作者：宋爍 北京科技大學文法學院
【內容摘要】 政府信息公開制度建立在公民知情權基礎之上，通過賦予政府公開政府信息的法定義務，倒逼行政機關依法行政，增強政府透明度，實現對行政機關監督問責。而政府數據開放興起源于大數據技術驅動。數據資源的巨大潛力驅使各國政府借助信息技術，通過數據開放制度鼓勵數據創新應用，挖掘數據價值，實現繁榮經濟、改善服務、提升治理能力等增強行政效能的良好行政目標。二者在制度形成基礎和制度目標上的區別，表明政府數據開放是與政府信息公開有本質區別的獨立制度。我國應選擇政府數據開放制度單獨立法的立法進路，而非將其融入現有的政府信息公開法律框架之中。
【關鍵詞】 政府數據開放 政府信息公開 知情權 治理能力
近10年來，政府數據開放運動在各國迅速興起。政府數據開放是政府將其掌握的數據信息資源，以符合開放數據要求的方式公開供社會利用的行為。它的表現形式與傳統的政府信息公開制度頗為相似，其一經提出即被作為信息公開制度比較的對象。目前，國際上對政府數據開放這一新興制度已形成一些基本共識：政府數據應具備可機讀、原始性、完整性、及時性等質量要求；政府應通過統一開放的平臺在線提供政府數據，使數據便于獲取；開放政府數據應使用開放許可，促進公眾對數據資源再利用；等等。其中，有些特征顯著區別于政府信息公開，如對數據質量和開放許可的要求；有些特征與政府信息公開較為類似，如在線公開和以公開為原則。有學者提出：“開放政府數據可能指使政府整體更為開放的數據（即更多的公共責任），也可能指政治中立的公共部門開放易于再利用的數據，而與公共責任無關�！币虼�，如何認識政府數據開放與既有的政府信息公開的關系，成為理論界和實踐中共同關注的重點問題。在全球數據開放運動浪潮下，我國地方政府也推動了政府數據開放的蓬勃發展。自2012年上海市推出第一個政府數據開放平臺起，我國已上線百余個地方政府數據開放平臺。但各地對政府數據開放的認識不一，存在混同政府信息公開的現象。我國尚未制定政府數據開放專門立法，政府數據開放還處在地方試點階段，如何認識政府數據開放制度，并立足我國實際情況處理好其與政府信息公開的關系，事關兩個制度的發展走向。
一、政府數據開放與政府信息公開
關系的理論認識及實踐影響
長期以來，學界嘗試將政府數據開放與政府信息公開進行比較，試圖效仿較為成熟的政府信息公開制度，來構建一套類似的政府數據開放制度。在將政府數據開放與政府信息公開進行制度對比時，必然要為二者在理論上建立起一定的邏輯聯系，但這種聯系恰使政府數據開放制度的發展陷入了理論誤區。
（一）對政府數據開放與政府信息公開關系的理論認識
就政府數據開放與政府信息公開的關系問題，我國學界存在多種認識，其中主要有三種使二者建立邏輯聯系的進路：第一，政府數據開放是政府信息公開的繼承與發展。有學者提出：“政府信息公開為政府數據開放在法律層面奠定了基礎，是政府數據開放的前提，而開放政府數據則是政府信息公開在大數據時代的延伸和躍進，在開放的深度和廣度上都達到了新的水平。”還有學者認為，政府信息公開和政府數據開放均保障公民知情權，但開放政府數據又不同于政府信息公開，其從作用機理、運作方式及作用影響等多角度進一步推動了政府信息公開進程。第二，政府數據開放隸屬于政府信息公開。有學者提出：“數據開放無論從概念、法律、價值和管理上都是信息公開的一部分”。第三，政府數據開放將取代政府信息公開。這一觀點認為，在法律、政策、技術等客觀要素和媒體、公眾等主觀因素的共同作用下，政府信息公開最終將完成向政府數據開放的嬗變。以上三種為政府數據開放與政府信息公開建立邏輯聯系的進路雖表現不同，但其背后的邏輯起點都是基于二者之間存在某些相似特征：
1.概念相似。政府數據開放與政府信息公開概念相近，差別僅在于“數據”和“信息”二字。因此，從數據和信息的區別角度闡釋政府數據開放與政府信息公開的關系成為大多數研究的著眼點。如有學者提出：“數據是第一手的原始記錄，未經加工與解讀，不具有明確意義，而信息是經過連接、加工或解讀之后被賦予了意義的數據�！钡珜嶋H上，這一標準在實踐中很難將政府數據開放與政府信息區別開來。尤其是在開放數據運動的語境下，這兩個概念并沒有被嚴格界分，反而常被用來互相解釋。美國《開放政府數據法》（Open Government Data Act）將數據定義為被記錄的信息，不論數據以何種形式或媒介被記錄。
2.外在表現形式類似。政府信息公開的方式包括政府主動公開和根據公民的申請公開政府在履職過程中制作或收集的信息；政府數據開放的方式為政府主動將其控制的政府數據開放給社會利用。從形式上看，二者均表現為一種政府公開行為，即將其掌握的數據或信息公之于眾。這也使得政府數據開放最初被視為政府信息主動公開的補充。例如，國務院辦公廳印發的《2015年政府信息公開工作要點》（國辦發〔2015〕22號），將推進政府數據公開作為進一步拓展政府信息主動公開內容的途徑。
3.均以提升政府透明度為目的。政府信息公開是保障公民知情權的制度設計，以促進政府透明、強化公共問責為目的。各國政府信息公開實踐客觀上確實在很大程度上發揮著監督政府行為，推進民主化進程的作用。而政府數據開放源于數據技術，試圖通過利用現代信息技術來增強政府透明度。美國是全球最早施行政府數據開放政策的國家。2009年，時任美國總統奧巴馬就職當日即發布《透明與開放政府》（Transparency and Open Government）和《信息自由法》（Freedom of Information Act）兩份備忘錄。這兩份備忘錄將政府預算、支出以及選舉方面的數據列為政府數據開放的重點對象，表明了政府進一步提升透明度以促進問責制的決心。
