[摘要] 最高人民法院巡回法庭的設立，使得司法體制中的央地關系出現新變化。在全國六巡回區設立巡回法庭，雖然體現出中央司法權力向下延伸的屬性，但也使得中央司法權力呈現出非集中化的特點。這種非集中化還體現在，司法權力雖然被認為是中央事權，但目前也只能做到一部分權力由基層向上延伸集中于省級，實現省級統管。這樣一放一收交錯的司法二元結構，是單一制國家中的特殊表現。六大巡回法庭通過對巡回區內地方各級法院的分片管理，有助于實現巡回區內的司法統一，進而實現全國范圍內的司法統一。
關鍵詞：上訴審 司法統一 巡回區
黨的十八大以來，司法改革最重要的成果之一，就是設立最高人民法院巡回法庭。全國人大常委會正在審議的《人民法院組織法》（修訂草案）中規定：“最高人民法院可以設巡回法庭，審理跨行政區域重大行政、民商事等案件。巡回法庭的判決和裁定即最高人民法院的判決和裁定。”目前，最高人民法院在全國劃分為六個巡回區，分別在沈陽、深圳、南京、鄭州、西安、重慶設立了巡回法庭。
依照2015年《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》（以下簡稱“《巡回法庭規定》”），巡回法庭主要審理巡回區內的二審和申請再審的行政、民商事案件，辦理巡回區內的涉訴信訪案件。而最高人民法院本部只受理北京、天津、河北、山東、內蒙古五省區市相關案件，通常情況下不再審理或辦理其他巡回區的相關案件。換句話說，本部的大部分二審和申請再審的行政、民商事案件，涉訴信訪案件，交由六個巡回法庭審理或辦理。
傅郁林教授在巡回法庭設立初期不無樂觀的預測：“通過巡回法庭的跨區結構設計，以省級統管的新司法體制為依托，再以逐步建立的跨行政區司法為支撐，可能歪打正著地形成一種單一制國家結構之下的‘司法聯邦’”。[[1]]從巡回法庭近3年的運行情況來看，這一輪司法改革，似乎存在著司法聯邦制的變化趨勢。那么，是否可以將這一現象稱為司法聯邦制？以及如何對現象的實際效果加以評價？這都需要做細致的梳理和評估。
一、司法權力的二元結構
嚴格說來，聯邦制與單一制是國家結構形式的兩種對立類型。[[2]]比如，中國、法國是單一制國家，強調的是中央集權；美國、德國是聯邦制國家，強調中央與地方的嚴格分權。中國雖然是單一制國家，但在強調中央集中統一領導的前提下，充分發揮地方的積極性。[[3]]因此，在某些特定權力領域，特別是通過制度形式將中央與地方的權力固定下來，這就帶有聯邦制的色彩。或者說，特定權力領域中的央地關系，被認為是更接近于聯邦制，而不是單一制。例如，基于經濟分權而產生的市場保護型聯邦制，[[4]]基于分稅制而產生的財政聯邦制，[[5]]基于全國人大對地方的執法監督而形成的合作型聯邦制。[[6]]
同樣，在這一輪司法改革中，最高人民法院巡回法庭的設立，被傅郁林等學者稱之為是在形成單一制國家中的司法聯邦制。不過，中國是典型的單一制國家，如果再用聯邦制概念來歸納其中的司法權的變化，似乎仍然不夠精準。更何況，司法權已經被認定為是中央事權，因此，也就更不可能存在司法的聯邦分權的說法。因此，本文試圖將這一輪司法改革中的變化，歸納稱為：“中央司法權力的非集中化”。這種非集中化主要體現在司法權力的二元結構上：一是設立巡回法庭，中央司法權力下沉分散到六個地方；二是實現省級以下法院人財物統一管理，而不可能做到由中央統一管理。
司法權力的二元結構，最早出現在英國。司法在英國政制發展過程中的作用巨大，早期“劇場化”的總巡回法庭與郡長并存，以及后來的專業化的特殊巡回法庭與治安法官并存的二元治理技術，充分反映出英國王室與郡的央地關系。[[7]]24-25中國的司法聯邦制也是一種二元結構。但這里的二元結構是指：一是省以下法院、檢察院人財物統一管理即省級統管的治理結構，二是最高人民法院巡回法庭的治理結構。這兩個治理結構共同形成了司法聯邦制。前者是在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出的：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”。后者則是在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《法治決定》”）中明確規定：“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件”。
