內容提要：西方自由放任主義的權利理論中，公民權利與政府行為之間常常表現為沖突關系。而從桑斯坦的“權利成本”理論來看，公民權利的保障依賴于公共財政支撐的政府機制。用“權利成本”理論來理解新冠肺炎疫情中的公民權利與政府防控措施的關系，具有啟發意義。中國政府的抗疫事例揭示了公民權利所具有四幅面相：公民“自由”同樣依賴政府行為；權利的實現依賴公共產品的有效供給；權利的實現程度與治理的效能相關；權利保障的序列是政府的政治選擇結果。從社會成本來看，公民權利也離不開共同體的社會規范與價值選擇。在后疫情時代人類健康共同體的構建中，中國的權利保障制度和實踐具有重要的啟發意義。
關鍵詞：公共衛生；自由主義；生命權；積極權利；國家治理
2020年伊始，中國政府舉全國之力防控新冠肺炎疫情。由于病毒具有較強的傳播性與較高的致死率，中國政府釆取了全國動員的戰略，及時遏制住疫情的擴散，保障了中國公民的生命健康權。隨著全球疫情的爆發，習近平主席在G20峰會上提出建立全球公共衛生合作機制的倡議，“全面加強國際合作，凝聚起戰勝疫情強大合力”，才能“攜手贏得這場人類同重大傳染性疾病的斗爭”。至此，中國抗疫從國內的聯防聯控階段走向了全球公共衛生合作機制的新階段。
但是，在疫情之初，一些西方輿論指責中國政府的防控措施侵犯了公民權利。究其實質，這些說法采取自由放任主義的權利理論（libertarian theory of rights），主張公民權利與政府行為是沖突關系。在自由放任主義者看來，里根總統的名言“政府不是解決問題的方法，它就是問題”，是“最小政府”原則的最佳實踐坐標。似乎，在全球抗疫的背景中，瑞典的不檢測、不隔離、不收治、不公布的弱政府表現才符合自由與人權的標準。自由放任主義的權利理論抨擊如下政府行為：家長式立法、為道德立法、再分配立法。居家隔離、交通封鎖、醫學觀察等保障生命健康權的政府措施被視為家長式立法，甚至在美國疫情嚴重暴發期間，也有不少公民拒絕隔離，上街維護自身的自由。由此，無論是面對西方輿論的錯誤指責，還是后疫情時代的全球公共衛生秩序，都需要我們對如下問題給予新的思考與辨析：如何理解公民權利與政府行為以及治理能力的關系，如何理解不同的權利理論與立場背后的價值分歧。
本文試圖運用美國行政法學家凱斯·桑斯坦（Cass R. Sunstein）的“權利成本”理論，分析中國疫情防控中的公民生命健康權及其相關權利的保障與政府行為之間的關系。桑斯坦主張所有權利的保障都依賴于公共財政支撐的警察、檢察、法院、監獄等政府機制。該理論糾正了政府行為與公民權利的關系，認為公民權利的實現程度與政府機制及治理能力的強弱相關。從中國與各國抗疫措施的比較來看，公民權利與政府行為之間存在四種密不可分的關系：消極權利依賴政府行為；權利的實現依賴財政支持的公共產品供給；權利的實現程度與國家治理的效能相關，權利保障的序列是政府的政治選擇結果。
一、消極權利與政府行為
英國政治學家以賽亞·柏林（Isaiah Berlin）區分了消極權利與積極權利，這也是自由放任主義者的權利理論基礎。消極權利指的是免受政府干預的權利，在政治哲學上來源于洛克等設想的“天賦人權”。消極權利包括言論自由、集會自由、遷徙自由、財產權等。這些消極自由只需要限制政府的干預行為即可實現。但是，在桑斯坦看來，消極權利也同積極權利一樣，公民在行使權利時依賴政府行為，否則這些權利不過是純粹的形式主義而已。例如，財產權作為一項消極權利，它的界定、配置、解釋與保護都依賴公共財政支持的政府機構的運作，房屋財產登記離不開國家機關的有效認證；遷徙自由本身就需要國家對基礎設施的大量投資，缺乏交通警察的規制，遷徙將寸步難行；刑法中的正當程序、免予刑訊逼供的權利，依賴警察執法攝像頭的全覆蓋等高昂的成本支出；社交自由依賴國家建立的一系列社會機制，如信用、認證等，確保社交的安全。
