內容提要：馬紹爾群島因美國核試驗而受到的污染損害被稱為世界上最嚴重的人道主義災難之一，但它的悲慘遭遇卻直到20世紀80—90年代才被國際社會所知曉。自20世紀80年代初爭取獨立建國開始，馬紹爾群島島民及新政府在幾十年內，幾乎窮盡了國內外的各種政治與法律途徑對美索賠。索賠取得了一定效果，但美國的賠償金額遠未實現對馬紹爾群島實際損害的足額補償。馬紹爾群島所經歷的索賠程序和運用的索賠方法，具 有重要的經驗價值。梳理馬紹爾群島通過政治與法律途徑對美索賠的路徑與方法，可以管窺核污染損害國際索賠涉及的主要問題。鑒于日本排放福島核污染水可能造成海洋放射性污染損害，探討核污染損害的國際索賠實踐更具學術緊迫性。
馬紹爾群島共和國（The Republic of the Marshall Islands，RMI，簡稱馬紹爾群島），位于赤道以北的太平洋中部海域，處于夏威夷和澳大利亞之間的重要戰略位置上，由大約29個珊瑚環礁組成，每個環礁上都散布著諸多島嶼。[1]在1990年前，馬紹爾群島是聯合國安理會于1947年正式批準的戰略托管地，授權美國為唯一管理當局。但是，從1946年開始，美國將馬紹爾群島作為核試驗基地，進行了多達67次的重大核試驗。[2]核試驗使一些島嶼直接消失、土地蒸發，未受輻射的島民背井離鄉，暴露在核輻射下的島民，或短期內喪生，或患上嚴重的輻射病。更甚者，一些后續損傷和病癥延續到下一代。[3]據估計，群島上部分區域的生態恢復需要數萬年的時間。核試驗對馬紹爾群島造成的放射性污染損害，被稱為世界上最嚴重的人道主義災難之一，但它的悲慘遭遇卻直到20世紀80—90年代才被國際社會所知曉。自20世紀80年代初爭取獨立建國時期開始，馬紹爾群島島民及其新政府，在幾十年內幾乎窮盡了國內層面與國際層面的一切政治與法律途徑對美索賠。索賠取得了一定效果，但美國的賠償金額及方式遠未能實現對馬紹爾群島實際損失的足額補償。
核物質、核材料或放射性核素對環境的破壞和造成的次生污染，可被統稱為核輻射[4]污染、放射性污染[5]或核污染。[6]美國在馬紹爾群島十幾年核試驗的主要后果，是核輻射造成了當地環境（包括人員、土地、財產以及滿足島民生產和生活需要的環境整體）受到嚴重的放射性污染損害，這對于馬紹爾群島及其島民構成嚴重的環境侵權。消除核污染損害的歷史相當漫長，國際索賠之路艱難而曲折。國際主流媒體對馬紹爾群島經歷的報道不多見。在我國國內，除了網絡傳媒對馬紹爾群島的核試驗遭遇有所報道外，幾乎沒有學術論文關注或研究馬紹爾群島復雜的索賠經歷。筆者嘗試加以研究。
馬紹爾群島的經歷應當成為人類的鏡鑒。2011年發生的日本福島核事故是人類最高等級的核事故之一，大量放射性物質泄漏。事隔十年，日本發布了福島核污染水的排海決定，企圖將核污染轉嫁給全世界，引發了人們對海洋環境被深層破壞的強烈擔憂。[7]2023年8月24日，日本不顧國內外的反對意見，正式啟動了長達30余年的將巨量的福島核污染水排往海洋的實施計劃。[8]在此背景下，深入探討核輻射損害的國際索賠理論與實踐更具學術緊迫性。為此，本文詳細梳理了馬紹爾群島就核試驗導致的放射性污染損害向美國進行國際索賠的過程，從這一放射性污染造成環境侵權的重大案例出發，管窺核輻射損害國際索賠涉及的主要問題，對日本福島核污染水排海后可能出現的損害賠償問題的研究與應對提供一定啟示。
一、美國核試驗造成的放射性污染損害與國家責任問題
早在第一次世界大戰之初的1914年，馬紹爾群島便被日本占領，日軍旋即在群島上建立了軍事基地。1944年，美軍于第二次世界大戰的太平洋戰場擊敗日本駐軍后，又在群島上建立了美軍基地。1947年，美國正式成為聯合國托管制度下的馬紹爾群島管理國。因馬紹爾群島位于太平洋中部，東北方向距夏威夷群島約3400公里，西南方向距新幾內亞島約2700公里。簡言之，該群島既遠離美國本土，人口稀疏，又可與附近其他美軍基地遙相呼應。對于美國而言，這是一個開展核試驗的絕佳地點。
（一）核試驗情況與其對馬紹爾群島的污染損害
1946年，美國強制比基尼環礁（Bikini Atoll）上的島民搬遷到約200公里外的無人島居住，并隨即開始進行核試驗。這是美國在日本投下兩顆原子彈以后的首次核爆炸，也開啟了馬紹爾群島系列核試驗的進程。據統計，1946—1958年間，美國在馬紹爾群島運用包括海上、空中和水下等在內的7種測試方式進行了67次核試驗。其中，在比基尼環礁進行了23次，在埃尼維托克環礁（Enewetak Atoll）附近進行了44次。至結束核試驗為止，美國在馬紹爾群島的核試驗爆炸總量相當于7200多枚廣島原子彈，相當于試驗期間平均每天有超過1.6枚廣島原子彈爆炸。[9]其中，1954年進行的代號為“布拉沃城堡”（Castle Bravo）的核試驗曾導致重大災難。此次核試驗的一枚核彈超預期爆炸，產生了1500萬噸TNT的當量，是廣島原子彈威力的1000倍。[10]
