網絡平臺帶來了數字經濟的新繁榮，也帶來了“正在迅速發展的經濟組織變革”，推動了“去中心化”的網絡1.0時代向圍繞網絡平臺“再中心化”的網絡2.0時代的演進。“平臺”這一概念在使用中主要有兩種含義：第一種強調其支撐作用，將其作為技術支撐的載體，如各類操作系統，是軟件應用程序開發、運行的基礎。第二種強調其連接組織作用，致力于促進不同用戶尤其是其他服務提供者與終端用戶之間的互動。在網絡治理的語境下，平臺更多地被視為一種經濟組織，但這并不影響平臺所有者對整個網絡平臺生態（以下簡稱“平臺生態”）的特殊支撐地位。本文的討論主要圍繞電商平臺、內容平臺這兩類最有代表性的網絡平臺展開。網絡平臺企業（以下簡稱“平臺企業”）代表著一種全新的經濟組織形式，它強調通過信息技術聚合不同群體和地區的資源，利用線上溝通便利、快捷的特點形成規模優勢。伴隨著平臺經濟的發展，平臺企業功能的重心也發生了由信息通道的“連接者”向生態秩序的“治理者”的位移。圍繞平臺生態日益形成一種雙重秩序：以法律規范規制為主導的“法律秩序”和以平臺企業的自治規范調整為主導的“平臺秩序”。下文將在分析網絡平臺治理雙重秩序規律的基礎上，著眼公權力在平臺企業監管中遇到的挑戰，提出促進平臺經濟規范發展的監管完善路徑。
一、平臺生態中的“雙重秩序”
（一）平臺生態中的主體關系架構
平臺生態中的主體，除了行使公權力的公主體外，還包括多種私主體：既有作為平臺所有者的平臺企業，也有平臺內用戶（包括消費者等平臺終端用戶；以及利用平臺向終端用戶提供服務的私主體，即平臺內服務提供者），還包括平臺外的其他權利人（如主張平臺上售賣的產品侵犯其著作權或商標權的知識產權所有人）。
在平臺生態關系架構中，根據是否直接發生在網絡平臺內，平臺生態主體之間的關系可以分為網絡平臺內關系和非網絡平臺內關系：（1）網絡平臺內關系，既包括平臺企業與平臺內用戶之間的服務關系、平臺內用戶（即平臺內服務提供者與平臺終端用戶）之間的服務關系、平臺內服務提供者之間的競爭關系；也包括平臺企業介入平臺內用戶之間的服務關系、平臺內服務提供者之間的競爭關系后，所產生的多角關系。（2）非網絡平臺內關系，因平臺外主體的不同又可具體分為兩類關系：其一，因公權力主體對平臺生態內的平臺企業、平臺內用戶等實施監管所形成的關系；其二，平臺企業在受理平臺外的其他權利人通過平臺向平臺內服務提供者主張權利時，所產生的關系。
上述這些關系傳統上應當由公法或者私法規范調整，但是，這一思路主要適用于非網絡平臺內的關系。對網絡平臺內關系而言，一般法律規范只適用于平臺內用戶之間的服務關系、平臺內服務提供者之間的競爭關系，一旦有平臺企業的介入，情況就會變得復雜起來：
第一，平臺企業與平臺內用戶之間的服務關系，多數情況下類似于一般私法中的服務關系，但仍存在一般私法關系難以涵蓋的情形。在法律規定或公權力主體的要求所形成的“壓力”下，出于合規要求，平臺企業會采取某些“處置”措施，此時并不需要考慮平臺內用戶的意愿。與某些具有“高權決定能力”的社會組織一樣，平臺企業此時實質上在實施監管、履行“公共職能”。例如，根據國家互聯網信息辦公室2022年11月發布的《互聯網跟帖評論服務管理規定》，跟帖評論服務平臺經營者所建立的用戶真實身份信息認證機制、用戶信息保護制度、跟帖評論先審后發制度等，都是對網絡公共秩序維護義務的履行。如果因其是私主體，而以私法關系處理，將會掩蓋其背后的類公法支配性關系。當然，這種支配性關系的形成并非源于受到法律禁止的壟斷行為，而是源于法律規定或公權力主體的授權，因而是受法律認可的。
第二，平臺企業與平臺內用戶之間的服務關系有“異化”為支配關系的可能。面對海量的交互活動，如果平臺企業不建構起有效的交互秩序，那么平臺生態會面臨隨時崩潰的風險。網絡平臺一旦形成并活躍起來，就具有自覺與自主發展的自組織特性。當面臨來自公權力的“壓力”，以及對平臺生態內部秩序維護的“動力”，尤其是在缺少法律明確規定的情況下，平臺企業出于合規以及維護網絡平臺秩序的需要，對平臺內服務提供者和平臺終端用戶行使強制力，從而成為“自律監管者”。同時基于平臺運營秩序和生態差異性、用戶體驗度等平臺自我發展因素的影響，平臺企業會主導建立適用于平臺內用戶之間的內部治理機制。例如臉書（于2021年改名為Meta）為規范用戶廣告活動建立《廣告發布政策》，微信針對公眾號的運營者規定了推文的頻率，淘寶、京東針對第三方賣家規定了網絡交易支付的流程。
第三，同平臺企業與平臺內用戶之間的服務關系類似，當平臺企業介入平臺內用戶之間的服務關系或平臺內服務提供者之間的競爭關系，從而形成多角關系時，這種關系也同時可能包含了私權利主體間的私法關系、平臺私權力在公權力“壓力”下形成的類公法支配關系，以及平臺私權力僅基于內部秩序維護“動力”所形成的支配關系。例如，我國消費者權益保護及網絡交易法律制度均對退貨退款的期限提出了要求，《網絡購買商品七日無理由退貨暫行辦法》明確了七日無理由退貨規定。在各網絡交易平臺依法制定平臺內退貨退款規則的同時，為了獲得更高的用戶滿意度，淘寶等平臺逐漸開始推廣更加寬松的退款政策。例如，《淘寶平臺爭議處理規則》允許用戶在一定條件下可以僅請求退款而非退貨退款，且申請退款時可免于承擔部分舉證責任，平臺憑大數據分析形成的“高度蓋然性”關系來判定是否支持用戶的請求。這一由平臺企業介入消費糾紛所形成的關系，背后既有法律法規的要求和倡導，也有平臺自身決策的推動。
基于此，圍繞網絡平臺所形成的關系架構是多元的，需要界分公法關系與私法關系，劃定公權力和私權力的邊界，維護網絡空間秩序、經濟創新發展、用戶權益保護等不同價值取向間的平衡。
（二）平臺治理的“法律秩序”與“平臺秩序”
