作者簡(jiǎn)介：周建勛 北京市西城經(jīng)濟(jì)科學(xué)大學(xué)。
內(nèi)容摘要：環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)不同于環(huán)境健康損害或者危險(xiǎn)。以私法途徑規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)存在著法治障礙。原因在于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)進(jìn)步相伴，具有高度的復(fù)雜性和不確定性，并且存在認(rèn)知悖論。因涉及公共利益與不確定性，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)首先需要公法規(guī)制，即使在私法公法化的背景下，私法體系也無(wú)法容納對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制。我國(guó)應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)高度，將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)納入生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)，重新審視“預(yù)防為主”的法律原則，規(guī)范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立區(qū)別于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)公法規(guī)范，建立環(huán)境健康損害的民事公益訴訟制度，以環(huán)境健康損害的賠償之訴校正環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范的效果。
關(guān)鍵詞：環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn) 環(huán)境健康損害 頂層設(shè)計(jì) 預(yù)防為主
近年來(lái)，我國(guó)已發(fā)生“兒童血鉛超標(biāo)”“鎘大米污染”乃至“癌癥村”等環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害的事件。從防患于未然的角度看，如果環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和規(guī)制能提前展開(kāi)，將有助于大幅度減少現(xiàn)實(shí)的環(huán)境健康損害的發(fā)生。在司法實(shí)踐中，專門就環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)（也稱為生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，下文不再單獨(dú)說(shuō)明）提起的民事公益訴訟尚無(wú)一例。這表明以民事公益訴訟規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的路徑存在著法治困境。那么，私法體系能否包容對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，是否可以從頂層設(shè)計(jì)視角，探索適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制呢？
一、私法規(guī)制的困境
在我國(guó)大多數(shù)環(huán)境公益訴訟中，焦點(diǎn)主要集中在環(huán)境污染、生態(tài)破壞方面，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)往往作為一種可能發(fā)生的現(xiàn)象被訴訟參與的各方提及。目前，僅有的一例已經(jīng)審結(jié)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案——北京自然之友訴中石化云南石油有限公司案（以下簡(jiǎn)稱“云南煉油案”）中，即將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)作為諸多訴訟請(qǐng)求之一，該案最終未被法院受理。可見(jiàn)，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的民事公益訴訟并不被我國(guó)法院認(rèn)可，其司法困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1.請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)缺失處理民事的主要任務(wù)，在于尋找請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。所謂請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是指支持一方當(dāng)事人向他方當(dāng)事人有所主張的法律規(guī)范。尋找請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)就是法的適用過(guò)程，就是要發(fā)現(xiàn)對(duì)于具體案件可資適用的法律規(guī)范。環(huán)境民事公益訴訟同樣需要尋找請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)能夠支持原告一方主張的法律規(guī)范。2014年我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第39條明確規(guī)定國(guó)家建立和健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，但是并沒(méi)有具體的法律適用規(guī)則。我國(guó)《民法典》規(guī)定了十一項(xiàng)民事責(zé)任類型，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等預(yù)防性責(zé)任，卻未涉及對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范�！睹穹ǖ洹穼ＴO(shè)了環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任一章。然而，從文義和體系看，存在污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為或者造成嚴(yán)重后果是這一專章中所有法律規(guī)范的構(gòu)成要件之一，亦未涉及環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。2015年實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境公益訴訟解釋》）第1條即規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟包括對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟。從文義看，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)似乎可以適用環(huán)境公益訴訟，但事實(shí)遠(yuǎn)非如此。該解釋并沒(méi)有明確“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定和適用標(biāo)準(zhǔn)。而且，即使發(fā)生環(huán)境健康損害結(jié)果也被排除在環(huán)境公益訴訟之外。該解釋第10條第3款還明確規(guī)定“公民、法人和其他組織以人身、財(cái)產(chǎn)受到損害為由申請(qǐng)參加訴訟的，告知其另行起訴�！备螞r，尚無(wú)損害結(jié)果發(fā)生，而僅僅處于是否發(fā)生尚不確定的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防之訴呢？2.風(fēng)險(xiǎn)的證明難度大