在常規狀態下，政府“隱藏”在遷徙自由、社交自由、集會自由等所謂的“消極權利”的行使背后，從而讓人誤解為這些權利的行使無需政府干預。但是，在一些破壞社交、遷徙、聚集的社會條件的特殊時刻，政府行為是這些權利得以保障的重要因素。例如，此次新冠肺炎的特點是通過“人傳人”方式高效復制。病毒具有長期的潛伏性與隱蔽性。這種特征破壞了社交所需要的信任機制。當公民在進行私下社交或群體聚集時，政府的傳統社會機制已經無法提供足夠的信任。換言之，因為公民無法獲得完整有效的信息以供其理性判斷，社交自由根本無法順利行使。正是在這樣的特殊時刻，政府對社交的干預恰恰是為了完成社交自由的另一屬性：不與不信任的人社交的自由。中國政府在發現了病毒的“人傳人”特性后即限制社交距離，實施一定程度的自覺隔離政策。基于社交距離的原則考慮，各類大型集會、酒吧商場等高聚集場所紛紛關閉，最后甚至采取停工、停產、停學政策。社會為此付出了巨大的經濟成本。正如世衛組織總干事譚塞德所言，中國政府與公民通過部分犧牲為世界爭取到了 “機會窗口”。
如果說“遷徙自由”“社交自由”等消極權利的實現同樣依賴政府的積極行為，那么在復工復產階段如何迅速重建社會關系就有賴于政府的積極作為。以政企合作的健康碼機制為例。健康碼政策指的是以個人真實身份信息和實時健康數據等為基礎，通過個人主動申報，后臺通過手機號碼的軌跡追蹤以及支付寶、微信支付等大數據分析自動生成，用于新冠肺炎疫情防控期間出行、返崗、復工顯示個人健康狀況的二維碼電子憑證。為了實現全國范圍的遷徙自由、社交自由等權利，國家市場監管總局標準委發布《個人健康信息碼》系列國家標準。通過《個人健康信息碼參考模型》《個人健康信息碼數據格式》和《個人健康信息碼應用接口》三項內容，打通個人健康證明屬地管理限制，建立跨地區互認的技術機制。在國務院辦公廳電子政務辦的指導下，支付寶基于全國一體化政務服務平臺，研發出全國統一的疫情防控健康碼。
概言之，疫情防控所要求的“社交距離”以及復工復產所需要的社會信任關系重建揭示了公民“自由”背后的政府行為基礎。如果缺乏相應的政府機制，公民的“自由”權利行使就將付出高昂的個人成本與社會成本。例如，2020年4月陸續發生在歐美國家的抗議居家隔離令的游行活動反而加重疫情的二次爆發風險。
二、權利的社會屬性與公共產品供給
權利的行使依賴政府行為，那么，權利保障的質量就與政府行為的成本相關，即政府的財政預算成本。私人成本的支出對權利的保障質量也有影響。例如，法庭的抗辯權，高昂的律師代理費用必然給富裕階層帶來更好的權利保障。但是，這并不意味著權利如同商品，是個人與政府之間的私人交易，如美國一些地方實踐的私人買單式消防安全。權利更像是政府提供的公共產品，它的成本及其收益由全社會共同負擔。如公共教育的提供并不以等價學費的支付為條件，而所有人的教育必然帶來全社會生產能力的增長。婦女權益的保障換來更多的社會勞動力，也增加了全社會的收益。正如法哲學家拉茲所言，權利的設定服務于集體的目標。由此，權利作為一種抽象的公共產品，中央政府的供給能力至關重要。在一些在財稅能力和公共行政能力還不完備的國家中，公共產品的供給常常由地方組織、地方議員甚至是鄉村酋長來組織與協調，如贊比亞、烏干達、利比亞的鄉村酋長在地方學校建設、學校設施改善和水源開拓方面發揮重要的供給作用。
