[摘要] 經過歷次法院體制改革，我國法院組織形態發生顯著變化，但也保持了一定的穩定性。以整體本位范式作為指引，在縣域治理場域，可以較好地揭示基層法院組織形態的深層機制。一方面，基層法院形成了一定的對外承接機制，以確保接收并整合黨政系統形成和輸出的治理要求。法院院長和黨組成員在此方面發揮重要作用。另一方面，基層法院還形成了一定的內部調控機制，以確保外部治理要求能夠在法院內部順利傳遞和實現。在這一方面，法院內部形成層級式的傳輸機制和行政主導的回應機制，這種機制呈現出弱行政化而非強行政化的特質。法院組織形態中的“去行政化”并不是孤立的問題，而是需要置于法院與外部關系的整體視域中把握，由此才能認識其中的深層機制，探尋適宜的改革舉措。
關鍵詞：縣域治理 基層法院 組織形態
一 問題與進路
中國法院組織形態飽受批評，其中最為盛行的是“司法行政化”的觀點，認為法院組織形態帶有明顯的“行政化”色彩，削弱了法官的獨立審判空間，影響審判公正。[1]這一批評具有積極意義，有助于促進增強審判權運行的自主性。自“一五改革綱要”（1999-2003）制定和實施以來，不同時期改革的重心有所差別，不過歷次司法改革有關法院組織形態方面的舉措都將“去行政化”作為重要目標，在增強法官行使權力獨立性方面取得了明顯的成效。近幾年實施的“四五改革綱要”（2014-2018）以通過“去行政化”實現放權作為基調，強化獨任法官與合議庭的地位及責任，弱化院庭長的管理權限。然而從實踐經驗層面看，“四五改革”方案的實施狀況并不完全契合改革設計者的期待，學者們普遍倡導的法官獨立的目標也并未完全實現。在此方面，一個突出的表現是改革在具體實施中對法官行使權力的邊界有所保留，強調對法官行使權力進行“全過程監督”，[2]強調要處理好放權與監督的關系。[3]對于這種狀況，有論者認為是改革不徹底，沒有深入推進“去行政化”。如果主要原因在于改革不徹底，那么依靠高位推動實施就可以促進徹底改革。然而問題是否真的只是如此？
經過歷次人民法院改革綱要的實施，我國法院組織形態發生顯著變化，不過在一些方面也保持了一定的穩定性。這表明我國法院組織形態有著較為穩定的深層結構，只有深入把握其中的機制，才能更好地認識利弊得失。特別是2019年2月最高人民法院發布的“五五改革綱要”（2019-2023），這份改革綱要在延續此前改革方向和一系列具體部署的基礎上，無論是政治性方面，還是審判權運行方面，抑或法院其他管理方面，都更加凸顯法院行使權力的整體性，而非法官個體意義上的獨立。[4]然而“去行政化”話語的盛行，使得很多人忽視了對法院建構與運行整體性邏輯的恰當把握。組織形態是一個組織在時空之中的表現形式。形態是一種結構性要素，不同的元素經過有機的排列組合會構成多種形態。[5]《人民法院組織法》《法官法》等法律基于司法權的特征，對法院的職權、組織機構、人員構成、人員管理、上下級法院關系等要素做出了規定，這些規定為基層法院組織形態設定了基本框架。不過，影響基層法院組織形態的構成要素并不限于相關法律所設定的框架，也包括由其他制度文本（尤其是黨內法規）、實踐活動所形塑的結構性因素。實際上，許多批評者所認為的“行政化”也并不單指前述法律所設定的基本框架，還包含其他因素的影響。不過，這種“去行政化”話語用籠統的標簽遮蔽了法院組織形態與黨政機關組織形態的顯著差異，同時也忽視了我國法院組織形態的深層影響或形塑機制。若要把握其中的深層機制，需要以更為開闊的視野整體性地考察法院的建構和運行。
對于問題的診斷，或者說什么是需要解決的問題，基于不同的立論基礎和出發點會得出不同的結論。概括而言，學術界有關法院組織形態的討論主要有兩種范式。
一種是“個體本位”范式。這種范式居于主流地位，得到許多學者以及部分深受這些學者主張影響的政策實踐者的贊成。從個體本位來看，法官是以個體名義直接裁判、直面外部社會并承擔責任，法院組織形態應當以個體法官行使權力為中心。也就是說，在個體本位范式中，法官個體具有獨立意義，個體的法官是中立、正義且富有智慧的，最能夠實現司法公正，[6]而法院內部層級式的組織形態不利于實現司法公正，要排除院庭長等管理者對獨任法官或者合議庭行使權力的管理和影響，要減少甚或取消副院長、庭長、副庭長設置，[7]弱化甚至取消審判委員會。[8]個體本位范式的指向是實現以“法官獨立”為核心內容的“法院獨立”。[9]在學術界，個體本位范式在很長時間都居于籠罩性的支配地位，深刻地影響著人們對中國法院的認知及塑造。