長期的系列核試驗，對馬紹爾群島的島民帶來了巨大的損害。首先，雖然核試驗的地點集中在比基尼環礁和埃尼維托克環礁，但放射性塵埃擴散到整個馬紹爾群島。盡管一部分民眾得到了撤離，但多次的大型核試驗仍導致周邊2萬多原住民遭受了嚴重輻射。特別是1954年“布拉沃城堡”核試驗的超預期爆炸，造成大量島民未能及時撤離，繼而在毫不知情的情況下遭受嚴重燒傷并罹患輻射疾病。[11]直到核試驗結束兩天后，美國軍方才開始組織受到超預期爆炸影響地區的民眾進行疏散。
其次，為開展核試驗，美軍將部分島民驅離了故鄉，這在核輻射導致的疾病與死亡問題外，又引發了一系列饑餓貧窮、自殺率升高以及嬰幼兒健康等社會問題。[12]美國開展核試驗初期，馬紹爾群島上零散居住著約5.2萬原住民。至美軍結束在馬紹爾群島開展核試驗時，已完成對群島上的比基尼、艾林吉納埃（Ailinginae）、埃尼維托克、利布島(Lib)、郎格拉普(Rengelap)和沃托（Wotho）環礁等六個地區的島民的驅離。這些島民在1946年前維持著自給自足的生計，被強制遷徙后，多數民眾陷入赤貧。
此后，美國又在馬紹爾群島島民不知情的情況下，以醫療護理的名義對他們進行“輻射落塵暴露研究”，以此了解水、地面和空氣的核污染程度，并對發育畸形的嬰兒進行研究和實驗，對骨骼檢測放射性同位素。[13]直到一些機密文件公開，公眾才知道美軍一些科學家和研究人員的目標就是“研究生活在輻射污染環境中的人類”。一位科學家承認：“當人們生活在被污染的環境中時，所獲得的環境數據將是非常有趣的，這種類型的數據此前從來沒有得到過。雖然這些人的生活方式不像西方人那樣文明，但他們更像我們而不是老鼠，這也是事實�！泵绹殉姓J該人體實驗項目是對人權的侵害和對人身的潛在傷害。實驗過程中，美國軍方挑選了約540名受試者（包括不同性別及兒童），他們在不知情的情況下，被迫參與了美國組織的某些檢查和身體取樣，甚至被注射放射性同位素、疫苗和其他未被解釋的物質。[14]
當前，馬紹爾群島北部環礁上的許多島嶼被宣布在未來的24000年內都禁止進入。由于比基尼和朗格拉普這兩個環礁遭受重創，其島民和后代，幾乎永久地失去了自己的家園而被迫流亡海外，目前還主要生活在租借或租用的土地上。而埃尼維塔克環礁已經不能種植，島民完全依賴進口糧食才能生活在殘存土地上。[15]雖然事后對相關島嶼進行了清理和修復工作，但美國還將其國內的內華達州核試驗場的核廢料送到馬紹爾群島一并封埋。巨量核廢物被封填在爆炸產生的巨大坑洞中，而封填設備的密封性不能完全保證不受地質災害的侵蝕，核泄漏隱患至今未能徹底消除。聯合國人權理事會特別報告員巴什庫特•通賈克（Baskut Tuncak）曾經指出，馬紹爾群島核試驗的遺留問題，是“人們目睹的最殘酷的環境不公正案例之一”。[16]
（二）美國行為涉及的國家責任問題
1945年太平洋戰爭在日本投降后結束，1946年美國開始在馬紹爾群島開展核試驗。雖然有其軍隊參與實施，但具體由美國政府新成立的原子能委員會(Atomic Energy Commission)進行監督管理，該委員會致力于監督原子能科學技術在和平時期的發展。[17]美國的核試驗如果在美國內實施，幾乎不存在涉及國家責任及相關國際索賠問題的可能性。[18]馬紹爾群島在1947年后雖然成為國際托管制度下由美國進行管理的國家，但馬紹爾群島的領土主權不屬于美國。二戰結束后，《聯合國憲章》規定了國際托管制度并成立托管理事會，其任務是監督對置于國際托管制度之下的托管領土，即前殖民地或附屬領土的管理，目的是促進這些附屬領土上島民的進步并使這些附屬領土朝著自治或獨立的方向逐漸發展。[19]并且，在安理會批準美國成為馬紹爾群島的唯一管理國時，美國承諾“保護當地島民免受土地和資源的損失”。[20]因此，美國核試驗行為對馬紹爾群島環境造成極大損害，首先違背了《聯合國憲章》有關托管制度的規定，屬于國際不法行為，需要承擔國家責任。
雖然《關于國家對國際不法行為的責任條款草案》[21]（簡稱《國家責任條款草案》）直到2001年才出臺，但是《國家責任條款草案》中所規定的國家應當對其不法行為承擔責任，對受害者及損失應當加以救濟和補償等內容，既是早已存在的習慣國際法，也是廣泛存在于各國國內法的一般法律原則。從具體侵害的角度看來，美國于執行聯合國托管授權期間開展的核試驗對馬紹爾群島造成的損害，屬于環境侵權范疇。環境權已被普遍視為一項綜合人權，是對享有一定質量的環境條件的人權宣告。人權與環境相互交織，因為沒有安全、清潔和健康的環境，就無法享有人權；如果不建立和尊重人權，可持續的環境治理就不可能存在。環境權包括生命權、健康權、食品和滿足基本生活條件權、文化權、經濟和社會權等實體性權利(基本權利)，以及信息公開、公眾參與和訴諸司法等程序性權利(實現實體性權利的工具)。[22]
