證券行政執法當事人承諾制度（下稱“當事人承諾制度”）是現行《證券法》確立的新型證券行政執法方式。根據證監會發布的消息，在前期對廣東紫晶信息存儲技術股份有限公司（下稱“紫晶存儲”）的欺詐發行、信息披露違法違規行為做出行政處罰后，2023年12月29日，證監會分別與涉案的四家中介機構（具體包括中信建投證券股份有限公司等）簽署了承諾認可協議。協議約定，四家中介機構應當交納承諾金合計約12.75億元，并按照證監會提出的整改要求進行自查整改，而后向證監會提交書面整改報告，由證監會進行核查驗收。驗收合格的，證監會終止對四家機構的調查。紫晶存儲案中承諾認可協議的簽署是我國證券行政執法史上第一起適用當事人承諾制度的案例，其順利實施體現了我國證券市場治理方式從傳統依靠單一的證券監管機構強制性的行政執法，轉向包括證券監管機構和被監管對象協商、達成承諾認可協議在內的多元治理方式的重大轉變；彰顯了我國證券監管部門對行政執法如何綜合糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除不良影響，實現行政執法與民事賠償的統一、法律效果與社會效果的統一所做的積極探索和不懈努力。
一、我國當事人承諾制度的界定及其發展歷程
我國當事人承諾制度是從證券執法行政和解制度試點基礎上發展而來的。證監會2015年2月發布的《行政和解試點實施辦法》規定：“行政和解是指中國證券監督管理委員會在對公民、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、行政法規和相關監管規定行為進行調查執法過程中，根據行政相對人的申請，與其就改正涉嫌違法行為，消除涉嫌違法行為不良后果，交納行政和解金補償投資者損失等進行協商達成行政和解協議，并據此終止調查執法程序的行為。”由于早期對行政和解的認識不一，《行政和解試點實施辦法》對行政和解的適用條件做了嚴格限定，以致于直到2019年4月，證監會才與高盛（亞洲）有限責任公司、北京高華證券有限責任公司及其相關工作人員達成第一例行政和解協議。此后，2020年1月，證監會與司度（上海）貿易有限公司等五家機構及其相關工作人員達成第二例行政和解協議。
為了充分發揮行政和解在節約監管資源、高效保護投資者利益、及時恢復證券市場秩序等方面的特殊功效，同時也為了避免社會公眾對行政和解容易產生的執法不嚴、利益交換等負面聯想，現行《證券法》第171條放棄沿用“行政和解”之稱謂，對當事人承諾制度作了原則性規定。2021年7月，中辦、國辦印發的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》中明確提出要“充分發揮證券期貨行政執法當事人承諾制度功能。”2021年10月，國務院頒布《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》（下稱“《實施辦法》”），以行政法規形式對當事人承諾制度作了系統框架性規范。2022年1月，證監會出臺《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施規定》（下稱“《實施規定》”），對當事人承諾制度的具體實施做了可操作性規定。根據《實施辦法》，當事人承諾制度是指國務院證券監督管理機構對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響并經國務院證券監督管理機構認可，當事人履行承諾后國務院證券監督管理機構終止案件調查的行政執法方式。