4.政府數據開放最初借助政府信息公開制度推行�！盎谡當祿_放面臨的諸多風險，各國政府在政府數據開放的早期，基本采用了在政府信息公開制度框架內以政策方式逐步推進的路徑。”例如，美國最初鼓勵政府開放數據就是依托《信息自由法》的基本原則進行的。奧巴馬在《信息自由法》備忘錄中指出，《信息自由法》應有一個明確的推定，那就是“面對懷疑，公開優先”。奧巴馬還指示司法部長根據公開推定發布《信息自由法》新的指導原則。后來，推定公開的原則成為美國出臺一系列政府數據開放政策的法律基礎。借助政府信息公開制度的基礎，政府數據開放的發展更加順暢。
基于以上原因，現有研究將政府數據開放與政府信息公開聯系起來，形成了政府數據開放是政府信息公開的繼承與發展，政府數據開放隸屬于政府信息公開，政府數據開放將取代政府信息公開等認識。
（二）地方政府數據開放制度探索的路徑差異
2015年以來，為貫徹落實《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號）等中央政策文件有關政府數據開放的要求，迄今已有50余個省市兩級地方政府出臺了近80部政府數據開放相關法律規范，主題涉及政府信息公開、政務數據共享管理、公共數據開放等方面。各地規定對政府數據開放的認識與定位不同，在處理其與政府信息公開關系時，大致形成了以下三種做法：
1.將政府數據開放視為擴展政府信息主動公開的重要舉措。2015年，國務院辦公廳將推進政府數據公開寫入《2015年政府信息公開工作要點》，政府數據開放被作為完善政府信息主動公開制度的補充。政府數據開放的這一制度定位對地方立法產生了廣泛影響，多個省市在當年的政府信息公開工作要點或政務公開工作要點中貫徹了這一要求。例如，山東省《當前政府信息公開工作要點》提出，公開政府數據是進一步拓展主動公開內容的最新工作措施。
2.效仿政府信息公開制度制定地方政府數據開放規范。貴州省是我國地方政府數據開放立法的先行者。2017年，貴陽市頒布我國首部政府數據開放地方性法規《貴陽市政府數據共享開放條例》（以下簡稱《貴陽條例》）。《貴陽條例》在政府數據開放范圍、開放方式等核心內容上高度借鑒《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。例如，《貴陽條例》在確定政府數據開放范圍時，采用《條例》“肯定式列舉+否定式列舉”的立法模式，在第20條肯定列舉規定民生保障服務領域以及社會公眾和市場主體關注度、需求度高的政府數據，應當優先向社會開放；又在第18條否定排除了涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等法律法規規定不得開放的政府數據。再如，《貴陽條例》在政府數據的開放方式上，除主動開放外，也設置了依申請開放方式，第21條允許公眾通過開放平臺提出開放需求申請，并規定了答復期限、申請結果、異議復核等政府信息依申請公開的相關程序。地方立法的另一先驅上海市在《公共數據開放管理辦法（草案）》第7條規定，公共管理和服務機構開放公共數據，應當以開放為原則，不開放為例外。上述地方政府雖對政府數據開放單獨立法，但未厘清其與政府信息公開制度的關系，在開放原則、開放范圍、開放方式等核心制度建構上仍以效仿既有的政府信息公開制度為主。
3.構建區別于政府信息公開的政府數據開放制度框架。2019年，上海市以地方政府規章形式頒布了我國首部數據開放專門立法——《上海市公共數據開放暫行辦法》（以下簡稱《上海辦法》），對公共數據的開放范圍、數據質量、開放機制、數據利用等內容作出全面規范。從制度內容來看，《上海辦法》已將政府數據開放與政府信息公開完全區別開來。比如，《上海辦法》為政府數據開放確立了不同于“以公開為常態，不公開為例外”的原則，規定：“本市公共數據開放工作，遵循需求導向、安全可控、分級分類、統一標準、便捷高效的原則�！薄渡虾＾k法》通過制定開放清單確定政府數據開放范圍，并以政府數據資源分級分類管理為基礎，確定數據開放方式。這些內容都顯著區別于政府信息公開，反映出將政府數據開放定位為提升政府治理能力和公共服務水平，推動數字經濟發展的制度安排。
綜上，在不同地方立法實踐探索中，政府數據開放制度各異、認識不同。有的將政府數據開放歸為政府信息公開的主動公開部分，有的借用政府信息公開的基本制度框架規范政府數據開放行為，有的則形成了相對獨立、能區別于政府信息公開的規制框架。
二、將政府數據開放混同政府
信息公開而引發的問題
學界在理論上的認識和地方政府在實踐中的探索均存在混同政府數據開放與政府信息公開的現象。首先，以上認識或做法并未厘清政府數據開放與政府信息公開的關系。繼承發展說熱衷討論政府數據開放與政府信息公開的聯系與區別，認為二者在法律基礎、知情權保障和外在表現形式上相聯系，又在概念、開放方式、開放程度和作用影響等方面相區別，不僅沒有闡明二者的關系，反而加深了認識上的混亂，將二者關系復雜化。隸屬說和取代說也都沒有把握政府數據開放與政府信息公開的本質差異，將二者混為一談。總體而言，現有研究對政府數據開放與政府信息公開的表征討論有余，但對其本質思考較為匱乏；受域外政府信息公開與政府數據開放的理論和實踐影響較深，而對我國該如何理解并妥當處理二者的關系研究不足。其次，地方立法中除《上海辦法》外，存在將政府數據開放等同于政府信息主動公開，抑或效仿政府信息公開基本制度的問題。各地對政府數據開放認識不充分，尚未把握政府數據開放與政府信息公開的本質不同。混同政府數據開放與政府信息公開將深刻影響甚至嚴重阻礙兩個制度發展運行，至少帶來以下問題：