另一種是“整體本位”范式。整體本位范式是針對個體本位范式解釋力之不足而逐漸形成。整體本位體現在兩個層面：一是作為實然狀態的整體本位，二是作為研究視角的整體本位。在很多情況下，這兩個層面緊密相連。認為中國法院建構與運行的實然狀態是整體本位的學者，通常傾向于采取將法官個體行為置于法院整體組織形態、將法院建構和運行置于整體政治架構和社會條件中考察的研究進路。在諸多研究中，蘇力有關基層司法制度的研究較早帶有此種范式的特點。[10]在此之后，左衛民有關法院院長的角色、審委會運行狀況等問題的討論，[11]侯猛有關最高人民法院的研究，[12]劉忠關于法院院長選任、法院內部治理、分庭管理制度等問題的探析，[13]喻中對以法官個體獨立為基礎的“司法中心主義”的反思，[14]方樂關于審判運行機制的探究，[15]都在不同程度或不同側面體現出整體本位的取向。明確提出“整體本位”的是顧培東。在顧培東看來，中國法院改革的方向不是要從法院整體本位轉向法官個體本位，而是要在堅持法院整體本位的基礎上，從院庭長主導轉向以法官為主導。就研究進路而言，無論從憲法制度安排，還是從法院在政治結構中的地位，抑或從司法生態看，考察中國法院都更適宜采取“法院整體本位”。[16]
按照美國學者托馬斯•庫恩（Thomas S. Kuhn）的觀點，科學首先是學界共同認可的假設、理論框架及方法構成的范式，當范式受到挑戰以至于無力應對時就會出現新的范式。[17]之所以會出現“整體本位”范式，根本原因在于中國法院建構和運行的實然狀態體現的是“整體本位”，而采用“個體本位”范式認識“整體本位”的中國法院會出現種種不適應或者張力。盡管“個體本位”是認識法院建構與運行的一種視角，也有其一定的經驗基礎（典型的經驗基礎是英美法系的法院），然而許多論者將之用于認識中國法院時賦予其規范意義，以此作為評判中國法院的標準。一些學者雖然用實證分析或者說社會科學的經驗研究方式研究中國法院，然而潛在預設依然是個體本位，以“錯誤法社會學”[18]或者是“差距研究”（gap studies）[19]的進路討論中國法院建構和運行如何“出錯”或“扭曲”，而忽視了對中國法院正常運行狀態的考察。
本文以“整體本位”范式作為引導，注重對經驗場域的整體關注以及對研究對象的整體把握，[20]試圖揭示法院組織形態的深層機制。在具體操作層面，文章以基層法院作為研究對象，采取整體性的視域，將基層法院組織形態置于縣域治理的場域中考察。縣域治理是對縣域公共事務的治理，治理主體包括黨委、國家機構、企業、社會組織以及公民個人等。[21]由于歷史和現實的原因，黨委和政府是縣域治理最重要的主體，法院及其他國家機構均要參與到黨委政府主導的縣域治理之中。需要注意的是，中國有四級法院，不同層級法院的組織形態有很大程度上的同構性，然而在功能定位、機構設置、具體機制方面也會存在不少差別。[22]研究中國各級法院的組織形態是一項系統工程，對某一級別法院，甚至對某些地區或某種類型法院的研究，都無法替代對其他級別、其他地區或其他類型法院組織形態的研究。若要深入且完整地認識中國法院的組織形態，需要通過對不同層級、不同地區、不同類型法院開展經驗研究才能達成。
之所以將此問題放置在縣域治理中考察，是因為盡管《人民法院組織法》《法官法》等法律在設定基層法院組織形態上起到顯著的建構作用，然而實然狀態下基層法院的組織形態還會受其在縣域治理場域中與外部多種主體的實際互動的影響或塑造。因此，考察基層法院的組織形態，就不能只考察其制度建構意義上的一面，還要結合正式制度與非正式制度、制度建構與運行狀況一并考察。[23]除此之外，還有一個重要的考慮在于，縣域治理在我國的國家治理體系中居于基礎性地位，縣域法治構成國家法治體系的基礎環節。[24]如政治學者所言，縣一級構成國家政權體系最為完整的基層結構，具有“地方國家”（Local State）的特點———“地方層次的國家組織，是國家在地方層次的完備體現物。它是國家在地方的代表，其行為不僅體現著具有普遍性的國家性，而且還帶有鮮明的地方性”。[25]不僅如此，最高人民法院也強調基層法院應當在縣域治理中發揮作用。[26]在此意義上，由縣域治理視角考察基層法院組織形態的深層機制，能夠較好地體現整體性的研究進路。近年來，筆者先后在山西、江蘇、湖北、四川等地開展調研，對基層法院院庭長、審判執行法官、輔助人員，以及中院法官、地方黨政干部進行了深度訪談，查閱大量文件和統計數據。
二 基層法院的對外承接機制
縣域治理有兩套體制，一套是科層體制，另一套是黨政體制。[27]在科層體制中，基層法院是行使審判權和執行權的專門機構；在黨政體制中，基層法院是需要承接和完成黨委決定的治理要求的機構。在這兩種體制之間，黨政體制有著比科層體制更高的權威。在基層法院，承擔吸納和整合縣域治理要求功能的是法院黨組；在黨組中，與縣域治理聯結最為緊密、參與度最深的是院長。
（一）通過院長吸納縣域治理要求