按照侵權(quán)法理，受害人能夠獲得侵權(quán)人賠償?shù)那疤嶂痪褪鞘芎θ四軌虼_定地證明損害的存在。損害的確認(rèn)是構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任的實(shí)質(zhì)要件之一。我國(guó)《民法典》中環(huán)境民事公益訴訟就歸屬于侵權(quán)法律關(guān)系。證明環(huán)境污染或破壞生態(tài)的行為實(shí)際或者可能損害社會(huì)公共利益的事實(shí)，是環(huán)境民事公益訴訟必要的前提條件。故此，《環(huán)境公益訴訟解釋》第8條規(guī)定，原告起訴時(shí)需要提交被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料。實(shí)踐中，囿于技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)能力限制，原告想要證明被告污染環(huán)境或生態(tài)破壞行為并造成了生態(tài)環(huán)境的損害結(jié)果就已經(jīng)非常困難。若要原告對(duì)是否發(fā)生尚不確定的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)加以證明，更是難上加難。多數(shù)情況下，原告在證明被告污染環(huán)境的同時(shí)，為補(bǔ)強(qiáng)其起訴的正當(dāng)性和緊迫性，會(huì)對(duì)被告排放的污染物的種類和特征加以描述，進(jìn)而就污染物中含有的重金屬或有害污染物等對(duì)人體健康的危害加以描述（或說(shuō)明）。而原告或受委托的專家對(duì)此類說(shuō)明往往缺乏實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)的支持，缺乏流行病學(xué)調(diào)查、暴露途徑、劑量—反應(yīng)關(guān)系的科學(xué)論證，并對(duì)環(huán)境污染或生態(tài)破壞的后果、損害或造成損害的危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)相混淆、不作區(qū)分，以致法院裁判時(shí)不能認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)的有無(wú)。而事實(shí)上，由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，包括專家在內(nèi)的社會(huì)成員因知識(shí)儲(chǔ)備欠缺而無(wú)法準(zhǔn)確地對(duì)不確定性進(jìn)行評(píng)估、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果進(jìn)行量化，怎能為訴訟提供法律意義上的證據(jù)支持呢？在目前僅有的一例已審結(jié)的、以預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為訴訟請(qǐng)求的“云南煉油案”中，原告經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，向法院提交了《損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的說(shuō)明》，試圖證明“被告未批先建造成大氣污染物、煙塵粉塵及危險(xiǎn)廢物的外排量、產(chǎn)生量均有較大幅度的上升，給大氣、固體廢物污染防治造成顯著的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)；最后，新增遲延焦化技術(shù)具有易燃易爆、易疲勞、易泄露等危險(xiǎn)特性，且一旦出現(xiàn)事故，煉廠污染物排放必將急劇增加、嚴(yán)重?fù)p害人民安全、健康期待，故存在較大的安全事故和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)”。對(duì)原告來(lái)說(shuō)，以項(xiàng)目存在未批先建的違法行為來(lái)證明項(xiàng)目存在重大風(fēng)險(xiǎn)，是證明存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較為穩(wěn)妥的路徑。但因被告案涉項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件后續(xù)又被批準(zhǔn)，從而令法院以原告提交的證據(jù)材料不能說(shuō)明“有社會(huì)公共利益受到損害”或“被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”為由，裁定不予受理。
3.法律責(zé)任承擔(dān)方式缺失
退而言之，即便論證了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的存在，也不一定能夠等到法院的支持。無(wú)論是我國(guó)的《民法典》、《侵權(quán)責(zé)任法》還是《環(huán)境公益訴訟解釋》，都是以消除危險(xiǎn)作為預(yù)防性法律責(zé)任的承擔(dān)方式之一。依環(huán)境損害發(fā)生的可能性程度，可分為危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)以及剩余風(fēng)險(xiǎn)。危險(xiǎn)是指在可預(yù)見(jiàn)的期間內(nèi)，一定事實(shí)狀態(tài)所導(dǎo)致的損害通常可確定會(huì)發(fā)生。風(fēng)險(xiǎn)則是指造成損害的可能性較低且通常不會(huì)發(fā)生。幾乎不可能發(fā)生的，即所謂“剩余風(fēng)險(xiǎn)”。危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)相比，損害的發(fā)生具有高度的蓋然性和明顯的預(yù)知可能性及確定性。而“剩余風(fēng)險(xiǎn)”發(fā)生僅具有純粹的假定可能，社會(huì)應(yīng)予容許而無(wú)須預(yù)防。由于危險(xiǎn)發(fā)生的可預(yù)見(jiàn)性和緊迫性已經(jīng)接近于損害的后果，通過(guò)民事訴訟課以預(yù)防性法律責(zé)任，正是民法救濟(jì)性原則的應(yīng)有之義。故而民事責(zé)任中的消除危險(xiǎn)所適用的是損害的發(fā)生具有高度蓋然性的危險(xiǎn)而不是風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境民事公益訴訟中，愈是證明起訴的緊迫性，就愈屬于危險(xiǎn)而不是風(fēng)險(xiǎn)。而環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)由于本身具有不確定性，且致害結(jié)果發(fā)生的蓋然性很低，顯然，消除危險(xiǎn)這一方式并不適用環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的法律責(zé)任承擔(dān)。4.因果關(guān)系難以證明
環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)民事公益訴訟的另一個(gè)關(guān)鍵難點(diǎn)在于因果關(guān)系難以證明。環(huán)境民事公益訴訟是以歸責(zé)方式追究行為人侵權(quán)責(zé)任的，其目的是判定特定行為在具體的侵害中的作用�；诮�(jīng)驗(yàn)法則、科學(xué)論證或者疫學(xué)調(diào)查，法官可據(jù)此確定蓋然性高低，以判斷特定行為與損害或者危險(xiǎn)之間是否存在因果關(guān)系。而風(fēng)險(xiǎn)的不確定性（包括風(fēng)險(xiǎn)概率在內(nèi)），是超經(jīng)驗(yàn)法則的，也缺乏確定的科學(xué)依據(jù)。比如手機(jī)輻射與人體健康的關(guān)系即是如此。由于手機(jī)問(wèn)世僅有30多年的時(shí)間，雖然有科學(xué)研究表明手機(jī)輻射對(duì)人體健康存在致害風(fēng)險(xiǎn)，甚至存在某種統(tǒng)計(jì)學(xué)上的概率關(guān)系，但均認(rèn)為手機(jī)輻射對(duì)人體健康的潛在風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期效應(yīng)仍需進(jìn)一步研究。因而，法官并不能根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)和研究，認(rèn)定手機(jī)輻射與特定疾病之間存在高度蓋然性的因果關(guān)系�？梢�(jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)的最大不同在于，在主觀上，就風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的因果關(guān)系而言，沒(méi)有足夠的信賴讓人相信一定的原因會(huì)產(chǎn)生一定的結(jié)果；在客觀上，也無(wú)法得知是否有這樣的因果關(guān)系存在。即使采用舉證責(zé)任倒置的方式，將不存在因果關(guān)系證明的責(zé)任分配給被告一方，其因果關(guān)系也同樣是難以確定的。故此，民事法官并非科學(xué)法官，難以支持原告在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)訴訟中主張的賠償關(guān)系。
