作者簡介：王旭，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長江學(xué)者青年學(xué)者
01.《全國人大常委會議事規(guī)則》修改的制度變遷契機
從民主政治的基本法理看，民主代表機關(guān)基于也是為了保護其在憲法上的獨立地位和權(quán)限，可以自己通過適用特別程序訂立議事規(guī)則，形成自主活動空間與范圍，這是對民主代表機關(guān)重要的組織程序保障。盡管議事規(guī)則不直接適用于調(diào)整國民的權(quán)利和義務(wù)，但議事機關(guān)的組織、權(quán)限、程序又與產(chǎn)生法律、決定等直接關(guān)聯(lián)，因此很多國家既在憲法上明定代議機關(guān)可以制定自身規(guī)則，也會以法律文件的性質(zhì)和要求來認真對待其內(nèi)容設(shè)計。
我國的人民代表大會制度也高度重視自身組織程序的理性化與效能建設(shè)。1987年，第六屆全國人大常委會專門制定了《全國人大常委會議事規(guī)則》，2009年4月進行了修改。這個議事規(guī)則的制定，對于進一步健全全國人大常委會的工作制度，便于委員更好地依法行使職權(quán)，提高常委會的議事效率，是迫切需要的。實踐證明，議事規(guī)則對于提高全國人大常委會的議事能力，促進全國人大常委會議事的規(guī)范化、制度化和程序化都起到了重要助推作用。黨的十九屆四中全會從把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇堋崿F(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的高度，再一次提出“健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則”。在黨的十九屆四中全會精神指引下對議事規(guī)則進行修改，要注意恰當(dāng)?shù)貙⒏母锎媪浚绕涫鞘舜笠詠淼母母锍晒D(zhuǎn)化為正式法律以便增強制度的成熟度和定型，例如，十二屆全國人大常委會研究制定了《關(guān)于改進完善專題詢問工作的若干意見》，專題詢問成為近年來全國人大常委會履行監(jiān)督職能、促進善治的重要手段，其議題選擇標準、程序等應(yīng)該及時轉(zhuǎn)化為法律；但更重要的是，應(yīng)該抓住立法契機，將一些重大政治決斷所確定的制度改革在立法層面程序化、技術(shù)化。其中，全國人大常委會如何通過完善議事規(guī)則，推動合憲性審查工作無疑就是最為重要的增量改革。
黨的十八屆四中全會、十九大先后提出“推進合憲性審查工作”。中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中關(guān)于深化全國人大機構(gòu)改革的要求里，將法律委員會變更為憲法和法律委員會，并強調(diào)“在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)”。這既對合憲性審查工作提供了重要的組織保障，但同時也留下了程序和技術(shù)建設(shè)的遐想空間；黨的十九屆四中全會再一次提出“加強憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設(shè)”。憲法解釋、合憲性審查與備案審查共同構(gòu)成加強中國憲法實施和監(jiān)督的基本制度設(shè)計，而憲法解釋與備案審查又在程序與功能上是對合憲性審查的具體化，具有相當(dāng)大的制度關(guān)聯(lián)，可以說在全國人大常委會議事規(guī)則中有機嵌入合憲性審查，是實現(xiàn)議事規(guī)則增量改革，促進中國憲法邁向“規(guī)范憲法”的重要制度契機，具體可以展開為如下：
