摘要：數字經濟立法應符合數字和法治的雙重邏輯，是技術進步與法律變革良性互動的結果。一方面，數字經濟立法要尊重和回應數據、數據價值、數字經濟的本質屬性和底層邏輯，加強法律規范與數字技術規范、數字市場規范等數字經濟內在規則的交互和融合；另一方面，數字經濟對所有權制度、權力的科層分工結構和“權利—權力”二元結構等現代法治的重要基礎產生了影響和沖擊，數字經濟立法將在平衡個人與國家、用戶與企業、政府與市場、發展與安全、國內與國際等多重價值目標的同時，推進法治的革新。基于形式邏輯一致性與價值目標統一性要求，數字經濟立法必須創新立法體制機制，回應數據流動性、數字經濟泛在融合性下數字治理對權力科層分工結構的沖擊，從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉變，加快構建由基礎性立法、領域立法、區域協同立法和地方立法組成的立法體系，以更加協調、系統、完備的法律規則為發展數字經濟提供法治保障。
關鍵詞：數據價值；數據權利；數字經濟；立法模式
我國將發展數字經濟作為把握新一輪科技革命和產業變革新機遇、由經濟大國邁向經濟強國的戰略選擇，出臺了大量的法律、政策、舉措發展數字經濟。根據國家互聯網信息辦公室發布的數據，2017年我國數字經濟規模已經位居世界第二，達到27.2萬億元，同比增長20.3%，占GDP的比重達32.9%，成為驅動經濟轉型升級的重要動力引擎。至2022年，我國數字經濟規模達到50.2萬億元，同比增長10.3%，占GDP比重達41.5%。數字經濟在市場規模取得巨大發展的同時，也衍生了數據安全、數據權利、數據交易、隱私保護等法律問題，立法滯后的弊端越來越突顯，亟須加快數字經濟立法，建構完備的法律規則和制度體系。與此同時，我國數字經濟立法也即將進入快車道。數字經濟立法如何在尊重和回應數字經濟內在運行規律的同時，充分發揮法律規范的建構和引領作用；如何平衡多元主體的多種權利，構建數據權利位階和權利體系；如何在現有的立法體制和法律體系中，科學確立中央立法與地方立法的關系；如何平衡好促進發展與監管規范的雙重價值，為數字經濟健康發展提供良法善治？這些數字經濟立法的理論和實踐問題亟待研究。
一、數字經濟立法的事實邏輯
數據的存在形態和應用方式，使得其具有跨層級、跨部門、跨領域、跨地域特點和非競爭性、非排他性特征，導致傳統工業時代等級科層官僚體制和社會分工體系下的社會組織形態與治理模式處于不斷接受挑戰和積極適應的境地。與此相應，在數字時代，國家法律對社會規范、市場規則和技術規則的規范作用變得有限，法律不再是規范公民在數字網絡上行為的唯一規范，法規范與技術規范互相競爭并呈現出交互性特征。數字經濟領域的立法作為數字法治的重要組成部分，也必須尊重數字經濟的自身特點、內在規律和運行邏輯，并在與數字技術規范、數字市場規范的不斷交互中，科學構建數字經濟法律規范體系。
（一）數字經濟的本質屬性和運行邏輯
數字經濟是信息技術在經濟領域的深度運用，數據的內在規定性決定著數字經濟的本質屬性。其一，數據成為新型生產要素是數字經濟的一大特征。數據的本質是在計算機及網絡上流通，在二進制的基礎上以0和1的組合而表現出來的比特形式。作為“初級材料”的數據，只是一種量化的符號和客觀存在，只有轉化和處理為知識與信息才可以產生社會和經濟效用，才能成為作為生產要素的數據。數字化和數據處理過程本質上是賦予數據使用價值和勞動屬性的過程，是數據商品化的必要條件。其二，數據的非物質化形態，使得數據不同于可以實行物理排他獨占的普通物或財產，可被無限復制、無限共享、無限利用，具有非獨占性、非排他性的特點；同時，數據必須依附于特定的載體，也不宜歸屬于無形物（智力成果），因此數據更多地被看作資源，而非民事權利客體。其三，作為資源的數據，其特殊性就在于流動。數據只有流動才能重復利用，才會產生更高價值。在一定意義上，數據資源的真正價值唯有在動態的、合法合規的流通與利用中才能充分體現。