雖然環境權的概念屬于一項較新的人權概念，但是環境侵權的受害主體不僅包括特定的受害者世代，也包括其后代人。由于環境的整體性和共有性，環境侵權行為一旦造成損害后果，就必然損害不特定的多數人的生命、健康、財產及其他權益，而且損害程度往往比傳統侵權更加嚴重。此外，不同于傳統侵權的一次性和確定性，環境侵權具有持續性、潛在性和不明確性。[23]基于環境權法理看來，美國未能根據托管協議保護馬紹爾群島島民生存環境，且未能對相關問題進行有效處理與賠償的行為，意味著相關侵害行為依然處于持續狀態中，從而意味著美國對于托管協議處于持續違反狀態。因此，根據《國家責任條款草案》所證明的習慣國際法，美國應對其環境侵權行為承擔的責任形態，應當包括停止侵害、保證不再重復、對環境損害給予充分賠償等。
二、馬紹爾群島向美國索賠的過程與方法
20世紀60—70年代起，殖民地國家開始紛紛走向獨立，在美國管理控制下的馬紹爾群島也開始了艱難的爭取獨立之路。在爭取政治獨立的過程中，馬紹爾群島一并向美國提出了核試驗的損害賠償問題。美國基于與馬紹爾群島新政府建立政治聯合并保持軍事控制的目的，同意就此問題展開協商并簽訂了《自由聯合協定》和相關附加協定。此后，圍繞著《自由聯合協定》及附加協定的約定條款，馬紹爾群島政府及島民對美國開始了艱辛的索賠之路。在無法獲得足額賠償的情況下，馬紹爾群島還啟動了聯合國人權申訴程序，并向美國國內法院和聯合國國際法院就相關問題提起訴訟。
（一）馬紹爾核索賠法庭
1979年，馬紹爾人投票決定組建馬紹爾群島共和國。1982年開始，馬紹爾群島國內受損害最嚴重的四個環礁（埃內韋塔克、比基尼、朗格拉普和烏特羅克）的島民向美國的國內法院提起了十幾項訴訟，要求美國賠償核試驗造成的財產和其他損失，總額超過50億美元。在訴訟期間，美國和馬紹爾群島新政府簽署《自由聯合協定》[24]，美國在該協定中承認馬紹爾群島的政治獨立性，但馬紹爾群島的代價是本國防務安全仍交由美國負責，并允許美國繼續在夸賈林環礁（Kwajalein）進行軍事演習和試驗，相當于美國仍然將馬紹爾群島作為其軍事前沿陣地。《自由聯合協定》同時包含了一項附加的《第177節協定》（Section 177 Agreement），以解決馬紹爾群島的核索賠問題。[25]
1.核索賠法庭的組建與管轄
根據《第177節協定》的要求，馬紹爾群島政府，應在協定生效一年后，根據其憲法程序設立一個索賠法庭，以管轄馬紹爾群島政府和公民過去、現在和未來提起的所有與美國核試驗相關的索賠爭議案件。該協定同時建立了1.5億美元的專項信托基金，提供給四個環礁的島民以解決“過去、現在和未來的核試驗后果”問題，并給核索賠法庭提供資助�！兜�177節協定》規定，核索賠法庭構成對馬紹爾群島政府和島民“過去、現在和未來”針對美國有關核試驗項目提起的所有索賠訴求的完全解決（the full settlement of all claims, “past, present and future”），還同時規定，在美國法院提起的此類未決的所有索賠訴訟都將被駁回。[26]1987年，馬紹爾群島通過《核索賠法庭法》（the Nuclear Claims Tribunal Act），并在1988年設立了馬紹爾群島核索賠法庭（The Marshall Islands Nuclear Claims Tribunal）。該法規定，核索賠法庭應獨立于馬紹爾政府的立法和行政部門，主要承擔兩個方面的職責：一是對美國在馬紹爾群島的核武器試驗項目所造成的人員或財產損害相關的索賠訴訟作最終裁決，二是分配和監督專項核信托基金的使用并解決相關爭端。該法案還規定，法庭由三名成員組成，包括一名主席和另外兩名法官，每個成員由馬紹爾群島的內閣根據司法服務委員會的建議任命，并經議會批準。法官任期為三年，但不限制連任次數。[27]
2.核索賠法庭的法律適用
在馬紹爾核索賠法庭組建及審理中，《國家責任條款草案》等國際法文件均還未出臺，所以，該法庭的法律適用體現出雙邊“造法”特性以及對美國國內法的依賴。盡管法庭由馬紹爾群島政府所組建，并且《第177節協定》規定核索賠法庭參照馬紹爾群島的法律和國際法確定任何法律問題，但在沒有相關國內國際法或法律規定不明確的情況下，可參照美國法律。[28]事實上，核索賠法庭在裁判實踐中嚴重依賴美國法律，遵循與美國法律制度非常相似的程序規則與補償標準。法庭對美國法律的依賴不限于涉及財產損害索賠的集體訴訟。正如法庭在其對比基尼島民的索賠訴訟裁決中所指出的，法庭在各種情況下都引用了美國的法律，它以美國國會在1990年頒布的《輻射暴露補償法》（the Radiation Exposure Compensation Act，也稱“Downwinders” Act），作為標準計算人身傷害賠償，在制定輻射清除標準等其他方面，法庭也參照了美國的《綜合環境反應、賠償和責任法》（CERCLA）中的模式和標準。[29]
3.核索賠法庭的裁決執行困境