第一，全國人大常委會議事規(guī)則屬于議事法上的“經(jīng)常規(guī)則”（Standing Order），是對全國人大常委會議事的一般性與框架性規(guī)定，而非僅僅適用某一次具體會議的“會期規(guī)則”（Sessional Order），更不是針對特定議題予以適用的“單純決議”（Simple Order），因此，這種規(guī)則具有非常強的程序塑造與制度定型功能，可以將彈性的、因時因事而設(shè)立的程序轉(zhuǎn)化為框架秩序，可以使人民對全國人大的議事活動形成穩(wěn)定預(yù)期，并在此基礎(chǔ)上形成制度的規(guī)范力。因此，它非常適合將探索中的改革方案轉(zhuǎn)變?yōu)榉�(wěn)定的、可以操作的制度設(shè)計。合憲性審查在中國缺乏的正是通過穩(wěn)定的制度設(shè)計使政治決斷具有可操作的方案，同時憲法解釋和法規(guī)備案審查根據(jù)《憲法》第67條和《立法法》第99條，都是全國人大常委會的專屬職能，但多年來也由于缺乏具體法律程序設(shè)計既對合憲性審查形成了掣肘，也使自身其他的重要功能無法有效發(fā)揮。
第二，通過在議事規(guī)則中增加合憲性審查的制度元素，有利于節(jié)省立法成本，降低制度改革風(fēng)險。學(xué)術(shù)界對于推進合憲性審查的理論方案討論從現(xiàn)行憲法制度建立之時就開始，多年來一直圍繞審查機構(gòu)和審查程序加以討論。然而，通過全國人大常委會議事規(guī)則的修改增加合憲性審查元素，在專門制定合憲性審查的法律時機尚不成熟，設(shè)立專門的合憲性審查機構(gòu)也不在制度考量范圍的形勢下，通過技術(shù)化的議事規(guī)則來稀釋這項制度可能引發(fā)的政治聚焦效應(yīng)，避免拋開既有制度存量完全另起爐灶，顯然是對立法成本之最佳節(jié)約；同時，可以建立起合憲性審查的雙軌制，即對法律草案進行合憲性審查的一般程序和憲法解釋與備案審查的特別程序。前者是通過修改和完善憲法和法律委員會統(tǒng)一審議法律、其他專門委員會對法律議案提出審議意見的現(xiàn)有條文，可以建立法律草案合憲性事中審查的重要制度設(shè)計，這種審查帶有預(yù)防性功能，1958年法國憲法設(shè)立的憲法委員會、1989年匈牙利憲法設(shè)立的憲法法院都是事前審查和抽象審查法律草案的重要制度設(shè)計典范。同時，可以通過增設(shè)聽取、審議憲法解釋案和備案審查報告的特別程序進一步體現(xiàn)合憲性審查的相關(guān)制度元素，如此一來，在一個議事規(guī)則里同時初步激活多項憲法實施與監(jiān)督的制度，既節(jié)約專門立法成本，也降低了增量改革的風(fēng)險。
第三，通過在議事規(guī)則中增加合憲性審查也是回應(yīng)中央全會有關(guān)黨和國家機構(gòu)改革重要決定的必然要求。如前所述，原來的法律委員會已經(jīng)通過政治決斷和憲法修改更名為“憲法和法律委員會”，并且具有合憲性審查的重要職能。因此，修改全國人大常委會議事規(guī)則必然會將憲法和法律委員會寫入其中。如此就必然要通過修改相應(yīng)規(guī)則體現(xiàn)憲法和法律委員會“合憲性審查”的職能而不能如目前的法律僅僅將其議事職能定位于“統(tǒng)一審議法律”，組織法的修改必然要向議事法和程序法延伸，才能實現(xiàn)法理邏輯的統(tǒng)一。
第四，通過在議事規(guī)則中增加合憲性審查也是擴展其他既有制度功能，為合憲性審查向縱深發(fā)展準備歷史條件。例如，目前合憲性審查主要體現(xiàn)在對規(guī)范性文件的監(jiān)督之中，但議事規(guī)則已經(jīng)規(guī)定了質(zhì)詢與詢問，這些制度蘊含著對“一府兩院”等其他國家機構(gòu)行為是否符合憲法進行審查與判斷的可能，這是從規(guī)范性文件的審查向合憲性審查真正意義上的全覆蓋延伸的重要制度潛力所在。從比較法上看，以德國“二戰(zhàn)”后建立的聯(lián)邦憲法法院為典范，只有一種多功能的“國務(wù)審查機構(gòu)”集合了事前與事后審查、抽象與具體審查多種程序的設(shè)計才能最終實現(xiàn)對公權(quán)力合憲性審查的全覆蓋，成為法治國家的拱頂石。
02.合憲性審查嵌入全國人大常委會議事規(guī)則的基本框架