數據價值是產業創新發展的重要驅動力，是數字經濟的底層運行邏輯，也是數字經濟發展的關鍵。由數據的內在規定性可見，數據加工和數據流通是數據從靜態比特被賦予價值、實現價值、增長價值的過程。在典型場景下，不同的主體開發、使用、分享、綜合、分析、加工數據，數據也反復被不同主體雙向、多向使用，數據價值不斷被提升，大數據的非獨占性、非排他性特點得到鮮明體現。概言之，作為數字經濟重要內涵的數據要素，其“大部分的數據價值在于它的使用，而不在于占有本身”。與此相應，數字經濟革新了價值創造的方式，再定義了價值分配的過程，其底層運行邏輯不再是傳統的占有制度，數據生產要素的交易和市場化亟須揚棄傳統經濟運行模式，推進空間、主體、行為多維度規則革新，以適應數字經濟所具有的虛擬性、創新性、跨界性、協作性等典型特征。
（二）數字經濟的立法回應
發展迅猛、規模龐大的數字經濟，給法律制度供給帶來了全新的挑戰。數字技術革命催生了新的經濟形態、經營模式、組織類型、行為方式和社會關系，圍繞著數字技術進步而產生的新型權利歸屬、創新利益保護、市場規則界定、政府職能轉變、法律責任分配、技術風險防范、社會沖突解決等問題，必須通過設定合理的法律框架和法律規則來加以回應、協調和規范。
首先，對數據的法律定位，是數字經濟發展的基本問題。數據要素的特殊性決定了在數據供給、需求乃至具體交易和流通環節，均面臨與傳統要素市場不同的問題。為數據要素的市場化配置提供充分有效的制度供給，是數字經濟立法的首要任務，具體包括三個方面：一是明確數據加工處理和流通利用各環節所涉多元主體的權利義務關系，建立健全數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制；二是建立健全公共數據、企業數據、個人數據的分類分級保護和利用制度，最大限度地為數字市場提供更多數據資源，最大可能地促進數據流動；三是建立健全統一的數據治理體系，科學規范多元主體數據采集、存儲、處理標準體系和銜接機制，應對和減少信息孤島現象，提升數據的完整性、準確性和可流通性。總之，數字經濟立法要圍繞“數據體系化—數據市場化—數據統一化”鏈條，保障數據以符合數據技術規則和數據市場規律的方式流通利用，激活數據要素價值創造和價值實現，為數字經濟高質量發展提供動力。
其次，對平臺的法律規制，是數字經濟立法的重要內容。數字經濟也是平臺經濟。數字時代的一個重要特征是平臺化，開放的參與式架構使得“越來越多的商業從管道結構轉向平臺結構”，“從傳統的線性價值鏈向復雜的平臺價值矩陣”轉變。大型網絡平臺在數據信息處理和管理中一旦形成了“相對優勢地位”，不僅能支配市場，更在一定程度上對國家治理、企業管理、個人權利形成了事實上的影響力或支配力，打破了工業社會“國家權力—公民權利”的二元治理結構，對傳統憲法、行政法、民商法的基本理念和規范架構提出了挑戰，因此在數字經濟立法及其法律體系構建過程中，需要緊密銜接憲法、行政法、民商法領域的新發展，加強理論和制度創新，對網絡平臺的法律性質、法律地位、法律關系予以系統規制。
最后，加強法律規范與數字技術規范、數字市場規范的交互性，是完善數字經濟立法的必由之路。從人類社會的歷史來看，技術革命必然引起生產關系和社會結構的深刻變革，進而促成法律規則的調整與變遷。即新技術革命對傳統法律規則及其適用帶來挑戰和沖擊，而法律規則的調適和演進，又會進一步為技術進步和社會發展提供良好的制度環境。例如，反不正當競爭法、反壟斷法，在平臺經濟條件下遭遇困境，即便進行了一些與時俱進的修訂，仍未能充分表達數字經濟邏輯和體現數字正義，不能為解決現實問題提供有效的規范依據。可見，立法必須加強理論研究和問題導向，進一步與數字技術規范、數字市場規范等數字經濟運行的內在規則交互和融合，才能為數字經濟發展提供完善的規范依據和法治保障。在理想狀態下，數字經濟立法應該是技術進步與法律變革良性互動的結果。
二、數字經濟立法的規范邏輯
進入數字時代，原有條件和基礎發生了重大變化，現代法治需要完成面向數字法治的根本轉型，擔負起保護數字權利、維護數字正義和構建數字秩序的時代重任。數字經濟立法作為數字法治、數字法學的重要內容和對象，要積極回應和吸納數字法治變革、數字法學發展的新需求和新成果，構建和堅持自身的規范邏輯。