從權利的社會屬性來看，生命健康權并非停留在理念、原則之中，而是需要國家通過一系列的政府機制來提供實際的公共產品。食物的供給、病毒的檢測、生活物資的調配、醫療資源的供給、抗疫物資的保障都是生命健康權的物理基礎，而這些物理供給都依賴政府的公共財政與資源調配能力。例如，對于生命保障至關重要的現代疫苗的普及就是國家公共衛生機制的首個公共產品。在中國公共衛生系統建立早期，全國性的免疫計劃需要通過向受種者收費才得以維持。但是，對于疾控防疫而言，接種疫苗并非是私人的商品消費，只有大規模的群體接種才能在人群中形成免疫屏障。這些費用不僅包括疫苗器材等產品費用，還包括運輸、存儲、保藏、分發等管理費用，以及注射人員的服務費用等。隨著中央政府的財政汲取能力與調控能力的增強，從1989年《傳染病防治法》實施開始，中國開始實行有計劃的預防接種制度。疫苗的研發、生產與冷鏈網絡系統、全社會覆蓋以及接種監控體系都需要中央政府投入大量資源建立復雜運行機制。
在政治學上，公共產品的供給能力與國家財政汲取、國家統領能力密切相關。財政支持是公共產品供給的資源保障。公共衛生體系建立之初就體現了公民生命健康權的社會屬性。公共財政依賴全體納稅人，主要提供公共衛生與公共健康，包括預防疫苗的接種，健康促進等體現社會公平、人人都可以享受、無競爭性、無排他性的公共物品。傳染病的消除靠的是公共財政支持的衛生防疫、社區預防、免疫制品、健康教育。國家的公共財政能力是生命健康權的根基。中國的國家醫療保障局和財政部在2020年1月22日便聯合發文，確保患者和疑似病例不因費用問題影響就醫，個人負擔部分由財政給與補助。按照統計，新冠肺炎重癥患者人均治療費用超15萬元，確診住院患者人均醫療費用已經達到2.15萬元，中國政府均按規定予以報銷。與此對比，美國實施的患者自費治療政策造成了許多的悲劇，一些新冠病人遺言竟是“誰來為治療埋單？”。
在此次疫情防控中，除了中央財政支出外，中央政府的統領能力同樣是危機應對機制得以運行、公共產品得以及時供給的重要因素。在湖北出現醫護人員、醫療設備和檢測能力跟不上需求的危急時刻，中央政府提出“一省包一市”“對口支援”政策，即建立16個省支援武漢以外地市的一一對口支援關系，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加強病人的救治工作，維護好人民群眾的生命安全和身體健康。正是基于中央政府強有力的資源協調能力，湖北人民才能夠獲得保障生命的醫療、食物等公共產品。一方有難、八方支援是中國政府調配資源，提供“危機應對”這一公共產品的重要傳統。新中國成立以來，政府調配能力在國家重大事項和公共危機中發揮了重要作用，如“三線建設”、三峽水利樞紐、西氣東輸、南水北調等重大工程。在公共危機應對中，如1998年抗洪、2003年抗擊非典疫情、2008年汶川地震救災，調控的速度與廣度是危機得以解決的關鍵。
抗疫物資的調配考驗中央政府對地方的統領能力。在2020年2月初，云南大理市扣押重慶、浙江等外省市途徑大理市的防疫口罩，引起社會輿論。一些地方出現的防疫“競賽”的現象，將隔離措施上升為斷路、封路的地方保護主義。全國人大常委會法工委發言人臧鐵偉當即批評到，公路是一個國家的“血管”，關系國計民生、千家萬戶。疫情期間食品物資的供給是生命權得以實現的基礎。各地應當避免“一刀切”的防控措施妨害道路交通，阻礙農產品以及患者所需的食品藥品和醫用物資及時運輸供應保障。2020年2月3日，中央提出“全國一盤棋”的戰略部署，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障，對于不服從指揮和調度，本位主義嚴重的主要領導人進行問責。隨后，云南市委依據《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》做出了問責處理，落實中央的抗疫部署，遏制了地方主義的出現。而在美國疫情暴發期，口罩、呼吸機等醫療物資短缺，難以滿足疫情嚴重區域的需求，不僅各州之間互相搶奪防疫物資，甚至聯邦政府與州之間也出現沖突，多個州的州長抱怨采購的醫療物資被聯邦政府“截走”。東西海岸的一些州政府不滿聯邦政府的低效，開始互相結成新的聯盟防控疫情和有序復工，不顧聯邦復工委員會的指令。“一盤散沙”的政府治理能力無法有效提供生命安全所需的公共產品，使得人權流于形式。概言之，公民權利依賴政府行為行使，而政府行為的有效性依托一整套的公共產品供給機制的運作。在考慮財政預算成本的同時，國家的財政汲取能力與中央政府的統領能力也決定了供給機制的效率，從而決定權利的保障質量。