省級統管也是因應現實需要。一方面，“司法權從根本上說是中央事權。各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院。司法機關人財物應該由中央統一管理和保障”。[[8]]78-79另一方面，“考慮到全國法官、檢察官數量大，統一收歸中央一級管理和保障，在現階段難以做到，這次改革主要推動建立省以下法院和檢察院法官、檢察官編制統一管理制度，法官、檢察官由省提名和管理并按法定程序任免的機制，探索由省級財政統籌地方各級法院、檢察院的經費”。[8]78-79實踐中，除了省一級設立法官遴選委員會以外，法官員額制也是采取以省為單位、以政法專項編制為基數的員額比例，由省級進行動態調整。[[9]]省級統管，意味著正在推進的是中央與省兩級管理體制，而試圖改變長期存在的四級分級管理體制。
最高人民法院巡回法庭所呈現出來的司法權力變化，與省級統管完全不同。省級統管首先改變的是省一級與省以下地方之間的關系。名義上是中央委托省級統管，中央權力在根本上并沒有削減、增加或改變。但由于省一級在人財物各方面集中了省以下地方的權力，省一級的權力大為增加。這意味著中央權力雖然沒有變化，但省級的權力大為增加以后，實際上會改變原有的中央與省級的關系力量對比。此外，省級統管是指法院的人財物統一管理，這些管理權限主要不是法院自身所行使，關涉組織人事財政等黨政權力的分配，是政治體制的重大變動。因此，省級統管推行的難度和阻力更大。
巡回法庭的設立，呈現出司法的另一元的結構。這一元的結構體現在，按照制度設計，巡回法庭是代表中央司法權力在巡回區的行使，以加強對地方的統一管理。但巡回法庭分布在全國六大巡回區，客觀上又使得中央司法權力非集中化，有可能在實際上形成一個獨立層級。這種制度先例已有不少。例如，漢代開始設立的刺史制度。中央特派專員到地方來調查的叫刺史。全國分為十三個調查區，每一區派一個刺史，平均每一刺史的調查區域，不會超過九個郡。但刺史一職后來逐漸演化，明明是中央官，派到各地區活動巡視觀察，實際上則常川停駐地方，成為地方更高一級之長官。[[10]]11-12、49-52
更晚近也更類似的司法制度，是1949年新中國成立初期設立的最高人民法院大區法院制度。最高人民法院在全國相繼設立六個大區分院：東北分院、西北分院、華東分院、中南分院、西南分院和華北分院。1951年的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》（以下簡稱“《法院組織條例》”）第三十二條規定：“最高人民法院得在各大行政區或其他區域設分院或分庭，在其所轄區域內執行最高人民法院的職務。”第三十三條規定：“最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的領導和監督，在其所轄區域內領導并監督各級人民法院的審判工作。”但同時《法院組織條例》第十條第二款規定：“ 各級人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）為同級人民政府的組成部分，受同級人民政府委員會的領導和監督。”這就是說，大區分院在司法業務上受最高人民法院領導，但更重要的人財物管理體制要受大行政區委員會和中央局的領導。并且，大區分院在實際上也成為一個獨立審級。