中國法院管理實行院長負責制，在法院與外部政治系統的互動中，法院院長的角色最為重要。在黨政體制中，法院院長的另外一個身份是黨組書記。[28]法院院長有著政治家、管理家、法律家等多重角色，[29]各個層級法院院長的角色存在一些差別。總體而言，最高人民法院院長、高級人民法院院長的主要角色是政治家，政治性置于首位，司法技術為其次，當司法技術和政治性沖突時，政治性優先；中級人民法院院長、基層人民法院院長的司法技術要求相對強一些，司法技術和政治性被等量齊觀。[30]在審判執行業務方面，基層法院院長需要將縣域治理要求吸納到重要個案的考量之中；在司法職能延伸方面，基層法院院長推動法院以延伸司法職能的方式參與到地方社會治理中。具體而言，法院院長吸納縣域治理要求主要有如下幾種方式。
一是參加地方黨政機關組織的會議。以筆者在四川省C市（縣級市）法院統計的數據為例。在這些會議中，黨委召開的會議最多，其次是政府、政法委召開的會議（圖 １）。由此可以看出，在縣域治理的諸多主體中，與基層法院聯系較為密切的是黨委、政府、政法委。從法院的參會主體看，院長參會次數最多（表1、圖2）。這表明院長是法院與外部黨政系統發生聯系的最重要的主體。這些會議大多數是縣域治理的一般性會議，不需要法院實質性地參與其中，院長參加會議主要是了解相關政策情況和工作部署，對全縣各個方面工作的基本情況有總體上的把握。部分會議與法院職能存在緊密聯系，需要法院在其中發揮重要作用。對于這些會議，院長參與討論、提出法院的方案、促成決策達成。
在基層法院，只有極少數案件會轉化為對縣域治理有顯著影響的案件。此種案件一般都對縣域治理的重點工作、中心工作有影響。常見的重點工作或中心工作有招商引資、工業園區建設、征地拆遷、創建衛生城市等。由司法案件到縣域治理案件的轉化主體是黨委，[31]轉化機制主要是黨委召開的會議。通過召開會議，黨委對案件的治理屬性作出判斷。在有的情況下，政法委會直接召開協調會議確定案件的治理屬性。一般來說，現在政法委在案件處理中主要起到協調作用，不會對案件的審理提出終局性意見。[32]鑒于縣委書記在縣域治理中的領導地位，除了以會議的方式來界定案件屬性之外，縣委書記在會議之外表達的個人意見也會成為影響案件治理屬性的因素。[33]湖北省 N市C縣法院院長在訪談中談到：“有些問題是通過會議的方式討論和決定。在有的問題上，縣委書記在會議之外的態度、承諾、指示也會起到重要影響作用。對于縣委書記的這種表態，我們在辦案中也是會考慮的。”基層法院院長會參與到這一轉換過程中。一方面，院長將法院的專業性認知和判斷傳輸到黨委或政法委；另一方面，院長將黨委以及其他縣域治理主體的治理考量傳輸到法院。法院院長是兩方面信息的重要結合點。由于獨立審判話語的影響以及防止領導干部干預司法機制的構建，法院院長一般不會直接、深度介入到個案的實際審理過程中，而是起到協調、引導的作用。如果這些案件被提交審委會，院長主持審委會展開討論。在審委會討論中，院長會將了解到并且認為重要的縣域治理考量因素提出供參會人員討論。
二是參加調研活動。在基層法院領導班子成員中，院長的調研任務最多。最高人民法院在《關于加強人民法院領導干部調研工作的規定》（法發〔2014〕10號）中指出：“各級人民法院要把領導干部調研工作列入黨組重要議事日程，定期研究，定期安排，定期檢查，確保落實。主要領導干部要率先垂范，帶頭開展調研。”“地方各級人民法院和軍事法院等專門法院的其他領導干部到基層調研每年累計不少于60天。”“各級人民法院領導干部要在基層確定1至2個調研聯系點，定期開展調研指導。”“各級人民法院領導干部到基層調研要多同當地群眾座談，多同當地黨委、政府、人大、政協負責同志以及人大代表、政協委員座談溝通，多深入農村、企業、社會組織中了解情況，多同基層法院干警座談交流，向群眾學習，向實踐學習。”法院院長的調研安排既有來自地方黨委、人大的要求，也有來自上級法院的要求。對法院院長調研工作進行督促和考核，是地方黨委、人大以及上級法院對基層法院進行調控的重要方式。院長在調研中不僅要關注與具體審判業務有關的問題，還要關注與當地社會治理密切相關的問題。對此，最高人民法院的上述規定要求：“對于涉及黨和國家工作大局以及對當地經濟社會發展具有重要參考價值的調研報告，還要及時送交相關部門參考。”由此可見，院長參與調研成為基層法院與外部系統密切聯系的重要方式，也成為縣域黨政系統、上級法院了解基層治理情況和基層司法狀況的一種途徑。