二、實(shí)踐反思
面對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)在民事公益訴訟中所遭遇的上述司法困境，人們有必要反思：應(yīng)如何認(rèn)識(shí)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)？私法，特別是民法能否無(wú)限度包容對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制？以私法規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)是否存在制度障礙？
（一）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)悖論
自黨的十八大以來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深化，人民群眾的環(huán)境意識(shí)不斷提升。在對(duì)諸多環(huán)境污染事件觸目驚心的同時(shí)，越來(lái)越多的人們開(kāi)始意識(shí)到：環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及環(huán)境質(zhì)量下降等不良環(huán)境因素有可能嚴(yán)重?fù)p害周邊人群的生命健康，不良環(huán)境因素的積累有可能對(duì)當(dāng)代乃至未來(lái)世代的生命健康產(chǎn)生損害或者威脅。那么，什么是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的基本含義呢？
所謂環(huán)境健康，1989年歐洲環(huán)境與健康憲章中將環(huán)境健康定義為由環(huán)境要素所決定的人類健康和疾病。該定義中的環(huán)境要素涉及大氣、水、土壤、噪聲、輻射、動(dòng)植物等諸多環(huán)境介質(zhì)。而所謂風(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)德國(guó)學(xué)者貝克的觀點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)概念直接與反思現(xiàn)代化的概念相關(guān)，可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化引致的危險(xiǎn)和不安全感的方式。有學(xué)者指出，日常生活中，有一些與風(fēng)險(xiǎn)相近的概念，如“危險(xiǎn)”“災(zāi)難”“威脅”等，它們多指已經(jīng)發(fā)生或者已經(jīng)高度現(xiàn)實(shí)化的危害。相比而言，風(fēng)險(xiǎn)與最終損害之間則具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。據(jù)此，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)主要是由于自然原因和人類活動(dòng)（主要是人類活動(dòng)）所引起的，經(jīng)由環(huán)境介質(zhì)，對(duì)人群健康造成危害或者累積性不良影響的可能性。2018年我國(guó)原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的含義作了限縮，專指環(huán)境污染（生物、化學(xué)和物理）對(duì)公眾健康造成不良影響的可能性。該含義僅將污染作為關(guān)注焦點(diǎn)，未涉及新技術(shù)應(yīng)用、生態(tài)破壞等情形。事實(shí)上，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)不僅涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞等環(huán)境問(wèn)題，而且涉及由此引發(fā)的人類健康和疾病問(wèn)題，是具有多元化內(nèi)涵的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)中，對(duì)人群健康造成風(fēng)險(xiǎn)的根源是生態(tài)環(huán)境方面，而不是衛(wèi)生方面。如果是由于衛(wèi)生方面引發(fā)了健康問(wèn)題，即使中間經(jīng)過(guò)了環(huán)境介質(zhì)的傳播，也不屬于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。比如核電站事故泄漏產(chǎn)生的核輻射可能引發(fā)人體健康的疾病，屬于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，但如果是因某藥品生產(chǎn)單位使用過(guò)期的消毒劑衛(wèi)生消毒不當(dāng)，導(dǎo)致下風(fēng)向人群可能吸入含病原體的氣溶膠而致健康損害，屬于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，而不是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。人類在防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)，對(duì)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)又在不斷地進(jìn)步。例如在人們認(rèn)識(shí)到核輻射的破壞力后，在核設(shè)施建設(shè)之前，就有意識(shí)地加入了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范的若干設(shè)計(jì)。在清楚冶煉廢水的危害后，增加循環(huán)利用的技術(shù)和工藝，努力實(shí)現(xiàn)廢水的零排放，以降低環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)等。從這一角度而言，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的存在并不都是負(fù)面的，“風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源不是基于無(wú)知的魯莽行為，而是基于理性的規(guī)定、判斷、分析、推論、區(qū)別、比較等認(rèn)識(shí)能力，它不是對(duì)自然缺乏控制，而是期望于對(duì)自然的控制能夠完美”。在人類社會(huì)征服自然，利用自然的進(jìn)程中，人類的知識(shí)與科學(xué)水平也在不斷增加，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和感知能力在不斷提升。即使發(fā)生人為風(fēng)險(xiǎn)的可能性極低，也由于人們防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的加強(qiáng)以及媒體的傳播而變得令人可怖�，F(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)源于技術(shù)進(jìn)步，而科技進(jìn)步又將人類活動(dòng)中的利弊同步放大，形成了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的核心悖論。