大行政區委員會是中央政府的派出機構，也是一級政府組織。為了加強中央集權，大行政區委員會在1954年相繼被撤銷。[[11]]最高人民法院曾向中央報送《關于撤銷各大區分院與加強最高人民法院的意見》，提出適當保留。[[12]]華北分院即交最高人民法院接管。其他大區分院繼續存在，黨內委托所在省委領導。[[13]]465但最終大區法院還是伴隨大行政區委員會的撤銷而走入歷史。“各分院的干部除個別的調來最高人民法院外，其余絕大多數充實了各高、中級人民法院。”[[14]]264大部分省級人民法院的分院、分庭也相應撤銷，在原有基礎上設立中級人民法院。這樣，法院組織設立最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院四級，四級二審制由此確立。 四級二審制意味著，大部分案件在中級人民法院或高級人民法院即終結。以后所謂司法地方保護主義也因此而來。[[15]]
60年后巡回法庭的設立，又是為了克服大區法院撤銷后形成四級二審制，所帶來的司法地方保護主義的問題。這似乎是一種否定之否定。不過巡回法庭與大區法院雖然有共性，仍然有很大不同。在管理體制上，巡回法庭不是由同級地方黨政機關領導，這與大區法院接受大行政區委員會和中央局領導有根本區別。作為最高人民法院的派出機構，巡回法庭設立在各大巡回區，至少在司法業務上，會削弱法院的地方管理，而強化法院系統內的上下級管理。這種強化法院的上下級管理，形式上是強化最高人民法院的管理權力，但實際上是強化巡回法庭對巡回區內各級法院的管理權力。因為巡回法庭已經是作為一個相對獨立的組織機構而存在。換句話說，六大巡回法庭的設立，名義上是代表中央司法權力——最高人民法院行使對地方各級法院的監督權力，客觀上卻使得中央司法權力的非集中化。
這樣一種中央司法權力非集中化，并非是指中央司法權力部分讓渡給地方司法，而是指中央司法權力中的相當一部分，會因應巡回區的劃分而分配給六大巡回法庭。六大巡回法庭通過對全國巡回區內地方各級法院（以下簡稱“巡回區法院”）的分片管理、統一管理，從而實現全國范圍內的司法統一。這樣，“一收”——省級統管，“一放”——設立巡回法庭，共同形成了司法聯邦制的二元結構。
二、巡回區內的司法統一
依照現代司法原理，統一司法的任務是由上訴審法院來完成的。例如，美國通過聯邦巡回法院和最高法院兩級上訴審法院實現了司法統一。上訴審法院的主要任務不是事實發現和認定，而是統一法律解釋與適用，實現“規則之治”。[[16]]37-44因此，通常講的“統一司法”或“司法統一”是指法律適用的統一，而且是通過裁判案件實現法律適用的統一。但中國的最高人民法院情況有所不同。最高人民法院實現法律適用統一的方式，除了裁判案件以外，主要是依靠其所制定的司法解釋。那么，巡回法庭在設立以后，有沒有可能通過裁判案件和制定司法解釋，首先實現巡回區內的法律適用統一呢？
就現有規定來看，巡回法庭似乎并沒有法律適用統一的職權。《巡回法庭規定》不僅沒有賦予巡回法庭制定司法解釋的權力，第八條還規定：“最高人民法院認為巡回法庭受理的案件對統一法律適用有重大指導意義的，可以決定由本部審理。巡回法庭對于已經受理的案件，認為對統一法律適用有重大指導意義的，可以報請最高人民法院本部審理。”這里所提到的“統一法律適用”實際上指的是全國范圍內的統一法律適用。巡回法庭未經本部批準并不能行使，否則就是越權。不過，巡回法庭有沒有可能實現巡回區內的統一法律適用？建國初期的大區法院曾經發揮過大區內統一法律適用的職能，發布了不少具有司法解釋性質的意見、指示、批復或通令，在各大區內有效。例如，1951年2月21日的《最高人民法院華東分院關于出賣子女等問題的指示》規定：
“皖南人民法院：
你院1951年2月5日法行統字第255號簽呈收悉。除關于判決死刑案件是否需要同時宣告剝奪政治權終身的問題，因各處提出的意見極不一致，已轉請中央作統一解釋，俟得示復再行通報外，茲將所詢乙丙兩個問題，分別批復，以供參考：（一）關于檢察機關對同級人民法院所為之判決，如有異議，所用公文書名稱問題：按照中央人民政府最高人民檢察署試行組織通則第三條一款二項規定：“對各級司法機關之違法判決提起抗議”，既有明文規定，其名稱可用抗議書。（二）關于確因生活困難出賣己生之子女其罪名問題：一般地說，父母沒有不愛護子女的，并且法律又規定父母對于子女有養育之義務，非萬不得已，即不致發生出賣問題。如有人確是由于自己或家庭貧困所迫，一方面為了自救，另一方面為了子女的生存，而將子女出賣，人民政府對這樣行為，首先應是同情其困難，設法幫助克服，除明知將快要成年的女孩出賣為娼妓以外，一般不應作為犯罪問題看待。因此，如果有此項事件發生，我們認為只可用教育方法予以說服教育，不宜肯定有罪。”