（一）數字經濟立法與現代法治的雙向調適
數字經濟是生產力提升和生產關系變革的統一。數據成為一種生產要素，創造了先進的數字生產力，正推動生產方式、生活方式和治理方式產生深刻變革。生產方式中人與人關系的變化，勞動者和勞動資料及勞動成果的聯系緊密程度，有時會超過生產資料所有制的作用。生產方式需要適當的生產關系來鞏固、維護，生產關系對生產方式有深刻的、長久的作用力。生產關系是指人們在他們的社會生活過程中、在他們的社會生活的生產中所處的各種關系，亦是法所調整的社會關系，包括物、人及其相互關系。具體在數字經濟立法中，數據的非獨占性、非排他性、聚合性、流動性和數字經濟的跨界性、協調性等特點，使得數字經濟對作為現代法治重要基礎的所有權制度、權力的科層分工結構和“權利—權力”二元結構都產生了影響和沖擊，數字經濟立法將在與現代法治的雙向調適中推進數字時代的法治范式轉型，孕育包容共享的法治原則與運行機制。
一是數字經濟立法要創新“數據產權”概念和制度，構造更加適合激發數據價值的數據權利觀念、制度和規則體系。數據具有聚合性、關聯性、場景依附性、非競爭性與非排他性等特征，確權無助于解決數據利用過程中的爭議。有學者基于理論分析和我國數據權益保護實踐的考察，認為數據產權并不需要界定數據屬于誰所有，而是強調數據相關方均有權使用數據，本質是推動數據互操作。在“所有權終結”的數字領域，立法應以數據價值作為產權確定的依據，適應數據經濟內在運行邏輯，創造完全不同于傳統的財產權或產權觀念的“數據產權”概念和制度，淡化所有權、強調使用權，聚焦數據使用流通，為數字經濟發展提供新的法治理念和規范基礎。
二是數字經濟立法必須創新立法體制機制，回應數據流動性、數字經濟跨界性下數字治理對權力科層分工結構的沖擊。我國憲法法律構造和規定了基于分工制約關系的權力結構，包括縱向層級、橫向分工和行政區劃。然而跨層級、跨部門、跨地域、跨領域的數據共享和數據流通，會穿透地域層級和立法、行政、司法區隔，以及公檢法內的權力分工區隔和政府各部門的權力分工區隔，使得憲法法律規定的分工制約關系受到弱化，給相應的分工制約和權力監督造成一定的障礙。因此，數字經濟立法體制機制必須做出相應的調適。首先，在法規范效力等級體系中，通過提升立法的位階，即由高位階立法乃至中央立法來應對和解決數字經濟中跨層級的法律關系問題。其次，在地方組織法、立法法規定的區域協同立法制度下，進一步創新區域協同立法機制，增強區域協同立法的法的拘束力，通過發揮區域協同立法作用，來回應和解決數字經濟中跨區域的法律關系問題。最后，數字經濟立法需要建立健全數字經濟監管法律體系。傳統的行政權運行在組織維度上依靠科層制的分工，側重于在一個個特定的場景中執行法律，對處理整體性、大規模、跨部門的風險防控任務力有不逮。因此需要加大數字政府建設力度，提高政府規范和監管數字經濟的能力。即通過深化政務數據跨層級、跨地域、跨部門有序共享，打造數字經濟監管平臺，打通部門區隔、促進部門合作，構建與數字經濟特點相適應、能力相匹配的監管體系。
三是數字經濟立法要正視“數字權力”“算法權力”問題，與憲法“權利—權力”二元結構進行雙向調適。數據經濟特別是平臺經濟，導致數據信息集中，并形成了作為一種社會權力的“數字權力”“算法權力”。按照韋伯的經典定義，“權力”就是在一種社會關系內部，某個行動者將會處在一個能夠不顧他人的反對去貫徹自身意志的地位上的概率，不管這種概率的基礎是什么。社會權力說從實證主義和功能主義角度，認為權力是一種社會關系，它是指任何主體能夠運用其擁有的資源，對他人產生強制性的影響力、支配力，促使或命令、強迫對方按權力者的意志和價值標準作為或不作為。“數字權力”“算法權力”就是基于對數據的持有和應用而獲得的一種強制性影響力和支配力。例如，互聯網平臺通過監控、數據分析、算法等技術，對其用戶尤其是對平臺內經營者有著巨大的影響力和支配力，可以同時制定規則、執行規則并解決糾紛。“數字權力”“算法權力”本質上屬于社會權力，雖然是對權力的一種泛化理解，但仍然對憲法“權利—權力”“權利—義務”的經典二元結構和治理模式形成了沖擊。對此，一方面，可以建立數字“守門人”制度，通過加強事前監管的方式來重新平衡數字經濟領域各主體之間的權利義務關系；另一方面，可以適時推動憲法創新，把隱私和個人信息保護提升至基本權利的高度，或者在憲法框架中確立數據保護權和數據財產權，并可通過憲法基本權利對第三人的效力理論，來平衡平臺與其他主體之間的權利義務關系，同時使數字經濟立法的空間得到適當拓展。