美國內華達州的核試驗[30]規模和受傷人員數量比在馬紹爾群島核試驗要小得多，但美國根據《輻射暴露補償法》所批準的內華達州的核試驗人身索賠款已經超過5.62億美元，遠遠超過美國給予馬紹爾群島的1.5億美元信托核基金。1986年確定的該1.5億美元信托基金，明顯地不足以補償馬紹爾群島美國核試驗所造成的損害。[31]2000年，馬紹爾群島政府向美國國會提交了一份請愿書，要求美國根據《第177節協定》中的“情勢改變”條款向馬紹爾群島提供額外的賠償。核索賠法庭裁定美國應賠償的金額至少有23億美元，法庭還聘請了獨立專家來評估群島環礁的受損害程度與修復建議，專家提出對四個環礁的財產損失賠償和修復費用總計約為40億美元。并且，經過十年的調查和聽證，還發現有2000多名馬紹爾人有權從大約75種不同形式的癌癥和其他放射性疾病中獲得醫療賠償。然而，由于核索賠法庭所認定的損害賠償和美國在核索賠法庭注入的初始基金之間產生了巨大的資金落差，導致馬紹爾群島一方無人實際獲得判決應得的全部賠償。2001年起，馬紹爾群島不斷提交請愿書，要求美國國會為核索賠法庭提供全額的賠償基金。[32]但是，美國國會沒有采取任何行動。[33]
（二）向美國國內法院和聯合國國際法院起訴
在馬紹爾群島與美國簽訂《第177節協定》前，島民們曾依據美國憲法第五修正案向美國政府索賠。不過，根據美國聯邦最高法院1890年判例，在提供“某些合理和適當的補償替代方案”的基礎上，美國會可要求法院駁回這類索賠訴訟。[34]在這個意義上，《第177節協定》作為“補償的替代方案”，不僅使馬紹爾群島島民們可提出的高達50億美元的集體訴訟標的縮減為1.5億美元的信托基金，也為美國國內法院提供了駁回馬紹爾群島起訴的依據。該協定將包括馬紹爾群島政府和馬紹爾島民在內的所有潛在原告提起的，一切與美國核試驗相關的索賠訴訟，排他性地交給了核索賠法庭管轄。這一規定事實上切斷了馬紹爾群島政府和島民再次通過美國內司法系統向美國政府提起直接索賠訴訟的途徑。1988年埃內維塔克島民向美國法院提起的集體訴訟，便被受理法院引用《第177節協定》，以存在“替代方案”為理由，駁回了島民們的起訴和上訴。[35]
雖然核索賠法庭的組建涉及了《自由聯合協定》及《第177節協定》等美國與馬紹爾群島兩國政府簽訂的雙邊條約，但它最為直接的法律效力來源于馬紹爾群島國內制定的《核索賠法庭法》。換言之，雖然該法庭的法官國籍并未被限定于馬紹爾群島，法庭參照和適用的法律也可包括美國法律，但該法庭本質上具有馬紹爾群島國內司法機構的性質，而美國并沒有在與馬紹爾群島簽訂的雙邊條約中承諾執行該法庭的裁決。如此一來，面對美國國會和聯邦政府拒絕全額賠付馬紹爾群島島民實際遭受的人身與財產損害，馬紹爾群島只能一次次向美國國會進行申訴以試圖挽回局面。在確定申訴無效且無法繼續通過美國內法院向美國政府發起直接索賠訴訟的情況下，馬紹爾群島轉而嘗試依據《不擴散核武器條約》[36]，通過美國內法院與聯合國國際法院同時起訴美國政府，要求美國履行該條約中的“善意談判”義務，以試圖迂回達成敦促美國進行全額賠償的目的�！恫粩U散核武器條約》現有超過180個締約國，美國和馬紹爾群島分別于1992年和1995年加入該條約，該條約對于兩國具有強制法律拘束力，這確保了兩國圍繞該條約糾紛的當事者適格。然而，在實際司法進程中，馬紹爾群島的訴訟請求卻并未受到司法機構的支持。
國內司法途徑方面，2014年4月，馬紹爾群島向美聯邦地區法院提起訴訟，主張美國政府和總統、國防部和部長、能源部和部長、核安全管理局等國家和聯邦政府部門及首腦違反了《不擴散核武器條約》第六條的義務，未能就盡早停止核軍備競賽和核裁軍等問題展開善意談判，同時指出馬紹爾群島作為“美國核武器試驗留下的殘酷遺產”和“核擴散所導致的可怕的疊代后果”，要求法院作出宣告性和指令性的救濟（declaratory and injunctive relief）。但是，美國聯邦地區法院駁回了馬紹爾群島的訴求。馬紹爾群島上訴后，美國聯邦第九巡回上訴法院維持了地區法院駁回訴訟的判決。巡回上訴法院認為，《不擴散核武器條約》第六條的規定不屬于可自動執行條款（non-self-executing），因此聯邦法院無法對其直接適用（not enforceable）。在此基礎上，巡回上訴法院判斷，馬紹爾群島的訴求屬于不可補救（not redressable）且不可進行司法受理的政治問題（nonjusticiable political questions），因此必須駁回。[37]概言之，本案的性質涉及一個締約國尋求在另一個締約國的國內法院執行一項多邊條約的權利，此類訴訟能否成功有賴于訴訟地國法院對相關條約規定在其管轄范圍內的可執行性的判斷。由于這一司法努力被美國法院認定為不可受理，這意味著馬紹爾群島利用《不擴散核武器條約》通過美國國內司法救濟途徑的嘗試基本落空。
國際司法程序方面，在向美國聯邦地區法院提起訴訟的同一年，馬紹爾群島還依據《不擴散核武器條約》向國際法院起訴了包括美國在內的九個擁核國家，以核擴散“受害國”和“受害國以外的國家”的名義，訴稱這九個國家違反《不擴散核武器條約》第六條和一般國際法上有關就盡早停止核軍備競賽和核裁軍進行談判的義務。在針對美國的訴狀中，美國總統、國防部、能源部和核安全管理局等國家和聯邦機構及首腦被同時列入了訴訟對象。不過，由于美國此前并未聲明接受國際法院的強制管轄，在收到馬紹爾群島的訴狀后，美國也不同意接受管轄。因此，國際法院無法對馬紹爾群島起訴美國一案進行立案，亦未將其列入國際法院的案件清單。