三、國家治理效能與權利的實現
考察中央政府的統領能力與權利保障之間的關系，讓我們知曉國家治理的效率也是影響公民權利的重要變量。國家如果不具備高效的治理能力，那么公民權利的實現程度就會大打折扣。實質而言，如果權利與政府的預算成本密切相關，那么如何有效地“花錢”必然影響權利的行使質量。由此，治理與否和治理效率之間就存在區別。以更少的成本實現更高質量的治理成果，在這樣的社會中，公民權利也會得到高效地實現。就財產權而言，隨著國家認證能力的提升，現代社會的界權效率就比古代社會高得多。在大城市的房產登記中心，高資產房屋的轉移登記可以壓縮至半小時完成，極大地提升了公民的財產權與契約自由的行使質量。以社會穩定而言，政治學家亨廷頓在研究第三波民主化浪潮時得出結論：統一的政治意志與權威是發展中國家政治轉型成功的關鍵。而缺乏政治權威的政府只會造成一個無需的社會。在這樣的動亂中，人民的生命權難以保障，談何政治權利與言論自由。對于疫情中的全球民眾同樣如此，“生活中最根本的問題不是能否使用臉書網站，或者投票給某一個政客；最根本的事情是你在面臨致命威脅時活下來的真正能力，是擁有體面和不斷提高的生活水平，是擁有醫療、教育和無數其他人們真正需要關注的東西”。社會秩序的穩定是公民權利實現的前提條件。如何能夠高效、低成本地治理社會考驗著各國的現代化治理效能。
正如美國政治學家福山（Francis Fukuyama）所言，全球抗疫的成功取決于“國家能力強大并擁有高效的衛生政策”。作為國家治理體系的重要組成部分，現代疾控體系不僅需要調動以傳統暴力壟斷為內容的國家強制能力，而且需要強制能力之外的高效的社會控制能力。國家強制能力是疾控體系所依托的最重要資源，但并非是唯一的資源。不同于戰爭狀態的宵禁令，疫情防控中的社會控制還依賴正式的國家強制能力之外的治理機制，如社區、村莊、志愿者組織、群眾自治組織等。非正式的治理機制決定了國家治理體系的效率。西方國家一般將軍隊、警察等正規強制力量作為國家疾控的主體力量，但都無法在新冠肺炎疫情中做到迅速、高效的防控要求。美國甚至遲遲無法動用強制能力來執行社交距離措施。當美國總統特朗普對紐約州、新澤西州和康涅狄格州的部分地區實行強制隔離時，得到的卻是紐約州州長科莫所謂“聯邦政府向這些州宣戰”的回應。在疫情初始，法國總統馬克龍就動用軍隊協助抗疫，并在全國執行嚴格的隔離措施。法國內政部長卡斯塔納宣布了更嚴格隔離措施的執行方法，動用10萬警察和憲兵進行管制，在全法國設置固定和流動的檢查點。巴西的國家強制能力之薄弱，在部分地方甚至只能依賴黑社會的力量來維持隔離措施。究其實質，英國自1848年《公共衛生法案》建立現代公共衛生體系以來，多數國家都釆用了自上而下的垂直管理方式，疾控人員以專業技術人員為主，一些國家甚至針對每一種特殊疾病的控制，單獨建立一套獨立的權力體系，運行成本非常高昂。
與此相比，中國疾控體系對國家強制能力的調動并非局限于自上到下的集權型模式，而是中央主導，靈活放權、統分結合，充分調動地方資源的簡約治理原則。簡約治理是中國傳統以來的重要治理經驗。黃宗智將傳統中國的治理能力總結為“集權的簡約治理”，以非正式的機制處理社會事務，作為政府維持整個體系高效率、低成本的辦法。此次疫情防控中，國家治理能力也不再局限于西方主流的警察、軍隊等暴力壟斷機構的范疇，而是充分動員社會力量，將社會各部門——從企事業單位、學校、到街道/社區——轉變為國家治理體系中的重要環節，滲透到社會的每個毛細血孔，從而高效地落實疫情跟蹤、人口流動管控、社交隔離措施等。換言之，散落在社會各個層級的“非正式治理結構”提高了新冠肺炎防控的效率。