本質(zhì)上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的悖論并非事實(shí)問(wèn)題而是公共認(rèn)知問(wèn)題。人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的察覺(jué)和認(rèn)知程度大大增加了，但是事實(shí)上科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展帶來(lái)的副作用和負(fù)面效應(yīng)所釀成的風(fēng)險(xiǎn)可能已經(jīng)有所降低。人們感知的風(fēng)險(xiǎn)增多，是由于社會(huì)文化與個(gè)體心理的相互作用、共同建構(gòu)的結(jié)果。無(wú)論是“被意識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)增多”還是“人們感知的風(fēng)險(xiǎn)增多”，都不意味著在前工業(yè)社會(huì)從事相關(guān)活動(dòng)的人們沒(méi)有感知風(fēng)險(xiǎn)，而只是意味著人文社會(huì)科學(xué)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和感知不多。正是時(shí)代的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，人們出于對(duì)環(huán)境與健康的更高需求才對(duì)現(xiàn)實(shí)的人類活動(dòng)提出了更高的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范需求。這促使人們采取更好的技術(shù)和更高的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)回應(yīng)人們的風(fēng)險(xiǎn)防范呼聲。在此意義上，正如《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書的作者德國(guó)學(xué)者貝克所說(shuō)：“必須看到，風(fēng)險(xiǎn)絕不是具體的物；它是一種‘構(gòu)想’，是一種社會(huì)定義，只有當(dāng)人們相信它時(shí)，它才會(huì)因此而真實(shí)并有效。”必須指出的是，風(fēng)險(xiǎn)畢竟不是損害，既不等于毀滅也不等于安全和價(jià)值。人們可以說(shuō)現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，但不能說(shuō)現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)違法社會(huì)。在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵多元化與認(rèn)知悖論的背景下，試圖僅僅依賴以歸責(zé)為取向的侵權(quán)責(zé)任法等民法規(guī)范，將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)納入傳統(tǒng)的民事訴訟體系并施以規(guī)制，必然力不從心。
（二）私法公法化的限度
環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)源自環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，其影響涉及不特定的社會(huì)公眾，顯屬公共利益范疇。在私法公法化背景下，可否將其完全納入私法的調(diào)整范圍呢？
公私法的劃分起自古羅馬法學(xué)家烏爾比安，他認(rèn)為公法是“涉及羅馬帝國(guó)政體的法律”，而私法則是“涉及私人利益的法律”。不過(guò)這一劃分即使在古羅馬時(shí)期也并不絕對(duì)。在羅馬法淵源中，大量調(diào)整私人關(guān)系的規(guī)范也被說(shuō)成是公法，查其原因，這種情形恰恰出現(xiàn)在社會(huì)利益或一般利益與個(gè)人利益重合之時(shí)。也就是說(shuō)，除非涉及公共利益且是在下達(dá)命令和絕對(duì)禁令的情況下，羅馬國(guó)家自古并不通過(guò)其機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法干預(yù)。羅馬法頗具彈性的特質(zhì)為近現(xiàn)代的私法與公法相互影響埋下了伏筆。私法自治正是以公私法的劃分為前提，直接反映了國(guó)家和社會(huì)的二元分離。進(jìn)入20世紀(jì)后，工業(yè)化浪潮席卷全球。在私法自治的法理念配合下，技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)資本相互推動(dòng)，促進(jìn)了人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但同時(shí)也帶了經(jīng)濟(jì)危機(jī)、資源浪費(fèi)、社會(huì)失衡和環(huán)境污染。人們開(kāi)始反省私法自治的社會(huì)價(jià)值，希望國(guó)家基于社會(huì)公共利益的目的而對(duì)以往不曾介入的私人領(lǐng)域加以干預(yù)。于是在羅馬法公、私法彈性劃分的映射下，資本主義國(guó)家開(kāi)始了私法公法化進(jìn)程。私法公法化并非完全拋棄私法自治的全部架構(gòu)，而是重點(diǎn)在涉及公共利益的層面對(duì)私法的核心原則進(jìn)行改造。主要表現(xiàn)在：第一，為解決社會(huì)發(fā)展失衡問(wèn)題，而將所有權(quán)絕對(duì)改造為所有權(quán)社會(huì)化。1919年德國(guó)魏瑪憲法率先將所有權(quán)社會(huì)化，此做法后被各國(guó)所接受。第二，為解決壟斷和契約自由使契約成為強(qiáng)勢(shì)一方將自己的意志強(qiáng)加在對(duì)方之上的工具的問(wèn)題，而將契約制度從強(qiáng)調(diào)絕對(duì)自由轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)社會(huì)公平。從實(shí)質(zhì)公平角度重新審視契約關(guān)系的做法，甚至令學(xué)者們發(fā)出了“契約已死”的感嘆。第三，為解決安全事故和環(huán)境污染等問(wèn)題，而將以往需要受害人舉證方可成立的過(guò)錯(cuò)責(zé)任改造為只要滿足強(qiáng)制性法定條件即可成立的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，以響應(yīng)公平正義的社會(huì)呼聲�？梢�(jiàn)，資本主義國(guó)家的私法公法化不是無(wú)限度的公法化，而是在關(guān)乎社會(huì)利益和實(shí)質(zhì)公平理念下，通過(guò)確認(rèn)無(wú)效或強(qiáng)制性規(guī)范的方式進(jìn)行的國(guó)家干預(yù)。由于仍然保留著私法自治下的人格平等、意思自治、主體特定等私法內(nèi)核，這種國(guó)家干預(yù)并沒(méi)侵蝕私法核心價(jià)值。從歷史角度看，私法與公法的相互影響是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷調(diào)整公、私法規(guī)制疆域的過(guò)程，私法公法化就是在國(guó)家主導(dǎo)下，私法與公法不斷相互讓渡與擴(kuò)張邊界的現(xiàn)象。就我國(guó)而言，為了保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能因保護(hù)民事權(quán)益而阻礙社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)，國(guó)家保留著可以隨時(shí)重新厘定市民社會(huì)獨(dú)立性之邊界的權(quán)力。民法調(diào)整對(duì)象的規(guī)范一方面為這種國(guó)家權(quán)力的實(shí)現(xiàn)提供了實(shí)現(xiàn)機(jī)制，另一方面又為私人自治厘定了相對(duì)確定的作用空間。可以說(shuō)，私法秩序可謂是“刻意建構(gòu)的秩序”，在國(guó)家層面，私法不過(guò)是作為一種國(guó)家治理的工具。