平臺生態的關系可歸納為四類關系：公法關系、私法關系、類公法支配關系和純粹私主體間的支配關系。前三類關系的共性在于，相關治理秩序中的活動都具有法律關系屬性，并由法律規范規制——公權力“壓力”下以平臺規范之名行法律規范之實的情形，仍屬于法律規范的實質規制范圍；但第四類關系并不完全具備成為法律關系的要件，因為相應的平臺私權力沒有法律上的強制力，而是由僅基于內部秩序“動力”生成的平臺自治規范調整。由此產生了平臺治理的雙重秩序：前者可以稱之為平臺治理的“法律秩序”，其既包括干預或矯正平臺生態的公法秩序，也包括反映市場運行規律的私法秩序；后者可以稱之為平臺治理的“平臺秩序”。對于兩者的關系，可具體闡述如下：
第一，“法律秩序”與“平臺秩序”以平臺為紐帶，二者并非涇渭分明的兩套治理體系，但經由對平臺角色、平臺自治規范作用的判別，可以大體劃分出二者的邊界，區分出某一特定的治理措施更多地歸屬于哪一方。在“法律秩序”中，法律治理發揮主導作用，法律規則是主要調整手段，平臺更多是被治理的對象，至多是治理的協助者而非主導者。就“法律秩序”的關系結構而言，傳統上主要包括公主體與私主體間支配與被支配的公法關系和平等私主體間的私法關系。在“平臺秩序”中，平臺企業自律治理發揮主要作用，平臺從治理的接受者轉換為主導者。這一秩序中的調整手段則是平臺為補充法律空白或滿足自身利益需要所形成的自治規范。平臺自律治理也必須遵循法治的基本原則，并由針對平臺的法律規范進行調控。在這個意義上，“平臺秩序”也是一種法治原則下或法治框架內的秩序。這些針對平臺的法律規范仍屬于“法律秩序”的一部分，只不過當其是強制性規范時，會充當“平臺秩序”的“底線”和“紅線”；當其是任意性規范時，則是“平臺秩序”的指導和補充。換言之，“法律秩序”對“平臺秩序”的價值，可以類比公司法對于公司治理的價值：公權力制定并實施法律規則，由此形成的制度體系為各平臺企業提供了一個治理的“最大公約數”。如果法律規則及其蘊含的價值取向能夠得到統一遵循，即使在細節問題上容許平臺的自由裁量，仍可以整體上使平臺治理的效能得到實現。
第二，兩種秩序之間的邊界在不同法律體系下會有一定差異。以網絡內容生態治理為例，美國更多地采取合作治理模式，側重于由平臺企業自行建立“平臺秩序”，在政府的指導下進行自我治理。例如，臉書在其下屬的內容平臺被質疑干涉2016年美國大選后，于2019年發布《建立獨立監督委員會的治理架構》，其中建立的獨立監督委員會有權審核臉書、Instagram等平臺上可能侵犯他人權益的各種內容，并可以決定對該內容采取措施或修改，還可在Meta的內容政策價值觀下解讀平臺準則和其他相關政策。根據該文件，獨立監督委員會的成員并非政府官員，而是由具有不同專業和文化背景的人士組成。在這一案例中，平臺企業固然可能受到來自政府的政治壓力，但對于如何建立秩序以及秩序的具體標準，仍有相當程度的自由，因而應歸于“平臺秩序”而非“法律秩序”。而在中國，由于已經有比較具體的法律規范，網絡內容治理應更多地劃入“法律秩序”中，即平臺有法定義務遵照相關標準，審查發布于其平臺的內容是否違法違規，并依法進行處置。
第三，“法律秩序”與“平臺秩序”相互塑造，在平臺生態中彼此借鑒和改進自身。例如，通過確定網絡交易平臺、網絡直播平臺、社交媒體平臺等平臺類型，探索平臺分類分級制度，提出將“具有輿論屬性或社會動員能力”作為加強互聯網信息服務安全評估的標準，“法律秩序”可以將各式各樣的平臺劃分為可識別、可界定的類別，各平臺自發形成的秩序也隨相關法律法規的要求而日漸趨同。例如，2023年7月中央網信辦秘書局發布《關于加強“自媒體”管理的通知》后，各大社交媒體平臺紛紛跟進探索自媒體“前臺實名制”，引導時政、財經、醫療等專業領域達到一定影響力的賬號展示實名信息，并對拒絕展示實名信息的賬號采取流量限制等舉措。當然，“法律秩序”在一些場景下也要適應“平臺秩序”：“避風港規則”“紅旗原則”等平臺內侵權責任規則的形成，很大程度上受到平臺經營和發展規律的影響。如果強令平臺承擔超過其自身履行能力的義務、承受過重的責任，平臺經濟就難以發展到如今的規模。
（三）雙重秩序的核心：再中心化的平臺及其私權力
“法律秩序”不能或不宜干涉之處，即由“平臺秩序”填補。以雙重秩序的視角去審視和理解平臺監管，歸根結底是由于平臺自身的特殊性及其所具有的私權力，令其既可以作為被公權力監管的私主體，又能夠成為一定范圍內規范其他私主體行為的監管者。
1.平臺在平臺生態中的身份
作為現代經濟組織形式，平臺企業兼具公司和市場的特征。有別于通過“組成團隊去組織生產活動”的公司，平臺更加扁平，突破了只協調、統籌內部資源的局限，擁有更廣泛的外部聯系和更大的創新空間。與線下傳統的、行為主體自發開展交易的市場不同，平臺的技術架構與組織架構更具體系性，使平臺可以協調和統籌不屬于自身的外部資源，進而實現從資源控制到資源整合、從內部優化到外部交互、從圍繞單個客戶到構造生態系統的轉變。
從平臺最初的也是最基礎的功能來看，平臺發揮著通道和中介的作用，以“連接”為其基礎服務，實現平臺內各方的信息交互。自從市集型的商品經濟開始在網絡空間延伸，便有了連接生產者與消費者的平臺。從組織形式上看，網絡時代的平臺是數字化的基礎設施，使兩個或兩個以上的群體能夠進行在線互動。隨著互聯網的覆蓋率、網速可靠性的迅速提升，連接變得更加容易。作為外部性和網絡效應的聚集體，平臺企業搭建在線市場，降低了平臺建設和擴展的難度和成本，實現了用戶增長的無限可能，可以為處在不同空間區域的買賣雙方提供直接交易服務。2018年我國《電子商務法》對電子商務平臺經營進行界定，將平臺的功能定義為：“在電子商務中為交易雙方或者多方提供網絡經營場所、交易撮合、信息發布等服務，供交易雙方或者多方獨立開展交易活動。”這里所列舉的服務類型，以及強調其為其他主體活動提供的支撐性服務，均可對應平臺的中介功能，即平臺為用戶之間的互動提供場所、渠道的“便利性”服務，并促成這種互動。也可以說，平臺服務的核心是組織匹配，使潛在供需關系的用戶進行互動。借助網絡提供的連接，平臺企業進一步實現了資源匹配的優化，通過平臺運行商品（服務）流、信息流和資金流，優化了流動方式，減少了對各類傳統中介的依賴，從而極大地降低了交易費用，提高了交易效率。