將合憲性審查嵌入全國人大常委會議事規(guī)則，本質(zhì)上是政治判斷法律化、法律判斷程序化、程序操作技術(shù)化的過程，它避免了針對合憲性審查的專門立法和設(shè)計所謂的專門機構(gòu)，將重大政治判斷細化、稀釋到全國人大常委會的日常會議之中。由此，我們必須在充分認識議事規(guī)則自身框架性質(zhì)與特征的基礎(chǔ)上，建立起合憲性審查嵌入的一般結(jié)構(gòu)。我們可以將全國人大常委會議事規(guī)則的基本性質(zhì)與特征歸結(jié)為“多面的雙重屬性”，從而合憲性審查的規(guī)則設(shè)計也就是要恰當(dāng)嵌入各種雙重屬性之中，并尊重各種屬性的具體內(nèi)在要求，才是在議事規(guī)則的性質(zhì)與特征中對合憲性審查功能的最佳定位，既防止其不能承受之重，又避免其無法充分釋放法律制度之“紅利”。
（一）效力上的雙重性：對內(nèi)規(guī)則與對外規(guī)則
第31條關(guān)于單次會議發(fā)言時間的規(guī)定，都是內(nèi)部工作規(guī)則；而第三章“議案的提出和審議”，尤其是第15條關(guān)于審議法律草案的規(guī)定，則是具有明顯對外效力的規(guī)則。這里的關(guān)鍵在于，合憲性審查是具有對外效力的重大判斷，因此其具體組織、程序規(guī)定是否都適合通過議事規(guī)則來規(guī)定，還是有必要其本身取得法律形式的淵源地位，才符合民主政治本身的要求，是值得考慮的。因此，議事規(guī)則本身不宜對合憲性審查的判斷標準、相關(guān)議案通過的效力標準、法律后果等做出直接規(guī)定，這本身需要經(jīng)過民主審議的過程才能確定，而應(yīng)該主要集中在合憲性審查的程序類型，尤其是對已有法律依據(jù)的程序，做進一步的細化和展開。
（二）內(nèi)容上的雙重性：程序規(guī)則與實體規(guī)則
從法理上看，民主代議機關(guān)都享有專屬的議事規(guī)則制定權(quán)，其效力具有對內(nèi)和對外的雙重屬性，一部分規(guī)則是純粹的會議進行之組織、程序性規(guī)定，不會對國民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，一部分規(guī)則則會由于帶有處理性和決定性而對國民產(chǎn)生影響。因此，議事規(guī)則既帶有內(nèi)部規(guī)范的性質(zhì)，也帶有立法的性質(zhì)。例如，《全國人大常委會議事規(guī)則》第3條關(guān)于會議召開期限的規(guī)定，全國人大常委會的議事規(guī)則兼顧程序性和實體性。從比較法的角度來看，議事法本身就是組織法、權(quán)限法、程序法與責(zé)任法的綜合，美濃部達吉曾梳理各國議事法包括議會的各種職員及職權(quán)；議員的各部屬及派別，及席次規(guī)定的方法；委員會；由議員提出議案或動議的方法及其限制；開會的日期，議事的程序或秘密會議的場合；讀會的順序；對于政府質(zhì)問的手續(xù)；請愿處理的手續(xù)；議員的請假、辭職及懲罰等十三項內(nèi)容。對于《全國人大常委會議事規(guī)則》來說，同樣既有組織、職能、權(quán)限的相關(guān)實體規(guī)則，例如第7條、第8條對于列席會議主體的規(guī)定，第9條對于三種會議組織形式的規(guī)定，第11條對于提案權(quán)的規(guī)定；也有大量的關(guān)于會議流程和具體推進的規(guī)定。因此，在設(shè)計合憲性審查規(guī)則的時候也可以從實體和程序兩個方面入手，例如可以在列席會議主體規(guī)定方面增加有關(guān)法律起草機構(gòu)的負責(zé)人，在程序規(guī)則方面可以增加提出對法律草案進行合憲性審查議案的特別程序。
（三）職能上的雙重性：立法規(guī)則與監(jiān)督規(guī)則