一旦公法的立法者非常重視對(duì)某個(gè)事項(xiàng)管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么，民法必須容讓公法，使公法管制目標(biāo)優(yōu)于私法自治。我國(guó)《民法典》第153條第1款就是著例。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)涉及不特定的公共利益，是公法高度關(guān)注的領(lǐng)域，與強(qiáng)調(diào)主體特定、意思自治為核心的私法自治明顯差異。在公法面向上，國(guó)家理應(yīng)建構(gòu)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，其中必然包括實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性社會(huì)公正的強(qiáng)制性規(guī)范，并經(jīng)由這些公法規(guī)范，在現(xiàn)行私法體系中劃定新的邊界。由此再引致或轉(zhuǎn)介于私法規(guī)范，形成私法上確認(rèn)違法性的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而通過(guò)民事訴訟加以司法適用。我國(guó)目前除《環(huán)境保護(hù)法》第39條宣布國(guó)家建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度外，尚未制定有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管制目標(biāo)的公法規(guī)范，沒(méi)有可供民事司法裁判所依據(jù)的有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性規(guī)范。因此，即便存在私法公法化的趨勢(shì)，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制也無(wú)法被納入這一進(jìn)程之中。
（三）私法規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的障礙
繞開(kāi)公法規(guī)范，直接以私法規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的途徑同樣是行不通的。如前述，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一，因關(guān)涉公共利益而與私法自治的核心價(jià)值迥異，直接將之納入私法規(guī)范存在諸多障礙。
第一，發(fā)生的不確定性與私法救濟(jì)相矛盾。我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域存在兩類規(guī)范對(duì)象，一類是《民法典》第1229條所規(guī)定的因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，另一類是《民法典》第1234條所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害。前者是對(duì)受害者的人身、財(cái)產(chǎn)造成的損害，后者僅是對(duì)環(huán)境造成的損害。無(wú)論造成哪種損害，其都具有私法彌補(bǔ)的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。但環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)并不是現(xiàn)實(shí)的損害，其是否發(fā)生，何時(shí)發(fā)生、范圍多大，影響人群，甚至代際關(guān)系等等都無(wú)法具體確定，無(wú)法啟動(dòng)私法侵權(quán)規(guī)范予以救濟(jì)。
第二，外部性與私法內(nèi)部性矛盾。由公、私法的歷史沿革可以發(fā)現(xiàn)，私法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有明確的平等性、特定性，是私的主體之間內(nèi)部化的社會(huì)關(guān)系。也正因此，公、私法的劃分才有了屬性上的邊界。國(guó)家借助立法將其社會(huì)治理目標(biāo)有選擇地納入私法規(guī)范，進(jìn)行內(nèi)部化和特定化的改造，并力圖通過(guò)私法規(guī)范自身的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)群體、實(shí)質(zhì)平等與社會(huì)公正的社會(huì)政策目的�？梢�(jiàn)，衡量相關(guān)社會(huì)性立法能否納入民法，關(guān)鍵在于它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，是否屬于特定人與特定人的關(guān)系，或者是否能夠轉(zhuǎn)化為特定人與特定人的關(guān)系。只要該涉及公共利益的社會(huì)關(guān)系可以被改造為符合私法體系的規(guī)范，私法就可以容納他們。反之，則無(wú)法容納。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的外部性關(guān)系主體并不特定，反映的是人們對(duì)技術(shù)進(jìn)步及其不良影響的擔(dān)憂和恐懼�？茖W(xué)家、政府、企業(yè)或者公眾都無(wú)法確定環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)何時(shí)可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)或者造成損害，因此，難以直接納入私法規(guī)范的調(diào)整范圍之中。
三、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑的探索
回顧“云南煉油案”，盡管被告曾經(jīng)存在未批先建行為，但之后環(huán)境部門批準(zhǔn)了補(bǔ)辦的環(huán)評(píng)文件。法院裁定不予受理的原因并非直接認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)的有無(wú)，而是認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟的原告沒(méi)有證據(jù)證明損害的存在與風(fēng)險(xiǎn)的有無(wú)。該案不僅反映了私法對(duì)公權(quán)力的尊重，也反映出將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)直接納入民事訴訟的囧境。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制首先屬于公法而非私法范疇。從“面向未來(lái)而決策”角度看，建議我國(guó)將規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)納入國(guó)家生態(tài)安全的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)公法規(guī)范構(gòu)建管理環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)政策目標(biāo)。廣泛而有效的收集有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的信息，并建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制。當(dāng)社會(huì)公眾感受到來(lái)自生態(tài)或環(huán)境因素所引發(fā)的健康威脅時(shí)，國(guó)家生態(tài)環(huán)境和健康管理機(jī)關(guān)需及時(shí)組織科學(xué)論證和溯源研究。在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)某些生態(tài)因素或者環(huán)境因素與健康危害之間存在某種聯(lián)系，即使不能確定他們之間存在高度的蓋然性或者概率，國(guó)家出于防止未來(lái)其人民暴露于可能的威脅之中的目的，通過(guò)制定法律或者解釋現(xiàn)行法律的方式，對(duì)可能引發(fā)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)予以強(qiáng)制性法律規(guī)范或者強(qiáng)制性措施，以預(yù)防不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。需要說(shuō)明的是，風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制并不以可能的風(fēng)險(xiǎn)制造者已有行為的違法性為前提，而一旦國(guó)家制定了有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的強(qiáng)制性法律規(guī)范，則之后的有關(guān)行為或者活動(dòng)將會(huì)受到限制，甚至被禁止從事，國(guó)家可通過(guò)設(shè)立保險(xiǎn)或基金分擔(dān)公眾受到的損害。與此同時(shí)，具有明確規(guī)范對(duì)象的強(qiáng)制性規(guī)范將可能被引致私法體系中，直接影響行為人的意思自治，并成為民事訴訟的裁判規(guī)則。具體而言：