（二）數字經濟立法的價值選擇
法律不是對事實的陳述或描述，而是對人類行為的“規范”或要求。數字經濟立法在構建數字經濟行為規則體系時，既要順應和承認數字化發展趨勢和規律，又要在個人信息主體、數據從業者、政府部門等多元主體，人格權、財產權、國家主權等多種權利，發展和安全、促進發展和監管規范等多重目的之間，做出價值平衡和價值選擇，包括數據主權與數據權利的價值平衡，數據安全、隱私保護與數據充分利用之間的價值選擇，公共利益與數據主體自身利益之間以及各數據主體之間的利益平衡等。
第一，數字經濟立法要在保護個人隱私與維護公共利益之間尋求價值平衡。一方面，數字技術、數字經濟是新一輪國際競爭重點領域，充分釋放數據價值，發揮數字技術對經濟發展的放大、疊加、倍增作用，事關國家發展大局；另一方面，在大數據時代，隱私的概念和范圍發生了很大的變化，隱私權利歸屬復雜，隱私保護難度加大，數據利用和流通與個人隱私權利之間的價值沖突升級，成為立法必須應對的首要問題。以美國和歐盟為例，美國的立法以保障數據開發利用、維護數字競爭優勢為主要目的，采行寬松監管模式，重點在消費者權益保護、兒童隱私安全等領域制定約束性規則；歐盟的立法以個人數據基本人權保護為基礎，采行嚴格監管模式，構建較為完備的監管框架，搶占規則制定的國際話語權。歐美不同的價值選擇和立法路徑，確立了數字經濟立法的兩種基本模式。
第二，數字經濟立法要平衡多元主體的多種權利，構建數據權利位階和權利體系。數據權并不是一項簡單的權利，而是一種權利集合，它囊括了不同主體在相同客體上的涉及人格、隱私、財產、主權等多方面的權利。在一組權利中，價值導向決定數據權利的核心基礎，價值位階明確什么權利應當優先保護。基于數據的多重屬性和復雜權利義務關系，數據權利集合的名稱、權利范圍、價值位階和結構體系并沒有統一的模式，理論上有數據權譜系、新型財產權形態、數據權利束等多種不同方案，亦有公法和私法協同、消費者權益保護、知識產權保護等不同路徑設計。數字經濟作為共享共建的經濟范式，就是要編織多元主體參與、多元利益平衡的全新資源網絡、生態網絡和價值網絡。其中，優先個人數據權利還是企業數據權利的不同價值導向和價值位階，會產生不同類型的市場均衡，形成不同的數字經濟發展戰略。我國數字經濟立法的理想形態，應在共同富裕的發展戰略下，以促進數字經濟領域公平正義為價值導向，豐富和擴展數字經濟權利種類和內容體系，創新對數據應用平衡賦能的方法、路徑和機制，平衡用戶和數據從業者以及其他關系人的利益關系，構建數據權利位階和權利體系。
第三，數字經濟立法要平衡政府與市場的關系，堅持促進發展與規范監管相統一。面對數據安全、隱私保護、平臺壟斷、能耗排放等治理難題以及數字經濟發展促進問題，世界主要經濟體紛紛加快構建促進數字經濟規范健康發展的法律政策框架，且在促進發展和規范監管上各有側重。例如，歐美出臺了數據治理法、數字市場法、數字服務法、終止平臺壟斷法案、美國創新與競爭法案等監管法律，在創新監管手段的同時，保護本國和本地區產業的全球競爭力；英國出臺了專門的數字經濟促進法《數字經濟法（2017）》。我國頒行網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法、電子商務法、反不正當競爭法、反壟斷法、消費者權益保護法等，總體上對數據市場采取包容審慎的監管原則，基本明確數據利用的底線。由此，是否需要進一步制定促進型立法，更好地發揮政府在數字資產積累、交易、分配等方面的關鍵作用，成為數字經濟立法的重要價值考量。