比較分析當事人承諾制度與行政和解，二者本質上都是證券監管機構與行政相對人達成執法和解。在具體制度構成上，二者的共同之處在于：首先在發起層面，都是由被調查當事人提出申請，希望以其承諾為代價使得證券監管機構可以終止對其調查行為；其次在協商環節，都是證券監管機構認可當事人提出的申請及其承諾措施，從而在事實上形成與當事人之間的和解協議；再次是后果層面，都是當事人履行承諾，經證券監管機構核查驗收后終止行政執法調查。但是，當事人承諾制度與行政和解從名稱到內容也存在明顯區別。其一，從名稱上看，“當事人承諾”更突出了當事人的單方承諾行為，以及與單方承諾相對應的證券監管機構的認可承諾行為；至于“行政和解”更強調了證券監管機構與當事人之間平等協商，最終達成合意并簽訂和解協議的過程方式，相當程度上體現了將民事契約理論引入證券監管領域的制度創新。其二，在制度設計上，當事人承諾制度在適用的條件和范圍、投資者的權益保護、監管者的執法程序和方式等方面較行政和解也發生了相應變化。其中最關鍵的是適用范圍和條件問題。根據《行政和解試點實施辦法》第6條、第7條之規定，行政和解的適用條件限于“證監會經過了必要調查程序，但案件事實或者法律關系尚難完全明確”的案件，對于“違法行為事實清楚，證據充分，法律適用明確，依法應當給予行政處罰的”，證監會不得與行政相對人進行行政和解。而在當事人承諾制度中，相關規定均未要求以“案件事實或法律狀態尚難完全明確”為前提條件。通常情形下，只要當事人不存在涉嫌證券期貨犯罪、情節嚴重、社會影響惡劣以及就同一案件再次提出申請等法定情形的，均可以適用當事人承諾制度。可以說，《實施辦法》在適用范圍上采用負面清單式的規定，大大拓寬了當事人承諾制度的適用空間，也最終實現了在總結前期試點經驗及相關研究成果基礎上對行政和解的實質性的制度升級。
二、我國當事人承諾制度的實踐特色
當事人承諾制度作為我國資本市場行政執法體制的重要組成部分，其突出的實踐特色可歸結為“剛柔并濟”。其剛性體現在涉嫌違法當事人必須以高昂的承諾金以及履行嚴苛的合規義務為代價才能與證券監管機構達成承諾認可協議，若當事人不履行承諾，證券監管機構可以及時恢復調查執法程序；其柔性體現在監管機構與涉嫌違法當事人是通過承諾協議方式實現執法目的的非強制性的執法方式。就紫晶存儲案適用當事人承諾制度的實踐來看，我國監管部門在借鑒吸收域外行政和解制度經驗基礎上，對該制度在中國的本土實踐進行了積極有益的創新摸索。
首先，制度設計理念上尋求多元價值的協調平衡。任何法律制度及規則的設定都反映和體現著立法者所要尋求的價值目標。由于價值目標的多元性，這些目標之間并不總是相同或相容的，在特定情形下必須對相互沖突的價值目標進行恰當的協調和平衡。《證券法》確立了“規范證券發行和交易行為，保護投資者合法權益，維護社會經濟秩序和社會公共利益”等復合性的立法目的，證券監督管理機構作為負責實施證券法的專門執法機構，其行政執法機制理應統籌考慮證券法的多重立法宗旨。反映在當事人承諾制度上，其設計理念就充分體現了多元價值的協調平衡。其一是優先保護投資者合法權益。當事人承諾制度使因涉嫌違法行為遭受損失的投資者可以通過涉案當事人所交納的承諾金及時獲得合理的經濟賠償。與通常的證券民事賠償訴訟機制相較，當事人承諾制度顯著縮短了投資者獲得民事賠償的時間，其所追求的最大限度、最高效率的經濟利益賠償，充分體現了優先保護投資者權益的原則。其二是注重維護社會公共利益。基于證券違法案件的復雜性與監管資源有限性之間的突出矛盾，當事人承諾制度通過承諾協議方式處理涉嫌違法行為，既打擊了不當行為，也提高了執法效率，大大節約了司法資源；三是兼顧維護社會經濟秩序。當事人承諾制度及時了結證券監管執法程序，可以盡快明確和穩定市場預期，盡可能減少當事人涉嫌違法行為對市場秩序的不利影響。可以說，當事人承諾制度既充分考慮證券法的立法目的，也努力實現其法律適用的效益性，在立法建構與監管資源的配置上，總體實現了提高執法效率、及時賠償投資者損失與盡快恢復市場秩序的“三合一”的多元制度目標。
