前言
隨著李寧院士套取科研經費案件一審宣判，科研人員套取科研經費案件的刑事責任追究問題基本告一段落。但是，由此引發的理論爭議才剛剛開始，如科研人員到底是否具有貪污罪的主體身份、科研經費的歸屬、套取科研經費案件如何出罪等問題，預計會引起一波學術研究的高潮。
刑事法律科學研究院劉科老師2015年主持國家社科基金項目“套取科研經費案件的刑法規制”以來，對該問題進行了初步的研究。成果已經結項并交由公安大學出版社出版。為拋磚引玉，現將摘要先行發出，希望得到學界同仁批評指正！
國家社科基金項目結項報告
《套取挪用科研經費行為的刑法規制研究——兼論科研經費運行機制的完善》
主持人：北京師范大學 劉科
2018年12月18日
內容摘要
近年來，針對科研經費的違法犯罪行為頻頻見諸報端，其中既有在一個課題中報銷某地單程火車票1500余張的令人匪夷所思的行為，也有院士級別的“學術大佬”因套取科研經費包二奶被舉報，進而鋃鐺入獄的頗具狗血劇情的學界奇聞。中紀委公布的7名教授貪污挪用科研經費2500萬元的案件，更是將科研經費領域的違法犯罪推向社會公眾的視野，科研人員迅速被“污名化”。科研經費領域的腐敗到底有多嚴重？科研經費領域腐敗主體是否主要是科研人員？按照貪污罪追究科研人員套取科研經費的刑事責任，理論依據何在？在被公認為“逼良為娼”的科研經費管理體制下，司法機關追究科研人員的刑事責任是否具有合理性？如何將涉案科研人員從實體和程序上予以出罪？如何完善“買醬油的錢不能用來買醋”的弊端重重的科研經費運行機制？“國發11號文”和《意見》發布后，完善科研經費管理的頂層設計還有哪些至今難以“落地”？如何促進這些措施盡快“落地”？這些都是本課題重點研究的內容。
本課題分為五個部分，對以上問題逐步展開研究。
科研經費領域違法犯罪行為概述
第一章是科研經費領域違法犯罪行為概述，主要研究科研經費的含義及其種類、科研經費領域違法犯罪行為的類型與特征、與相關術語的區分，如何對科研經費領域違法犯罪現象進行客觀評價等。本章有以下結論：其一，科研腐敗（學術腐敗）、科研不端、科研失范、學術不端等術語，與科研經費領域的違法犯罪既有相同點，也有不同點，不能混用。其二，科研經費領域的違法犯罪問題確實比較嚴重，但在各類課題依托單位中，“高校是科研經費腐敗重災區”并沒有證據支持，各類企業科研經費領域腐敗可能更為嚴重；相對于科研人員，科研管理人員實施的科研經費違法犯罪同樣嚴重。國家在科研經費領域的反腐敗不應該僅僅盯住高校、科研院所及其科研人員。其三，社會公眾、新聞媒體對科研經費領域腐敗問題的諸多負面評價（ 如“科研腐敗每年毀掉兩個三峽工程”“科研經費如何變成教授的零花錢”等），有民意不夠理性的因素，也與新聞媒體報道不夠客觀（部分媒體為博取眼球效應，用個案中的特殊情節，如養小三而貪污科研經費、院士貪污科研經費等來描述科研經費領域中的違法犯罪問題）、甚至以訛傳訛（如“60%的科研經費均被貪污或者挪用”）密切相關，因而是不公正、不客觀的。其四，事實上，科研人員實施的套取挪用科研經費行為，更多的是科研經費體制機制不健全所致，即“逼良為娼”的制度是導致科研經費領域違法犯罪頻發多發的主要原因。
套取挪用科研經費行為定性中的疑難問題
第二章是套取挪用科研經費行為定性中的疑難問題。科研經費領域的違法犯罪活動多種多樣，但以套取、挪用科研經費行為最為常見，法律適用爭議也最大。當前，司法機關對于一些涉案金額巨大、影響惡劣的科研人員以貪污罪追究了刑事責任。然而，科研人員是否具有貪污罪的主體身份以及劃撥給課題依托單位后的科研經費是否還屬于公共財產等貪污罪認定中的疑難問題，存在重大爭議，需要深入論證。