在上述功能基礎上，基于其發展現狀，平臺獲得了“中介”以外的另一層身份：不僅是提供中介服務的連接者，還是平臺內各種經濟活動的組織者與管理者。隨著用戶群的成長，只有提供更加精準的匹配，平臺企業才能留住用戶，也才能創造更大的價值。因此，企業需要履行連接、匹配之外的職責：對用戶進行篩選，讓真正符合供需各方需求的用戶進入平臺；對用戶的言論、服務進行管控，避免平臺生態秩序的混亂，讓用戶的互動能夠符合平臺的功能定位和用戶預期。誠然，此種平臺的組織者、管理者身份，似乎不是平臺運行發展所必需的：在一些規模較小、功能單一的平臺中，仍可以由用戶自發形成秩序，使平臺的管理者責任相對減弱。但是，只要平臺有進一步發展的需要，希望吸引更多用戶、拓展自身業務范圍，就必然增大秩序混亂的可能性，即更大的用戶群體會帶來相應的管理需要。同時，為了消除平臺內行為給平臺造成的風險，并提高整個平臺生態的品質和聲譽，從客觀上來說平臺也不再只是一般意義上的中介——單純的通道或中立的連接者，而必須或多或少地成為一個“過濾器”，這樣就形成了平臺與其用戶之間的管理與被管理的關系。
最終，平臺成為網絡空間中的“樞紐節點”，在網絡治理、網絡監管中發揮著不可或缺的作用。從網絡平臺治理、網絡平臺監管入手，可以使監管覆蓋范圍更加廣泛。此時，平臺企業作為連接者、治理者，與一般的網絡活動參與者角色明顯不同。這也是平臺顛覆網絡空間原有的“去中心化”趨勢、實現以平臺為中心的“再中心化”的體現。在這一過程中，平臺成為“法律秩序”與“平臺秩序”中均不可缺少的重要角色。
2.平臺私權力對“平臺秩序”的影響
權力關系根植于整個社會網絡，可以用法律視角思考權力，也可以用權力視角來思考秩序。平臺企業擁有的私權力與政府公權力既類似卻又不同：一方面，作為網絡社會和平臺生態中的私主體，按照經典的治理秩序理想模型，平臺企業必然要接受政府等公共機構的監管，成為公權力的監管對象。但另一方面，相對于平臺內的其他私主體，平臺企業又是實際的權力行使者。作為權力主體，平臺企業在平臺生態治理中既有支配的可能，也有支配的實踐。從平臺權力興起的基礎來看，一般意義上受到關注的平臺權力，主要是指平臺基于數據、技術、資本優勢以及平臺規則的制定、實施能力，具備令其用戶難以反對進而事實上被接受的控制力。但是，這種觀點只關注到了平臺僅基于自身實力所產生的影響力，或稱為平臺的源生權力，而忽視了公權力在平臺生態監管過程中，通過賦權從而使平臺獲得的派生權力。
隨著平臺被賦予越來越多的法律義務，無論是直接的積極管理義務，還是間接的權利保護義務，事實上也為平臺能夠支配部分用戶提供了法律依據。當平臺經濟滲透到國民經濟的更多方面，平臺生態延伸到社會的不同角落后，平臺需要分擔更多的社會風險；平臺管理能力的增強，也客觀上讓其承擔了更多公共管理職責。在法律的作用下，平臺作為“平臺秩序”中的管理者，也逐步具備了“法律秩序”中管理者的身份。此外，平臺為避免就用戶行為承擔責任而采取了合規措施，其中的部分措施也會對某些用戶的活動產生實際約束。這些因平臺義務、平臺責任派生出來的平臺權力，一方面會進一步增強前述的源生平臺權力；另一方面，從平臺權力風險規制的視角，為規制源生平臺權力風險而設計的法律規范，也要避免平臺怠于行使其源生權力，防范由此形成的平臺生態治理缺位。
綜合來看，平臺掌握的權力通過以下兩方面表現出來：一方面，進入網絡時代后，平臺企業使用技術手段以決定信息在用戶面前的展示方式和優先順序，進行數據分析以發現、過濾和處置特定內容。加之算法技術被廣泛應用于平臺業務并成為新的競爭力，數據處理和信息投送的精準性、自動性也不斷提升。平臺內的用戶幾乎總被算法推薦、算法決策所影響。例如，作為信息傳遞的基礎平臺，微信運營者“一個不經意的動作，可能會引起信息洪流的流向變化”。“推送什么信息，決定了用戶會看什么信息，決定了他在一個什么樣的世界里。”在算法“黑箱”的背景下，這種支配也會更加隱蔽。
因此，某種意義上平臺企業才是平臺生態的內部治理者，政府治理很大程度上會止步于平臺生態之外。另一方面，隨著互聯網業態的融合發展，一些網絡平臺利用其整合資源、吸引用戶的能力構建起相對獨立的生態體系，從而成為某種事實上的“經濟體”。平臺可以制定服務協議、用戶規則，對違反規則的用戶進行處罰，還可以利用內部糾紛解決機制對用戶間的矛盾進行“裁決”，即平臺具有了類似政府的職能，實施公共管理進而維護競爭秩序。從治理的角度來看，平臺企業已經成為大眾生活的非官方、非選舉產生的監管機構。對此，臉書的創始人扎克伯格曾言：“臉書從許多方面來看更像是一個政府，而非一家傳統意義上的公司。我們擁有龐大的用戶社區，遠遠超過其他任何一家高科技公司。我們其實是在制定政策。” 因此，在“法律秩序”與“平臺秩序”中，平臺私權力都在發揮作用。在“法律秩序”調整的類公法支配關系中，平臺企業直接依據法律規范行使私權力，在性質上雖然是實施法律治理，但不可否認其中平臺私權力所發揮的重要作用。換而言之，“法律秩序”中的平臺企業以私權力之名行公權力之實，其實質是公權力主體經由平臺企業履行法律義務，以實現對其他私主體行為的監管。然而，如果因此將“法律秩序”理解為完全基于公權力運行的秩序，則有可能忽視秩序運行過程中所存在的假借公權力之名濫用私權力或怠于行使權力等破壞“法律秩序”的行為。在“平臺秩序”中，即便在平臺企業與其他私主體之間存在支配關系，但由于并沒有法律的直接介入，所以其仍只是一種平臺自我治理。因此，“平臺秩序”的范疇實際上小于法律允許平臺發揮其部分或全部影響力的范疇，而僅指在平臺私權力“自由”地不受公權力“壓力”的情形下，所作用形成的平臺自我治理秩序。這種秩序迥異于立法者構建的傳統秩序，但具有與市場機制一樣的活力。
二、雙重秩序視角下網絡平臺監管的趨勢與挑戰
（一）走向嚴格的“法律秩序”
在當前的“法律秩序”中，無論是平臺義務，還是平臺責任，各國都有不同程度的政策收緊趨勢。在互聯網發展之初，曾有過網絡空間“獨立”的主張，即排斥現實中各國政府建立的基于物質世界的法律秩序，主張在虛擬空間構建一個由私主體主導的自下而上的自我組織和自我管理的社會。然而實踐證明這只是一個不切實際的幻想。沒有“法律秩序”、僅有“平臺秩序”的現實尚未在任何國家出現。在“分工的全球化”日益轉向“競爭的全球化”的今天，有必要以更加全面的視角來認識和理解“平臺秩序”。