近代以來的議會政治從來不僅是立法的體現(xiàn)，也包括重要的監(jiān)督職能。議會開會很重要的職能是對政府公共政策的辯論與監(jiān)督，全國人大常委會議事規(guī)則同樣也包括議案審議，尤其是法律案的審議以及體現(xiàn)監(jiān)督職能的聽取和審議工作報告、質(zhì)詢與詢問等內(nèi)容。因此，合憲性審查的規(guī)則也可以沿著這樣一個雙軌進行：一方面是側(cè)重對于合憲性審查議案的設(shè)計，包括法律草案合憲性審查的議案、備案審查后通過委員長會議向常委會全體會議提出的合憲性審查議案、憲法解釋議案等；另一方面可以考慮通過監(jiān)督職能的規(guī)則修改增加合憲性審查元素，如聽取有關(guān)國家機關(guān)是否構(gòu)成違憲的專題報告、備案審查專題報告，在質(zhì)詢和詢問，尤其是專題詢問中對于有可能違反憲法的議題啟動相應(yīng)程序；根據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》第21條規(guī)定的特定問題調(diào)查委員會建立合憲性調(diào)查制度。這樣的制度設(shè)計可以逐步形成對國家機構(gòu)公權(quán)力行為進行合憲性審查全覆蓋的路徑，提高議事規(guī)則本身合憲性審查的技術(shù)含量。
（四）淵源上的雙重性：存量規(guī)則與增量規(guī)則
全國人大常委會議事規(guī)則的內(nèi)容淵源一部分是對憲法、全國人民代表大會組織法等的復(fù)寫和繼受，體現(xiàn)為一種存量規(guī)則；另一部分則是通過細化相關(guān)憲法、法律的規(guī)范形成更加具體的操作性規(guī)則，如對于常委會會議形式的具體規(guī)定，對于議案審議中的具體程序的規(guī)定等。同時，還有一些條文則是議事規(guī)則本身新的制度設(shè)計。對于合憲性審查規(guī)則來說，既要尊重存量規(guī)則，如憲法與法律委員會的職權(quán)、有關(guān)議案審議的基本程序；也可以做一些增量規(guī)則的完善，如可以考慮符合一定人數(shù)的常委委員提出合憲性審查的程序，在最高人民法院、最高人民檢察院作為提案主體的規(guī)則中可以區(qū)分一般議案與合憲性審查議案，這可以為司法機關(guān)啟動合憲性審查的具體審查方式預(yù)留制度空間。同時，也可以通過增加一些制度改革措施，增加合憲性審查的形式，例如2017年年初，中辦印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，可以對重大行政決策是否符合憲法規(guī)定增加特定的審議程序，將重大改革通過議事規(guī)則立法加以明確，同時擴容合憲性審查的內(nèi)容。
（五）結(jié)構(gòu)上的雙重性：一般規(guī)則與特別規(guī)則
從全國人大常委會議事規(guī)則的立法形式結(jié)構(gòu)上看，還明顯呈現(xiàn)出一般規(guī)則與特別規(guī)則的雙重屬性。例如關(guān)于會期、會議形式、會議組成、發(fā)言表決等內(nèi)容都是屬于一般規(guī)則，而議案提出與審議、聽取和審議工作報告、質(zhì)詢與詢問等則是特別規(guī)則。這樣體現(xiàn)了以會議本身的一般流程和特定議題相結(jié)合的立法技術(shù)，是一種點面兼顧的形式。對于合憲性審查的規(guī)則建構(gòu)來看，結(jié)構(gòu)上也可以采取此種一般規(guī)則與特別規(guī)則相結(jié)合的方式。將合憲性審查作為一種工作，分別在議案提出與審議、聽取和審議工作報告、質(zhì)詢與詢問等特別規(guī)則中加以規(guī)定，形成“特別規(guī)則的特別工作程序”的立法模式，對于涉及合憲性審查部分的內(nèi)容加以專門規(guī)定。
03.全國人大常委會議事規(guī)則建構(gòu)合憲性審查內(nèi)容的具體方案
（一）合憲性審查對組織、程序規(guī)則的穿透性原則