以傳染者排查為例。“排査”是疫情阻隔的基礎性工作，尤其是在“發現—隔離—收治”的防控閉環可以有效阻斷病毒傳播，挽救人民的生命。在2020年2月17日至19日武漢市開展為期3天的拉網大排查中，按照“應下盡下、就近就便”原則，市、區、街道各級黨員干部下沉社區、編入網格。武漢市機關單位、企事業單位共計3.6萬名干部黨員職工下沉一線，成為基層戰“疫”的生力軍。與此相比，一些國家只是憑借自上而下的國家強制能力根本難以完成排查任務與追蹤任務。日本多地出現無法確認感染路徑的病例成為了病毒迅速蔓延的根源。在社會控制階段，全民動員與參與也是國家治理能力的重要體現。中國政府一直將此次疫情防控應對比喻為一場“人民戰爭”。作為戰爭，疫情防控不再是一場法律意義上的傳染病防控，而是涉及政治、經濟、社會與文化的多維度的全面動員。無論是居家隔離、停工停業、復工復產、居家辦公、復學網課還是海外防疫，都需要中國公民的自覺參與。如果缺乏統一意志，缺乏全民對生命權的尊重，即使是強有力的國家強制力也無法維持如此廣泛的社會秩序。這也正是澳籍華人拒絕隔離外出跑步，引起強烈的民意譴責的原因。
如果說，中國在短時間內取得抗疫成效所依賴的高效社會控制能力來自長久以來形成的“簡約治理”傳統，那么，在“復工復產復學”階段提供有效的方式來重建被疫情所損害的社會信任關系，就是國家治理創新的新挑戰。復工、復產、復學的有效恢復與公民的經濟權利、雇主的財產權、學生的教育權的實現程度休戚相關。首先，這要求地方政府走向分區、分級的精細化治理。2020年2月12日,中共中央政治局常務委員會召開會議指出，以縣域為單元，確定不同縣域風險等級，分區分級制定差異化防控策略。2月17日，國務院聯防聯控機制印發《關于科學防治精準施策分區分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，要求分區分級精準防控，統籌疫情防控與經濟社會秩序恢復。分區分級防控機制給予最小的防控單元——社區、鄉鎮——以信息采取與決策權力，調動地方實踐積極性。中央部委紛紛出臺分區分級復工政策，如住建部要求地方分類管理各類工程項目，優先民生類項目；交通部要求分區恢復交通運輸，點對點包車、聯程運輸農民工復工。此外，一些地方在復工復產領域實踐出許多創新政策，幫助企業獲得金融貸款，度過疫情難關。新的社會情勢需要創新的制度，精細化治理即是將權限下放到各縣級政府手中，由其判斷本地具體的社會情勢，在不同的權利之間更為優質、高效地提供政府支持。
四、權利序列的政治選擇
精細化治理將權衡公民權利行使序列的權限下放到基層政府。權利有其成本，而國家財政的資源在一定時間段內是有限的，由此，權利不存在絕對性，權利與權利之間必然存在著沖突。權利的實施意味著政府資源的分配。誰的權利先實現，實現到什么程度？這都要求我們從投資者的角度來對權利進行“成本-收益”的分析。換言之，任何權利的行使都需要配套的政府機制運作，而政府的財政資源是有限的，那么何種權利得以優先行使就是政府做出的政治選擇與價值判斷行為。在有限的資源與價值中，哪些權利得到優先配置意味著哪些人能夠得到政府資源。自由放任主義者主張“自由”權利應當優先考慮。而且，任何追求經濟平等而侵犯了公民財產權的政府行為都具有壓迫性，并對自由的社會產生損害，政府的任何再分配機制都是對公民權利的損害。
