2020年9月，歐盟委員會推出《移民與庇護公約》（以下簡稱《公約》）草案。2024年4月10日，該公約在歐洲議會上獲得通過，打破了歐盟移民問題的長期政治僵局。《公約》及其包含的9項“一攬子立法”將于2026年6月在成員國層面正式實施。新一屆歐盟委員會在2025—2029年政治周期中，將加強外部邊境管控納入歐洲防務與安全訴求，極大提升了移民共同政策的戰略地位。《公約》將為歐盟機構與成員國在移民領域采取具體行動奠定政治基礎，為各方協同合作指明方向。但與此同時，歐盟成員國在移民和庇護責任問題上矛盾依舊尖銳，《公約》的實施效果仍需實踐檢驗。
《公約》出臺的現實背景
2015年爆發的移民與難民危機對歐盟外部安全和內部團結構成嚴峻挑戰，成為歐盟移民制度改革肇因。2023年，俄烏沖突導致400多萬烏克蘭人涌入歐盟尋求庇護，使成員國接收與安置難民的壓力驟增。與歐盟接壤的個別國家將移民作為“武器”，驅使原本滯留其境內的第三國非正規移民越境進入歐盟，引發成員國連鎖恐慌，導致歐洲地緣政治危機下的移民情勢進一步復雜化。德國、瑞典等國紛紛收緊庇護政策，相繼恢復邊境管制；在一些成員國國內，民粹主義及仇外、反移民政黨逐漸形成主流政治氣候。成員國之間以及成員國內部黨派之間圍繞邊境管控與庇護責任分擔問題產生重大分歧，歐盟移民與庇護體系瀕臨崩潰。面對上述危機，保障外部安全鞏固“歐洲堡壘”，并促進內部團結增強凝聚力，既是《公約》的核心目標，也是各成員國談判的重中之重。
《公約》的新機制與特點
公約包含的“篩查條例”“遣返程序條例”“庇護數據庫條例”“庇護管理條例”等搭建了相互聯動的規則體系，為入境篩查提供了明確的操作指南，為快速遣返制定了高效的執行措施，為成員國公平分擔庇護責任建立了永久性機制。
一是流線型、智能化邊境管控機制。一方面，建立“查、遣、庇”三位一體管控程序。根據“篩查條例”，由入境成員國負責審查入境者的個人信息，在邊境地區完成前端篩查，迅速甄別確認其身份并重點攔截非正規移民。入境者若經篩查符合“難民和其他國際保護”的條件，將啟動庇護程序；若不符合庇護條件，則不得獲準進入任何成員國領土，并直接適用“快速遣返程序”。而根據“遣返程序條例”規定，將被遣返的移民在外部邊境地區停留期限不超過12周。另一方面，加強智能化技術支撐。新修訂的“庇護數據庫條例”對庇護數據庫（Eurodac）進行了全面升級。升級后的系統與歐盟的“簽證信息系統”“旅行信息和授權系統”以及“出入境系統”緊密對接，實現個人生物信息識別比對的全領域覆蓋。這一舉措極大提升了信息篩查的可控性和準確性，不僅促進入境與庇護程序間信息管理的互通共享，還有效監控并防止非正規移民向其他成員國“二次流動”的庇護尋租現象。
二是兼具強制性與靈活性的庇護機制。《公約》以平衡責任、彌合政治裂痕為目標，致力于打造兼具強制性與靈活性的庇護機制，進一步推動成員國之間的責任共擔。“庇護管理條例”是其中的一項重要立法，其核心之一在于引入“團結規則”，包含兩項關鍵內容。其一，強制性義務。條例要求所有成員國都有義務接收難民，以分擔部分外部邊境國家的難民接收壓力，避免這些國家因地理位置而承擔過重的負荷。若成員國選擇不直接接收難民，則必須通過其他捐助方式提供支持。如果成員國捐助數額未能達到特定閾值，那么該國將被要求接管原本由“首次抵達國”承擔的接收和庇護責任，這種責任轉移具有強制性。其二，靈活性條款。條例規定的年度捐助形式具有多樣性，可靈活選擇。具體選項有：接收安置3萬名難民，或者提供總額為6億歐元的財政捐助，以及采取能力建設、設施和技術設備支持等其他互助措施。成員國的具體捐助配額根據其國內人口數量與生產總值加以確定。同時，“危機和不可抗力條例”規定，在突發移民危機或不可抗力情形下，允許靈活性地臨時調整規則，以減輕面臨緊急情況國家的接收負擔。
《公約》的局限性與未來挑戰
《公約》在談判中幾易其稿，最終在歐洲議會以300票贊成、270票反對的微弱多數通過。《公約》是各成員國利益博弈與相互妥協的產物，具有局限性。
首先，全面方法實則并不“全面”。《公約》并非如其名稱所示，是一項解決移民與庇護問題的全面方案。相反，《公約》主要聚焦于非正規移民問題，采取以邊境遏制和增加遣返為核心的優先策略。運用邊境物理監控、快速遣返程序以及壓縮庇護申請渠道等法律與技術手段，最大限度地縮小非正規移民入境及申請庇護的機會。這種單一方法以危機驅動為導向，僅能治標難以治本，加大了短期管控政策與長期治理目標之間的鴻溝，面對長期性挑戰無能為力。
其次，團結規則難以實現真正的“團結”。《公約》未能提供加強庇護團結的系統性破局方案，而更多體現了對責任分擔壓力的倉促回應。第一，靈活性替代方案與現實需求脫節。實踐中，每年3萬人接收總額僅占實際非正規入境人數的10%，無異于杯水車薪。而6億歐元的出資額度也遠低于成員國接收難民的實際支出，這反而可能導致有的國家以象征性出資逃避責任，使責任分擔淪為形式，進而加劇成員國之間的對立和矛盾。第二，難民接收標準的統一之路困難重重。旨在確立接收難民共同標準的“難民接收指令”是《公約》中唯一的非條例形式的立法，需成員國在2年后納入國內法方能生效。然而，歐盟各國多年來在難民接收的實質性標準上陷入了逐底競爭的泥潭，相互信任已降至冰點，這為指令的生效前景蒙上了厚厚的陰影。
再次，個人權利被邊緣化。《公約》將移民的基本權利邊緣化，是歐盟人權保護標準的嚴重倒退。例如，外部邊境篩查標準模糊不清，為第三國公民在審查程序中可能遭受基于種族、國籍或宗教的歧視埋下隱患。外部邊境地區系統性地擴大拘留措施，侵犯了非正規移民的人身自由和安全。“安全第三國”概念的泛化可能導致移民被遣返至存在迫害或酷刑風險的國家，違反不推回原則。庇護數據庫作為執法輔助工具使用，卻缺少必要的監督機制，也引發了外界對個人隱私和數據權利保護的擔憂，等等。
最后，倚重外部方法，難解深層危機。在對外關系上，歐盟憑借其貿易發展和資金優勢，以提供金融支持、幫助東道國增強“韌性”以及貿易便利化等作為交換，與第三國達成移民接收安置及遣返協議，試圖將移民徹底攔截在歐盟邊界之外，但這些所謂的外部“伙伴關系”本質是歐盟運用政治經濟權力的外在震懾手段。事實上，西方國家頻繁的軍事干預和代理戰爭是導致移民危機產生及復雜化的根本原因，而歐盟對這一深層根源卻始終視而不見，政策上的縱容令移民問題難以從根本上得到解決。
（作者系中國社會科學院國際法研究所研究員）