏見、算法設計公平性、決策過程透明可解釋、責任鏈條清晰完整等關鍵問題，并建立動態調整機制優化審查標準。通過這種分場景的倫理審查體系，可以在促進智能決策創新的同時，有效防控決策風險，維護行政決策的法治底線。
第二，規范和保障智能法治政府基本要素供給。智能法治政府的構建與運行高度依賴于算力、數據、算法及模型等基本要素。這些作為“公共物品”屬性的要素供給，應通過法治路徑加以規范和保障。
一方面，要保障基本要素的規范利用。相關要素的采購應嚴守《中華人民共和國政府采購法》等法律規定，確保公平透明，保障各類人工智能服務提供者具有平等市場機會，形成競爭充分的政務大模型生態。政務大模型部署需符合相關法律要求，明確主體責任、供應商資質與安全評估，并通過對抗測試等手段評估安全性。需要確保技術供應商、數據管理者與政府主體的責任穿透，并引入公眾參與的透明度驗證，更好監督智能法治政府建設過程。
另一方面，要保障基本要素的供給能力。破解政府智能化轉型中基本要素資源不足與配置失衡困境，需要推動基本要素支撐體系建設。目前我國各地政府的智能化進程存在顯著差異，情況較好的地方政府可以實現自下而上式的智能化進程，但更多地區仍需要通過智能法治政府自上而下式統籌建設。在外部支撐維度，縱向上建立中央統籌、省級支撐、基層應用的協同機制，規劃公共算力，提供專項資金，增強技術自主可控，“鼓勵各地區從頂層設計上完善相關配套政策，推動數據要素的市場化、價值化”；橫向上創新政企合作，通過購買服務、聯合研發、數據共享等措施激活社會資本參與算力與數據建設。在內部改造層面，應構建與智能治理相適應的新型政府組織形態。政府內部需形成“人機協作”工作流程，設立專門協調機構統籌大模型應用，打破部門邊界，優化業務流程，合理分配數據與決策權限，使組織與技術邏輯深度融合。同時，也需要加強對政府工作人員的人工智能素養培育，創新市場化人才引入與共享機制，破解智能政府的專業人才瓶頸，讓各級政府“用好”人工智能。
第三，同構融貫智能政府責任機制與激勵機制。應提升問責機制對人工智能應用場景的適應性，一體設計智能政府責任機制和激勵機制，將責任邊界與激勵措施置于同一框架下考量。既要明晰智能應用中的責任鏈條，又要激發政府部門和公務人員的創新活力，從而緩解責任追究與技術創新間的結構性矛盾，塑造邊界清晰、敢于創新、善于創新且負責任的智能政府形態。
為避免過度嚴格責任阻礙技術嘗試，應構建區分主觀過錯與客觀風險的盡職免責規則，完善試錯容錯管理制度。對于公務人員在引入智能技術過程中盡職盡責但因技術自身局限導致的不利后果，應當建立清晰、具體的責任豁免機制。盡職免責要以充分履行事前評估、過程監督和事后審查等職責為前提。通過明確界定政府部門和公務人員在智能應用中應當遵循的基本義務和行為標準，對于嚴格遵循規定流程并履行必要職責的情況下出現的技術失誤或系統缺陷所導致的問題，區分不同情形予以合理責任減免。
智能政府可在具備條件的區域設立政務大模型創新試點，在開展大模型應用的探索性實踐的同時，構建科學的監測評估機制全程跟蹤實踐效果。對取得顯著成效的創新經驗，應及時提煉其中的規律性認識，開發可廣泛適用于某類政務場景的標準版本，推動成功做法“泛化”，最終實現創新成果的規模化復制與系統性推廣。我國學者在《人工智能示范法》中提出鼓勵政府機關、事業單位及其他依法具有管理公共事務職能的組織，在政務服務、公共管理等領域依法開展人工智能技術應用先行先試，優先采購和使用安全可靠的人工智能產品和服務。為有效實施《人工智能+意見》，需要推動政府部門強化示范引領作用，通過開放場景等支持技術落地。政府部門的先行先試不僅有助于在內部環境中持續優化政務大模型的適用性和效能，還能為引導和促進國內人工智能產業的技術創新和市場發展注入信心和資金，形成政府應用與產業發展的良性互動循環。
第四，體系推進政府人工智能活動專門立法。智能法治政府建設需要法律規范體系作為基礎支撐，為模型化治理提供統一、權威的法律框架。在短期內，可針對既有法律規范中與政府人工智能活動、政務大模型應用相關法律法規的具體條款進行修改，使其適應技術變革的客觀需要，在保留法律體系整體穩定性的同時，回應新技術帶來的新需求。從長遠來看，修法模式難以應對技術跨界融合、快速迭代的系統性挑戰，也無法突破現有行政法律框架對技術創新的約束性制度瓶頸。《人工智能+意見》中明確提出應“強化政策法規保障”，要求“完善人工智能法律法規、倫理準則等，推進人工智能健康發展相關立法工作”。國家發改委同中央網信辦發布的《政務領域人工智能大模型部署應用指引》進一步從應用場景、規范部署、運行管理等方面提出了工作導向與基本參照。未來，應在人工智能發展和治理實踐更加成熟后，創新立法機制和路徑，制定關于政府人工智能的專門法律，或者在人工智能綜合性立法中以專章形式規定政府人工智能活動的內容，從而為政府人工智能應用提供統一的法律框架。