這一份大區法院的指示，區分了中央與大區法院各自的解釋權限，即一部分問題轉請中央統一解釋，一部分問題則由大區分院自行批復。而本文作者通讀大區法院的其他司法解釋性文件以后還發現，大區法院在制定這些文件時，或先行請示最高人民法院和司法部，或報請同級行政委員會核示，或征求行政部門相關意見。類似的，只要巡回法庭對巡回區法院在業務上實行統一管理，就很有可能像大區法院那樣制定具有司法解釋性質的文件，實現巡回區內法律適用的統一。[①]類似的提法已經出現。最高人民法院黨組副書記、副院長、第三巡回法庭庭長江必新大法官在三巡行政審判工作座談會上的講話，更是明確了這一點。他說：“要充分發揮巡回法庭主審法官聯席會議功能，及時研究新類型案件、疑難復雜問題，統一巡回區司法裁判尺度”。[[17]]統一巡回區司法裁判尺度的另一種表述，就是統一巡回區的法律適用。
巡回法庭的主審法官聯席會議，將來有沒有可能通過制定司法解釋性質的文件，來統一巡回區司法裁判尺度？這種可能性不能說沒有。目前巡回法庭已經舉辦過巡回區內的相關活動。例如，召開與巡回區司法廳（局）、律師協會座談會，[[18]]與巡回區內法學院校簽署合作協議。[[19]]同時，巡回法庭開始建章立規，制定統一管理巡回區內審判輔助、事務性工作和司法行政方面的文件：一方面制定巡回法庭的內部規則，包括案件質量評估、司法業績考核、錯案分析、責任倒查，以及可以公開的內部規則，例如，《最高人民法院第三巡回法庭巡回審判工作辦法（試行）》，建立巡回法庭自己的法律實習生或實習助理制度。另一方面，巡回法庭開始推動巡回區內審判輔助、事務性工作和司法行政工作的統一。例如，最高人民法院審委會專職委員、第一巡回法庭庭長劉貴祥在第一巡回法庭巡回區審判業務座談會上就強調強化巡回法庭監督指導職能，建立常態化工作機制：[[20]]
“在聽取三省區高院對本院及本轄區內有關立案信訪情況、民商事及行政案件疑難問題以及對第一巡回法庭的意見建議后，…… 劉貴祥指出，要在現有基礎上，建立與巡回區法院件的綜合性工作聯絡機制、信息報送機制、對口業務部門聯絡機制以及巡回審判的保障機制，加強第一巡回法庭與巡回區法院之間、巡回區法院彼此之間的交流聯系，形成巡回法院于巡回區法院‘一盤棋’理念。劉貴祥強調，要通過不定期下發類型化裁判指引、通報辦案質效、改判或提審案件事前溝通、推介優秀法律文書、召開業務座談會、共同開展調研、組織業務培訓等多種方式，加強與巡回區法院的審判業務交流，充分發揮巡回法庭‘下沉式’指導的職能作用，促進裁判尺度統一，規范法官裁量權。”
由此來看，巡回法庭雖然對巡回區法院的人財物沒有統一管理的職權，卻可以通過裁判實現巡回區司法裁判尺度的統一。巡回法庭雖然沒有司法解釋的職權以實現巡回區司法裁判尺度的統一，但將來也有可能無名有實。更何況，巡回法庭已經對巡回區法院的審判輔助和司法行政事務，實現一定程度的統一管理。可以預見的是，最終會形成全國六大巡回區巡回法庭和最高人民法院本部共管司法的格局。這種管理不是集權式的，而是聯邦式的。
三、巡回法庭與巡回區法院
既然巡回區內的司法統一管理機制已經形成，那么，巡回法庭與巡回區法院的關系究竟如何？
巡回法庭的變化是，率先實行主審法官、合議庭辦案負責制，取代原來的案件審批制（領導簽批制）。從開庭、起草審理報告、提交合議，再到簽署裁判文書，每個環節都要由主審法官負責。庭領導只能對自己承辦的案件和參加合議庭擔任審判長審理的案件簽發文書。對于未參加審理的案件，庭長只有審判管理和監督權。當合議庭意見有重大分歧時，承辦法官可以提請主審法官聯席會議討論。與此同時，巡回區法院也在推行審判權運行機制改革。由于巡回區法院是在原有組織結構的基礎上推進改革，因此，改革阻力和成本要高于新設立的巡回法庭。