1.政府信息公開既有的制度框架無法支撐政府數據開放的內容要求，嚴重阻礙政府數據開放制度發展。政府信息公開不兼容政府數據開放對數據資源質量、開放平臺建設、開放范圍調整、開放利用規則等制度要求，將政府數據開放混同政府信息公開，勢必犧牲數據開放的特性，使其屈身依附于信息公開制度，從而影響政府數據開放與利用的發展走向和良性實施。
2.為政府信息公開制度徒增資源再利用服務功能，是政府信息公開不能承受之重。我國政府信息公開制度的主要目的是監督政府依法行政，同時還附帶有促進信息資源再利用的功能。但促進信息資源再利用的實踐效果并不理想。將數據開放混同信息公開，無異于混淆政府信息公開的邊界，必然導致政府信息公開制度既無法有效發揮促進數據資源再利用服務作用，還本末倒置地削弱政府信息公開立法民主監督的核心功能。
3.影響政府數據開放立法的策略選擇。隨著政府數據開放實踐探索不斷發展和地方制度愈加成熟，在全國范圍制定政府數據開放統一制度規范就具有了必要性和可行性。選擇制定政府數據開放專門立法，抑或在《條例》基礎上增加數據開放內容，以及如何定位和協調政府數據開放與政府信息公開的關系，都將成為混同二者關系后將面臨的一系列立法難題。
4.將引發諸多理論和制度困境。知情權是政府信息公開最重要的權利基礎和理論依據。但政府數據開放源于大數據技術驅動，其不存在權利基礎，個人請求權的實現也不是數據開放的制度核心。因此，這一理論基礎差異使得政府信息公開的規制手段無法適用于政府數據開放。最典型的表現是，無論是政府信息公開中主動公開范圍的確定依據，還是依申請公開政府信息的方式，都無法妥帖嵌入政府數據開放制度。
在政府數據開放運動興起初期，信息公開制度為政府數據開放的發展提供了觀念基礎和制度框架，使政府數據開放制度可以憑借“巨人的肩膀”在觀念上順利落地并迅速推廣。然而，隨著全球數據開放實踐的積累和發展，政府數據開放的獨立特征逐漸突顯，并與政府信息公開制度形成鮮明差異。因此，有必要透過二者相似的外在表現形式，去探究二者的本質差異。清晰認識政府數據開放是健全發展政府數據開放制度的前提條件。
三、政府數據開放與政府信息
公開的制度基礎差異
政府信息公開與政府數據開放在制度賴以產生的基礎方面存在著先天差異。政府信息公開制度的產生源于“二戰”后公民民主意識的覺醒。公民要求享有廣泛的知情權，了解政府在做什么。政府信息公開就是落實、保障公民知情權的制度設計，同時起到促進政府透明、強化政治問責的作用。而政府數據開放運動興起于大數據時代背景。政府并非因公民知情權而開放數據，而是出于挖掘數據資源價值的目的開放數據。這一資源價值為政府繁榮經濟、創新治理方式、優化行政效能創造了重要機遇。
（一）政府信息公開以公民知情權為基礎建立
1.知情權是政府信息公開的權利基礎，政府信息公開制度的構建即圍繞知情權這一核心要素展開。知情權是指公民知悉、獲取政府信息的權利。第二次世界大戰末期，為捍衛被戰時管制嚴重侵害的新聞自由，美聯社編輯肯特•庫珀（Kent Cooper）首次提出知情權概念，呼吁公民應享有通過新聞媒介了解政府信息的權利。戰后，知情權在美國迅速發展成為當代公共文化的主流思潮，在公共、私人以及專業領域中，披露信息的制度化程度大幅提升，開放性之意義與價值得到廣泛認可。1966年，知情權被寫進美國《信息自由法》，賦予每個人獲得政府信息的平等權利。十年后，《陽光下的政府法》出臺，進一步促進了美國行政公開�！盎趯е隆稹粗坏姆N族偏見與思想專制的普遍反思”，保障知情權的信息公開立法在世界范圍內迅速興起。全球大部分國家都出臺了專門的信息公開立法，確立政府公開政府信息的法定義務。在政府信息公開制度中，公民知情權的落實主要體現為兩方面：一是政府主動公開政府信息，二是滿足公民對政府信息的個體請求權。提升政府透明度、保障公民知情權、促進民主監督問責被確立為政府信息公開的制度目標。
2.《條例》確認并保障公民知情權。雖然《條例》形式上沒有使用知情權概念，但其在第一條立法目的條款中將“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”至于第一位置。這一表述，基本上是知情權的同義表達。更重要的是，《條例》充斥著確立并保障公民知情權的具體內容�！稐l例》課以行政機關一方公開政府信息的法定義務，并賦予公民一方申請公開政府信息的請求權和救濟權，在政府和公民之間建立起公開和獲取政府信息的法律關系，從實質上確立了公民享有知情權。此外，我國《憲法》也為知情權提供了法律淵源。多數學者認為知情權屬于憲法性基本權利，但對其具體規范依據認識不同，形成了知情權屬于言論自由、監督批評建議權或人權等觀點。也有觀點認為，知情權并非憲法性基本權利，而是由憲法性基本權利言論自由所引申出的一個次級權利。因此，包括我國在內的各國的政府信息公開制度均將保障公民知情權作為制度基礎。