在諸多權利中，中國政府在疫情中的選擇是平等優先自由。正如英國倫敦市經濟與商業政策署前署長羅思義對中西方人權所做的對比，中國從對人權的實際理解出發，而西方是從純粹的形式主義出發。在一場致命的疫情大流行中，最關鍵的人權是“活下來”。在新冠肺炎的防控中，中國政府的一系列舉措顯示生命權是更為普遍的公民權利。2020年2月5日，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部就明確提出確保疑似和確診病例“應收盡收、應治盡治”，確保一個都不放過。中央政府提出，不折不扣落實“四類人員”分類集中管理措施，真正做到應收盡收、不漏一人。生命權的平等保護在于不區分患者的重癥與輕癥，確診與疑似。方艙醫院的措施正是基于此種權利理念。從2月初以來，武漢14座方艙醫院在短短10多天內紛紛建設啟用。方艙醫院來自非典的小湯山模式，而該模式的基礎正是中國長期以來的“預防為主”的公共衛生服務。早在1977年，世衛組織就提出了“人人享有衛生保健”的戰略目標。這樣的戰略方向既成本低廉，又能保障在經濟發展水平不高的農村與偏遠地區保障人人都平等享有基本的醫療保健服務。其廣泛性與平等性極大地提升了中國居民的健康水平，在上世紀60年代和70年代內大幅提升了中國人的壽命，保障了生命權。
與此不同，困于權利的政治選擇，美國有限的重癥醫療資源只能用于重癥患者，醫院不得不篩選重癥與輕癥，要求輕癥患者自行回家隔離自愈。有限的呼吸機資源使得醫護人員不得不面臨倫理困境：“在兩個病人和一臺呼吸機之間，我必須做出決定，或者說其他人必須做出決定。而誰會得到那臺呼吸機？”紐約在2015年的一份醫療指導手冊甚至將隨機選擇——其中還包括了抽簽——的方法用于公民的生命權保障上。英國政府以犧牲老弱人群而獲得“群體免疫”（herd immunity）政策更是在實質意義上對不同群體公民的生命權做出了選擇。
同樣，如果沒有政府的政策限制，工人、雇員的生命權將不得不受制于雇主的財產權。基于自由主義的財產權理論，雇主在有限的勞工合同之外并不具有保障員工防疫物資，保留員工帶薪長假的義務。美國政府在疫情暴發初期甚至并無保障警察、醫護人員等抗疫主體足夠的防疫物資。對于失業人口只能依托原有的社會保障體系救濟，而無力指導勞動關系的重構。印度政府在2020年3月中旬執行的封城措施致使農民工流離失所，面臨饑餓的威脅。與此不同，中國政府選擇生命權高于財產權的原則。人力資源和社會保障部辦公廳關于《妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動關系問題的通知》要求，企業因受疫情影響導致生產經營困難的，可以通過與職工協商一致采取調整薪酬、輪崗輪休、縮短工時等方式穩定工作崗位，盡量不裁員或者少裁員。職工沒有提供正常勞動的，企業應當發放生活費，生活費標準，按各省、自治區、直轄市規定的辦法執行。
中國政府對生命權的保障貫徹了平等的政治價值選擇。生命權的平等保障不僅是選擇每一個中國人的生命價值，還是多數人的生命價值，乃至全人類的生命價值。這是人類健康共同體的價值基礎：人人平等享有生命健康權。法國經濟學家托馬斯·皮特蒂（Thamas Piketty）提醒到，各國在新冠肺炎的抗疫措施將改變人們的經濟觀念，并形成新的政治意識形態，即只要政府愿意，就具有強有力的經濟控制能力來改變不平等加劇的問題。在后疫情時代建構的全球公共衛生機制中，中國的權利保障中所體現的平等價值應有一席之地。
五、社會成本與價值選擇
權利的行使受制于成本而不得不面臨各項政治選擇，這也是權利話語成為美國各項政治爭議的焦點議題。桑斯坦提出權利的成本，實際上將美國的政治思想派系之爭擺上了共同體決斷者的位置。自由主義希望當代美國延續新政傳統，將社會保障權普及給所有公民，在道德領域秉持放任態度，尊重墮胎權、隱私權與同性戀權；保守主義希望抨擊福利權敗壞了公民德行，只會制造越來越多的懶漢，道德領域的權利更是無視美國的社會規范。正是在道德權利與社會福利權議題上，公民與政府的關系也變得緊張。支持相關公民權利的創設者也支持新政政府，反對新創設的公民權利者隨即投向有限政府的懷抱。政府資源有限的現實逼迫所有人做出權利的選擇。