三是建立聯系點。建立聯系點是“從群眾中來，到群眾中去”工作方法在制度實踐層面的體現。基層法院與地方黨政機關都會根據縣域治理的要求，與相應的鄉鎮或村居建立聯系點。在基層法院，與聯系點對接的主要工作由院長承擔，副院長也會在分管工作范圍內承擔部分聯系工作。與其他鄉鎮、村居相比，建立聯系點關系的單位與該鄉鎮、村居之間的聯系會更為頻繁、緊密。各個單位的聯系舉措會有一定的共性，通常是根據黨委確定的中心工作調整和部署。例如現在全國推進 “精準扶貧”，法院也要參與其中。有的聯系舉措會有特殊性，與各個單位自身的職能特點相關。如江蘇省 X市H區法院與當地Z鎮建立了綜合治理共建關系。按照簽訂的聯系工作計劃，H區法院和Z鎮的主要領導每半年研究一次法治共建問題，交流雙方法治建設工作經驗；法院主要領導不定期到該鎮開展調研，了解法治建設開展和落實情況，幫助解決法治建設中存在的問題和困難。聯系點實際上成為法院院長了解縣域治理（特別是鄉鎮、村居層面的治理）狀況的重要聯結紐帶。
（二）通過黨組整合縣域治理要求
《人民法院組織法》《法官法》均無關于法院黨組的規定，但是依據黨內法規，四級法院都設有黨組。法院黨組是同級黨委的派出機構，也是法院內部的權力運行中樞，成為黨實現“嵌入式領導”或者說將黨的話語體系及意志嵌入司法場域的重要組織載體。[34]法院黨組的絕大多數成員擁有黨組成員和法官雙重身份。法院黨組成員的具體構成沒有明確、固定的要求，一般來說由院長、副院長、紀檢組長、政治處主任作為黨組的基本班底。隨著執行局的重要性日益顯現，在有的地方，擁有中共黨員身份的執行局局長也會進入黨組。黨組內成員排名比較固定，與職務重要性、資歷深淺有關。
法院內部領導結構中存在黨組和領導班子這兩套高度重合的結構。黨組是黨內班子，領導班子是行政班子。一般來說，黨組成員都是領導班子成員，少數領導班子成員如果非中共黨員則不屬于黨組成員。近年來，最高院要求審委會專職委員進入行政班子，但是專職委員一般來說并不是黨組成員（表2）。這就形成了黨組內嵌于行政領導班子的雙層結構。按照中國政治運作的一般邏輯，在各個非黨的國家機構和單位中，重大事項應當先由黨組討論研究決定，再由行政班子推動執行。[35]基層法院很少有民主黨派人士，黨組和領導班子的人員重合度很高，形成黨政一體化的決策模式。
在進入到法院的縣域治理問題上，黨組發揮著整合縣域治理要求的作用。這種整合作用主要體現為兩個方面：
一方面是黨組成員分工匯集縣域治理要求。除了院長之外，黨組其他成員也需要承擔匯集縣域治理要求的作用。其他成員主要在分管工作范圍內，了解有關縣域治理的信息。在法院內部，黨組成員之間會形成一定的分工（表2）。院長的大部分時間和精力用于處理法院與外部關系的工作上，具體業務工作的管理主要由領導班子其他成員承擔。與對院長更強調行政能力不同的是，對于領導班子其他成員更為重視其業務能力，分工安排主要考慮業務專長。一般來說，除了政治處主任、紀檢組長之外，副院長承擔對口管理范圍內的重要行政事務管理、審判執行業務管理、審判績效管理、審判態勢管理以及作風管理等工作。
對于一些引起地方黨委、人大、政府關注，與縣域治理緊密相關的案件，分管副院長或專職委員會親自對外協調溝通。在這些案件的辦理中，分管領導成為法院內部匯集縣域治理要求的重要主體。院長之外的黨組成員需要承擔接受地方黨委考核、聯系人大代表政協委員、掛鉤村居企業、開展調研等工作，這些均是法院與外部系統發生聯系的重要途徑。黨組成員可以在開展這些工作的過程中，了解各自分管領域中與縣域治理相關的問題。黨組運行實行的是民主集中制，黨組成員在匯集與縣域治理相關的情況后不能獨自決定，而是要向院長匯報。這樣一來，與縣域治理相關的信息最終會進入院長的視野。
另一方面是黨組會議研究縣域治理要求。基層法院黨組的領導作用主要通過黨組會議的形式體現。黨組會議上對重大問題進行研究，特別是涉及到人事的問題需要經過黨組會議討論。黨組會議一般是一個月召開一次，有時候會根據問題的重要性，由黨組書記決定臨時召開黨組會議或者延期召開。結合各地基層法院的情況來看，黨組會議一般有這樣一些基本規則：（1）黨組書記決定議題，黨組成員提出議題；（2）黨組書記召集并主持會議；（3）實行民主集中制原則和少數服從多數原則；（4）必要時可召開黨組擴大會議；（5）及時向縣委匯報法院黨組會議對一些重要事項的討論情況。按照這樣的規則，法院院長根據自己以及領導班子其他成員了解到的縣域治理情況，綜合權衡考量之后決定召開黨組會議，將其中的重要問題提交黨組會議討論。法院黨組還會召開黨組擴大會議，根據情況要求黨組成員之外的其他相關人員列席會議。為了確保中央以及地方黨委的政策得到順利實施，法院黨組還會在黨組會議上討論績效考評方案，通過考評機制推動法院工作按照中央和地方黨委的要求開展。為了保證地方黨委能夠及時了解基層法院對一些縣域治理問題的態度和應對舉措，法院黨組會議的一些相關會議紀要需報送同級黨委。