3.知情權在性質上屬于政治權利。當知情權體現為公民與政府之關系時，性質上屬于公權利，有別于平等主體之間的私權利。具體而言，知情權屬于政治權利，是公民參與國家政治生活不可或缺的權利。知情權所保護的法益決定了知情權是一項具有獨立價值的公民權利。首先，知情權表現為個體對政府信息的知悉、獲取權，是公民參與政治生活的權利來源，同時還能成為其他公民基本權利實現的前提和基礎。這使得公民對政府信息的知情權并未停留在“知”的層面，還可以進一步滿足個體生存、發展需要。其次，知情權保障的不僅是個體權利，還涉及公共利益。個體知情權享有之普遍性匯聚成對政府信息公開之集體訴求，使個體權利具有了公共面向，促使政府在更大程度上主動公開政府信息。知情權的對公面向促進了更廣泛意義上的公開、透明、民主、問責等公共價值的實現。
（二）政府數據開放因利用數據提升行政效能而興起
1.政府數據開放運動興起于大數據時代背景之下，動力源于數據資源蘊藏巨大價值。數據采集、儲存技術的革新使人類社會的數據量迅速累積到難以描述的規模，這種爆炸式增長的數據量被統稱為“大數據”�！爱斀裆鐣哂辛艘环N新型能力：以一種前所未有的方式，通過對海量數據進行分析，獲得有巨大價值的產品和服務，或深刻的洞見�！睂嵺`表明，大數據在經濟、社會價值創造方面具有非凡潛力。亞馬遜公司利用消費者搜索的關鍵詞提高推薦引擎性能，Farecast系統利用將近十萬億條價格記錄預測美國國內航班的票價從而幫助乘客省錢，日本先進工業技術研究所根據人體坐姿數據識別乘坐者身份用于汽車防盜系統……除了商業價值創造，大數據應用還在公共治理領域大顯身手。谷歌開發的“Google Flu Trends”服務，通過跟蹤與流感相關的關鍵詞搜索進而預測流行病的暴發，并向公共衛生部門機構提供潛在的流行病預警。優步（Uber）公司利用用戶出行數據幫助波士頓市政府解決了長期困擾城市的交通擁堵問題。大數據的價值源于挖掘，而開放數據是挖掘大數據潛能的最佳途徑。當大數據是開放數據時，大數據最有用，能夠實現經濟、社會價值的最大化。
2.復蘇經濟是西方率先開放政府數據的主要動因。自2008年全球經濟危機爆發以來，西方國家長久以來占據的絕對經濟優勢不復存在。維持西方經濟優勢的技術紅利、中心紅利和制度紅利不斷削減。歐美國家經濟復蘇疲軟，一直沒有找到扭轉態勢的有效途徑，經濟發展處于困境。而大數據在商業領域創新應用所取得的成就讓西方看到了復蘇經濟的新機遇。歐盟指出，公共數據是實現經濟創新、持續發展的重要資源，開放數據每年可以給歐盟帶來400億歐元的綜合經濟效益。創新是當今世界克服經濟困境、謀求更遠發展的新驅動力。政府數據開放可為大數據創新提供基礎條件，進而成為各國促進經濟發展的選擇。
3.政府數據開放成為大數據時代政府治理改革的制度工具。20世紀末，新公共管理模式出現機構碎片化、價值理性缺失等問題，引發理論和實踐對這一模式有效性的普遍反思。有研究指出，新公共管理已經壽終正寢，其大部分關鍵內容在西方主要國家已經停止。取而代之的是治理理論，其被視為當代政府改革的良藥。不同于傳統以政府為中心的管理模式，新的治理模式尋求政府、社會等多元主體的合作共治。在信息技術引領時代變革的新背景下，治理理論也因應新生多種治理模式，如西方學界提出新公共服務、網絡化治理、整體性治理等，都是新公共管理的修正方案（可統稱為后新公共管理理論）。
新公共管理的修正方案主要體現在三個方面：第一，針對缺乏公平、民主等重要價值關切，美國學者羅伯特•鄧哈特（Robert Danhart）提出的新公共服務理論，強調公共管理的本質是服務，應將公民置于整個治理體系的中心，政府的首要任務是幫助公民明確表達并實現公共利益。第二，為回應新公共管理下政府機構碎片化、政府事務民營化等現實問題，諸多西方學者提出了網絡化治理理論。網絡化治理主張政府、市場和市民社會作為社會多元治理主體，在制度化的治理結構中，為實現一定的公共價值而采取聯合行動。第三，就新公共管理導致的管理碎片化問題，英國學者佩里•�？怂固岢鲆环N整體主義的解決方式：“整體性治理是政府在政策、管制、服務提供和監督這些關鍵活動上取得一貫性。有效處理公眾最關心的問題是整體性治理的核心目標，具體包括政策、顧客群體、組織和機構四個關鍵層面目標，有效的整體性治理需要明確且一致的目標。”
新公共管理的修正形塑出新一輪政府治理改革的主要方向：提升公共服務、促進政府整合、加強公私合作、創造更多公共價值等。其中，信息技術在推動公共管理模式變革中起到重要作用。后新公共管理理論的最新成果——數字治理理論就是數字技術和治理理論結合的產物，主張利用信息技術重塑政府治理方式。這一理論提出：“信息技術是數字時代治理的核心。強調分散、競爭和激勵的新公共管理范式已被數字時代的治理所取代。數字治理理論的重點是重新整合服務、為公民提供整體服務和施行行政管理的數字化改革。”政府數據開放正是各國政府在大數據時代背景下，利用信息技術提升治理效能的新工具。政府數據開放表現為政府在線開放數據資源供社會利用，因而有學者認為其“本質上是政府提供的一項公共服務”。誠然，政府數據開放對數據質量和便于獲取、自由利用數據的要求，都是政府服務性提升的表現。但政府數據開放不同于傳統意義上的公共服務。政府數據的資源屬性，以及大數據等信息技術的應用，使政府數據開放開創了政府服務的“共同生產”甚至“共同創造”的新形式。可見，政府數據開放的作用并不限于提升公共服務質量，它還有助于實現促進公私合作、創造公共價值的政府改革目標。為把握大數據時代機遇，充分釋放數據資源價值，各國政府紛紛推動數據開放實踐，將政府數據開放制度確立為實現新一輪政府治理轉型的重要治理工具。