其次，實施機制上實現了公法、私法手段的有機結合。就行政監管效能而言，證券監管機構強制性的行政執法在維持市場秩序方面雖然有效，但其監管成本高昂，而且對投資者保護而言可能未必有效。基于對“市場失靈”和“政府失靈”的理性反思，為更好地利用制度資源，確保證券法預設的各種制度目標可以平衡實現，我國證券市場的監管方式正逐步從過去單一的“集權管理”轉型為現代化的“多元治理”，從“硬性管理”轉型為“彈性治理”。當事人承諾制度就是通過當事人的承諾以及監管機構認可承諾的協議方式實現執法目標。這種執法方式體現了監管者與被監管者之間的合意性及當事人自身行為的主動性，也體現了公法與私法融合的精神。尤其是公法、私法手段的有機結合，既彌補現有的執法機制之不足，也避免執法資源的浪費，有利于推進我國證券市場積極保護投資者權益的市場態勢，確保證券法宗旨的有效實現。
第三，實施過程強調多部門的協同配合。依據《實施辦法》，證監會設立行政執法當事人承諾審核辦公室（下稱“辦公室”），負責辦理行政執法當事人承諾具體工作。但當事人承諾制度的整體實施卻需要包括證監會案件調查部門、案件審理部門、投資者保護部門、承諾金管理機構等的互相溝通密切配合。例如，承諾金管理機構在收到辦公室抄送的受理通知書后，應當及時按照規定開展投資者損失測算工作，并將有關結果函告辦公室、投資者保護部門。調查部門、審理部門、證券期貨交易場所、證券登記結算機構、投資者保護機構等部門單位應當為投資者損失測算工作提供必要的支持。就證券投資者保護基金公司而言，其受當事人之托管理由其設立的專用基金，就需要運用交易所信息系統和結算平臺進行資格認定，從而盡快與損害者達成協議。客觀而言，當事人承諾制度的實施就是一項系統工程，需要各部門協調配合，共同承擔起行政執法以及賠償投資者損失的諸多功能。反映在監管效能上，政府監管、市場約束等執法機制的協同配合可以充分發揮證券市場各種機制的系統效益，增強各種市場主體在規范證券市場秩序方面的角色功能。
三、我國當事人承諾制度的完善空間
經過系列立法，我國當事人承諾制度已經在實體和程序兩方面形成了較為完善且具有操作性的制度規范。此次紫晶存儲案的推進，為當事人承諾制度從制度文本走入司法實踐提供了良好范例，也為我國后續更好地推行當事人承諾制度提供了寶貴的實踐支持。但是，總結紫晶存儲案的具體步驟，我國當事人承諾制度還存在進一步提升完善的空間。
1. 多種民事賠償機制的銜接問題。為了切實保障投資者的合法權益，充分實現投資者的損失賠償，我國相關法律法規提供了包括當事人承諾、先行賠付、特別代表人訴訟、責令回購等多種投資者保護機制可供投資者選擇。從制度解構的角度，每種機制各有特點、優勢和適用條件，不能互相取代。但就資本市場投資者的民事賠償而言，其往往可能涉及兩種甚至兩種以上的救濟方式。例如，紫晶存儲案件就適用“先行賠付+當事人承諾”方式予以解決。這樣，就涉及當事人承諾與先行賠付制度的銜接問題。事實上，紫晶存儲案，四家中介機構應當交納的承諾金合計為1,274,523,752元，其中前期已通過先行賠付程序賠付投資者損失1,085,585,416元。這樣，不管在當事人承諾還是先行賠付中，都涉及投資者損失的測算問題。為此，在尊重市場主體根據自身情況和案件具體情形選擇賠償機制的前提下，在一定程度上需要行政監管機關統籌協調不同機制的適用銜接問題，尤其是在適用當事人承諾與先行賠付、當事人承諾與民事訴訟等方面，要形成有序推進的彼此科學銜接的追責和賠償機制。如果任由多種機制簡單地疊床架屋，重合使用，反而可能浪費監管資源和司法資源。