歐盟較早關注到并著手應對平臺權力問題，其2018年設立的“平臺經濟監測專家組”（Expert Group for the EU Observatory on the Online Platform Economy）的工作報告就明確提出，平臺權力既包括經濟權力，也包括某種程度上的政治權力。為強化對網絡平臺權力的規制，歐盟于2022年通過了兩部平臺專門立法：《數字市場法》和《數字服務法》。這兩部法律在對平臺企業的規模和業務類型進行區分的基礎上，突出了對網絡平臺的嚴格監管。除對大型平臺予以規制外，這兩部法律也根據規模、業務領域等對其他平臺企業規定了相應的義務，包括但不限于非法商品或非法內容移除、透明性、平臺企業反壟斷和公平競爭等方面的義務。通過上述立法，歐盟充分整合了以往電子商務、數據合規、消費者保護等領域的平臺治理規則，使平臺能夠更清晰地理解自身的責任和義務。
與歐盟相比，美國的大型平臺展現著美國的經濟和科技競爭力以及輿論影響力。雖然在自由市場和鼓勵創新的理念影響下，美國通過立法增強對平臺經濟的介入規制過程較為緩慢，但也在持續推進加強平臺監管。2019年6月，美國眾議院司法委員會針對“GAFA”四家平臺展開了首次競爭調查，并于2020年10月形成了調查報告，認為四家平臺濫用市場權力系統性地阻礙競爭，對整個數字市場秩序帶來不良影響，建議對美國《反壟斷法》進行全面修改。2021年4月，美國眾議院司法委員會正式批準了這一報告。此間美國聯邦和州政府也多次針對平臺企業開展反壟斷調查。2021年6月，美國眾議院司法委員會一次性通過六項平臺反壟斷法案，包括《大型并購申報費用現代化法案》《反壟斷執法場所法》《美國在線創新和選擇法案》《終止平臺壟斷法案》《平臺競爭和機會法案》《許可轉換服務平臺以增強兼容性和競爭法案》。前四項法案在定義、結構和規制思路上較為一致，均對美國《反壟斷法》的適用范圍作了進一步擴張，明確平臺新型壟斷行為受《反壟斷法》規制，限制所調整的平臺從事特定的壟斷行為，如平臺間不兼容、數據壟斷、無序擴張、施行絞殺性并購、實施算法歧視等行為。
近年來，我國的網絡平臺監管也在不斷加強，這在立法、執法、司法方面得到全面體現。第一，立法方面，網絡信息立法對平臺義務和平臺責任進一步明確，還針對平臺規范的制定設定了具體要求。例如，《個人信息保護法》第58條對“提供重要平臺服務、用戶數量巨大、業務類型復雜的個人信息處理者”規定了個人信息保護的特別義務，將大型平臺作為個人信息處理者的直接義務同規制平臺內其他個人信息處理者的第三方義務融為一體，規定大型平臺須制定用戶規則、對平臺內違法違規行為采取處置措施并接受社會監督，在法律上對大型平臺構建個人信息保護平臺秩序提出了要求。又如，我國針對電信網絡詐騙、算法規制等制定了《反電信網絡詐騙法》《互聯網信息服務算法推薦管理規定》等一系列法律法規，要求平臺除事后協助執法外，還需履行監測預警、身份核驗、風險評估、算法備案等各種事前與事中義務。《電子商務法》《網絡交易監督管理辦法》等電子商務領域法律制度還明確規定了平臺交易規則的制定原則、必要內容、公示和修改程序，以及平臺依法或按照平臺內規則對違法違規用戶采取處置措施的程序。第二，執法方面，各相關政府部門在網絡信息執法過程中，把平臺企業作為重點監管對象。在罰款等處罰措施之外，監管部門還采取約談、暫停用戶注冊、下架相關應用等方式對平臺進行執法。例如，國家互聯網信息辦公室發布的《數字中國發展報告（2022年）》提到，2022年全國網信系統累計約談網站平臺8608家，罰款512家，暫停功能或更新621家，下架移動應用程序420款。2021年以來，阿里、美團等平臺企業先后受到國家市場監督管理總局反壟斷調查，并被處以高額罰款。國家市場監督管理總局在對阿里巴巴下發的行政指導書中要求其規范自身競爭行為、落實平臺內部生態治理等責任、完善企業內部合規制度和維護公平競爭；滴滴則因網絡安全、數據安全、個人信息保護等方面的違法違規行為受到網絡安全審查并被處以巨額罰款，審查期間“滴滴”應用程序遭下架，新用戶注冊也被暫停。第三，司法方面，2022年2月通過的《最高人民法院關于審理網絡消費糾紛案件適用法律若干問題的規定（一）》，對平臺經營者法律責任承擔作了補充規定，例如：電商平臺開展自營業務時應承擔商品銷售者或服務提供者責任；直播營銷平臺需承擔自營責任、無法提供直播間運營者真實信息時的先付責任、未盡食品經營資質審核義務的連帶責任，以及明知或者應知不法行為情況下的連帶責任；網絡餐飲服務平臺經營者未依法對入網餐飲服務提供者進行實名登記、審查許可證，或者未履行報告、停止提供網絡交易平臺服務等義務，需承擔連帶責任。各級法院也針對個人信息保護、知識產權保護、電子商務等涉網絡平臺司法糾紛發布了一些典型案例，對法律法規的理解和適用提供了參考和借鑒。
（二）雙重秩序中網絡平臺監管的定位
現代國家治理的主體可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以由公共機構和私人機構合作組成。網絡平臺治理強調的理念不再僅是“對峙”，而是合作，需做好服務性行政。因此，實施和完善網絡平臺監管既要針對不同對象把握好監管，也要融入治理的本質理念把握好合作。如果僅關注平臺企業作為被管理對象時的角色，就會削弱其同時具有的治理功能優勢。
在雙重秩序的背景下實施網絡平臺監管，一方面，公權力主體要遵循“法律秩序”的運行規律，利用好平臺企業連接各方的“樞紐節點”功能，作為實施更進一步、更細節性的管理的突破口和切入點。信息技術和平臺經濟的發展增強了公權力履行職責的能力，但相比于平臺企業，公權力主體與行業生態距離較遠，既不便于在監管的方式方法上頻繁創新，也不易獲取一手數據資源，因此具備一定局限性。傳統意義上公權力對“專業能力”所具有的自信在面對平臺企業時，可能很難再那么“自以為是”。但需要注意的是，在“法律秩序”中，起主導作用的仍然應是公權力主體，平臺企業只能扮演配合者、輔助者的角色。換而言之，“法律秩序”中的平臺監管，首先是公權力主體的責任，其次才是平臺企業的配合責任。