此次訴訟的九個被告國里，僅印度、巴基斯坦和英國三國曾按照《國際法院規約》第36條第2款發表過單方聲明接受國際法院強制管轄權，因此國際法院實際立案的是馬紹爾群島訴印度、馬紹爾群島訴巴基斯坦以及馬紹爾群島訴英國這三個案件。2016年10月，在經過兩年多的程序審查后，國際法院裁定對馬紹爾群島與印度、巴基斯坦或英國之間的案件不具備管轄權。其原因在于，國際法院認為馬紹爾群島分別與這三個國家不存在和第六條相關聯的、具有針對性的法律意義上的“爭端”。[38]由于案件沒有進入實體審理，國際法院的這一裁決引起了不少爭議。批評意見指出，國際法院的“司法形式主義”回避了對一些“大案件”涉及法律與政治交叉點的討論，法院的說理邏輯和對司法案例的選擇性解讀難以令人信服，未能發揮其作為聯合國主要司法機關和“世界”法庭的應有作用。[39]
《不擴散核武器條約》第六條規定“每個締約國承諾就及早停止核軍備競賽和核裁軍方面的有效措施，以及就達成一項在嚴格和有效的國際監督下的全面徹底的核裁軍條約，真誠地進行談判”。從規定的內容來看，“真誠談判”有特定的關于核裁軍的目標設定，與馬紹爾群島所遭受的核污染以及追究核污染責任的要求難以關聯。因此，無論是向美國國內法院起訴，還是向國際法院起訴，馬紹爾群島均難以基于該條款要求獲得賠償。事實上，從馬紹爾群島對于各項司法程序的實踐情況看來，其動機似乎并非寄希望于直接通過相關司法機構的判決獲得賠償，而是在于通過一系列行動尋求美國國內與國際層面對馬紹爾群島核污染的關注，繼而引起國際輿論界對國際“核公正”(nuclear justice)的重視，間接影響美國的核賠償政策。
（三）人權理事會申訴程序
人權理事會普遍定期審議（UPR）是聯合國開展人權保護工作的重要機制。人權理事會由47個通過聯合國大會選舉的成員國組成，有“一攬子計劃”的機制與程序來監督和評估世界各國的人權狀況。近些年，馬紹爾群島不斷向聯合國人權理事會申訴，圍繞核試驗的開展、放射性塵埃、強制遷徙、人體試驗、對環境和人權保護未予持久解決等各方面問題對馬紹爾群島人民的環境、健康以及其他人權造成的危害，對美國進行指控。[40]
2012年9月，聯合國有關廢物與有毒物質處置對環境健康管理和人權影響的特別報告員卡林•喬治斯庫（Calin Georgescu）的報告指出，核污染對馬紹爾群島人民之人權的侵害后果，在最為根本的層面，是讓島民們失去了一個可以維持其具有太平洋島嶼文化獨特性生活方式的健康生活環境。特別報告員報告認為，核試驗的環境健康損害后果及其遺留下來的義務，已經得到美國設立的“2008—2009年總統癌癥小組”的認可，該小組建議美國尊重并按照馬紹爾群島核索賠法庭的判決付款。鑒于美國還沒有為法庭判決提供超過1.5億美元的資金，特別報告員認為馬紹爾人尚缺乏技術能力、基礎設備和方法以持久地解決他們本土生活方式的錯位問題。針對核安全與可持續生活方式的恢復，他呼吁立即制定一項國家和區域性的計劃，讓那些在歷史上實施過并繼續實施核試驗計劃的國家，為了受到影響的人們的利益開展主動作為。并且，該報告還提出要建立一個框架性平臺的特別措施建議，以期通過這一框架聚合馬紹爾群島、美國、聯合國及其特別機制和專門機構以及國際社會的其他成員，議定可以采取的相關行動并進行有意義的賠償以實現正義。關于行動層面的具體建議，該報告認為應包括保證不再違反生物倫理規范和人道法開展人體試驗，不再在開發、測試和使用大規模殺傷性武器中違反人道法。[41]
2022年10月7日，聯合國人權理事會通過了一項旨在為解決馬紹爾群島核遺留問題帶來的人權影響提供技術支持和能力建設的決議。決議請求聯合國人權事務高級專員辦公室（OHCHR）針對國家核遺留問題給馬紹爾群島人民充分享有和實現人權帶來的挑戰和障礙，編寫一份報告并向人權理事會提交。[42]然而，人權理事會的決議只具有建議性，并不具有法律約束力或強制執行力，它的評估與信息公開等行為主要是在國際輿論和政治層面給國家施加影響力。值得一提的是，雖然司法機構的裁決均未達成所望，但是馬紹爾群島在各類起訴與人權申訴過程中，爭取到了超過100個關于軍備控制、防止核戰爭、對抗放射性環境、核輻射內科醫生組織等團體作為非政府組織或者“法庭之友”的支持，共同敦促美國正式向馬紹爾群島道歉并作出公平補償。
三、核污染損害國際索賠中的主要問題及啟示