（一）將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范納入生態(tài)安全的頂層設(shè)計(jì)
環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)實(shí)的環(huán)境健康損害或者確定發(fā)生的危險(xiǎn)不同，它不是事故性風(fēng)險(xiǎn)，而是伴隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用而逐漸產(chǎn)生的，與生態(tài)環(huán)境違法行為并沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由生態(tài)環(huán)境因素而對(duì)人類健康產(chǎn)生威脅，因而其與社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境安全密切相關(guān)。我國(guó)早在2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要中就明確提出了“維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全”的目標(biāo)。
2020年新冠疫情暴發(fā)后，習(xí)近平總書記更是強(qiáng)調(diào)“要從保護(hù)人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，把生物安全納入國(guó)家安全體系�！鄙锇踩∏∈巧鷳B(tài)安全的重要部分。保障安全必然包括了風(fēng)險(xiǎn)防范。我國(guó)自2003年“非典”后，就已經(jīng)著手生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。始于2013年的大氣霧霾治理國(guó)家不惜投入巨資和大量人力，從環(huán)境管理層面對(duì)霧霾的成分、產(chǎn)生機(jī)理和傳播路徑進(jìn)行研究和管控，絕不僅僅是環(huán)境污染的治理，而是通過(guò)重點(diǎn)行業(yè)深度治理，穩(wěn)步推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，“公轉(zhuǎn)鐵”和分類精準(zhǔn)施策等措施，回應(yīng)人民群眾增強(qiáng)藍(lán)天幸福感，減少環(huán)境健康威脅的強(qiáng)烈呼聲。2020年新冠疫情在武漢爆發(fā)，我國(guó)更是及時(shí)采取了關(guān)停野生動(dòng)物非法交易市場(chǎng)、編制禁止養(yǎng)殖的野生動(dòng)物名錄，修改野生動(dòng)物保護(hù)法等多項(xiàng)規(guī)制生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的管控措施�？梢�(jiàn)我國(guó)已經(jīng)在事實(shí)上進(jìn)行著環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的工作。但是實(shí)施多年的大氣霧霾治理對(duì)人群健康風(fēng)險(xiǎn)防范的效果，以及正在實(shí)施的常態(tài)化新冠疫情防控措施中關(guān)于野生動(dòng)物的管制措施與公眾健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)在聯(lián)系，尚未取得來(lái)自生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)層面的深入研究和解讀。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制沒(méi)有被提升到生態(tài)安全頂層設(shè)計(jì)的高度。社會(huì)期待國(guó)家對(duì)給社會(huì)帶來(lái)威脅的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，指明社會(huì)能夠承擔(dān)的界限，并保障受到威脅的未來(lái)。因此，對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制決不能停留在“個(gè)案思維”，它是以國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理為主導(dǎo)，以衛(wèi)生、自然資源、產(chǎn)業(yè)、能源、交通等管理為配合的綜合研判和控制過(guò)程。由于憲法施展作用的平臺(tái)正在于“頂層設(shè)計(jì)”，因此應(yīng)將之置于國(guó)家憲法框架下頂層設(shè)計(jì)的重要地位。
（二）區(qū)別現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度
環(huán)境影響評(píng)價(jià)簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)，是對(duì)決策或者項(xiàng)目的不良環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估的制度。自1979年我國(guó)第一部《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)至今，環(huán)評(píng)制度得到了不斷的發(fā)展（2002年我國(guó)出臺(tái)首部環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，后經(jīng)2016年和2018年兩次修正）。我國(guó)的環(huán)評(píng)制度實(shí)際體現(xiàn)了一種在對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上制定管理政策的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制思路。然而，現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之間存在很大差距，表現(xiàn)為：第一，環(huán)評(píng)制度規(guī)范對(duì)象過(guò)窄�，F(xiàn)行環(huán)評(píng)制度的規(guī)范對(duì)象僅限于尚未實(shí)施的規(guī)劃和尚未開(kāi)工的建設(shè)項(xiàng)目。前已述及，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制由于其自身內(nèi)涵的多元化，不限于環(huán)境領(lǐng)域，還囊括了衛(wèi)生、能源等其他領(lǐng)域，不僅包括項(xiàng)目和規(guī)劃層面，還包括政府決策以及國(guó)家戰(zhàn)略層面。第二，環(huán)評(píng)審查與審批機(jī)制備受質(zhì)疑�，F(xiàn)行環(huán)評(píng)制度下，環(huán)評(píng)文件由環(huán)境管理部門組織有關(guān)專家組成小組進(jìn)行審查或評(píng)估，之后再由決策部門進(jìn)行審批。