另一方面，公權力主體也要尊重“平臺秩序”的運行規律，在保障平臺自治的基礎上，審慎處理好相關的外部性風險。平臺企業自身作為典型的經濟人，會追求自己利益的最大化。這也恰是其推動經濟創新和治理創新的原初動力。但是，如同市場機制和公權力運行都會“失靈”，平臺的治理機制也存在類似風險。例如，網絡交易中大多數平臺均采用評價機制對交易各方進行評分和管理，但評價系統的準確性、可信度往往會受到其他因素的干擾。如商家會讓利給消費者以換取更好的評價，會在評價量不足或缺乏代表性時雇傭他人“刷好評”“買好評”，破壞平臺內的良好生態。網絡平臺連接得越多、匹配得越多、統籌得越廣，其“平臺秩序”的外部影響也就越大。因此，對于“平臺秩序”中私權力的運行，也要加強必要的監管，以填補“平臺秩序”內的公權力缺位。對于涉及基本權利和公共利益的底線事項，公權力主體尤其應當保持警惕。一旦出現“平臺秩序”偏離法治軌道的情形，公權力主體應當及時介入干預。而當法律規則缺位時，法律原則也可發揮作用。
（三）網絡平臺監管面臨的挑戰：模式、角色與合作監管
圍繞公權力、平臺私權力的運行，網絡平臺監管的挑戰集中在以下三個方面：
第一，線上與線下監管模式的“糾纏”。現行法律規范大多數制定于前平臺經濟時代，在“法律秩序”一直跟跑經濟社會變革的過程中，線下監管模式在線上“投射”后是否仍具有適應性、有效性，以及監管機制革新能否保障及時性、科學性，將是平臺經濟時代始終需要面對的挑戰。一方面，監管對象和監管場景由線下轉向線上，不可避免地產生行政程序的數字化與自動化需求。例如，行政法中正當程序原則客觀上要求監管執法應當包括事先告知、說明作出行政決定的理由、聽取陳述申辯、明示救濟路徑等內容，但在線上監管中，無論是現有公權力組織架構分散帶來的數據聯通難題，還是技術能力相對落后帶來的執法難題，都可能導致上述環節無法切實、充分進行，使得程序的公開、公正、參與等價值難以真正得到實現。另一方面，雖然網絡空間有其相對獨立的生態和運行規則，許多線上問題實質上仍然是線下問題的折射。在監管平臺生態時，要充分考慮平臺生態是否有線下市場、線下社區或社群組織是否會發生的同樣問題，也要考量適用于線下的管理手段是否能夠解決平臺上的問題、單單處理線上問題是否能夠解決根源性問題。例如，一些受到網民廣泛關注的社會熱點話題本身并不發源于網絡，而是在現實中存在基礎性、本源性的問題。江西某高校“鼠頭鴨脖案”的輿論熱度在事件曝光后居高不下，固然可能有社交媒體平臺信息推送機制的影響，但更主要的原因則是校方和有關部門對該事件的處置在第一時間無法令人信服，直到聯合調查組澄清事實真相方才平息。如果在實施網絡信息內容治理時僅僅關切如何降低各類事件的“互聯網熱度”，卻未能充分重視和回應現實層面的需要，就無法真正“祛病除根”，反而可能進一步導致同案或類案反復成為輿論熱點，也會令虛假信息和有害信息趁機傳播。不分清問題的根源，監管既無法“對癥下藥”，也可能對錯誤的地方“用力過猛”，監管效果就會大打折扣。
第二，監管者與發展者雙重角色之間的張力。對于政府而言，其既是平臺經濟的監管者，也是平臺經濟的發展者：一方面需要把安全的底線看護好，避免網絡空間中的權利和治理秩序遭受損害；另一方面需要發展好本國的平臺經濟，在全球新一輪經濟競爭中獲取優勢。因此，政府對任一使命的傾斜很可能會給平臺經濟的發展帶來完全不同的結果。對于平臺企業而言，其實也存在類似的問題。即便承擔“法律秩序”的治理使命，平臺企業仍是一個追求市場利益的私主體。在有裁量空間的領域，能否平衡自身利益與公共利益、自身利益與用戶權益，對平臺企業而言同樣是一個重大挑戰。實踐中，平臺企業規避監管、怠于履行責任的情況時有發生，例如歐盟數據保護委員會于2023年5月宣布，由于Meta違反此前的法院裁決，將歐盟用戶數據轉移到美國，因此將對Meta處以創紀錄的13億美元巨額罰款。為了降低營業風險，“過度合規”的情況也存在，例如電商平臺面對惡意投訴時，往往陷入規避風險和遏制濫用投訴的兩難困境，難以實現“權利保護與技術創新之間的平衡”，導致平臺承擔不必要的負擔。
第三，合作監管中公權力的“失能”。即使由平臺施行部分具體治理工作，公權力仍然承擔著明確治理程序、劃定各方權責范圍、及時實施問責與救濟等職責。公權力履職過程中所可能遇到的一系列錯位、混亂與風險，影響著合作監管的實際效果。（1）能否在實踐中科學區分以平臺義務、平臺責任之名行合作監管之實的強制性合作監管與其他非強制性合作監管，是對公權力主體的一大考驗。出于對行政效率的追求，政府會不斷探索個人信息利用的限度和價值，往往都希望平臺企業披露或提供用戶數據。平臺企業可能會予以對抗，如Google在官方網站提供的《服務條款》中載明，如果政府想要求Google披露用戶數據，則必須同時符合Google運營地法律、提出要求的機構所在國家或地區的法律、國際規范和Google自身政策規定，無法在未經Google法律團隊審核的前提下任意從其系統中獲取數據。我國《立法法》第91條明確，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責，我國《數據安全法》也將收集、使用數據的法律依據定為法律、行政法規。但近年來，與平臺監管有關的部門規章中，仍不乏要求企業“應當”提供數據或信息的規定，涵蓋網絡交易、醫療器械網絡銷售、生成式人工智能服務等多個領域。例如，《網絡交易管理辦法》第34條明確“第三方交易平臺經營者應當提供在其平臺內涉嫌違法經營的經營者的登記信息、交易數據等資料，不得隱瞞真實情況”；《醫療器械網絡銷售監督管理辦法》第6條要求“從事醫療器械網絡銷售的企業、醫療器械網絡交易服務第三方平臺提供者應當按照食品藥品監督管理部門的要求存儲數據，提供信息查詢、數據提取等相關支持”。