按照法律規定，審判委員會是人民法院內部的最高審判組織。但是調研發現，法院內幾乎所有接受訪談者都認為在許多與縣域治理相關的案件上“當然是黨組會議說了算”，黨組事實上享有重大案件的真正決定權。從人員構成上看，審判委員會的成員與院黨組的成員并不一致。審判委員會成員比法院黨組成員多，二者之間有一定的重合度。審判委員會吸收專職委員、主要業務庭（局）的庭（局）長、資深法官作為成員，黨組成員中的大部分都是審委會成員。在這種人員構成狀況下，審判委員會權力的有效行使依賴于黨組，特別是院長的權威。從法定職能上看，審判委員會是審判議事機構，可以調動的權力和資源有限。就法院內部而言，黨組掌握的人事和財政權力是審委會有效運行的重要組織保障；就基層法院與外部系統的關系而言，法院黨組可以在重大案件處理中發揮與地方黨委政府溝通和協調的作用，從而為案件處理提供多方面的保障。
三 基層法院的內部調控機制
縣域治理要求不僅需要通過基層法院院長和黨組吸納與整合，還需要進入法院具體的審判和管理過程中，由內部調控機制傳輸和回應。這種內部調控機制的設置，不僅需要回應法律職業主義（Legal Professionalism）所說的審判管理問題，還要回應整個治理體系所提出的要求。
（一）層級式的傳輸機制
傳輸機制所要解決的問題主要是，如何將已被法院黨組吸納和整合的縣域治理要求傳輸到法官；法官在審判執行及其他工作中，如何將感受到的問題傳輸到法院管理層，進而通過管理層反饋到黨委主導的縣域治理體系中，促進傳輸到法院的縣域治理要求的調整和改進。
中國法院內部基本的組織架構是按照科層制（bureaucracy）原理建構和運行的。[36]按照共產黨的組織原則，法院黨組實行的是“集體領導，個人負責”的領導和執行體制。這種體制與法院內部“審委會—院長—分管副院長—庭長—合議庭—承辦人”這一縱向層級式管理體制相聯結，形成“命令—服從”的調控機制。基層法院對縣域治理要求的傳輸，正是通過內部的這種調控機制來實現。具體主要體現在以下兩個方面。
第一，院庭長對審理執行過程的監督是層級傳輸的重要依托。從法定程序上來看，重大案件中的縣域治理考量進入法院之后，經分管副院長、院長的審慎權衡提交到審委會，由審委會集體研究。近幾年的司法改革取消了院庭長簽發案件制度，賦予承辦人獨立簽發的權力，因此在一般案件的審理中，層級式管理對審判運行的影響并不大。不過對于一些涉及縣域治理問題的案件，層級式管理可以為地方黨委政府對案件的治理考量進入司法過程留下制度性渠道。如四川省A市中院一位庭長在接受訪談時就認為：“院庭長把關其實也是黨對司法進行領導的重要方式。”除此之外，這種層級式管理機制也為承辦法官吸收外部治理考量并將之融入辦案過程提供制度保障。在這樣的制度條件下，不僅法院管理層有“過問”案件的動力，承辦人也有主動向庭長、分管院長請示的動力，甚至來自于承辦人方面的這種動力還更大。這種制度性渠道能夠比較有效地保障審判執行過程與外部系統之間的有效互動，將縣域治理要求傳輸到承辦法官。
第二，職級晉升是層級式傳輸的重要保障。法院內部的職務分為審判管理職務、非審 判管理職務、黨內職務這三種。盡管司法改革將司法人員脫離公務員序列實行單獨管理，但是法院內部依然（并且也需要）存在職級晉升，而且也會與公務員序列進行隱性比較。職級晉升與法官的收入待遇、社會認同聯系緊密。影響職級晉升的主要有三個方面因素，一是法院管理層意見，二是民主測評意見，三是工作資歷和業績。在這三個方面中，法院黨組掌握最終決定權，黨組成員對分管的普通工作人員、中層副職、中層正職有建議權，院長對所有人員的晉升有事實上的最終決定權。在各個業務庭（局）內，庭（局）長對本庭（局）內法官的崗位安排、職級晉升有重要的影響作用。訪談中不少法官坦言，在職級晉升上，來自黨組、院庭長的影響非常顯著。這構成法院內部秩序的“深層結構”，[37]形成了一定程度上的服從和支配關系。正是因為存在這種“深層結構”，法院內部對案件審理執行的監督機制才能夠實質性地運行。
如果離開了審判執行監督和職級晉升機制，來自縣域治理的要求就難以順利地在法院內部傳輸。法院中處于不同層級的人員對縣域治理要求的感受能力和獲取的信息存在差異。與承辦法官相比，院庭長（特別是院長、副院長）承受著來自地方黨委領導和人大監督的約束。分管副院長和庭長通常是某個方面的業務骨干，與普通法官相比，有更為豐富的業務經驗，對縣域治理要求的把握能力也會更強。與之相比，一般承辦法官并不需要直接面對這樣的監督約束和責任要求。除了在審判執行業務上需要經過這種層級式的傳輸過程，在司法職能延伸的事務上，縣域治理要求也需要經過層級式的傳輸過程整合法院人員和資源參與其中。例如，江蘇省X市H區法院出臺《服務轄區經濟發展實施意見》《服務臺資高地十項舉措》，開展“法官進千企”法律宣講活動，發放《關于企業防范經營法律風險六十項提示》宣傳冊。這些意見和活動方案是在院黨組會議或者院長辦公會形成，通過分管領導和業務庭（局）長傳輸至相關庭室，調動該庭室的力量參與其中。