四、政府數據開放與政府信息
公開的制度目標互異
建立在知情權基礎上的政府信息公開制度目標明確，直指提升政府透明度、促進民主問責的政治目的。相反，為釋放數據潛能、提升行政效能而建立的政府數據開放制度的目標設定較為多元。在數據開放推行初期，從各國的相關政策來看，政府數據開放不僅囊括了信息公開的政治目標，還承載了促進經濟發展、提升公共服務、提高行政效率和效能等目的。隨著政府數據開放制度的發展推進，其與信息公開制度目標的互異性逐漸顯現。
（一）政府信息公開目標：通過民主監督強化依法行政
知情權的政治權利屬性決定了通過民主監督來構建透明、合法政府是政府信息公開制度的主要目標。知情權正當性基礎源自人民主權的政治制度。根據我國《憲法》第2條的規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民�；谥鳈嘣诿裨瓌t，人民知悉、獲取政府信息就當然具有正當性。從知情權的本源來看，政府信息公開的宗旨必然體現為監督、制約行政權的行使�！稐l例》開宗明義將“提高政府工作的透明度，建設法治政府”列為立法目的，就是要通過保障公民知情達到參與、監督政府權力運行的目的。2019年修改《條例》時，取消依申請公開政府信息的“三需要”條款，更加強化了政府信息公開通過民主監督實現合法行政的制度目標。公民行使政治權利監督行政機關依法行政，并不以個體的特殊需要為前提，這是民主政治賦予每個公民的基本權利。實踐中，公民申請公開政府信息，或許并不直接為了行使監督權利，而是為了實現其個人權益。但在客觀上依然能起到民主監督作用，因此不會改變政府信息公開制度的根本目的。也正因如此，政府信息公開制度完善與否成為衡量一個現代國家民主法治程度的重要標志。
《條例》第1條雖將“充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”列為立法目的之一，但從信息公開十余年的實踐來看，這一目的發揮的作用非常有限，在實現政府信息再利用的效果方面并未達到預期效果。有學者以上海市為例，通過研析政府信息公開年度報告，發現公民申請公開的政府信息類別十分集中，大多指向房屋拆遷許可及補償安置、社會保障、治安和戶政管理領域，申請事項與政府信息再利用關聯度不高。還有學者從政府信息公開爭議案件的角度考察《條例》實施狀況，發現政府信息的功能主要在于取證功能。公民將政府信息公開獲知的材料主要作為諸如土地房屋規劃、建設、拆遷許可、行政裁決等訴訟中的證據使用。再從《條例》內容來看，在《條例》規定的主動公開范圍中，無論是涉及公眾利益調整，需要公眾廣泛知曉，需要公眾參與決策這三個主動公開標準，還是對主動公開范圍的有限列舉，均主要指向民主監督問責目的。而且《條例》并沒有關于促進政府信息利用的制度條款。以通過民主監督強化合法行政為核心目標的政府信息公開制度，必然會弱化政府信息服務作用等其他目的。綜上所述，政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用在實踐中非常有限，政府信息公開各項制度設計均圍繞保障知情權以及通過民主監督強化合法行政的目標展開。
（二）政府數據開放目標：通過數據開放與利用實現良好行政
政府數據開放作為因應大數據時代挖掘數據潛藏價值而生的新興制度，在推行初期被預設了廣泛目標。美國是全球首個開放政府數據的國家，其選擇在開放政府框架下推行政府數據開放，奠定了政府數據開放目標多元化的基調。開放政府是美國的一種治理理念，主要作為公眾獲取此前未公開的政府信息的同義詞。奧巴馬上臺后對開放政府的含義進行了重新闡釋，在《透明與開放政府備忘錄》中提出，要建立史無前例的透明、參與、合作的開放政府。除了透明問責的傳統意涵外，開放政府理念在大數據時代新發展出參與和合作兩層含義。奧巴馬解釋：“政府應該是參與性的。公眾參與提高了政府的效率，提高了決策的質量……政府應該合作。行政機關應利用創新工具、方法和系統，在各級政府之間以及與非營利組織、企業和私營部門的個人之間進行合作……”該備忘錄將政府數據開放作為實現新開放政府的重要手段，要求聯邦政府以公眾便于獲取和使用的方式迅速公開信息。2009年底，美國管理和預算辦公室（OMB）發布的《開放政府指令》對政府數據開放作出具體規定，包括擴大信息獲取渠道、以開放格式在線發布政府信息、積極利用現代技術傳播有用信息、提高政府信息質量等內容。由此，利用大數據技術挖掘數據價值的時代主題在開放政府的新發展中得以充分顯現，政府數據開放成為實現開放政府新目標的制度工具。
1.美國政府數據開放目標的多元化設定。為適應開放政府含義的擴充，實現透明、參與、合作的廣泛要求，美國政府數據開放制度也被設定了多元化目標�！堕_放政府數據法》中規定了提升政府透明度、提高行政效能和促進創新等多個立法目的。美國的開放政府治理理念以及開放數據行動對其他西方國家產生重大影響。2011年，美國聯合英國、巴西等八國成立開放政府聯盟（Open Government Partnership），推廣開放政府新理念以及利用信息技術、采取開放數據行動的做法。在聯盟成員共同簽署的《開放政府宣言》（Open Government Declaration）中，改善服務、管理公共資源、促進創新、建立更安全的共同體等被確立為政府數據開放的目標。2013年，以美國為首的八國集團簽署《開放數據憲章》（G8 Open Data Charter），列舉了開放數據所能實現的目標，包括促進問責制和良好治理，加強公眾辯論和打擊腐敗，提升公共服務水平等。