巡回法庭在實際運行過程中，非常有可能做出具有普遍法律適用意義的裁判。這樣的裁判按照《巡回法庭規定》就是最高人民法院的裁判，因此，理論上巡回法庭的裁判對全國各級地方法院都有較強的約束力。這與美國巡回法院只對巡回區內的法院才有先例約束力，對巡回區外的法院沒有先例約束力并不一樣。[[21]]224-225然而實際情況是，巡回法庭具有普遍法律適用意義的裁判，其巡回區所在的各級地方法院最為關注，其裁判行為會受其約束。也因此，巡回法庭才有可能做到實現巡回區內法律適用的統一。
巡回法庭的組成人員，都是外調的，但并不都是來自最高人民法院本部。每個巡回法庭的主審法官一般在10-15位，主審法官配備1名法官助理和1名書記員。主審法官都是最高人民法院本部派駐過來，但法官助理和書記員基本上不是。多數法官助理是從巡回區內的中級人民法院或高級人民法院中選借的審判員或助理審判員，而書記員則更多是在本地招募的聘用制崗位人員。這既反映出短期內巡回法庭與巡回區法院存在人員交叉現象，同時也反映出巡回法庭的人員本地化的趨勢。另一方面，巡回法庭的設立，使得巡回法庭法官與巡回區法院法官的空間距離大大拉近，或者至少感覺到空間距離拉近。實踐中已經出現，巡回區法院的法官會主動要求巡回法庭的法官指導開庭，案情提前溝通，甚至建立私人聯系。[[22]]而且，在主審法官制取代案件審批制以后，主審法官往往一個人就能夠決定案件的裁判結果。雖然“承辦案件的主審法官隨機生成、合議庭成員隨機生成”的工作機制已經推行，但這只可能避免分案環節人為操控，而難以避免在案件裁判過程中的問題。簡言之，這些因素使得巡回區法院法官與巡回法庭法官有更大可能性互相勾兌，司法尋租的風險大為增加。
就巡回法庭的組織運作過程來看，其與巡回區法院的聯系也更為密切。巡回法庭不僅在其所在地的辦公大樓開庭，還經常性的到巡回區內地方各級法院巡回開庭。巡回開庭雖然方便了當事人訴訟，但卻是以巡回法庭的司法人員更大的工作成本為代價的。例如，2017年2月24日，最高人民法院第三巡回法庭到巡回區法院巡回開庭的首起案件，是某民間借貸糾紛申請再審案件。該案雙方當事人住所地均在福建省福州市，為了方便雙方當事人訴訟，減輕當事人訴累，第三巡回法庭決定在福建省高級人民法院對該案進行公開開庭詢問。該案的審判長江必新大法官與主審法官周倫軍、汪軍因此親自赴福州開庭。[[23]]加上多數時候還隨行書記員、法官助理、法警等，法庭平均巡回開庭的工作人員至少在6人左右。這種工作成本并不比當事人特別是民商事行政案件當事人到巡回法庭所在地的訴訟成本要低。刑事申訴案件的情況可能不太一樣。但不管怎樣，巡回法庭到巡回區法院巡回開庭，一定會要求在地法院在人力、物力甚至財力各方面給予必要的協助。這已經形成常態化模式。
從案件審理機制來看，巡回法庭開始推動建立案件審理的協調配合機制，要求巡回區法院及時向第一巡回法庭報送政策性強、社會影響較大、媒體普遍關注的大要案、敏感性案件以及新類型、疑難復雜案件。[20]很顯然，巡回法庭通過提前介入下級法院案件，以實現巡回區審判管理的統一。這并不符合上級法院通過審級制度監督下級法院的審判原理。
但不符合既有的審判原理的制度，并非就一定有問題。例如，法院的信息化建設對塑造巡回法庭與巡回區法院之間的關系有非常大的影響。最高人民法院已經建成人民法院數據集中管理平臺，實現全國法院信息存儲、展示、交換、整理，對全國法院工作法院實時觀摩、調度和部署。人民法院數據集中管理平臺每5分鐘更新一次全國法院數據，實現案件數據全覆蓋，全國法院新收、舊存、已結、未結案件數據自動生成實時匯聚到最高人民法院。[[24]]42巡回法庭利用這一數據集中管理平臺，就可以對巡回區內的地方各級法院進行動態掌握和宏觀指導。最近一項信息化制度的創新，就是巡回法庭啟動巡回區跨域立案工作機制。對于巡回法庭受理民事、行政申請再審案件，當事人可選擇就近的各級人民法院或人民法庭申請辦理立案事務。收件法院核對申請人身份信息后，將當事人提交申請材料掃描或拍照，通過四級法院文件交換系統就可以推送至第三巡回法庭。這被認為是開創了跨地域、跨法院、跨層級的訴訟服務新格局。[[25]]可以說，信息化、網絡化建設，使得強化了最高人民法院對下級法院的業務管理。管理更加平面化、快速化，而不是過去的科層制、逐級報告的方式。同時，最高人民法院將通過六個巡回法庭作為網絡信息匯總的節點，分別管理六大巡回區內的地方各級法院的相關業務，有助于促進司法聯邦制的形成。