第四，數字經濟立法要動態平衡發展和安全的關系。數字技術在促進經濟發展的同時，也帶來諸多安全風險，特別是在數字化加持下，經濟安全與政治安全復雜交織，國內安全與國際安全傳導疊加，數據經濟安全風險仍然突出，因此強化底線思維、風險意識尤為重要。但是，數字經濟立法也要謹防“泛安全化”思維，不能以防范安全風險為由，動輒提高市場準入門檻，甚至禁止、封殺新業態，阻礙數字產業的創新發展。目前，我國網絡安全、數據安全的基本法律制度體系初步形成，安全底線已經設置，數字經濟立法一方面要加強數字經濟安全風險預警、防控機制和能力建設，實現核心技術、重要產業、關鍵設施、戰略資源、重大科技、頭部企業等安全可控；另一方面，要加快釋放我國數據的體量優勢，進一步激活數據要素價值，促進高標準安全與高水平發展的動態平衡。
第五，數字經濟立法要平衡數據權利和數據主權，統籌推進國內、國際兩個大局。數據權利束既包括個人、企業、政府的人格權、財產權，又包括國家的數據主權。數據主權主要包括數據管理權和數據控制權，對數據跨境流動的管理和控制是其中最為重要的內容。數字經濟是開放型經濟，數據跨境流動的重要性日益凸顯，當前世界各國都在加快推進數據跨境的規則制定，并具有外溢性。尤其是歐美國家的數字經濟立法，一直在國際規則制定中輸出各自的理念，構建以各自利益為核心的“跨境數據流動圈”，并在新技術、新業態、新應用領域形成合作同盟，對我國形成聯合排擠之勢，我國面臨的國際挑戰日益嚴峻。近年來，我國持續推出數據跨境流動的法規標準，《網絡安全法》規定數據本地存儲和出境評估制度，《數據出境安全評估辦法》細化數據跨境流動安全評估操作流程，《網絡空間國際合作戰略》《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》推動國際間數字經濟的良好溝通，為加快推進加入《數字經濟伙伴關系協定》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》，在世界貿易組織、《區域全面經濟伙伴關系協定》和國際電信聯盟、金磚國家、上合組織、東盟等多邊和區域框架下開展國際合作，明確了基本規則。在此基礎上，數字經濟立法要防止單純強調數據主權和過度強調數據本地化可能導致的“數字邊界”，推動建立開放共享的國際交流合作機制和有利于全球數字經濟共同發展的國際數字經濟規則體系。
綜上，數字經濟立法是在尊重數據規律基礎上的政治決斷和法律判斷，通過在個人與國家、用戶與企業、政府與市場、發展與安全、國內與國際等多個維度的價值選擇，確立立法的價值目標、基本理念和制度方向。
三、我國數字經濟立法的基本模式
近年來，我國圍繞網絡安全、數據安全、平臺壟斷、數據利用、數字產業、個人信息保護等內容，加快中央和地方立法步伐，積極推進數字經濟基本治理框架和規則體系建設，成效顯著。但現有的數字經濟立法以領域立法、部門立法、地方立法為主，立法系統性不足、立法空白、立法滯后、立法不銜接不一致的現象仍然比較突出。基于形式邏輯一致性與價值目標統一性的要求，數字經濟立法亟須從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉變。
（一）地方數字經濟立法實踐及其存在的問題
2020年12月24日，全國首部規定促進數字經濟發展的地方性法規《浙江省數字經濟促進條例》頒布，拉開了地方數字經濟立法的序幕。隨后，一些數字經濟規模大、增速快的地方，先后出臺數字經濟促進條例，地方數字經濟立法進入快速發展階段。截至2022年底，已有十個省市制定出臺了關于數字經濟發展的促進條例，二十多個省市制定出臺了關于數據的地方性法規。這些先行先試的地方立法、富于改革創新精神，例如，《浙江省數字經濟促進條例》首次對數字經濟以及數字產業化、產業數字化作出了法律界定，《深圳經濟特區數據條例》率先明確了數據人格權益和數據財產權益歸屬問題，《河北省數字經濟促進條例》專章規定了京津冀數字經濟協同發展。各省市大多確立了公共數據開放共享原則，促進數據流通利用，推動數字經濟和實體經濟融合發展。