繼美國后，英國和許多歐洲國家也相繼出臺數據開放政策，雖然對目標的列舉和表述略有區別，但都承繼了美國的多元化思路，主要包括提升透明度和問責制、刺激創新、改進和支持決策、促進數據重用、打擊腐敗以及提供新產品和服務等。國際聯盟和西方國家對政府數據開放制度預設的目標可進行歸類，大致隸屬政治、經濟、社會等不同領域。比如，提升透明度、改進決策和問責制屬于政治目的，刺激經濟和改善服務屬于經濟、社會方面的目標。
2.美國政府數據開放核心目標的發展變化。隨著數據開放實踐的推進，引領全球開放數據運動的美國開始顯現出一個發展趨勢，即逐漸淡化透明問責的政治目的，轉而聚焦數據創新利用，注重促進經濟增長、提升公共服務水平等經濟社會方面的目標。政府數據開放在美國的相關政策中最初被表達為“基于政治目的的考量”。奧巴馬政府上臺首日就推出的《透明與開放政府》和《信息自由法》，兩份總統備忘錄的核心思想就是要求政府利用新技術以便于公眾獲取和使用的方式迅速披露信息�！氨藭r的數據開放與信息公開一樣，具有追求政府透明、滿足公眾知情權和公共監督權的意涵�！笨梢�，新技術應用以及政府數據開放制度最初被定位為強化傳統透明問責政治目標的工具。但美國此后頒布的一系列政策和立法，開始顯現并逐漸偏重政治意圖之外的目標。
執行總統備忘錄的《開放政府指令》（Open Government Directive）將創造經濟機會增列為開放政府數據的目標之一。從該指令內容來看，對信息獲取渠道、開放格式、信息質量和有用性的要求，主要指向的是利用數據釋放經濟價值而不是強化民主問責。政治目標的實現對技術標準的依賴程度較低，但經濟目標則恰恰相反。利用數據提升服務質量也被美國確立為開放數據的主要目的。2012年，奧巴馬發布《建立21世紀的數字政府備忘錄》（Building a 21st Century Digital Government），明確提出了釋放政府數據潛能，促進創新，提高服務質量的目標。執行該備忘錄的《數字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》（Digital Government：Building A 21st Century Platform To Better Serve The American People）戰略為讓美國人民更好地利用數據、釋放數據潛能，對數據的獲取和質量、政府內部的合作與一致性、安全和隱私保護等方面作出進一步規范。2013年，奧巴馬又出臺一項旨在促進政府數據創新利用的行政令——《政府信息默認為開放和機器可讀》（Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information）。該行政令指出，為促進持續增長就業、提高行政效率、增加社會效益，新的、現代化的政府信息資源應該默認是開放的、機器可讀的。這些政府數據開放政策專注于如何促進數據創新，釋放政府數據的經濟價值和社會效益。但對透明問責的政治目標的促進作用并不明顯。這也使得奧巴馬的開放政府政策受到質疑，“這種轉變可能讓政府官員通過提供營養不足、政治影響力低的替代品，來安撫公眾對問責制的渴望。”
最終，美國在2018年底出臺政府數據開放專門立法——《開放政府數據法》，將奧巴馬政府有關政府數據開放的一系列政策法律化。雖然《開放政府數據法》也將提升政府透明度列為制度目標之一，但提升透明度是開放數據所帶來的客觀上的價值增益，而政府開放數據的主觀意志仍在促進創新和提高行政效能。為開發利用聯邦數據的價值，美國于2019年6月發布《聯邦數據戰略》（Federal Data Strategy），確立了十項數據原則和四十項最佳行動指導。12月，首個執行該戰略的《2020年行動計劃》出臺。該計劃為今后十年各機構以及機構間的數據治理確定了20項初步行動措施，這些行動措施對實現將數據作為戰略資產來開發利用的核心目標至關重要�？梢�，美國的政府數據開放越發專注于釋放數據潛能，實現良好行政，而不是滿足開放政治的傳統要求。
3.我國政府數據開放制度的目標定位與美國發展趨勢趨于一致。2015年4月，國辦印發《2015年政府信息公開工作要點》首次提出“政府數據公開”，作為進一步拓展政府信息主動公開內容的重要舉措。2015年8月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，“政府數據開放共享”被列為促進大數據發展的首個主要任務，目標直指“推動資源整合，提升治理能力”。2016年2月，中辦、國辦印發《關于全面推進政務公開工作的意見》，將其作為擴大政務開放參與的重要措施。2016年7月，《國家信息化發展戰略綱要》提出引導和規范公共信息資源增值開發利用，支持市場主體利用全球信息資源開展業務創新。2018年1月，中央網信辦、發改委、工信部聯合印發《公共信息資源開放試點工作方案》，確定在北京等五地開展公共信息資源開放試點，為后續全國推廣積累經驗。該試點方案充分釋放數據紅利的目標導向，明確公共信息資源開放的目標就是“促進信息資源規�；瘎撔聭�，培育新的經濟增長點，推動國家治理體系和治理能力現代化”。