（2）存在以合作監管之名轉嫁職責的問題。羅爾斯曾對公職人員的政治職責與一般公民的自然義務作出區分，指出前者有利用公共機制的機會，“必須更嚴格地受到正義制度體系的約束”。與這一邏輯類似，在平臺治理的“法律秩序”中，公權力主體的監管職責應是第一位的，平臺企業在網絡空間公共治理中的角色是補充性而不是替代性的。平臺企業作為私主體，雖然有在部分情形下協助監管的便利條件，但既無動機也無能力主動解決平臺上的所有問題。如果將本該由政府承擔的監管責任轉嫁給平臺企業，不僅會使政府懶政失責，也會扼殺平臺的經濟創新發展。同時，我國《個人信息保護法》中賦予大型平臺特殊義務的條款等制度設計，在規定平臺第三方義務的同時，也實質上授予了大型平臺即通稱的“數字守門人”以行為規范制定權與某種意義上的行政管理權。這種做法可能會導致平臺權力的進一步擴張，更不利于向平臺內一般用戶賦權，有違“數字守門人”制度的設計初衷。（3）平臺企業在按照公權力主體的要求協助執法時，還可能存在程序不明、行為與目的不合比例等問題。仍以收集、使用數據為例，雖然一些規章對企業提出了提供數據的要求，但往往對相關法律程序缺乏明確規定。許多平臺企業自身也欠缺數據協查內部規定，在面對行政執法要求、指令時相對被動。另外，平臺企業所收集的數據多種多樣，其中不乏個人信息甚至個人敏感信息、商業秘密等，不宜概括性地要求平臺企業提供數據，而不對數據類別進行明確的規定或說明。但在我國，一些立法在規定平臺協助義務時，并未明確此種協助義務的邊界。例如，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》中除了規定“出租汽車行政主管、公安等部門有權根據管理需要依法調取查閱管轄范圍內網約車平臺公司的登記、運營和交易等相關數據信息”之外，還要求“網絡服務平臺數據庫接入出租汽車行政主管部門監管平臺”，以實現對網絡平臺數據進行穿透式、實時性調取。（4）合作監管也存在問責失靈的風險。當權利受到侵害時，應當獲得全面的保護和救濟。在平臺生態中，侵害權利的風險既可能直接來自公權力的濫用，也可能來自借由平臺私權力行使公權力之實時的濫用。對于前者，傳統法律制度已經有了比較成熟的規制機制；對于后者，目前的立法卻存在空白。尤其要考慮到，公權力與平臺私權力的合作監管存在技術隱蔽、合作意圖隱蔽、合作本身隱蔽的特點。如果不對借平臺私權力之名行使公權力之實的活動進行監督和司法審查，將導致許多情況下既無法對真正的責任主體問責，也無法實現權益的切實保障。
三、雙重秩序視角下網絡平臺監管的完善思路
需要說明的是，“法律秩序”的日趨嚴格，與網絡平臺治理客觀上所面臨的新形勢密不可分。無論是網絡自身所具有的互聯性、無國界性等特點對各類風險傳導擴散的推波助瀾，還是網絡相對匿名且依賴技術手段所造成的事后追責難，都令網絡治理不可避免地從事后執法為主轉向兼顧事中監測、事前預防。在預防性治理傾向的主導下，公權力主導、平臺私權力參與的網絡平臺監管必然走向擴張。這種擴張也不能片面地理解為政府公權力的增強和私權力、私權利的退縮，因為在對平臺進行監管的過程中，種種商談、對話不可或缺，否則將很容易造成規范與實踐的脫節，使法律將難以在“平臺秩序”層面、算法代碼層面得到妥善執行。
由于網絡平臺生態和商業模式具有很大差異，如何更好地實施監管是一個需要進行類型化甚至個案化探索的過程，不應期待將不同平臺的監管確定為一個統一方案。因此，下文將致力于明確網絡平臺監管完善的思路與原則，提出具有一定共性的、適用較廣泛的方案。但是如何細致地優化不同場景下的網絡平臺監管規則，仍需要平臺和監管部門的不斷合作。完善的網絡平臺監管需要在把握雙重秩序規律的基礎上，以尊重和保護權利為導向，不斷實現相應架構的動態均衡。這一過程既涉及“法律秩序”中公權力與平臺私權力的關系調整，也涉及“法律秩序”與“平臺秩序”的良性互動。
（一）以促進權利保障為網絡平臺監管目標
網絡平臺監管擴張的正當性，部分來自為私權利直接或間接地提供更好保障。對權利的直接保障，體現在對侵權行為實施有效預防和及時處理，例如要求平臺建立必要的內容審核機制、投訴舉報受理處置機制，制定并執行相應的規則等，確保在權利人權利受損時可以快速作出回應。對權利的間接保障，體現在通過完善平臺內各方面規則體系，建立并保持開放、包容、鼓勵良性競爭的平臺生態，使平臺內經營者、平臺用戶可以享受更穩定的經營或使用預期，以此促進權利的實現。因此，在網絡平臺監管過程中，有必要結合平臺經濟的發展規律，對權利保障做全面理解。
第一，權利的保障是整體而均衡的。在平臺監管過程中，不僅要考慮到擬保護的特定主體的權利，也要考慮可能受到該監管手段影響的其他主體的權利。平臺企業拒絕履行對侵權行為進行處置的法律義務，會將其置于承擔對應責任的風險中。平臺保障用戶權利的行為不僅是保證服務質量的需要，也是避免因他人侵權承擔連帶責任應采取的必要措施。平臺企業履行處置義務、采取措施時，也可能會給其他私主體的表達自由、隱私權、商事權益等帶來不利影響。例如，在網盤平臺監管中，用戶上傳的作品涉及著作權侵權時，平臺接到侵權通知后應當采取下架相關侵權作品等處置措施。但是，基于網盤平臺的技術特征，如果多個用戶上傳同一作品，在不能證明其他作品是否侵權的前提下，平臺只能“刪除”通知所對應的個別或若干侵權作品，阻斷特定上傳者對作品的繼續使用和獲取，而無法對其服務器內所有該作品是否侵權作逐一排查。這種做法的目的在于降低平臺治理成本，同時對其他主體權利進行保障。再如，根據我國《著作權法》第24條規定的合理使用原則，用戶為個人學習、研究或者欣賞，可以不經著作權人許可，不向其支付報酬。如果僅憑特定作品侵權就阻止不特定用戶通過網盤存儲、獲取或使用作品，就會限制其他用戶對涉案作品的合法、正當使用。因此，如果通過“法律秩序”設定平臺義務、平臺責任，應當統籌考慮對平臺生態內所有主體權益的影響。