如何對言論自由、財產權、道德權、福利權進行“成本-收益”分析呢？成本有三種類型：私人成本、社會成本與預算成本。桑斯坦界定其分析的成本為預算成本。除了實證研究數據的可獲取性外，預算成本的界定與桑斯坦的權利概念的界定密切相關。權利分為道德哲學家的道德性權利與法律現實主義的實證權利。實證權利就是法律條文所規定的，或者普通法法官所解釋的權利。但實證權利的行使離不開社會成本，政府預算成本的考量也離不開社會收益因素。如果沒有社會規范的支持，政府即使把宣言變為法律的平等權也將遭遇巨大的預算成本，甚至是一場戰爭。社會規范的最終變化取決于共同體的政治決斷與價值選擇。如果政府行為與社會規范處于同一價值判斷上，那么，國家治理能力就會以高效的方式實現高質量的公民權利。
疫情中的政府行為與權利抉擇同樣體現了政治共同體的價值偏好。根據中國國務院新聞辦公室發布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，中國政府在抗疫中付出了巨大的預算成本，自1月24日除夕至3月8日，全國共調集346支國家醫療隊、4.26萬名醫務人員、900多名公共衛生人員馳援湖北，承擔確診患者人均醫療費用約2.3萬元。在社會成本方面同樣如此，不僅是公民自由等權利縮減，還有配合政府防疫的主動付出。全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，累計志愿服務時間超過2.9億小時。
正是基于同一價值選擇，政府的抗疫措施能夠在中國社會中順利實施。自覺居家隔離政策在中國的嚴格實施包含著兩方面因素：一是基于家庭倫理的“社交自由”能夠讓中國公民“自覺”執行；二是基于公民生命健康權的考量而需要政府的積極行為，保持全社會的“居家”隔離。社交自由在中國語境下還擁有倫理意涵。權利內涵需要與其所處的環境相關聯，甚至是一種“地方性知識”。在臨近春節的時間里，社交與遷徙自由具有人倫意義，意味著中國人的團圓與親情。在以儒家倫理為主的中國社會，家庭團圓象征著人的生存意義。在古典傳統方面，中華文明數千年形成的古典傳統以儒家文化為主，在中國人日常生活當中以孝悌、人情、鄉情為主要情感。以此為中心，推己及人，形成一個差序格局的網絡。古典傳統價值貫穿于中國人的生活、政治與外交實踐。換言之，對于中國人的倫理生活而言，春節期間的遷徙與社交是中國人的意義世界中最為重要的權利。中央政府年復一年地調動全國資源完成人口流動的意義正在于此。在海外疫情暴發時期，中國政府才會不惜成本接回海外僑胞，組織轉機接回留學人員以及在英國的小留學生。與其他國家相比，中國自始至終沒有徹底停航封國，始終為歸國人員保留通道。
在此次疫情中，隔離之所以能夠被中國公民“自覺”遵守，不僅是國家強制能力所致，還是因為新冠病毒“人傳人”的特性與中國人的親情、鄉情形成沖突。新冠病毒使得親朋好友之間的社交、聚會極具危險。社交自由正是在生命與生存的意義上受到拷問。正是出于親情價值觀，湖北臨近省市才會以親情為由對返鄉人員進行勸阻。2020年1月25日,國家衛生健康委發布通用、旅游、家庭、公共場所、公共交通工具、居家觀察等6個公眾預防指南，強調春節期間減少走親訪友和聚餐。在地方層面，各地政府出臺更為嚴格的強制措施，減少人員扎堆聚集，嚴格落實體溫檢測、出入登記、消毒通風、環境整治等措施，切實控制傳染源、切斷傳播途徑。但是，居家隔離以家庭為單位，在一定程度上實現了中國人社交與遷徙所要實現的家庭團聚。此外，政府通過網格化的管理，保障了居家隔離措施的執行。他人的“居家”隔離正是自我生命權的保障。這也正是中國防疫措施能夠得到全面參與的重要基礎。最后，“集中隔離”措施不僅僅是科學醫療對于輕癥患者和疑似患者的分類治療方案，同樣是基于以家庭為單位的生命權考量，阻斷病毒在家庭成員間的擴散。概言之，生命權、遷徙自由、社交自由在中國人的精神生活中飽含著人倫價值，政府也正是基于此開展疫情防控措施。