在涉及貪污罪認定的各種爭議中，本文的基本觀點是：其一，承擔財政撥款課題的科研人員具有貪污罪的主體身份。在課題制中，科研活動具有廣義和狹義兩種屬性，科研人員從事的科研活動本身（狹義上的科研活動）并不具有從事公務意義上的管理性，但是對科研進行的管理活動（廣義上的科研活動，除了狹義上的科研活動外，還包括對科研經費的管理和科研活動的組織活動，如課題組成員的選任、外協單位的監督等）具有公務意義上的管理屬性，屬于從事公務。理由是：我國有關科研經費的管理規定賦予了課題組負責人監督管理科研經費的職責；在科研經費的使用（報銷）流程中，課題組負責人實際履行管理科研經費的職能；課題組負責人對于科研經費的管理職能是課題依托單位的科研經費管理職能的具體化或者表現形式，兩者并不矛盾；否定課題組負責人對科研經費的核銷等活動具有管理屬性，會造成不合理現象；海峽兩岸對貪污罪的主體（公務員或者國家工作人員）的解釋方向不同、貪污罪與詐騙罪的刑罰輕重存在倒置問題，因而我國臺灣地區對科研人員從事公務性質的否定不值得大陸地區借鑒。現有的司法判決普遍混淆了“雙肩挑”人員基于行政職務對本單位進行的行政管理職能與作為課題組負責人對課題組進行的管理職能，致使理論界疑竇叢生。其二，劃撥到課題依托單位的科研經費可以成為貪污罪的犯罪對象。在目前的科研體制下，科研經費并非是科研成果的“對價”，財政撥款的科研經費，即使劃撥至課題依托單位的賬戶，處于課題依托單位的管理之下，也并沒有改變科研經費的性質，其仍然屬于公共財產的范圍，既不屬于課題組個人所有，也不屬于課題依托單位所有。科研人員雖然作為項目的負責人或參與人員，但其擁有的只是科研經費的使用權而非所有權。其三，在2014年11號文頒布以前，套取挪用科研經費情節、危害一般且非擔任行政職務的課題組負責人一般不具有違法性認識錯誤的避免可能性，因而阻卻責任。但套取數額巨大、情節比較惡劣或者擔任行政職務的科研人員具有違法性認識的可能性，因而不能阻卻責任。其四，本文主張 “有罪說”，并不意味著主張追究套取挪用科研經費行為的刑事責任。如第四章所述，本文主張對套取挪用科研經費行為不按照犯罪處理，即予以出罪，既包括實體法上的出罪，也包括程序法上的出罪。運用出罪措施，足以把2014年11號文頒布以前的絕大多數套取挪用科研經費行為出罪化。
科研經費犯罪刑事責任追究比較研究
第三章是科研經費犯罪刑事責任追究比較研究。我國大陸地區、我國臺灣地區，韓國和美國，近些年來都存在一定程度的套取挪用科研經費行為，也都依法追究了刑事責任。當然，由于套取挪用科研經費行為的復雜性、科研領域的特殊性，在追究刑事責任過程中，理論上存在不少爭議，實踐中存在不同做法。
在科研經費犯罪刑事責任追究中的爭議問題比較與借鑒方面，對于我國大陸地區的啟示是：其一，無論如何，套取挪用科研經費行為均可以構成犯罪，只不過構成犯罪的具體罪名不同。因此，那種認為科研經費屬于科研人員所有，因而套取挪用科研經費行為不構成任何犯罪的觀點，至少從比較研究的角度來看，是不正確的。其二，我國大陸地區適用貪污罪追究套取科研經費的刑事責任，而美國、韓國和我國臺灣地區則適用詐騙犯罪追究套取科研經費的刑事責任。海峽兩岸對貪污罪的主體（公務員或者國家工作人員）的解釋方向不同、兩岸可能適用的罪名體系中，貪污罪、詐騙罪的刑罰輕重存在倒置問題，因此，在認可科研經費不屬于科研人員所有的前提下，盲目借鑒我國臺灣地區等的規定，否定科研人員的貪污罪主體身份，只能招致更為嚴厲的詐騙罪的刑法評價，這對于本來就遭受不公正待遇的我國大陸地區的科研人員來說，無疑是雪上加霜。