第二，權利的保障不應是靜止的，而應是發展的。對權利內容增長的促進，也是權利保障的一部分。作為生產力新的組織方式和經濟發展新動能，平臺經濟的發展也為權利人帶來了更加豐富、便捷的產品和服務，實現了并繼續實現著權利內容的增長。例如，隨著個人信息收集、流動、利用的日益頻繁，個人信息主體會被動留痕越來越多的信息，同時為享受個性化服務也需要提供更詳細的個人信息。由此帶來的個人信息保護問題在全球范圍內引發一輪立法熱，個人信息主體享有的被遺忘權（刪除權）、可攜帶權等一系列權益得到“法律秩序”的確認，平臺的個人信息處理規則、隱私保護規則隨之而變。隨著數據成為新型生產要素，2022年12月發布的《中共中央、國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》提出數據領域的數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”，這將對現有的平臺內數據流動和加工利用產生影響。因此，實施網絡平臺監管，既要考慮對權利存量的保障，也要評估對未來權利增量的影響。
第三，權利的保障應當是及時的，遲來的正義不是正義。新技術、新應用、新載體在豐富網絡空間樣態、為平臺發展提供更多可能的同時，既提升了部分領域權利保障的難度，也為運用技術手段提高處置效率提供了可能。在網絡交易糾紛、反電信網絡詐騙等領域，若能在發揮平臺私權力作用的基礎上充分融合技術手段，提高預警和處置效率，此時甚至無需公權力介入就能將對應的風險有效化解。在這些領域，可以更積極地推進公權力主體與平臺企業的合作監管。
第四，要平衡公權力與平臺私權力既合作又對峙的關系。平臺所具有的追逐利潤的本性雖然可能令其在部分情況下怠于行使私權力或者與公權力共謀濫用權力，但也不排除平臺出于其自身利益訴求，抵制公權力濫用進而保護平臺內私主體權益的可能。平臺在多大程度上、以何種形式將正式的法律規范轉化為平臺規范或平臺代碼，平臺是否能夠接受和執行公權力主體的合法要求，將會對平臺用戶的權益保障產生直接影響。
（二）有效約束公權力主體、平臺企業的公私權力
在“法律秩序”中實施嚴格的網絡平臺監管，不能簡單地強調平臺義務和平臺責任，而應在公權力主體、平臺企業之間科學配置監管責任，對公權力和平臺私權力均實現有效約束。
第一，公權力主體應當履行好監管職責。從角色定位來看，如果相關監管職責應當由公權力主體履行，則不應被隨意委托給平臺企業。即使公權力主體可以從平臺企業或其他私主體獲取技術支持、系統運維協助，但行政決定仍應由公權力主體作出，其法律后果也應由公權力主體承擔。當然，這也對公權力主體的監管能力提出了更高要求，例如在面臨監管和規訓算法權力的挑戰時，既要運用好傳統規制工具和手段，也要積極創新監管科技和制度規則，還要調動起私權力以外的第三方專業力量，這些目前都離不開公權力的主導。在具體監管過程中，首先應當審慎評估線下監管手段在網絡平臺生態的線上延伸。合法性、合比例性不足的監管機制及措施應在實施前“一票否決”，并在實施后進行動態審查。其次，“線上線下一致監管”這一原則應作更有前瞻性、更適應當下的解讀：在解決不公平對待線上或線下經營活動、雙重許可等問題的同時，應致力于追尋問題源頭，做到“線下的問題線下解決、線上的問題線上解決”，還要考慮如何在自動化行政中保障行政法原則的實現，而不僅是做到了形式上的線上線下一致。再者，公權力主體的監管機制既要樹立平臺化思維，建設公權力監管大平臺，整合各類監管資源；也要適應平臺經濟的特點，打破中央與地方間、部門間、地區間傳統的管轄權配置，圍繞平臺企業這一“樞紐節點”集中配置監管資源。
第二，合理設置平臺義務。首先，公權力主體要找準平臺義務設置的正確方向和有效切入點。無論是履行公共職能還是直接介入權益保障，公權力的行使都應建立在科學認識和理解平臺經濟的基礎上。其次，對平臺義務的內容和范圍的設置，應結合具體場景和各種影響因素進行考慮，而不宜作出籠統模糊的規定。再次，設置平臺義務的同時，也要認識到平臺企業不可能完全消除平臺內違法行為的客觀實際，從而為平臺企業設置必要的盡職免責制度，保障平臺企業應有的創造性和擔當作為。就具體執行而言，一方面可以建立平臺主體責任清單，明確列舉平臺企業在市場主體準入、平臺內用戶管理、平臺內規則管理、數據流通、知識產權保護、用戶權益保護、個人信息保護、數據安全和網絡安全等環節的主體責任；另一方面可以明確平臺盡職免責的具體情形，例如規定平臺盡職免責可適用于平臺企業單位以及承擔管理職責和直接辦理業務的工作人員，包括網絡安全責任人、個人信息保護責任人等等。若相關主體具有盡到了平臺內管理義務、及時將風險通知給權利人并采取相應措施、遭遇不可抗力因素等情形，應予減責或免責。
第三，全面構建“法律秩序”中公權力、平臺私權力濫用的監督和救濟機制。協助執行公共職能的平臺企業，雖然形式上在履行法律義務，但對于受其影響的其他私主體而言，實質上其仍是在行使一種支配性權力。所以應當把這種以履行法律義務或接受委托而間接履行公共職能的行為，納入合作監管的范疇，將合作行政法、合作國家的理論推廣適用于對此類平臺私權力濫用行為的規制。一方面，平臺企業的主管機關和消費者保護主管機關應當受理此類濫用行為的投訴和申訴。另一方面，在利益相關人的訴訟過程中，應當允許把相關的規范一并作為司法審查的對象，或把實施授權行為的公權力主體列為共同被告。
（三）優化公權力主體、平臺企業的合作監管
“法律秩序”中的合作監管的優化，應當通過雙向協作、完善程序、開放數據，更有效調動平臺企業參與監管的積極性和主動性來實現，以此來降低公權力主體直接監管的成本，提高監管規范化水平和實際效果。
第一，在合作監管中鼓勵由公權力主體主導、平臺企業參與的協助型監管，逐步轉向公權力主體、網絡平臺企業雙向互動的協作型監管。雙向的合作監管更適應互聯網時代重視協作的趨勢。增強合作監管，一方面，針對政府的合作要約，應賦予平臺企業一定的裁量空間決定是否作出承諾；另一方面，平臺企業也可以從履行監管責任的需求出發，向公權力主體提出合作要約，公權力主體對此應當在法律規定的范圍內作出回應。