從以上人員組成、巡回開庭、案件審理機制和信息化建設幾方面的變化，大致可以看出，巡回法庭的運作已經交錯嵌入到巡回區法院的日常運作。這是一種新型協作關系。但這種協作關系或協同聯動機制，似乎是建立在上下級法院功能無差別、上下級法院一體管理的認知基礎之上的。換句話說，不同層級的法院沒有嚴格區分事實審和法律審，還不存在初審法院側重事實審、上訴審法院側重法律審的格局。這也就意味著，巡回法庭與巡回區法院的協作關系的基礎，主要或首先還是圍繞事實認定來展開的。因此，需要進一步改革，讓巡回法庭得以通過發揮真正的上訴審功能實現司法統一。
四、通過上訴審統一司法
能不能實現上下級法院的初審和上訴審功能的有效分工，將事實審和法律審分開，這是長久以來困擾中國法院審級制度的重大問題。董必武早在1950年代就注意到這一問題。他說：“大區的法院是最高法院，應該是法律審，不應該是事實審，但是，現在事實審很多。他不服就要告，你還能不管？”[[26]]226而在三審終審制改為二審終審制以后，兩級法院更難以做到有效區分事實審和法律審。直到2014年十八屆四中全會的《法治決定》提出：“一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威”。這是在回應“我國法律對一審、二審定位不清、功能交叉，不利于發揮各個審級功能”的問題。[[27]]67而巡回法庭的設立，有可能強化其作為上訴審法院注重法律解釋和適用的功能，以及做出具有公共政策制定意義的判決。[②]
首先，從審判團隊和合議庭組成來看，各巡回法庭的庭長均為最高人民法院副院長或副部級審判委員會專職委員，其他主審法官也是最高人民法院的骨干，而且是優先入員額的法官。以第三巡回法庭為例，包括庭長、副庭長在內的12名主審法官的平均年齡為45歲，平均審判工作經歷10年以上，全部具有碩士以上學位。其中，法學博士6人，全國十大杰出青年法學家2人，全國審判業務專家2人。此外，針對華東地區金融、互聯網、生態環境保護等新類型案件多的特點，最高人民法院還有意識的選派了具有相關專業背景的法官。主審法官基本上是很強的法律技術官僚，作為必要條件，他們更有可能做出法律適用統一的案件。而且，審判團隊由主審法官、法官助理和書記員組成，分工明確。法官助理和書記員承擔審判過程中大量的輔助性、事務性工作，而讓主審法官能夠專注于案件審理，特別是有可能更專注于法律問題的理解與適用。不過，由于巡回法庭的內部組織結構已經不再是民商事、行政甚至刑事分庭，因此，主審法官的去專業化色彩明顯，這也對其應對復雜司法問題的能力提出了更高要求、更大挑戰。[③]
其次，巡回法庭內部建立的主審法官聯席會議制度，能夠起到統一裁判尺度的功能。例如，第二巡回法庭制定了《主審法官會議規則》，規定凡是涉及法律統一適用和合議庭決定提審或指令再審的案件，都應當報請主審法官會議討論研究。主審法官會議并不直接干預合議庭審判權的行使，會議作出的紀要原則上僅具有參考性和建議性意義。但當主審法官會議多數意見與合議庭形成意見不一致的，合議庭應當復議，經復議不一致的，庭長將決定是否將案件提交最高人民法院審委會討論決定，以確保重大、疑難、復雜案件司法標準的統一。[[28]]這就是說，對于涉及法律統一適用的案件，如果合議庭和主審法官會議一致，就不必再提交最高人民法院審判委員會。那么，巡回法庭因此做出的涉及法律統一適用的案件，雖然具有全國范圍的意義，但主要還是在巡回區內具有普遍法律適用意義，實現巡回區內的裁判尺度的統一。就現有案件審理情況來看，裁判尺度的統一，不僅是指法律解釋和適用問題的統一，也指事實認定和證據審查的統一。