馬紹爾群島對美國進行國際索賠的歷程，也是要求美國承擔國家責任的過程。作為深受核輻射傷害的國家，馬紹爾群島復雜而漫長的索賠歷程，折射出在國家責任追究領域，要實現核污染損害的成功索賠，國家的政治實力、法律技術能力和科技能力等問題都是重要的影響因素。這可以對國際社會在未來應對日本排放核污染水可能造成的損害問題，提供一定的啟示。在日本公布福島核污染水排海決定后，各界已經從國際法、國內法以及政治的視角，發表了不少要求日本承擔國際不法行為責任的文章。[43]伴隨日本正式實施福島核污染水排海計劃，進一步思考對日本國家責任的追究途徑問題，有必要參考馬紹爾群島的經歷所提供的啟示。需要指出的是，雖然日本核污染水排海行為與美國的核試驗行為在性質上存在一定差異，但是不管是核污染水排放，還是核爆炸試驗，其給人類環境所造成的損害在本質上均屬于放射性損害。如果實施環境侵權的主體都是國家，它們應該適用同樣的涉及國家不法行為責任追究的國際法規則與原則。在此基礎上，針對民用核設施的相關行為，國際社會存在更為系統性的核安全要求與輻射防護技術標準，也設計了更成體系的損害賠償規則。[44] 問題在于，基于馬紹爾群島經歷的啟示，我國應如何更有效地利用這些國際法律工具。
（一）政治與法律手段并重
《聯合國憲章》第33條規定政治方法與法律方法是和平解決國際爭端的兩種方法，其中政治方法主要是談判，而法律方法主要是司法和仲裁。馬紹爾群島對美索賠的路徑，體現了政治方法與法律方法的結合，但政治在索賠結果層面發揮了決定作用。如果說政治談判是利益博弈的過程，而這種博弈本身的決定性因素便是國家間的實力對比。馬紹爾群島雖然盡力利用了核索賠法庭、美國國內法庭、聯合國國際法院以及人權委員會的司法與準司法申訴程序等多種救濟途徑，其實際損害卻未因“司法作為正義的最后一道防線”而受到公正保護。究其根本原因，在于馬紹爾群島與被索賠國美國這一超級大國的實力懸殊，使其在利用訴訟程序之前的一系列政治談判中，一開始就處于維權進程的被動地位。
美國是目前世界上唯一的超級大國。拋開其經濟、科技、法律和文化的影響力不談，單就軍事實力而言，美國擁有的海外軍事基地冠絕全球。二戰后美國建立的軍事基地曾達5000多個（其中近半數在海外）。冷戰結束后，美國雖然減少了部分基地，但反恐戰爭結束后，美國在世界范圍內的軍事基地又呈現出擴張趨勢。目前，美國本土并不存在獨立的外國軍事基地，但美國在其他國家的基地大概有800多個，幾乎扼控了全球所有的海上交通要道和陸上要塞，而除美國外其他所有國家擁有的海外軍事基地總計僅30余處。[45]美國強大的軍事力量，使得馬紹爾群島在處理獨立后的對美交往問題上處于弱勢地位。由于國家綜合力量的弱小，獨立后的馬紹爾群島的國防力量繼續依賴美國的軍事存在，而長期受到美國管理的結果導致其獨立后的經濟也嚴重依賴美國。馬紹爾島民使用美元，現代商品依賴美國進口，對外郵政也由美國負責。[46]2023年是馬紹爾群島和美國簽訂的第二期財政支持計劃的屆滿年，兩國目前正處于對新財政支持計劃的談判進程中。簡言之，馬紹爾群島與美國簽訂《自由聯合協定》后，雖然擺脫了國際托管領土的地位（在1990年成為聯合國會員國），對外獲得了獨立政治地位，但它在各個方面仍然被美國控制。時至今日，馬紹爾群島仍不得不接受美國將其部分領土用作國防目的。如作為世界上規模最大的環礁之一的夸賈林環礁，專門提供給美國作為彈道導彈防御試驗場——美國在那里測試其遠程和中程導彈防御系統，也是美國太空計劃的一個重要樞紐。[47]
報道稱，美國于2023年初已簽署諒解備忘錄，將在20年里陸續向馬紹爾群島和其他兩個太平洋島國（共三國）提供71億美元的資助。但是，很多團體仍在督促美國正式道歉并對核輻射損害進行完整與公正補償。7月，馬紹爾群島外交部長繼續敦促美國提供更多資金。在美國國會針對相關議題召集的聽證會上，部分美國政府官員間的觀點出現對立。個別于相關聽證會上作證的智庫學者雖然認為應該重視馬紹爾群島的要求，但其理由卻是加強美國與馬紹爾群島的關系可以對抗中國在太平洋地區日益增長的影響力。[48]哥倫比亞大學法學院邁克爾•杰拉德（Michael Gerrard）評論指出：“毫無疑問，美國政府在這里負有道德責任——他們在馬紹爾群島引爆制造的核彈，清理工作做得混亂，還將致命的殘留物留給當地島民”，“也許，在政府中至少有一些人正在逐漸承認我們的法律責任”。[49]
可見，雖然馬紹爾核索賠法庭已經作出明確的法律判決，而且這個法庭根據美國與馬紹爾群島的條約規定而組建，但是直到今天，關于美國對其核試驗損害的賠償責任是不是一項法律責任這個問題，在美國的官學兩界居然還缺乏共識。根據國際形勢的變化，通過外交談判的手段，將核索賠與地緣政治安排、財政資助等問題結合起來，綜合政治和法律各類籌碼向美國尋求更多的補償，是馬紹爾群島目前最為現實的路徑。
與馬紹爾群島問題類似，政治解決日本核污染水排海問題亦需要考慮大國因素。通過國際法和國內法的綜合分析，已有研究指出，現有的各類司法管轄壁壘和執行難題均將影響到法律手段能否實施以及實施效果。要對日本核污染水排海行為可能造成的損害追責，仍然需要政治、法律和輿論的多種綜合手段。[50]馬紹爾群島的經歷作為前車之鑒，要政治解決日本的核污染水排海及其后續問題，需要同時考慮日本的國家實力和美國的大國影響力。
日本是經濟高度發達的國家，早在1968年，日本經濟就躍居世界第二位，僅次于美國。然而，在經濟崛起后，日本卻并未成為政治大國。[51]日本的國家實力遠遠超過馬紹爾群島，但它有一點與馬紹爾群島類似，就是通過與美國簽訂雙邊條約，讓美國在其領土上保留了大規模的軍事存在。美國在日本的軍事基地大概有113個[52]，是美國亞太駐軍的核心力量。日本的政治深受美國因素的影響。日美同盟既是美國亞太戰略的基石, 也是日本外交和安保政策的基軸。[53]