不僅如此，中國政府的全球抗疫行為同樣是由共同的價值選擇所推動。2020年1月23日武漢疫情防控指揮部發布1號通告，暫時關閉機場、火車站等離漢通道，意味著中國政府優先選擇全國人民的生命權。當中國政府選擇全民休假，停工停產，全力阻擊病毒傳播，以經濟損失來換取世界人民的“機會窗口”時，全人類的生命權優先于中國人的自由。權利的政治選擇一直與該國的政治傳統相關。中國古典傳統中，儒家的人倫關系推至天下形成了“天下觀”，在政治實踐上表達為“朝貢體系”，在價值倫理上體現為“心懷天下”的天下中心觀（“仁”）與“以天下為己任”“為萬世開太平”的政治責任感（“義”），即“仁義”價值。正是基于這種政治道義責任的驅動，在世界疫情蔓延時，中國積極馳援各國。截至3月底，中國已經向100個國家提供了抗疫物資與援助，并分三批向10國派出12支醫療團隊。
揭示“權利成本”理論背后繞不開的社會成本，讓我們注意實證權利與道德權利不可分離的現實。權利成本下的權利呈現出了利益及其稀缺性的一面，但是，權利不只是可供“成本-收益”分析的商品，其道德意涵也區分出了憲法權利與私法權利、基本權利與普通權利。由此，權利的考量不僅要結合政府的預算成本，還應當結合歷史背景與文化土壤所孕育的社會成本。對公民權利的理解與行使離不開社會規范。從這個意義上來看，政府行為與公民權利的關系不僅在于財政意義上的支持，而在于共同體的善與公民德性的培養。
六、結語
桑斯坦的“權利成本”理論揭示了現代政府與公民權利的關系。公民權利的行使依賴公共財政所支持的一系列政府機制的構建。政府治理能力的強弱決定了公民權利的實現程度。當然，權利依賴政府并不意味著否定公民批評政府、改良政府的權利。政府治理效能不斷提升的目的正是為了更好地實現公民權利。公民的言論自由、憲法所保護的公民對國家的批評和建議的權利等是政府不斷自我糾偏與治理能力提升的重要推動力。正是公民的積極參與、建言獻策才使得中國政府在抗疫過程中及時糾正了基層服務方式、阻止了封路、封戶等侵犯個人權利的行為。權利成本理論采取了建構主義態度，批評放任自由主義的解構主義視角，將國家從公民的對立拉回到現實中的相互依賴關系。
“權利成本”理論能夠幫助我們清楚地梳理公民權利與政府能力之間的關系。在中國抗疫的敘事中，每一位公民的生命權平等地受到政府的保護，權利的實現有賴于政府的積極行為，強有力的國家財政汲取能力與資源統籌調配能力才能為公民提供公共產品。高效的國家治理能力能夠更好地實現公民權利。在此過程中，中國政府與社會選擇將平等、法治、秩序、親情等價值融入到公共衛生突發危機的公民權利中，豐富了人權的內涵。在后疫情時代的全球秩序建構中，中國的權利敘事也應以一種建構主義的視角參與其中，將全人類的命運與中國人對權利的理解結合起來。
美國安全中心高級研究員羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）稱，新型冠狀病毒大流行是一種經濟和地緣政治的沖擊。疫情過后如何理解與重塑這一段歷史也將是一場文明的沖擊。誠如基辛格所言，各國領導人在疫情之后面臨著歷史性的挑戰與世界秩序的重建。當然，基辛格仍然期望美國捍衛和維護啟蒙價值觀，繼續發揮國際領導力，在世界經濟、全球抗疫、人口流動方面發揮主導作用。在啟蒙價值之外，中國抗疫能否講述不同的權利敘事，維護中國人對人權的理解與實踐，將決定人類健康共同體秩序的倫理基礎。