再次，巡回法庭正在推行的類案檢索制度和裁判文書交叉校驗制度，以及最高人民法院原有的裁判摘要制度，都能夠較快推進巡回區內裁判尺度的統一。類案檢索制度是指主審法官在案件合議之前，會要求助理檢索最高人民法院近三年來同一類型案件的裁判情況，報合議庭把握類案裁判尺度。而裁判文書交叉校驗制度是指裁判文書寫好之后，主審法官要請合議庭之外的法官，對裁判的觀念和理由進行檢驗，看是否有明確的法律漏洞。[[29]]在類案檢索和裁判文書交叉校驗制度的基礎上，巡回法庭的法官有可能會在越來越多的判決中形成裁判摘要。這些裁判摘要具有裁判規則形成的意義。[[30]]
但現有的制度改革還不夠，為更好實現其在巡回區內法律適用統一的功能，還需要對現有案件類型比例進行重新配置。目前巡回法庭主要審理二審和申請再審行政、民商事案件，并且辦理涉訴信訪案件。其中，涉訴信訪案件的數量占多數，而其中多數涉訴信訪案件也沒有普遍法律適用意義，卻需要主審法官花費較多精力辦理。在審理案件部分，以第二巡回法庭為例，申請再審案件占審理全部案件的近80%，而二審案件只占到20%左右。[28]雖然申請再審案件中具有普遍法律適用意義的案件，要比涉訴信訪案件多，但比二審案件中具有普遍法律適用意義的案件要少。而且申請再審程序本身就是糾錯程序，較難體現出裁判的終局性和法院的公信力。因此，要實現巡回區內法律適用的統一，必須得增加作為終審的二審案件中具有普遍法律適用意義的案件數量，減少申請再審案件的數量和涉訴信訪案件的數量。但目前申請再審案件特別是涉訴信訪案件的數量呈現上升趨勢，因此巡回法庭的主要精力并非集中于二審案件。如果這種情況短期內難以改變，可替代的制度就是巡回法庭制定成文化的具有司法解釋性質，但名稱上未必是司法解釋的規范性文件或審判業務文件，以統一巡回區內相關案件的審理。
如果申請再審案件和涉訴信訪案件能得以有效分流，巡回法庭就會要求高級人民法院報請更多具有普遍法律適用意義的案件。這在制度上存在一定可操作的空間。例如，2010年最高人民法院頒布《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》，其中第3條規定，基層人民法院和中級人民法院對于已經受理的屬于具有普遍法律適用意義第一審案件，必要時可以根據相關法律規定，書面報請上一級人民法院審理。這意味著，高級人民法院就可能有更多具有普遍法律適用意義的第一審案件，并且會成為二審案件進入巡回法庭。目前巡回法庭還是會有動力去推動提級管轄和“飛躍上訴”的制度嘗試。如果制度嘗試初見成效，這就成為不叫有限三審制的有限三審制。而且，如果一個案件經過提級管轄或“飛躍上訴”等制度，經過中級人民法院、高級人民法院和巡回法庭三個層級的法院，巡回法庭所審理的這樣的案件其普遍法律適用意義就會非常明顯，甚至無法通過適用既有法律規則來裁判。最后決定案件結果的就可能是社會經濟后果和意識形態。這很像同為大國的美國聯邦三審制的情形。[[31]]244
歸納來說，本文探討的是司法權力中的央地關系的變化。這一輪司法改革使得一部分涉及司法的權力向上集中，但不是集中于中央，是只能集中于省級，即省級統管。另一方面，中央司法的一部分權力向下延伸，若干個省級形成巡回區并設立巡回法庭，這使得中央司法權力呈現出非集中化的特點。本文重點討論的是巡回法庭。巡回法庭與省級統管這樣一種一放一收交錯的二元結構，都體現出了中央司法權力的非集中化特點。
[①] 當然，文件名稱可以不叫司法解釋，而可以稱為指導性意見。在效力上也不必要求巡回區內各級法院在裁判時援引，而是參照。這其實與現有高級人民法院制定指導性意見統一本省區市內的法律適用的方式，很是相似。
[②] 嚴格說來，法律適用意義與政策制定意義還是有區別。前者更強調裁判對法律司法的影響，后者則強調裁判對社會經濟生活，大量的潛在利害關系人的影響。參見田中成明：《現代社會與審判——民事訴訟的地位和作用》，郝振江譯，北京大學出版社2003年版，第216-230頁。
[③] 有關司法復雜性的討論，可以參見理查德.波斯納：《波斯納法官司法反思錄》，蘇力譯，北京大學出版社2014年版，第65-120頁。
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