尤其是項(xiàng)目環(huán)評(píng)的技術(shù)評(píng)估，并沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)。我國(guó)汪勁教授很早就指出，在環(huán)保部門審批環(huán)節(jié)增加對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書進(jìn)行專家評(píng)審的程序，缺乏公平、公正和公開(kāi)的程序保障，評(píng)審會(huì)由建設(shè)單位出資組織或官方有明顯傾向時(shí)，專家的判斷很大程度上受到左右。無(wú)論是規(guī)劃環(huán)評(píng)還是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，當(dāng)結(jié)論涉及公眾環(huán)境權(quán)益的爭(zhēng)議時(shí)，部門官員以及技術(shù)科學(xué)專家都會(huì)對(duì)此感到茫然，專家們極有可能在評(píng)審結(jié)論中作出模棱兩可的判斷，將規(guī)劃或者項(xiàng)目的環(huán)境可行性結(jié)論推給決策或?qū)徟块T。因此，涉及更大范圍的、不特定群體的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制對(duì)決策機(jī)制的公平、公開(kāi)和公正的保障性要求更高，現(xiàn)行的環(huán)評(píng)審查審批制度無(wú)法容納。第三，環(huán)評(píng)制度的內(nèi)容是對(duì)不良環(huán)境影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，這與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容有本質(zhì)區(qū)別�，F(xiàn)行環(huán)評(píng)制度中的不良環(huán)境影響都是針對(duì)具體規(guī)劃或者項(xiàng)目的，其分析和預(yù)測(cè)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)在數(shù)量和范圍上也是確定的。但是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)涉及的范圍是不確定的，可能受到影響的人群也不是固定的，甚至是代際間的，因此，不能以現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度的評(píng)價(jià)規(guī)則直接套用。
2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南總綱》中也沒(méi)有將之與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相提并論，而是規(guī)定：本標(biāo)準(zhǔn)適用于指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境管理過(guò)程中，為預(yù)防和控制與損害公眾健康密切相關(guān)的環(huán)境化學(xué)性因素而開(kāi)展的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這意味著國(guó)家在生態(tài)環(huán)境管理層面已經(jīng)注意到環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的特殊性，要在現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度之外設(shè)計(jì)評(píng)估技術(shù)和策略。
（三）規(guī)范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
有學(xué)者從認(rèn)知角度，將未知風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域細(xì)分為系統(tǒng)行為可知、且結(jié)果可被賦予概率值的情形，即風(fēng)險(xiǎn)；重要的系統(tǒng)參數(shù)已知、但概率分布未知的情形，即不確定性；此外還有不知未知之物的情形，即無(wú)知；最后則是隨機(jī)的鏈?zhǔn)疥P(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和過(guò)程使得預(yù)測(cè)難以進(jìn)行的情形，即無(wú)法決策。因此，決策前需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、分析，以判斷哪些風(fēng)險(xiǎn)不可接受而需要決策，在什么層面上進(jìn)行哪些決策，哪些風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)當(dāng)容忍而無(wú)須決策。為防止政府決策的不公平，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為防止決策恣意的手段被引入風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之中。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律性質(zhì)是發(fā)現(xiàn)客觀事實(shí)，然而，當(dāng)評(píng)估成為一項(xiàng)法定要求，專家實(shí)質(zhì)上享有了部分決策權(quán)力。由于專家并不承擔(dān)政治責(zé)任，這是否會(huì)導(dǎo)致與現(xiàn)代政治倡導(dǎo)的民主價(jià)值之間的緊張關(guān)系，不無(wú)疑問(wèn)。為此，一個(gè)可能的方案便是將專家的作用限定在非政治的范圍內(nèi)。既要防止政府決策恣意，也要避免參與評(píng)估的科學(xué)家不誠(chéng)實(shí)。
（四）重新審視“預(yù)防為主”原則
當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、土壤污染防治法等一系列環(huán)境法律均將“預(yù)防為主”作為基本原則，但主要是針對(duì)企事業(yè)單位產(chǎn)排污環(huán)節(jié)的污染預(yù)防，不是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。污染防治的核心事實(shí)是污染的客觀存在，政府承擔(dān)的主要是環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的則不是客觀事實(shí)，而是未來(lái)的不確定性，政府的主要職責(zé)不是環(huán)境監(jiān)管，而是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)決策。為維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全和公眾健康，我國(guó)有必要從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的視角，重新審視現(xiàn)行法中“預(yù)防為主”原則，將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)作為防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的組成部分。