地方數字經濟立法的興起是地方數字經濟發展法治化需求的體現，在促進和規范地方數字技術、數據資源、數據產業發展的同時，也面臨諸多挑戰。一是立法重復、立法“抄襲”導致立法資源浪費。2020年底至2022年底，短短兩年間，二十多個省市相繼出臺了三十多部數據和數字經濟立法，其中關于數字產業化、產業數字化建設，數據要素市場培育等內容大同小異。有學者警示，要謹防不同地方之間“相互攀比”和“盲目照抄照搬”，避免使數字經濟促進型立法成為一種新的“現象級政績”，陷入言必稱立法的泛立法主義誤區。對于具有共性的立法內容，可由上級立法機關統一立法，避免分散立法、分頭立法形成的立法資源浪費。
二是立法的地方視野局限，核心概念與基本制度有差異，容易形成制度壁壘，損害全國法制的統一性，阻礙數據跨區域流動。一方面，地方立法大多聚焦在本地數字經濟的特色發展上，對安全問題、全國問題、國際問題的關注不夠，對全國統一大市場的理解比較模糊，為提升本地企業的競爭力，容易陷入不同形式和不同程度的地方保護之中，容易出現排除或限制競爭的政策結果。另一方面，如前所述，數字經濟立法需要符合事實邏輯和規范邏輯，并在價值判斷和價值平衡的基礎上構建基礎制度和規則。由于沒有統一的上位法，地方立法對多元主體的多種權利、政府與市場的關系、發展與安全的關系等有不同的定位和理解，表現出對數字經濟、數字產業化、數據權屬、政務數據等核心概念和基本制度的界定不一致，不利于法制的統一。例如，地方性法規與政策文件中關于“數字產業化”的界定不一致，特別是有的地方立法沒有形成數字技術和數據要素雙驅動價值的正確認識，把“數字產業化”等同于數字技術產業，忽視了數字的產業化應用。政務數據是地方數據立法的重點領域，但對這一核心概念的界定也未達成一致，數據主體來源從較為局限的“政府部門和行政執法機構”到較為廣泛的“國家機關、事業單位、社會團體或者其他依法經授權、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務企業”，涵蓋政務部門、事業單位、社會團體、授權組織、公用企業等廣泛譜系，各地立法難以統一。至于市場交易主體的數據權屬問題，基于數據的多重屬性和復雜的權利義務關系，地方立法更顯紛雜。
三是部分地方立法存在合法性合憲性風險。在“統一、分層次”的立法體制下，地方立法權限既要符合憲法、組織法、立法法規定的事權范圍，又要排除憲法保留、法律保留等專屬立法事權。具體在數據權屬問題上，如果將數據理解為資源，按照《憲法》第9條和第10條關于自然資源權屬的規定類推，那么個人數據、企業數據、公共數據的權屬亦應由憲法來規定；如果將數據作為生產要素，那么數據權屬規定屬于基本經濟制度范疇，根據《立法法》第11條關于法律保留事項的規定，基本經濟制度屬于全國人大及其常委會的專屬立法權，數據權屬應由法律來規定；如果將數據作為一種特別的物權，根據《立法法》第11條關于民事基本制度屬于法律保留事項的規定，以及《民法典》第116條關于“物權的種類和內容，由法律規定”的規定，那么數據權屬也應該由法律來規定。當然，如前所述，數據產權也可以不界定數據歸誰所有，淡化所有權，強調使用權。實踐中，大多數地方數字經濟立法采取了以法益保護替代權利創設的進路和策略，規避了因可能超越立法權限導致的合法性、合憲性風險。但仍有福建、重慶、山西等地明確規定政務數據屬于國家所有，其中福建、山西將政務數據納入國有資產管理，沒有準確把握立法權限與制度創新的關系，違反了憲法精神、法律保留原則和物權法定原則，存在合法性、合憲性問題。
（二）中央立法模式及數字經濟立法體系的建構
經筆者于北大法寶法律法規數據庫檢索，2023年1-5月尚無新的地方數字經濟促進條例出臺，可見經過2021—2022年的立法熱潮后，地方數字經濟立法已經進入了調整和觀望期。主要原因是地方數字經濟立法存在的瓶頸，很多是超越地方立法權限的立法體制問題，需要通過加強中央立法和構建數字經濟立法體系的方式根本解決。