在日本核污染水排海方案的推進過程中，大國因素的影響仍然明顯。在2021年日本政府做出福島核污染水排海決定后，盡管日本國內外的抗議聲浪一直未停歇，聯合國多位人權專家也提出了反對意見，但美國肯定日本在“處理核污染水上做出的努力”，委婉地表示了不反對的立場。[54]美國意見是日本堅持實施排海計劃的重要政治支撐。同樣，如果不能獲得美國這個世界上唯一超級大國的支持，其他國家單獨或者小范圍聯合制止日本的核污染水排海行為存在較大的政治難度。盡管如此，政治談判和外交溝通仍然是處理日本核污染水排海問題的必要程序。中國、俄羅斯、韓國、朝鮮等周邊國家以及包括馬紹爾群島在內的太平洋島國，都曾多次通過外交途徑向日本提出了反對意見。中方代表團還在《不擴散核武器條約》第十次審議大會上再次闡明了反對立場。[55]中國、俄羅斯還基于科學技術和核安全國際良好實踐，通過向日方提出聯合技術問題單的方式，對排海方案提出了質疑。[56]這些行動都曾經是制止日本核污染水排海計劃造成重大環境侵權的重要政治努力。
（二）實施法律手段的技術問題
國家的主權平等、同意與意思自治，是以《聯合國憲章》為基礎的現代國際法成立的理論前提。國家既是國際法的參與者，又是塑造者；作為平權社會的法律，國際法主要由國家自己通過條約和習慣來造法。[57]在馬紹爾群島向美國求償的過程中，雙方以政治談判為基礎的條約造法奠定了其國際索賠的基礎和關鍵。然而作為政治談判的結果，條約的締結使政治手段轉化為法律手段，也意味著政治力量的不平等關系成為法律認定的既成事實。這便涉及國家在具體國際法實踐過程中的法律技術問題。
《自由聯合協定》及其《第177節協定》作為馬紹爾群島與美國的雙邊協定，具有條約法的性質。但條約的內容反映出馬紹爾群島法律技術能力的薄弱，使得其對索賠路徑進行了“自我限制”，未能在制度設計中較好地照顧到國家利益。相反，美國通過條約的締結，在核索賠的法律程序中始終把握著主動權。雖然協定允許馬紹爾群島島民在無需簽證的情況下進出美國、就業、學習和居住（美國有驅逐權），但馬紹爾群島政府和島民卻不能在美國國內法院進行核試驗相關的索賠訴訟。該協定所設定的模式不僅給美國國會限制馬紹爾群島的索賠總金額提供了法律依據，為美國國內法院駁回馬紹爾群島政府及島民的索賠訴求提供了法律理由，還為美國將其本國法律運用到馬紹爾群島國內法庭的審判進程中提供了路徑，使核索賠法庭的法律適用依賴美國法律，進而使其裁決的執行取決于美國國會、政府和司法機構的承認。簡言之，正是馬紹爾政府認可的條約安排，使美國成功將可能需要司法支付的50億美元賠償金縮減至1.5億元的核基金之內，又將超出核基金范圍的賠償款項的決定權托付于美國國會，從而在法律層面使美國達到了以最小的付出實現其最大化地保護自身利益的目的。
在日本核污染水排海問題中，亦涉及諸多國際法的灰色地帶，需要考慮未來條約造法的必要性與可能性。一方面，截至目前，國際法上仍然沒有統一有效的國家責任法方面的國際條約。2001年出臺的針對“國際不法行為”的《國家責任條款草案》和針對“國際法上不加禁止行為”的《預防危險活動的跨界損害條款草案》[58]，均還只是“草案”，且內容上還停留在對相關責任的認定原則層面，未涉及具體的國際索賠機制與程序。在民事核責任領域，盡管自20世紀60年代開始逐步發展出了《核能領域第三方責任公約》（亦稱《巴黎公約》）[59]，《布魯塞爾補充公約》[60]，《關于核損害民事責任的維也納公約》(簡稱《維也納公約》)[61]，確立了包括無過錯責任原則(嚴格責任)，由核設施經營者承擔責任原則(法定渠道)等系列歸責原則[62]，但福島核污染水問題的當事方與利益攸關方并未全員加入上述核責任公約，這對基于這些公約追究日本的法律責任造成了客觀障礙。[63]此外，日本雖然參加了《國際原子能機構規約》[64]《及早通報核事故公約》（1986年）[65]《核事故或輻射緊急情況援助公約》（1986年）[66]《核安全公約》[67]和《聯合國海洋法公約》[68]等，但這些條約的相關內容仍然以原則性規定居多，并未針對核輻射污染行為建立專門的國際索賠機制。[69]
未來，如果日本的核污染水排海行為確實對周邊國家或者全人類整體造成環境危險或損害，應該會涉及受影響國家單獨或集體向日本索賠，并進行相應的雙邊或多邊的爭端解決談判與協定締約等問題。日本對于“根據國際規則建立秩序的力量”一直較為重視。[70]受福島核污染水影響的國家，如果單獨或集體主張對日索賠，并進行爭端解決或者損害賠償相關的雙邊或多邊談判和締約活動，有必要作好充分的法律技術準備。
（三）核輻射污染的長期性與科技能力問題