在科研經費犯罪刑事責任追究的結果比較與借鑒方面，我國臺灣地區、韓國、美國的刑事處理結果非常“輕緩”：美國根據和解協議結案，涉案人員以支付罰款的方式替代了刑事責任；我國臺灣地區對于涉案人員統一以暫緩起訴處理，暫緩期滿沒有其他違法事實的，則視同沒有追究刑事責任；韓國雖然追究了科研人員的刑事責任，但只對涉案人員適用緩刑。通過這種輕緩的處理，科研人員雖然受到一定的處罰，但人身自由并未受到限制、剝奪，美國和我國臺灣地區甚至沒有犯罪記錄，科研人員的科研生命得以繼續。
反觀我國大陸地區，對于涉案科研人員幾乎都適用了十年以上重刑，都被“雙開”，獲釋后能否從事科研工作，盡管沒有法律上的明確的禁止性規定，但基于我國科研單位大多屬于國有的現狀，這些涉案人員繼續從事所屬領域科研工作的可能性微乎其微。可以說，我國大陸地區對于涉案科研人員不但要在肉體上加以監禁，而且要在科研生命上判其“死刑”。
同樣是套取挪用科研經費行為，處理結果卻大相徑庭：一個輕緩、一個嚴苛，對比鮮明。顯然，域外的輕緩做法值得我國借鑒。尤其是，在我國科研經費管理體制弊端重重、相當一部分套取挪用科研經費案件屬于“逼良為娼”的情況下，更應當對套取挪用科研經費案件從寬處理。從寬處理的具體措施包括：積極探索套取挪用科研經費案件的出罪機制，對于該類案件不按照犯罪處理；即使對于情節非常惡劣的涉案科研人員必須定罪處罰，量刑也應當適度輕緩，盡量不采取監禁刑，并擴大減刑、假釋的適用范圍，等等。
套取挪用科研經費行為的出罪思路
第四章是套取挪用科研經費行為的出罪思路。對于科研人員套取科研經費行為，學術界的基本傾向是將其非犯罪化（出罪）。但是在具體出罪路徑和范圍上，明顯存在兩種思路：實體上的出罪思路和程序上的出罪思路。本文認為：實體上的出罪思路只能解決部分科研人員的出罪，或者只能解決罪名的適用，而不能徹底解決套取科研經費案件的出罪問題。程序上的出罪思路具有理論依據和實踐依據，但需要納入法治軌道。
對套取挪用科研經費行為予以出罪的根本原因是追究刑事責任不符合社會公共利益。具體理由是：我國科研經費運行機制中存在根本性的缺陷，即在預算中缺乏科研人員的勞動報酬，無法有效補償科研人員的勞動價值，只強調科研人員的義務，而沒有貫徹責、權、利的統一，這是對套取挪用科研經費行為予以出罪處理的根本原因；對涉案科研人員追究刑事責任，短期來看可能導致相關領域科學研究的停滯，影響國家的科技進步乃至某些領域的國家安全，長期來看有損于我國基礎科技的發展和創新型國家戰略的實現。
在出罪機制的具體設計方面，本文主張，（1）在實體法上的出罪思路中，對科研經費的公共財產屬性做限制解釋，將橫向科研經費和基于政府購買服務而設立的縱向課題經費從公共財產中排除出去，以解決套取挪用該部分科研經費行為的出罪問題；計算套取科研經費數額時應適當扣除科研人員的應得勞動報酬以及其他合理開支；運用違法性認識錯誤理論，將2014年11號文頒布之前的部分套取挪用科研經費行為予以出罪化。（2）在程序法上的出罪思路中，將各種出罪措施納入法治軌道，如提高“罪輕不起訴”中罪輕的標準（如提高到我國臺灣地區“刑事訴訟法”中規定的“死刑、無期徒刑或者最輕本刑為3年以上有期徒刑以外之罪”）， 從而使得“罪輕不起訴”可以適用于絕大多數由于公共政策原因而需要做出罪處理的案件。即使由于部分情節非常嚴重的科研經費案件（例如套取數額高達上千萬元、套取科研經費用于非法活動等）無法適用“罪輕不起訴”而只能定罪處罰，也可以通過修改我國刑法中的赦免制度等途徑，將構成犯罪的套取科研經費行為從程序上不按照犯罪處理。