第二，完善合作監管程序。面對網絡平臺監管不斷涌現的新問題，程序法治建設可以先于實體立法著手。首先，應當在行政程序的整體框架下，構建針對網絡平臺生態的協助監管程序。尤其是當設定平臺企業的協助義務時，法律上也應同步規定相應的協助程序。其次，在平臺企業一側，為了方便其對接公權力主體的合作需求、增強合作監管的透明度、規范內部操作流程，也應建立并公開相應的合作程序。最后，對于雙方有關合作監管的決策、過程和成果，也可以通過發布報告等多種形式向社會公開。
第三，加強公共數據資源的主動開放。公權力主體除了應平臺企業需求進行合作監管外，也應主動為二者的協作創造條件。公共數據資源既是潛在的生產資料，也是重要的監管資源。公權力主體應更及時、全面、系統地開放公共數據資源，為平臺企業更積極地參與監管創造條件。
（四）實現“法律秩序”與“平臺秩序”的良性互動
“法律秩序”與“平臺秩序”有不同的運行規律，但二者之間的界限卻在持續變動。一方面，隨著平臺經濟的發展和商業模式的創新，“平臺秩序”不斷生長，其治理疆域也隨之拓展。另一方面，日益增長的公共治理需求致使法律規范不斷尋求擴張，相對滯后的“法律秩序”也在跟進調控“平臺秩序”。二者之間也是可以互相作用的：“法律秩序”通過對平臺企業的規訓，可以“穿透”影響到“平臺秩序”。調整平臺治理的法律規范的增長會不斷提升平臺自治的規范性和權威性。“平臺秩序”中的治理創新，也可以向“法律秩序”輸出適合整個平臺生態的先進理念和成熟規范。某種意義上，“平臺秩序”可以被視為法律規范的“試驗區”，當平臺自治規范可以適用于整個平臺生態的時候，就可以被“法律秩序”所吸收。實現二者之間的良性互動，可以在強化網絡平臺監管的同時，保持平臺經濟發展的活力；在尊重平臺自治空間的同時，守住法治原則的底線。
第一，堅持必要原則，審慎調控“平臺秩序”。如果“平臺秩序”通過改進、完善可以應對平臺發展過程中產生的新問題、新治理需要，則“法律秩序”應當保持克制，避免過度干預或替代“平臺秩序”發揮作用。當“平臺秩序”的自我治理功能得到有效發揮時，能夠降低公權力干預的必要性，并節約公共預算。相對于法律規范剛性、滯后性的缺陷，平臺自治規范具有靈活性、廣泛覆蓋性和及時回應性的優勢。平臺自我治理機制能夠更便捷地發現問題、糾正問題，也可以增加公眾參與度，促進平臺的增長、發展和創新。對于網絡平臺上具有平臺生態特殊性的負外部性行為，平臺自治規范的治理比法律規范治理更有效。發展好平臺經濟是社會福利和個體權益的增長點，也是平臺治理中“法律秩序”介入的基本落腳點。平臺經濟對傳統經濟，以及新的網絡平臺商業模式對此前的互聯網商業模式都難免會有沖擊。但只要能夠帶來市場資源的更好配置、社會福利的更多增加、用戶體驗的更好改進，就應當尊重“平臺秩序”的自主調節。
第二，堅持底線原則，適時以“法律秩序”塑造“平臺秩序”。在網絡平臺監管中，公權力主體的使命不僅在于建立某種“法律秩序”，還在于促進“平臺秩序”的形成。監管本身并不是目的，而是要在維持底線安全的基礎上，實現包括權益保障、發展創新等社會福利的最大化。具體到監管制度中，一方面是參照已有的立法前評估、立法后評估實踐，針對“平臺秩序”的制度化、成文化過程設置評估義務，促進“平臺秩序”更加高效和科學，并基于平臺自治規范的實施效果及時加以調整。另一方面是，在法律規范尚未建立、合規方向不甚明確的時候，針對網絡平臺監管中的新問題，公權力主體可以為“平臺秩序”提供監管建議。例如，針對信用評價機制、糾紛解決機制、虛假信息處理機制等“平臺秩序”中的共性問題，公權力主體可以組織或引導同類型的平臺企業群體制定示范性解決方案，為其他平臺提供參考。這也意味著，平臺企業只有積極作為，才可以為平臺經濟的創新發展和“平臺秩序”內的監管創新爭取更大空間，減少“法律秩序”介入平臺自治以彌補“平臺秩序”不足的情況。
四、結語
國家治理的現代化離不開網絡空間的善治，網絡空間的善治繞不開網絡平臺的善治。平臺私權力的崛起，打破了傳統的“公權力—私權利”的二元架構，奠定了雙重秩序中“公權力—私權力—私權利”的三元乃至多元新架構。
在網絡平臺治理中，既需要利用法律規范塑造“平臺秩序”，也要汲取平臺規則更科學地塑造“法律秩序”，以良性互動的理論框架重塑平臺監管架構。網絡監管雖可以由平臺進行協助，但目前仍需要由公權力主體來主導、組織和提供保障。能否在網絡治理雙重秩序的框架下，認識、把握和確定好平臺企業的主體地位，明確和平衡好公權力、平臺私權力及其他私權利之間的關系，發揮網絡平臺監管的效能，將是實現網絡平臺善治的關鍵。
就“法律秩序”而言，網絡平臺監管新架構的影響除了體現在傳統公法關系、私法關系在平臺生態的適應性外，還體現在類公法支配關系的解釋和協調。在公法關系的適應性方面，主要在于作為網絡治理法治工具的公法義務和監管措施的創新，確保其在法治框架下的針對性、有效性；在私法關系的適應性方面，主要在于私法義務、責任的均衡性和保障救濟的有效性；在類公法支配關系的解釋和協調方面，主要在于網絡治理中公權力“壓力”下平臺私權力運行的平衡，既規范前者的“壓力”，也規范后者的“運行”。就“平臺秩序”而言，網絡平臺監管新架構的影響集中于對“異化”后的支配關系的解釋和調整。這種支配關系發生于私主體間，需要闡釋與社團自治、意思自治的異同，尋找此種場景下私權力權威存在的客觀基礎；需要明確參照適用規制公權力相關理論和規則的情形，讓平臺規范的制定和實施得以在法治框架內實現；也需要明確支配關系的合法性基礎和效力維系機制，保障和促進平臺規范的能動創新，確保秩序的相對穩定和可預期。
完善網絡平臺監管是一個系統性工程。未來在立法上，需要科學設定平臺義務，明確合作監管規范，明確平臺權力行使過程中的救濟機制、追責程序；在執法上，需要由公權力主體積極主動承擔自身職責，積極創新監管方式，審慎介入平臺自治，加強與平臺間的良性互動，并同時做好公共服務供給，充分開放可利用的公共數據資源。
作者：周輝，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《法律科學》2024年第6期。