根據馬紹爾群島“核博物館”公布的數據，雖然島嶼上的放射性污染正在慢慢降低，但一些地區的輻射仍然維持在幾乎兩倍于人類居住安全值的水平上，至少在朗格拉普和埃內韋塔克環礁上迄今少有人居住。目前還不清楚馬紹爾群島的整體輻射水平何時能夠恢復正常范圍，以及人們是否還有機會返回比基尼環礁。但清理工作仍在全部島嶼范圍內持續開展，馬紹爾人還在繼續向美國主張賠償。[71]但是，就有效清理放射性污染與準確估計賠償額度問題而言，均須依賴于成熟的核技術。然而，這又是馬紹爾群島不得不面對的“短板”。
馬紹爾群島的科技能力有限，不管是核能監測還是損失評估，實際上都嚴重依賴美方機構及其提供的數據，且面對諸多技術標準的爭議，也只好聽憑美方機構的意見。[72]不過，即便根據美國政府的監測報告，馬紹爾群島封存核廢料的坑洞圓頂也正面臨因風暴和海平面上升所引發的泄漏風險，受到放射性同位素嚴重污染的地下水正流入瀉湖和海洋。在群島各島嶼周邊的瀉湖里，包括巨型蛤蜊在內的海洋生物已被檢測出極高放射值。一些地方的輻射含量甚至超過切爾諾貝利核電站和福島第一核電站核泄漏區附近的土壤。中國專家也指出，利用“石棺”來封存放射性污染土壤，只能作為臨時性措施。因為這些土壤中滲入的部分放射性物質，其半衰期長達數百年甚至上萬年之久，一旦“石棺”開裂，放射性物質的泄漏將不可避免。[73]此外，受輻射傷害的馬紹爾人在治療方面也嚴重依賴美國提供的醫療資源，且無法保證受害者在接受治療時避免成為人體試驗的對象。[74]在核輻射傷害的治療、監測與評估等領域，科技能力不足可能導致舉證能力的弱勢。
與之相比，日本是科技發達國家，已經成為國際原子能機構（IAEA）理事會13個指定理事國之一，在核技術層面擁有馬紹爾群島或是世界上很多國家都無法企及的優勢。在此基礎上，日本早在2013年底便強行通過了《特定秘密保護法》。根據這一法律，包括福島核事故在內的任何有關日本核問題方面的信息，都可能被以“國家安全”“特定秘密”的名義掩蓋，這進一步加大了其他國家了解日本處理核污染水的真實信息與提取證據的難度。[75]
此外，不同于馬紹爾群島核輻射損害的劇烈性，日本推行的排海計劃可能并不會于短期內產生明顯的放射性疾病癥狀，這可能強化福島核污染水對人類健康造成損害的隱秘性。人類放射性疾病的嚴重程度取決于所吸收的輻射劑量，而吸收的輻射劑量又取決于輻射源的照射強度、照射時間及其與人體之間的距離等因素。由于此前從無如此巨量和長期的核污染水排海先例，微量核元素在生物體內的長期累積數據和影響效果均無法準確預知。加之，日本具有較強的數據偽裝能力和科技防范能力[76]，在其拒絕配合甚至有意圖進行掩蓋與阻撓的情況下，其他國家或國際組織要精準收集福島核污染水可能造成的放射性損害的證據，將更為困難。
四、結 語
經歷了40余年的國際索賠，馬紹爾群島雖然獲得了一些補償，但美國至今沒有向馬紹爾群島道歉，也未對核索賠法庭的判決進行全額執行。馬紹爾群島實際獲得的賠償與真實的損失之間，仍然差距巨大。盡管各界已明確指出馬紹爾群島的遭遇是世界上最嚴重的“人道主義災難”，但國際理論與實務界卻鮮有對造成這一災難的美國相關政府官員是否構成國際犯罪，或者美國的國家行為是否違背“對一切的義務”等問題進行探討。馬紹爾群島對美國的多年索賠，也基本局限在民事程序，并沒有提出相應的刑事指控，本文也不涉及對刑事問題的探討。
在政治談判與條約造法上，美國作為超級大國，既表現出強大的國家綜合實力優勢，又展現出高超的法律技術手段，使它既維持了對馬紹爾群島國家本身的政治控制，又限制了其司法追償能力，將美國的賠償責任控制到最小。美國的實用主義和例外主義態度，其實不止體現在處理馬紹爾群島的核損害索賠問題上，在處理美國國內法與國際法的關系，處理美國與國際法院等其他國際司法機構的關系上，美國也有著很多的實踐案例。[77]但是，馬紹爾群島的核損害程度最為嚴重，利益關切最為重大，它對美索賠的歷程與其爭取國家獨立地位的過程相伴隨，更體現出政治與法律的交互影響，以及國內法與國際法的現實互動。
鑒于核輻射影響的長久性，針對已經發生的放射性污染進行處置的現有技術方法，實際上均無法徹底消除污染造成的損害。放射性輻射對于人體健康的嚴重損害和生態的破壞，基本上無法徹底治愈或恢復。在動輒數萬年的生態污染期中，一些設備或方法往往存在短期性和技術局限性。隨著海洋、地質和氣候等多方面條件的改變，封存的核廢料還可能產生新的泄漏，已流入生態系統內的超標核元素還可能累積出新的污染狀況。同時，核輻射造成人體基因的隱性改變可能要潛伏較長時間，放射性物質的具體影響需要不間斷監測，對于數據進行實時更新與分析。這些原因給擁有強大科技實力的污染方提供了投機冒險的機會，增加了受害方或索賠方在監測、評估與舉證上的技術難度。
以馬紹爾群島為主的太平洋島國一直活躍在抗議日本核污染水排海計劃的前沿[78]，可能因為其曾受核輻射傷害最深，憂心更切。如果日本對福島核污染水的排放行為確實給人類造成放射性污染損害，受到影響的國家或人群集體向日本追償，可以充分總結與借鑒馬紹爾群島在政治外交、司法以及人權申訴途徑上的經驗教訓與得失利弊。眼下較為明確的是，政治手段與法律手段作為《聯合國憲章》規定的和平解決國際爭端的兩類方法，在日本核污染水排放及后續問題的解決中，需要綜合統籌，同等并重。