中央層面的數字經濟立法應該包括領域性立法和基礎性立法。當前在我國數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等新技術、新應用快速發展的背景下，中央層面的數字經濟法律呈現分散特點，既缺乏基礎性立法，也沒有形成完備的領域立法，立法前瞻性、主動性、系統性不足。首先，數字經濟缺乏統一的、基礎性的法律，亟須加快制定“數字經濟促進法”或“數字經濟法”，整合各地方差異化、碎片化的數字經濟治理規則，全方位深入推進數字經濟發展。作為數字經濟的基礎性、綜合性立法，一是要統一規定數字經濟領域的基本概念和基本制度，維護法治形式的一致性。二是要確立“數據公平使用”的立法原則，在個人權利保護、企業數據利益、數字經濟發展之間明確價值取向，達成適當平衡，統一數字經濟法律制度的基本價值立場和價值目標。三是科學配置數字經濟調控權，規定數字經濟各層級各部門的權責范圍、體制機制、法律責任。四是規范數字經濟戰略、規劃目標和調控措施，規定數字產業結構、數字產業發展、數字技術創新應用等方面的政策工具。五是要規定政務數據開放共享的范圍、標準和監督措施，充分利用數據。傳統的政府信息公開旨在滿足公民的知情權、監督權，具有政治屬性；大數據時代的政府數據開放可以滿足數字經濟主體的利用權、發展權，具有明顯的經濟屬性。分享是數據法的基本價值取向，“目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費”，政府數據開放可以釋放“數據紅利”。六是統籌全國統一大市場和區域協調發展戰略，進一步健全數字經濟發展部際聯席會議等跨部門協同機制，整合各類數據治理組織資源，暢通數據跨區域歸集、流動機制。七是規定數據主權、數字經濟國際競爭與合作的基本導向和基礎規則。
其次，數字經濟領域性立法不完備。我國已經制定和修改了網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法、電子商務法、消費者權益保護法、食品安全法、廣告法、未成年人保護法、反不正當競爭法、反壟斷法等法律，完善了相關制度規范，但是數字經濟領域性立法仍不完備。一是現有數字經濟方面的立法仍主要集中在電子商務和個人隱私安全方面，人工智能、自動駕駛、區塊鏈等技術應用缺少專門立法。二是我國的部門立法和領域立法系統性不足，例如，在平臺責任立法方面，相關法律規定不一致現象比較突出，有待研究制定統一的互聯網平臺管理法、大型平臺責任法；與人工智能相關的刑事責任、產權歸屬、信息安全、隱私保護的法律規定分散在民法典、電子商務法、數據安全法、網絡安全法中，亟須加快制定人工智能場景化立法，實現法法銜接。三是立法比較原則抽象，可操作性、可適用性有待加強。網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法等基礎性法律制度規定比較原則，對于數據分級分類標準和目錄，促進數據流通共享利用的數據權益、數據交易制度，重點行業、領域個人信息保護規定等，都需加快推進配套立法，充分釋放數據價值。四是，部分領域立法滯后，不能適應現實需求。例如《電信條例》中“電信”的內涵和范圍已經落后于時代發展，需要加快出臺電信法，將新技術、新業態納入監管范圍。
綜上所述，基于地方立法的瓶頸和合法性、合憲性風險，以及中央立法的滯后和不足，我國的數字經濟立法亟須從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉變，加快中央層面數字經濟立法步伐，制定數字經濟促進法等基礎性、綜合性立法，系統推進人工智能等重點領域的專項立法，統籌數字經濟領域法律法規的立改廢釋清工作，加快構建由基礎性立法、領域立法、區域協同立法和地方立法組成的立法體系，以更加協調、系統、完備的法律規則為發展數字經濟提供法治保障。
作者：劉小妹，中國社會科學院國際法研究所研究員、博士生導師，中國社會科學院法學研究所法治宣傳教育與公法研究中心主任。
來源：《華東政法大學學報》2023年第4期。