無論合憲性審查的具體程序如何設(shè)計，全國人大常委會議事規(guī)則要解決的基本問題是根據(jù)《憲法》第67條規(guī)定的“全國人大常委會監(jiān)督憲法實施職能”，全國人大常委會具有“歸口”做出合憲性審查的國家權(quán)力。因此，合憲性審查的權(quán)力本質(zhì)上是國家法學(xué)上所講的“機構(gòu)主權(quán)”的體現(xiàn)。機構(gòu)主權(quán)并不是廣義的主權(quán)，而是由主權(quán)者通過憲法規(guī)定的“最高國家機關(guān)的就與憲法規(guī)范與憲法中所規(guī)定的機關(guān)的權(quán)能的存續(xù)的處分力，包括對立法、行政與司法這些合憲性機關(guān)的創(chuàng)設(shè)權(quán)”。機構(gòu)主權(quán)屬于憲法規(guī)定的最高國家機關(guān)，它的本質(zhì)功能在于對其他由其創(chuàng)設(shè)的國家機構(gòu)權(quán)能及界限是否符合憲法的判斷。從這個意義上說，合憲性審查的對象既然是國家機構(gòu)根據(jù)一定公權(quán)力行使的行為，那么對行為是否符合憲法的判斷也就是對其權(quán)力是否逾越了形式憲法（如法律保留原則）和實質(zhì)憲法（如人權(quán)保障的價值決斷）所厘定的范圍的過程。從這個意義上說，合憲性審查應(yīng)該貫穿于審查機關(guān)所有的組織與程序安排，審查機關(guān)的組織與程序安排都必須體現(xiàn)合憲性審查權(quán)力所要求的制度空間，因此全國人大常委會的議事規(guī)則也就不僅僅是一種代表制民主的議事過程。它作為中國憲法機構(gòu)主權(quán)的常設(shè)機構(gòu)，其議事也就是守護憲法的過程，合憲性審查的規(guī)則建構(gòu)在組織和程序兩個方面都必須同時得到體現(xiàn)。我們在完善議事規(guī)則的時候必須考慮具體的組織程序規(guī)定是否為合憲性審查預(yù)留了制度空間，而不是簡單針對全國人大常委會普通傳統(tǒng)的立法、監(jiān)督、重大事項決定、人事任免進行制度設(shè)計。我們或可以把這種要求稱為“合憲性審查對組織、程序的穿透性要求”。
（二）合憲性審查對組織法規(guī)則的拘束
從組織法規(guī)則來說，目前的全國人大常委會議事規(guī)則需要為合憲性審查的組織保障作進一步完善，我們可以總結(jié)為至少有如下基本要求：
1.出席人數(shù)
目前《全國人大常委會議事規(guī)則》第4條規(guī)定常委會出席人數(shù)達到全體常委人數(shù)一半以上就符合會議召開的法定人數(shù)。但是如果對于本次會議確定了合憲性審查議程甚至需要做出表決的時候，簡單過半數(shù)的規(guī)定則不符合合憲性審查的要求。從《憲法》第64條規(guī)定的修改憲法需要全體人大代表2/3以上多數(shù)通過，我們可以進行類推解釋，修憲權(quán)是制憲權(quán)的日常形態(tài)，制憲權(quán)在國家機構(gòu)層面體現(xiàn)出機構(gòu)主權(quán)的具體權(quán)能，因此機構(gòu)主權(quán)的行使也不應(yīng)該僅僅滿足于簡單多數(shù)即可產(chǎn)生效力，修憲與合憲性審查都是憲法實施的基本形式。由此，有必要增加一款，在涉及合憲性審查的議程的會議，應(yīng)該有全體委員2/3以上多數(shù)出席。
2.會議準備
現(xiàn)行《全國人大常委會議事規(guī)則》第6條規(guī)定：常委會舉行會議應(yīng)該在七日前，將會議日期、建議會議討論的事項通知常委會組成人員和會議列席人員。臨時會議可以臨時通知。關(guān)于此條早在1987年制定規(guī)則的時候，就有委員提出應(yīng)該將審議的議案提前發(fā)給委員，但由于現(xiàn)實條件限制沒有列入規(guī)則。然而，如果議程涉及合憲性審查的相關(guān)內(nèi)容，茲事體大，該相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該提前讓委員們熟悉，以便培養(yǎng)一種具有實質(zhì)商談精神的公共理性，同時提高相應(yīng)的審查效率。同時，對于存在合憲性審查議題的會議應(yīng)該禁止適用臨時會議的形式。