不過，法院內部并不是強行政化而是弱行政化的運行模式。這在一定程度上使得層級式傳輸并不是單向的，而是存在信息傳輸的反饋機制。法院內部的行政化色彩之所以相對較弱，這與審判活動的辦案方式存在很大關系。審判活動采取合議庭制和獨任制兩種基本方式，只有少數案件的裁判是由審委會最終決定。在“四五改革”之前，隨著案件數量日漸增加，“案多人少”壓力不斷增大，院庭長在絕大多數案件中的把關作用實際上主要體現為審核而非審批，承辦法官在審理絕大多數案件中的自主空間比較大。山西Ｊ市Ｑ縣民庭庭長在接受訪談時曾言：“法院里人與人之間關系的行政化色彩并不是非常明顯，行政化色彩最多的可能是在法官與書記員之間。絕大多數案子怎么處理，實際上都只是法官自主決定。在發表意見討論案件的時候，大家都是一人一票，庭長只不過是多了一個將案子提交給分管副院長，進而提交到審委會的權力。”在案件審理中，院庭長與承辦法官之間通常并不存在嚴格的“命令 －服從”關系，合議庭或獨任法官堅持自己的看法而不接受院庭長意見的情況也并不鮮見。
除此之外，法院內部的單位制結構也弱化了單向的行政化運行。法院不僅是法官的工作場所，也是其生活和社會活動的重要場域，在這樣的場域中，法官具有“單位人”的身份特點。一方面，單位制中存在“依賴性結構”，[38]法官需要服從單位領導的要求；另一方面，單位領導也要敢于為法官承擔責任和抵御外在壓力。[39]這種單位化的環境使得普通法官與院庭長等管理者之間，不僅有工作中的正式交往，也有許多基于日常生活和社會活動而產生的非正式交往，這兩種交往常常交織在一起。在有些情況下，非正式交往可能對管理者構成“反制”。如有法官在接受訪談時所言：“領導同志也要會做人，會懂得下屬的難處。領導同志如果不會做人，下屬要是被逼得比較厲害，在平時工作中都可能給他‘難看’，讓他下不了臺。大家都是一個單位的，總是抬頭不見低頭見，沒有必要鬧到那個地步。”在這樣的交往模式下，普通法官與院庭長等管理者之間的信息傳輸渠道就相對多樣和開放，而非簡單的自上而下單向傳輸。除了制度規定的途徑之外，承辦法官還可以基于在單位生活中形成的一些非正式關系網絡傳輸和反饋信息。
正因為法院內部的行政化色彩相對較弱，特別是隨著主審法官責任的加強，這種行政化特點會進一步弱化，因此縣域治理要求在法院內部的傳輸并不是單向的，而是存在由承辦法官向院庭長反饋的過程。實際上，在對提交審委會的案件的討論中，盡管審委會發揮重要作用，承辦法官依然有很大的自主性。在基層法院，審委會在絕大多數情況下會尊重承辦法官對重大、疑難、復雜案件的初始意見，在此基礎上形成案件處理的結論性意見。[40]審委會的討論實行少數服從多數的原則，少數不同意見保留并記錄在卷，在意見出現重大分歧時，會議主持人可以視情況暫緩做出決定，待進一步調查研究后再討論。因此，承辦法官和合議庭發表意見的空間比較充分。
（二）行政主導的回應機制
回應機制所要解決的有兩個重要問題，一是將傳輸到一線法官的縣域治理要求具體實施于審判執行業務中，二是將法院形成的實施方案與外部系統的需求進行銜接。基層法院對縣域治理要求的回應機制以行政主導的方式運行。行政主導的回應機制之所以能夠運行，關鍵在于作為法院權力核心的黨組掌握干部管理權，從組織方式上保障了黨組對法院重大事項的決定權。行政主導的回應機制的作用主要體現在以下兩個方面。
一是保障回應方案在法院內部實施。對此，一方面將經由黨組整合、層級傳輸的回應方案布置到相關承辦法官、庭室；二是在法院內部形成協調聯動機制，以組織、動員法院內部資源，回應縣域治理要求。前一點體現為以“行政主導（黨組、院長辦公會）—審委會討論—業務庭（局）管理—承辦人與合議庭執行”為主要環節的運行過程，后一點體現為法院內部各個部門資源的整合。
對于涉及個案的回應方案，法院行政主導的會議需要與審委會討論相結合，從而確保回應方案的合法性。經由審委會討論，有助于形成更為穩妥的意見，也有利于為承辦人和合議庭分擔辦案壓力和風險。對于審委會形成的決議，合議庭及相關業務部門必須執行；如有特殊情況，需要改變決議的，由院長或分管院長提交討論。決議未經半數以上委員討論通過，不得隨意改變。這就在制度層面保證了經由審委會討論形成的決議的執行力。除此之外，審管辦起到管理和督促作用。審管辦協助院黨組開展目標考核管理，定期復查發改案件，承辦法官需對復查結果進行答辯，最后由審委會對發改案件做出決定性結論。如果最終被審委會認定為“問題案件”，承辦人和庭長要承擔責任。法院的目標考核由黨組主導，為了防止目標考核不理想，分管副院長、庭長、承辦法官都會重視所管理或辦理案件的實際處理效果。基層法院副院長是由縣（市、區）委組織部考核，法院內部的考核對其影響和約束的力度并不是很大；但是庭長是由法院內部考核，在這種考核壓力下，庭長有動力去推動本庭案件得到妥當處理。一些涉及縣域治理但不涉及個案的問題，則是通過黨組會、院長辦公會討論確定回應方案。