梳理國家層面的政策部署，可以看出我國對政府數據開放的制度定位經歷了發展變化和逐漸明確的過程。起初，政府數據開放制度被賦予補充政府信息公開、提升治理能力、促進經濟發展的多元目標。在后續政策中，增強政府透明度的目標不斷弱化，轉向專注于促進釋放數據資源在發展經濟和改善治理方面的潛能。政府數據開放的目標定位在數據開放相關地方立法中同樣體現出明顯的工具主義價值。如《貴陽市政府數據共享開放條例》將“促進數字經濟健康發展，提高政府治理能力和服務水平，激發市場活力和社會創造力”列為政府數據共享開放的目標�！渡虾Ｊ泄矓祿_放暫行辦法》明確，“提升政府治理能力和公共服務水平，推動數字經濟發展”是公共數據開放和利用的目的�？梢姡當祿_放的誕生源于技術驅動，其制度目標的設定始終與技術工具息息相關。“政府數據開放離開了權利保障機制這一傳統行政法治建構軌道，走向尋求更優數字治理效果的功能主義制度建構思路�！蔽覈鴮嵭袛祿_放的主要目的也是最大限度利用信息技術釋放數據潛能，從而實現經濟社會方面的治理目標，提升政府的現代化治理能力。
五、二者關系決定了政府數據
開放單行立法進路
政府信息公開和政府數據開放在制度形成基礎和目標上的區別，共同反映出二者的本質差異。政府信息公開建立在公民知情權基礎之上，通過賦予政府公開政府信息的法定義務，倒逼行政機關依法行政，增強政府透明度，從而實現公民對行政機關監督問責的政治目的。政府信息公開制度的權利基礎與民主政治目標所指向的是行政合法性問題。反觀政府數據開放，這一制度的興起并非基于知情權，抑或其他個人權利，而是源于大數據技術的驅動。數據資源的巨大潛力驅使各國政府借助信息技術、通過數據開放制度鼓勵數據創新應用，挖掘數據價值，最終實現繁榮經濟、改善服務等提升行政效能的政府治理改革目標。政府數據開放制度并非建立在法律關系基礎之上，因此公民也不享有公法上的請求權。政府數據開放是政府充分利用制度工具價值提高行政效能的選擇，所指向的是行政合理性問題。因此，政府數據開放與政府信息公開是相互獨立、相互區別的兩個制度，政府數據開放的制度基礎、制度目標以及核心制度架構都根本性地區別于政府信息公開制度。二者的獨立關系決定了對政府數據開放應當單獨立法，不宜納入現行政府信息公開制度。
（一）政府數據開放立法不宜采用修改《條例》的進路
在政府數據開放的立法問題上，引領全球數據開放運動的美國和英國形成了兩種典型的數據開放立法進路。政府數據開放在美國發展初期是依據總統發布的一系列備忘錄推行的。2016年，美國迎來了《信息自由法》的修正，但此次修法并未增加政府數據開放的內容，僅對各機關公開年度報告的行為增加了應當通過電子途徑公開原始統計數據的要求。2018年底，美國通過制定《開放政府數據法》實現了政府數據開放政策的法律化。由此，美國通過出臺專門立法的方式，構建起獨立的政府數據開放制度。反之，英國并未制定數據開放專門法，而是采用了將相關制度納入信息公開立法的立法路徑。2012年，英國在修訂《信息自由法》（The Freedom of Information Act 2000）時，增加規定公開數據集、數據集再利用、開放數據集再利用的收費權等內容，借助信息公開修法將政府數據開放納入法制軌道。
基于數據開放與信息公開的相似特征，以及英國政府數據開放立法路徑，有學者認為，修改信息公開制度的模式具有立法效率優勢，可以迅速彌補數據開放立法真空，同時還具有針對性，能夠優先解決數據開放中的核心問題。同時，在信息公開立法中引入開放數據技術標準，創新了公眾參與民主監督的方式，有助于信息公開監督問責目標的實現。此外，更多原始數據信息的開放增強了政府的透明度，也讓公民對政府行為的監督問責從結果監督延伸至過程監督。但是，政府數據開放承載的價值功能和我國《條例》的立法架構都決定了我國不能復制英國政府數據開放的立法路徑，具體理由如下：
1.將政府數據開放納入政府信息公開立法，給政府數據開放增加了監督問責的政治目標，不利于政府開放數據制度推進實施，還易造成其與政府信息公開制度的關系紊亂。開放數據在很大程度上與問責制無關，雖然開放政府數據在客觀上也能夠提升政府透明度，但政府數據開放對數據質量、開放格式、開放許可等提出的要求，充分證明其主觀目標是通過數據再利用促進數據創新，從而在經濟、社會方面創造更大價值。這些價值增量同時能夠幫助政府有效解決經濟社會領域的治理問題，進而提升政府治理效能。從長遠看來，二者關系的混同，不僅模糊了數據開放與信息公開的界限，還會弱化數據開放實現其應有目的的作用。
2.政府信息公開制度框架無法承載政府數據開放的內容要求。以美國的《開放政府數據法》為例，政府數據開放立法的主要內容包括對政府數據的要求，數據清單管理，管理機構職責，開放平臺建設以及相關的管理、評價、監督、協作機制等。如果不大范圍修法，這些內容都很難鑲嵌在既有的《信息自由法》中。我國也面臨同樣的問題。例如，有學者提出，應通過完善政府信息主動公開機制來建立政府數據開放機制的方案，進而擴大政府信息公開范圍并允許政府數據開放后的再利用。然而，政府數據開放與政府信息公開的范圍的確定方式顯然不同。《條例》通過“概括+列舉”的方式規定了主動公開范圍。這種范圍劃定方式并不適合政府數據開放。