3.列席人員
現(xiàn)行《全國人大常委會議事規(guī)則》第7、8條規(guī)定了全國人大常委會召開期間的列席人員。對于涉及合憲性審查的議程，由于審查必然具有的一定程度的對抗性、更多的理由說明性以及對協(xié)商溝通效果的更高期待，應(yīng)該增加合憲性審查涉及的被爭議規(guī)范性文件或被審查規(guī)范性文件草案的制定機關(guān)有關(guān)負責(zé)人列席會議，如果考慮黨內(nèi)法規(guī)在起草過程中建立合憲性咨詢論證程序，或相關(guān)法律草案的起草部門是黨中央的有關(guān)部門或辦事機構(gòu)，則也可以邀請黨內(nèi)法規(guī)起草機構(gòu)的負責(zé)人列席會議，以提高合憲性事前審查的效率。
（三）合憲性審查對程序法規(guī)則的拘束
1.議案提出與審議中的合憲性審查規(guī)則合憲性審查是一種工作手段，它存在于多種工作程序和方式中。首先最為重要的就是議案提出與審議的程序，很多地方亟須為合憲性審查留下法律修改的制度空間。
第一，法律審議中的合憲性審查。
目前的議事規(guī)則僅僅規(guī)定了憲法和法律委員會作為統(tǒng)一的法律草案審議專門委員會，其他專門委員會提出審查意見并由憲法和法律委員會印發(fā)常委會全體會議。對法律議案的審議要遵循常委會全體會議聽取說明，分組會議初步審議，專門委員會審議，常委會聯(lián)組會議對專門委員會的報告進行審議、討論，常委會全體會議審議的一般程序。第15條規(guī)定了憲法和法律委員會在統(tǒng)一審議后要將審議報告和其他專門委員會的審議意見向下次會議或以后的常務(wù)委員會匯報；第20條規(guī)定了擬提請常委會全體會議表決的議案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經(jīng)有關(guān)程序可以暫不交付表決，由專門委員會進一步研究。在這些制度設(shè)計里都值得進一步發(fā)掘合憲性審查的規(guī)則建立空間。例如，憲法和法律委員會統(tǒng)一審議和匯報其他專門委員會意見的程序中應(yīng)該明確對該法律草案的合憲性做出說明和判斷，建立起嚴格的法律合憲性預(yù)防控制機制。各專門委員會結(jié)合自己的專業(yè)職能領(lǐng)域，也可以對法律草案中是否存在違反憲法的問題提出看法、判斷或建議，由憲法和法律委員會進行統(tǒng)一研究后整體提出相關(guān)報告。又如，對于第20條規(guī)定的暫不交付表決的重大事項當(dāng)然可以根據(jù)目的解釋得出包括“是否符合憲法”的判斷，建議議事規(guī)則修改后明確專門委員會的研究結(jié)論應(yīng)該明確針對該重大事項，并由憲法和法律委員會向委員長會議提出具體的處理建議。再如，第17條規(guī)定的聯(lián)組會議聽取專門委員會的審議報告目前的規(guī)范詞是“可以”，這從提高議事效率來看是符合機構(gòu)效能原則的，但如果涉及合憲性審查的部分，則應(yīng)該采取聯(lián)合會議的形式充分進行論證、溝通、協(xié)商似乎更符合合憲性審查對于程序的覆蓋與穿透力要求。
第二，其他專門委員會對于其他議案審議中的合憲性審查規(guī)則。
根據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》第16條和其他有關(guān)法律的規(guī)定，其他專門委員會還享有一些專門的議案審議職能，例如，民族委員會對于由全國人大常委會批準的自治區(qū)自治條例和單行條例享有審議的權(quán)力，外事委對于經(jīng)全國人大常委會批準的國際條約和協(xié)定有審議的權(quán)力。在這些活動中，作為“行動中的議會”，它們都有進行合憲性審查的憲法義務(wù)，應(yīng)該通過修改議事規(guī)則明確對于審議中發(fā)現(xiàn)有可能違反憲法的內(nèi)容建立向憲法和法律委員會咨詢的程序，并將咨詢結(jié)論寫入提交給常委會全體會議的報告。從某種意義上說，專門委員會應(yīng)該建立起“分散型的合憲性審查機制”，在各自職能范圍內(nèi)負有進行合憲性審查的義務(wù)，并經(jīng)過憲法和法律委員會的集中判斷，各自向常委會全體會議提交工作報告與建議。