2. 承諾金數額的確定問題。承諾金數額的確定是當事人承諾制度的核心問題。根據《實施辦法》第14條之規定，承諾金數額的確定關鍵是要考慮三個問題。其一，投資者的損失問題。投資者因當事人涉嫌違法行為所遭受的損失是承諾金的重要構成。關于如何界定“因當事人涉嫌違法行為遭受的損失”，主流觀點認為應理解為申請人自身行為引起的投資者損失，即投資人的損失中與當事人行為有因果關系的部分，而不是投資者的全部損失。鑒于證券違法行為通常是共同侵權行為，因此，還必須區分不同當事人因各自的行為給投資者造成的損失，從而確定各自應承擔的責任。在此基礎上，當事人自愿通過承諾認可協議承擔超過其自身行為造成的投資者損失，則當事人承諾后的協議條款是具有約束力的，除非協議被司法程序裁判無效或違法，否則承諾金的數額不能再通過民事訴訟等程序予以減少或改變。其次，當事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款、沒收違法所得的金額問題。盡管我國當事人承諾制度中不需要認定當事人的違法行為，也不要求當事人自認違法行為，但承諾金實際上需要包含當事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款、沒收違法所得的金額。這樣，就需要考慮當事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失，再結合當事人涉嫌違法的具體情形并參照可能的行政處罰做綜合的裁量。第三，簽署承諾認可協議時案件所處的執法階段問題。從節省監管成本視角出發，簽署承諾認可協議時案件所處的執法階段無疑是確定承諾金數額的重要因素。一般而言，越早與監管機構合作，節省的時間及監管成本就越大。但值得注意的是，簽署承諾認可協議時案件所處的執法階段很大程度上取決于當事人提出承諾的申請時間，因此，其實有必要將當事人提出的申請時間作為確定承諾金數額的重要因素。
3．投資者的參與權問題。當事人承諾制度的核心是當事人以承諾為代價與證券監管機構達成承諾認可協議。由于當事人的承諾勢必涉及因當事人涉嫌違法行為遭受損害的投資者的損失測算問題，因此，從協議角度看，承諾認可協議應屬于涉他效力范疇，會對協議以外的第三人，即投資者利益產生影響，所以應當盡可能征求投資者的意見。對此問題，在《行政和解試點實施辦法》曾規定“證券和解協議具備合法性的前提條件是不得損害第三方利害關系人的利益（主要為投資者）”。但在當事人承諾制度中，因為不再使用和解協議的名稱，故刪除了上述規定，但當事人的承諾金數額勢必關系投資者的損失賠償問題，因此還是有必要采取適當方式，就投資者的損失情況聽取投資者及利害關系人的意見。這樣就涉及投資者的參與權問題，核心就是投資者以何種方式參與到當事人承諾制度中去，具體包括應當由誰來代表投資者參與到當事人承諾制度中去，如何確定因涉嫌違法行為遭受損害的投資者范圍、如何告知這些投資者以及投資者意見的效力如何等等。以告知事項為例，實踐中，由于資本市場投資者人數眾多，且當事人承諾制度就是為了高效便捷地實現案結事了，因此與當事人承諾相關的信息披露公告的期限往往較短，這樣，很難讓全部投資者都知曉權利并及時主張權利，為此，就可能需要借鑒特別代表人訴訟中“明示退出，默示參加”的機理，只要投資者沒有明示放棄加入當事人承諾制度以及放棄對承諾金的追償，應該視為其要求主張其權利，但這些制度具體如何實施顯然還有待于實踐的進一步完善和豐富。
作者：陳潔，中國社會科學院法學研究所研究員，中國社科院大學教授。
來源：《中國金融》2024年第10期。