以《上海辦法》為例，政府數據的開放重點是根據經濟社會發展需要確定的，與民生緊密相關、社會迫切需要、行業增值潛力顯著和產業戰略意義重大的公共數據屬于優先開放范圍。具體開放哪些領域的數據并非通過列舉方式確定，而是由政府制定年度開放清單，并通過動態調整機制不斷調整開放范圍。開放數據還實行分級分類管理，有條件開放類和無條件開放類適用不同的開放規則。因此，僅在二者確定公開范圍的方式上就存在著顯著差別，政府信息公開的制度框架難以容納政府數據開放的具體要求。再如，依申請公開是政府信息公開另一方式，是公民知情權實現的保障機制，公民還可以此提起訴訟救濟。而政府數據開放并不存在依申請開放方式，公眾就政府數據開放并不享有公法上的請求權，無法依申請獲得政府數據開放。實施近11年的《條例》于2019年迎來首次修訂，此次修法是將實踐中已經形成的政府數據開放相關政策和地方立法納入統一立法的絕佳契機。然而，修訂后的《條例》并未融入政府數據開放的相關內容，這也印證了二者較為強烈的互斥性。
（二）應當出臺政府數據開放專門立法
政府數據開放獨立于政府信息公開的制度地位決定了未來應當制定政府數據開放專門法。2015年以來，青島、威海、濟南、哈爾濱、連云港、福州等地也相繼出臺了專門規范政府數據開放的行政規范性文件。2019年，上海市以地方政府規章的形式出臺了我國首部數據開放專門立法《上海辦法》，內容包括開放范圍、數據質量、開放機制、數據利用等，基本涵蓋了數據開放所涉及的重要問題。這些地方實踐和立法探索，為中央層面的統一政府數據開放立法積累了寶貴經驗。
制定政府數據開放統一立法，是貫徹落實國家大數據發展戰略的必然要求，有利于糾正目前地方對政府數據開放的混亂認識與差異做法，回應數據開放實踐發展的迫切需要。各地方政府在貫徹落實《促進大數據發展行動綱要》和《國家信息化發展戰略綱要》等關于構建政府數據開放制度的綱領性要求時，存在混同既有政府信息公開制度的現象，亟待中央層面出臺專門立法來統一認識。同時，我國已上線百余個地級市以上的地方政府數據開放平臺，進行開放數據實踐探索。但據復旦大學數字與移動治理實驗室發布的《中國地方政府數據開放報告》（2019下半年）顯示，大部分地方政府數據開放平臺存在數據質量偏低、數據容量小、更新頻率低、缺少數據開放授權協議、開放數據覆蓋面窄、持續性差、平臺不便于公眾檢索和獲取數據資源、未提供開放數據目錄、未標明利用成果來源、與公眾互動反饋較差等問題。政府數據開放范圍和平臺建設問題，涉及與信息公開范圍規定的協調和行政內部機制的完善，難以通過分散的地方立法予以解決。建立健全政府數據開放制度有賴于在中央層面出臺專門政府數據開放立法。
在制定政府數據開放專門立法時，應主要圍繞其促進數據資源創新應用、推動數字經濟發展以及改善公共服務等制度目標展開，建構起區別于政府信息公開的制度框架。概括而言：在基本原則上，不采用政府信息公開的以“以公開為常態，不公開為例外”，而以需求為導向。
1.促進政府數據資源創新再利用是政府數據開放的直接目標，因此數據利用者的需求是決定開放與否的關鍵因素。我國政府數據開放現行政策立法也明確表達了需求導向這一基本原則。例如，在醫療衛生領域，據估算“到2035年，我國的健康產業有望超越百萬億元人民幣，形成以數據驅動的新經濟形態，將帶動經濟轉型升級與提質增效，優化經濟結構”。因此，《促進大數據發展行動綱要》將社會需求度高的醫療衛生領域的政府數據集確定為優先開放范圍。
2.在開放范圍上，使用目錄式管理而非法律明文規定方式，賦予開放主體較大裁量權。政府信息公開制度通過法定方式，列舉規定主動公開政府信息的范圍的。而在政府數據開放中，開放范圍通過制定開放目錄動態調整。通過開放目錄確定數據開放范圍，賦予了行政機關較大的自由裁量權。根據《上海辦法》規定，政府可根據經濟社會發展需要確定年度開放重點，另根據公共數據分級分類規則，制定開放清單，列明可向社會開放的公共數據。
3.在開放內容上，政府數據開放側重開放具有潛在經濟社會收益類數據。政府信息公開側重于“公開政府如何運作的信息�！备鶕稐l例》的規定，這些政府信息主要與民主監督問責相關。但大多數的開放數據項目側重于分析政府作為監管機構和研究者收集的數據，而非有關政府自身行為的數據。政府數據開放更側重于開放經濟、社會方面的數據，將此類更具有潛在價值的數據列為優先開放范圍。例如，《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》規定，“與民生緊密相關、社會迫切需要、商業增值潛力顯著的高價值公共數據，應當優先開放”。
4.在開放方式上，政府數據開放并未采用政府信息公開的二分法（主動公開與依申請公開），而是根據政府數據資源分級分類管理確定不同的開放方式。比如，對于無條件開放類數據，通過統一開放平臺向社會開放。而對于有條件開放類數據，通過與開放主體簽訂數據利用協議的方式，向符合條件的特定主體有限開放。公民也可以通過數據開放平臺申請開放數據，但此種申請與政府信息公開中的依申請公開截然不同。公眾申請數據開放僅屬政府確定開放范圍的補充方式，本質上屬于公眾參與政府數據開放的途徑。
此外，政府數據開放專門立法中還應對數據質量、平臺建設、數據利用、管理體制、責任承擔等數據開放基本問題作出統一安排。在具體立法形式上，鑒于我國開展政府數據開放實踐時間尚短，地方政府出臺的數據開放專門立法屈指可數，立法與實踐經驗積累不足，可先由國務院出臺《政府數據開放條例》，再適時制定《政府數據開放法》。