第三，國家機關(guān)的合憲性審查議案。
根據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》第11條之規(guī)定，委員長會議，國務(wù)院，中央軍委，最高人民法院，最高人民檢察院，各專門委員會，常委會組成人員10人以上都可以向全國人大常委會提出議案，這里仍然有必要建立相應(yīng)的合憲性審查規(guī)則，為其預(yù)留制度空間。只不過，為了提高議事效率，防止濫用合憲性審查的提案權(quán)，可以在規(guī)則上做一些限定。從法教義學(xué)角度考慮可以建立起“事權(quán)限定”的基本原則，也就是各個國家機關(guān)或工作委員會只有在憲法和組織法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)提出與自身相適應(yīng)的合憲性審查議案，例如，最高人民法院和最高人民檢察院應(yīng)該限定在基于個案爭議所涉及的法規(guī)、規(guī)章等文件，必須有普通訴訟程序的先行處置；國務(wù)院的議案則不可以針對司法解釋，而只能針對地方性法規(guī)與規(guī)章在窮盡合法性審查后對于是否合憲存疑而引發(fā)的提案。常委會組成人員對于提出合憲性審查議案則應(yīng)該設(shè)置更高的人數(shù)門檻，以區(qū)別普通議案的提起。
第四，憲法解釋議案。
議事規(guī)則修改過程中可以做的增量改革就是建立起憲法解釋議案提起與審議的規(guī)則并作為特別程序。憲法解釋是全國人大常委會的專屬職權(quán)，盡管其功能并非僅僅服務(wù)于合憲性審查，例如，它既有促進憲法變遷的功能，也有防御和判斷是否違憲的功能，但合憲性審查往往與憲法解釋緊密相關(guān)，因此也可以初步規(guī)定憲法解釋議案的提起主體、提起事由和審議程序。
第五，備案審查建議撤銷、廢止、修改、重新做出法律解釋等議案。議事規(guī)則修改容納合憲性審查的第二個增量改革就是將備案審查作為合憲性審查的重要工作抓手。法規(guī)備案審查同樣是全國人大常委會根據(jù)《立法法》第99—101條所享有的專屬職能，但備案審查的結(jié)論形成撤銷、廢止、修改、重新做出法律解釋等各種議案后在程序上如何審議并做出決定，并沒有法律進行明確規(guī)定，以顯示其差別。例如，對于違反憲法的法規(guī)的撤銷往往意味著其直接對憲法的抵觸或缺乏憲法、法律的明確依據(jù)，廢止則意味著雖然符合憲法的原初意圖或字面含義，但可能由于憲法變遷導(dǎo)致該規(guī)范性文件在被審查時不應(yīng)該再具有效力，但廢止后的效果原則上不能溯及生效之時；提議修改的議案則是該規(guī)范性文件只有部分條款違反憲法，整部文件的效果可以保留，只需對違反部分加以修改或刪除；重新做出法律解釋的議案具有監(jiān)督法上的依據(jù)，主要針對最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋（將來也可能包括監(jiān)察解釋）。由于備案審查結(jié)果的差異，應(yīng)該適用何種法律手段，議事規(guī)則里應(yīng)該充分設(shè)計賦予憲法和法律委員會研究、審查與報告的權(quán)限與程序，提交給常委會全體會議表決。
2.聽取和審議工作報告中的合憲性審查規(guī)則
議事規(guī)則第22—23條規(guī)定了聽取和審議工作報告的程序。除了目前已經(jīng)規(guī)定的全體會議、分組會議、聯(lián)組會議和專門委員會需要對工作報告是否符合憲法進行充分審議討論之外，應(yīng)該明確規(guī)定將工作報告提交常委會全體會議表決時對其是否符合憲法做出整體判斷與說明，對于審議中工作報告涉及可能違反憲法的地方應(yīng)該做出明確判斷。