域外相關立法設計對政府人工智能已做出一定探索。歐盟《人工智能法》對部分政府人工智能應用列為高風險應用，設置嚴格審查要求。早在2022年12月，美國就出臺了《促進美國人工智能法》，要求各個聯邦機構建立、公開并持續更新內部人工智能應用清單，對政府采購人工智能系統或服務在透明性、安全性等方面提出具體要求。特朗普政府針對政府人工智能使用所發布的《關于通過創新、治理和公眾信任加速聯邦對人工智能的使用》以及《關于推動政府高效利用人工智能》兩份備忘錄，強調各聯邦機構應加速、最大化利用人工智能。[58]美國《人工智能行動計劃》為加速政府機構對人工智能的應用，設立“首席人工智能官委員會”作為跨部門協調AI應用的主要平臺，并由總務署牽頭創建一個標準化的“AI采購工具箱”，以簡化各聯邦機構的采購流程。美國立法交流委員會發布的《州級人工智能示范法》要求政府機構全面盤點應用技術并提交詳細報告。地方層面的實踐同樣值得借鑒，例如，《紐約市2022年第35號地方性法規》便要求市政府機構每年報告其所使用的“算法工具”情況，為公眾參與監督創造了條件。由此可見，政府人工智能活動的專門立法應聚焦政府應用場景的特殊性，明確政府人工智能活動的基本原則、授權依據、適用程序、安全標準和責任機制，針對政務大模型部署中的技術可信性、安全風險、權責分配和算法公平等關鍵問題提供明確指引，構建包含倫理審查機制和事前評估、事中監督和事后救濟的完整治理鏈條，實現法律體系內部的協調和統一。
第五，做好智能政府相關法律制度的適配性評估。為確保法律制度能夠始終護航并引領技術發展，將在法治軌道上實現高質量發展和高水平安全的良性互動這一原則落到實處，適配性評估成為必不可少的關鍵環節。人工智能技術的發展和應用環境存在高度的不確定性和復雜性，傳統的靜態法律規范難以完全適應這種動態變化。適配性評估的核心在于主動把握人工智能技術發展和應用的制度需求，及時識別阻礙創新和影響安全的制度措施，進而推動法律制度的調整優化。
通過建立系統化的適配性評估框架，既能保持法律的穩定性和權威性，又能隨技術演進而適時調整。適配性評估需關注市場調節機制的有效性、政策對市場秩序的影響、對創新的規制負擔以及與技術發展趨勢的適應性等多維度因素，綜合評估監管措施的適當性和有效性，為政策優化提供科學依據。政府部門在推進智能化轉型過程中，應將適配性評估作為常態化工作，定期對現有的政務大模型和擬出臺的政策、制度進行組織評估。當評估發現某項政策或制度可能對人工智能發展構成不合理阻礙時，應及時啟動優化調整程序，為智能技術創新預留足夠空間。我國學者在《人工智能示范法3.0》中已前瞻性地提出政策和決策適配性評估條款，建議從國家層面建立人工智能政策適配性評估機制，對擬出臺或已實施的政策、決策、制度，開展對人工智能發展和安全形勢的適配性評估。經評估認為可能顯著影響人工智能發展或安全的政策、決策、制度，應當及時調整、廢止或修改完善。
六、結語
在新一代人工智能技術加速嵌入政府運行的時代背景下，技術不再是政府工作的外部工具，而是逐漸成為行政決策、公共服務和社會治理的內在邏輯。
智能法治政府命題的提出，本質上是對技術賦能與法治保障之間辯證關系在政務大模型廣泛部署下的反思與回應，是從法治視角探索平衡政務大模型應用與公權力有序運轉之間張力的解法。智能法治政府的構建，致力于解決人工智能技術應用難題，更追求在新型政府結構中重構行政權力行使的正當性基礎、重尋公共價值的當代表達以及重塑政民關系的互動規范，核心在于堅守法治政府的基本原則與價值底線，并主動適應智能技術帶來的治理邏輯變革。唯有在技術理性與價值理性之間尋求并維持平衡，才能真正實現人工智能技術的規范應用與創新發展，并由此帶動政府治理效能的全面提升、公共服務質量的持續優化以及社會創新活力的充分釋放，最終推動國家治理體系和治理能力現代化邁向更高水平。
作者：周輝，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《行政法學研究》2026年第2期。