在應對一些重大案件時，不僅地方黨委政府會成立領導小組，基層法院也會成立發揮應急指揮和協調作用的領導小組，統籌協調立案、審判、執行、法警等多部門力量，形成糾紛化解合力。與審判案件中主審法官有較大自主權不同的是，開展審判職能延伸事務需要整合法院內部的人力和資源，甚至在一定程度上要打破各個庭室之間的邊界，組織多庭室的人員參與其中。例如許多基層法院會與當地一些單位、企業、村（居）委會簽訂掛鉤聯系協議、合作共建協議，開展“法官進機關”法制講座，以及“送法進軍營”“送法進校園”等活動。這些活動往往涉及多方面法律知識，需要多個庭室的人員參與。如果缺乏由院黨組為核心的行政力量主導推動，嚴格恪守各個業務庭室之間的權責邊界，這些活動就會很難開展。
二是實現回應方案與縣域治理體系銜接。在審判執行業務上，法院的回應方案需要與以地方政法委牽頭的協調機制相銜接。在基層法院內部，開展此類銜接活動的主要是院長、分管副院長以及庭長。法院院長是政法委員會的成員，從法院工作全局角度參與到與縣域治理緊密相關的案件的協調中；如果所涉案件重大且屬自己分管庭室，分管副院長會在院長授權和法院內部分工的職責范圍內參與協調，與相關黨政機關、企事業單位溝通；如果涉及到縣域治理問題的只是一般案件，主要由相關業務庭庭長（或副庭長）承擔對外協調溝通的職責。這些協調溝通工作對協調人的行政能力、級別規格、社會資本等均有一定要求，并不是普通承辦法官可以順利開展的。對此，湖北省N市C縣法院一位副院長在訪談中談及：“通常的觀念都認為，出面協調的人員的級別越高，顯得對協調的事情越重視，這也就越會得到對方重視。如果院長、副院長不去協調，人家可能認為法院不重視這個事情，也就不會把這個當回事，就可能只是敷衍。
基層法院需要銜接的縣域治理構成主體非常廣泛，包括黨委、人大、政府及職能部門、鄉鎮、企業、學校、基層組織等。法院與各個政府部門、企事業單位、基層組織之間并不存在制度上的直接聯系，需要通過地方黨委領導、政法委主導的綜合治理體系建立相互之間的聯系紐帶。地方綜合治理委員會通常會根據工作需要，成立專門工作領導小組。以江蘇省X市H區綜治委2014年設置的工作領導小組為例，有社會矛盾化解工作領導小組、實有人口服務管理工作領導小組、特殊人群服務管理工作領導小組、社會治安工作領導小組、政策法規工作領導小組、預防青少年違法犯罪工作領導小組、學校及周邊治安綜合治理工作領導小組、護路護線聯防工作領導小組。其中，基層法院參與的有社會矛盾化解工作領導小組、特殊人群服務管理工作領導小組、社會治安工作領導小組、政策法規工作領導小組、預防青少年違法犯罪工作領導小組。在這些領導小組中，法院通常由一名副院長擔任領導小組副組長或者領導小組成員。通過納入到綜合治理體系之中，基層法院與縣域治理相關主體之間可以建立起常規性聯系，便于開展工作銜接。
四 對法院“去行政化”問題的審視
在縣域治理場域中，基層法院與地方黨政系統存在緊密聯系，既需要參與到縣域治理之中，也需要地方黨政系統的支持。法院的構建和運行深嵌在這樣的體制架構中，這種緊密的聯系必定會影響到法院組織形態。對于在這種體制架構中運行的法院，就不是通過強調“去行政化”能夠實現組織形態重構的。實際上，當下我國法院建構與運行中帶有的某些“行政化”特點，并不主要是院庭長權力欲望膨脹的結果，也并非主要是由于各級法院領導層故意忽略所謂的“司法規律”，而是與法院職能工作的實際狀況與需求相關。[41]在我國現有的體制結構中，基層法院對黨政體制的嵌入以及對地方治理的參與，這是影響法院組織形態的深層因素。縣域治理要求并不只是通過外在于法院的權力結構來傳遞，還需要通過法院內部的具體組織機制來銜接。這些組織機制支撐著法院與外部體系之間的聯系，有助于法院應對外部復雜性和內部復雜性。[42]就組織形態而言，基層法院一方面會通過內部的組織化機制吸納和傳輸縣域治理要求，另一方面也需要通過內部組織化機制向以地方黨委主導的縣域治理體系反饋和回應。從上文的描述和分析看，基層法院現有的組織形態對法官形成了較強的控制力，以與外在政治系統相適應；不過另一方面，這種組織形態也為法官獨立行使審判權留下了較大的空間。
由此可見，法院的組織形態受到更大范圍的治理結構影響。法院選擇什么樣的組織形態，很大程度上并不是取決于法院本身，而是深受外部治理結構以及法院在此種治理結構中的位置影響。在黨政體制中，法院的組織形態是“黨管政法”[43]這一重要治理原則在法院內部得以實現的組織載體。[44]法院組織形態的調整和變動，關系到其運行和管理秩序如何與國家整體的治理體系相兼容。推動法院組織形態的變革，離不開對此種深層因素的考量。總體上看，此種兼容性與法院所承載的通過審判實現社會公正的功能和目的并不相沖突。實際上，在基層法院，絕大多數案件與縣域治理體系并無太多交集，通過法院內部的審判執行過程即可得到解決。隨著獨立司法理念的強化、法官責任制的推行、審判權運行機制改革的實施，法院組織形態能夠為法官獨立審判這些案件提供比較充分的制度保障。從調研了解的情況看，在絕大多數案件的審理過程中，法院管理層與法官之間行政化的命令—服從關系已經非常少見，實際上是按照非行政化的方式來運行。前面所言的法院組織形態與整體治理體系之間的兼容性，并不會影響到絕大多數案件的公正處理。對于外部治理主體對進入司法程序的案件的不當干預問題，可以通過完善司法責任制和防止領導干部干預司法的責任追究機制來抵御和化解，而并非通過“去行政化”就能夠解決。