我國科研經費運行機制存在的問題及完善
第五章是我國科研經費運行機制存在的問題及其完善。在2014年“11號文”頒布前，我國科研經費運行機制中存在諸多問題，如科研經費監管機制運轉不暢、科研經費管理體系單一、科研經費預算中無法體現人力資本價值等。在黨中央、國務院和各級課題發布單位高度重視下，尤其是在“11號文”發布以后，有關部門分別從頂層設計和具體操作等層面進行了一系列的改革工作，如擴大項目依托單位的管理權限、設立科研助理等。應該說，科研經費管理中“過細過死”、“重物輕人”等問題有所改善。
盡管如此，我國科研經費運行機制中固有的一些矛盾依然存在；一些政策措施在決策層面雖然已經清晰、明確，但仍需要進一步的落實、細化；還有些問題涉及事業單位管理體制改革等深層次體制機制問題，有待進一步的改革與完善。
根據調研反饋的結果，我國科研經費運行機制中需要進一步改革與完善的地方在于：
其一，進一步完善報銷程序，解決報銷手續繁、程序多、時間長、難度大等頑疾。根據筆者的調研，2014年11號文發布以來，報銷制度繁瑣、報銷占用時間長、報銷票據要求不合理等頑疾并未根本改變，甚至有愈演愈烈之勢，引起廣大科研人員的嚴重不滿。完善的途徑包括：（1）完善公務卡的使用管理規定。在堅持“原則”上使用公務卡的情況下，完善“例外”不使用公務卡的規定，制定針對“例外”情形的補救措施，并簡化“例外”的報銷程序。積極尋求公務卡的替代措施，允許使用銀行卡、信用卡或者第三方支付工具進行支付。（2）簡化對報銷票據的要求，剔除一些對票據報銷的不合理規定。當前，很多課題依托單位，對于報銷票據完整性、合法性的要求達到了吹毛求疵的程度，致使科研人員叫苦不迭。課題依托單位應當變管理者為服務者，充分理解、高度重視科研人員的難處，盡快解決好票據遺失、票據開具不規范、無法開具票據等情形的報銷問題。（3）簡化報銷程序，提高報銷效率。在調研中，大多數受訪者都反映現在的報銷程序更加苛刻、效率更低，如報銷中需要層層簽字，致使程序拖沓、效率低下，小額經費報銷成本過高等。針對該問題，可以探索小額經費支出的包干制、讓課題組負責人完全行使簽字權并承擔簽字的主體責任，取消課題依托單位負責人的審批制度等。（4）規范科研助理制度，防范化解科研助理制度的潛在風險，堅決避免科研助理領導課題組、科研人員再次淪為行政管理的“小媳婦”等課題制實際運行中的扭曲現象。
其二，改革和完善科研人員勞動補償機制。短期來看，如果堅持采用以績效獎勵代替勞務費制度的解決思路，就必須提高績效獎勵的力度，避免績效獎勵成為雞肋。長期來看，需要建立與完善科研人員的勞動補償制度，使得科研人員的勞動付出與其貢獻基本相匹配。
其三，遵循“付費者”決定原則，完善橫向科研經費管理模式。尊重科研規律，尊重“付費者決定”原則，在橫向科研項目中，對于差旅費標準、勞務費標準、是否使用公務卡、是否實行政府采購等問題，尊重課題委托單位的意見，按照科研合同的約定來管理使用橫向科研經費，不應直接套用縱向科研經費的管理規定。