同時，議事規(guī)則還可以建立專門針對合憲性審查的工作報告的聽取和審議制度。包括對于法規(guī)備案工作報告的聽取和審議程序，包括憲法和法律委員會在內(nèi)的各專門委員會依據(jù)全國人大組織法的規(guī)定，對于交辦的合憲性審查問題的研究報告進行專門聽取和審議。還如國務(wù)院就重大事項向全國人大常委會作專門報告中的合憲性審查程序，等等。
3.詢問與質(zhì)詢中的合憲性審查規(guī)則
代議機構(gòu)對于政府及部門就有關(guān)問題或?qū)ｉT問題進行質(zhì)疑、問責(zé)和提問早在13世紀的英國，在其議會等級制結(jié)構(gòu)里就已經(jīng)存在，它屬于一種取向于程序問責(zé)制的大傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)的核心是政府部門就公共問題在公開民主場合進行公共說明。雖然目前議事規(guī)則規(guī)定了詢問與質(zhì)詢的基本程序，但仍然有必要為合憲性審查留下足夠空間。例如，對于涉及合憲性審查的詢問與質(zhì)詢建立起特別程序，尤其是對于國務(wù)院及各部門、最高人民法院和最高人民檢察院就其職權(quán)行為是否符合憲法可以建立起有關(guān)立法事實、裁量事實、政策理解事實的舉證、質(zhì)證的制度；對于憲法和法律委員會在詢問與質(zhì)詢中的專業(yè)輔助功能可以作明確規(guī)定。
4.其他制度設(shè)計
合憲性審查由于其權(quán)威性和專業(yè)性，在程序規(guī)則上還應(yīng)該建立一些普遍程序，體現(xiàn)不同于一般議事的法理，確保全國人大常委會合憲性審查的職能得到最佳發(fā)揮，例如，第一，考慮建立對合憲性審查的專門調(diào)查和單獨表決規(guī)則。對于各種議案、工作報告、質(zhì)詢與詢問中涉及合憲性部分的條款、做法、回應(yīng)可以相對獨立于整體審議程序進行專門調(diào)查，借鑒立法法的單獨表決規(guī)則，但凡產(chǎn)生合憲性疑慮的適用單獨表決，在沒有進行單獨表決前，常委會全體會議可以決定是否對該文件進行整體表決。
第二，考慮建立與全國人大議事相銜接的規(guī)則。由于憲法規(guī)定全國人大和全國人大常委會共同享有監(jiān)督憲法實施的職能，因此對于需要全國人大進行合憲性審查與判斷的問題，應(yīng)該在議事規(guī)則中建立暫緩表決或暫緩討論的程序，交給全國人大進行最終判斷和決定。
第三，考慮建立合憲性判斷中的事實調(diào)查規(guī)則。許多國家在對法律進行合憲性審查時都有對立法事實進行調(diào)查與判斷的程序性規(guī)則，對于涉及合憲性問題的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等文件，往往具有制定時的特殊裁量考慮，可以啟動對有關(guān)事實的調(diào)查并建立舉證說明規(guī)則，以便確保合憲性審查結(jié)論的周密與妥當(dāng)，體現(xiàn)“合憲性推定”的重要法則，避免國家法秩序的動蕩。
04.結(jié)語
推進合憲性審查是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石性工作，也是依靠憲法作為一種框架秩序來充分尊重和確保國家治理效能的重要途經(jīng)。然而，這項工作茲事體大，正如羅馬人言“不能為了正義而毀掉國家”，合憲性判斷具有重大的政治聚焦效應(yīng)和法律秩序改變效果，因此將其溫和地程序化、技術(shù)化、常規(guī)化是避免付出過多制度成本的穩(wěn)妥之途。在全國人大常委會肩負該職能的憲制前提下，通過修改其議事規(guī)則，穩(wěn)妥增加合憲性審查的制度元素，則是一條“理性的中道”，它可以通過法律系統(tǒng)自身的賦權(quán)與確證，實現(xiàn)實證法秩序內(nèi)部的更新與發(fā)展，最終實現(xiàn)政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)在憲法及實施層面的耦合、同頻與共振，確保國家治理現(xiàn)代化與長治久安。