目前西方學(xué)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防一般可以分為兩大類：強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。前者指除非能夠確定一項(xiàng)行動(dòng)沒(méi)有任何危害，否則不能進(jìn)行；后者指缺乏充分的確定性不能作為采取措施預(yù)防可能帶來(lái)危害的行為的理由。前者受到環(huán)境主義者推崇，強(qiáng)調(diào)舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給擬從事風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的一方。但是由于這種強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則嚴(yán)格禁止在沒(méi)有證據(jù)能夠證明其行為無(wú)害之前不能進(jìn)行活動(dòng)，因此實(shí)踐中嚴(yán)格采納的并不多。后者則結(jié)合考量成本收益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，尋找替代方法等,故而被較多地采納。在風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)進(jìn)步伴生的今天，政府進(jìn)行決策，一方面必須建立預(yù)防機(jī)制，以免人民無(wú)助地暴露于風(fēng)險(xiǎn)之中，另一方面，又必須塑造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步的環(huán)境，以滿足人民對(duì)發(fā)展的訴求。因此，除個(gè)別情形外，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不應(yīng)以行動(dòng)否決為一般原則，否則可能會(huì)增加新的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在電力需求旺盛情況下，減少核電建設(shè)就意味著煤炭等其他能源消耗的增加。在此意義上，“預(yù)防為主”絕不等于要求個(gè)別主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等預(yù)防性法律責(zé)任或者就具體項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，而是以未來(lái)之視野審視當(dāng)下決策能否最大限度地保障人民健康。
（五）鼓勵(lì)關(guān)于環(huán)境健康損害的民事公益訴訟
與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)不同，環(huán)境健康損害是具體而確定的，完全可以納入私法體系之中。但由于我國(guó)環(huán)境侵權(quán)立法所限，涉及環(huán)境健康損害的訴訟往往無(wú)法納入環(huán)境民事公益訴訟。而如果將環(huán)境公共健康損害置于環(huán)境公益訴訟之外，使環(huán)境公益訴訟僅以生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)為唯一要?jiǎng)?wù)，司法裁判所得全部賠償?shù)膶?duì)象只涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)，而不涉及環(huán)境公共健康損害的社會(huì)群體，那么，如此狹隘的環(huán)境公益訴訟必將因其失去為人的生存和健康服務(wù)的終極目的，而偏離環(huán)境正義的價(jià)值取向。
風(fēng)險(xiǎn)由于其不確定性，難以納入私法規(guī)范，但損害是確定，完全可以私法規(guī)范裁量。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中明確規(guī)定了“損害擔(dān)責(zé)”，其中理應(yīng)包括違法排污者對(duì)環(huán)境健康損害的侵權(quán)賠償之責(zé)。即使“達(dá)標(biāo)排放”也可能因污染物在特定的時(shí)空內(nèi)的排放影響特定人群的健康造成了危險(xiǎn)或損害后果，也應(yīng)納入“損害擔(dān)責(zé)”的范疇。同時(shí)，防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)并不阻止新技術(shù)、新工藝等的應(yīng)用，但是技術(shù)進(jìn)步的不良后果很可能造成特定化的損害，同樣應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。鼓勵(lì)并支持就環(huán)境健康損害提起民事公益訴訟，對(duì)防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)有著重要的促進(jìn)作用。有利于政府通過(guò)公益訴訟的結(jié)果及時(shí)校正環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性；有利于厘清環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的公法規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的環(huán)境健康損害或危險(xiǎn)的私法規(guī)范之間的邊界；有利于震懾其他損害或危險(xiǎn)的制造者，并降低未來(lái)發(fā)生大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的可能性。允許環(huán)境健康損害的公益訴訟實(shí)質(zhì)上起到了與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的溝通作用。
結(jié)語(yǔ)
2020年新冠疫情的世界大流行，再一次印證了習(xí)近平總書記關(guān)于“當(dāng)前中國(guó)處于近代以來(lái)最好的發(fā)展時(shí)期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩”的戰(zhàn)略論斷。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)作為生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的組成部分，正在也必將與世界大變局一同沉浮。盡管風(fēng)險(xiǎn)具有高度的復(fù)雜性和不確定性，國(guó)家也有責(zé)任建立和完善公法上的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人類健康。猶如市場(chǎng)也會(huì)“失靈”需要國(guó)家予以矯正一樣，僅依賴社會(huì)成員間的私法自治無(wú)法應(yīng)對(duì)和容納對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的防范。未來(lái)我國(guó)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)納入國(guó)家憲法框架下的頂層設(shè)計(jì)，將現(xiàn)有的“預(yù)防為主”原則從污染防治的政策層面，上升到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的公法層面。我國(guó)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不應(yīng)以行動(dòng)否決為一般原則，而應(yīng)建立更為靈活和誠(chéng)實(shí)的決策與評(píng)估機(jī)制。確立我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范的基準(zhǔn)作為公法上的強(qiáng)制性規(guī)范，以此對(duì)私法自治領(lǐng)域施加實(shí)質(zhì)性的影響。雖然社會(huì)公眾不能直接對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)提起民事訴訟，但并不妨礙公眾對(duì)違反預(yù)防環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性規(guī)范的債權(quán)行為或者物權(quán)行為提起訴訟。同時(shí)，建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境健康損害之間的溝通機(jī)制，擴(kuò)大環(huán)境民事公益訴訟的范圍，允許有關(guān)機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織對(duì)環(huán)境健康損害提起公益訴訟，以私法上“分配正義”促成公法上的實(shí)質(zhì)公平，震懾潛在的環(huán)境健康損害或危險(xiǎn)的制造者以降低風(fēng)險(xiǎn)。