相反，在基層司法場域，如果強力推行比較徹底的“去行政化”改革舉措，會面臨一些問題和挑戰，不利于在司法過程中實現社會公正。對此，可以從以下幾個方面來認識。
一是部分基層法官的業務素養與“法官獨立”的要求之間存在張力。東部地區以及中西部中心城市的基層法院法官的業務素養總體上比較高，但是廣大中西部地區基層法院一些法官的業務素養還不太完備，與法官獨立審判所要求的業務素養之間存在不少距離。特別是一些經濟發展水平比較低的地區的基層法院，面臨人員結構老化、文化層次偏低、法律專業畢業生少的問題，如果沒有來自院庭長、審委會對法官的管理和約束，辦案質量就很難得到充分保障。調研時，江蘇省X市H區法院分管刑事案件的副院長就曾言：“我的刑事審判業務水平肯定是全院最好的。如果離開了副院長這一層級在審判業務上把關，刑事審判的質量肯定會受到影響。”除此之外，在縣域范圍內，人與人的交往總體上比較注重熟人關系，在這樣的社會生態環境中，[45]若無來自法院內部管理層以及法院之外的黨政系統的監督，個體法官的行權過程也會存在道德風險，以至于侵蝕司法公正。
二是基層法院和縣域治理體系需要面對復雜的社會矛盾。近年來，我國社會矛盾日益多樣化、復雜化，許多糾紛隱含著深層次的社會問題，相應案件中的問題往往涉及面廣，法律問題和政治問題、社會問題相交織，一些案件的處理會超出法官個體的能力。[46]這些進入司法程序的案件如果沒有得到妥當處理，還可能演變為更為嚴重的社會和政治問題。縣域治理處于各種社會矛盾的直接觸發點，需要直接應對諸多社會問題；與上級法院相比，基層法院所處的審級以及區域位置決定了需要直接面對這些問題。處理這些案件需要審慎的考量權衡，調動多方面治理資源。前面所討論的對外承接機制和內部調控機制的作用的發揮，有助于法院以整體力量把握案件審理和執行的裁量尺度，促使案件得到妥當處理，在個案中取得較好的綜合效果，實現社會公正。
三是基層法院組織形態需要與外部治理體系有效銜接。在地方黨委主導的社會治理責任體系中，如果簡單恪守完全意義上的“法官獨立”，會影響一些關涉地方發展、穩定的案件的妥當處理，甚至會增加地方黨政系統的治理責任和政治風險。面對這種局面，地方黨政系統不可能不重視與基層法院的協調溝通，會通過政法委、人大、上級法院等途徑保持對基層法院的影響；法院管理層必定需要在一定程度上維持內部的層級式管理，確保內部運行與外部治理體系的銜接。如有學者所言，“制度上及實踐中的責任約束和追究制度，也推動著行政化決策方式的剛性發展”。[47]
四是基層法官需要通過一定的制度化渠道獲取“地方性知識”。盡管法官可以在個人工作及生活中獲取地方性的風俗民情、治理需求。然而，高度個體化的方式并不能保障法官普遍獲得司法活動所需的帶有地方性特征的信息。在此方面，法院內部依托對外承接機制和內部調控機制所開展的活動（尤為突出的是一些職能延伸活動），有助于以法院整體的力量增加法官獲取司法活動所需的“地方性知識”的有效性和廣泛度，從而提升法官在個案審理和執行中妥當把握法理、事理與情理的司法能力。
因此，在與縣域治理相關的少數案件以及審判職能延伸活動中，基層法院需要與縣域治理體系發生比較密切的聯系，二者之間的聯結情況，對縣域治理以及法院的案件處理會產生直接影響。如果二者之間缺乏有效聯結，會降低縣域治理效能、影響相關案件的妥當處理，甚至會引發更多的矛盾和問題。就法院組織形態而言，如果過于強調法官獨立，對法官缺乏一定程度的約束和控制，外部治理要求就很難傳遞到審判執行業務中。
與上級法院相比，基層法院是初審法院，其主要的功能定位在于化解糾紛，實現“案結事了”，實現規則之治的功能相對而言處于第二位。基層治理中出現的矛盾是諸多社會矛盾的源頭，如果許多問題不能在基層治理體系中得到有效化解，就可能演變為更嚴重的問題，增加社會震蕩和政治風險。這些案件的審理和相關工作的開展，往往蘊含著對法律條文以外的諸多社會和政治因素的考量，在很大程度上需要依靠地方黨政系統的支持。這些問題和矛盾，不僅是作為司法問題而存在，也是作為地方黨政系統需要面對的縣域治理問題而存在，地方黨政系統同樣需要承擔起促進消除矛盾、化解紛爭的功能。因此，基層法院所處環境的這種特質，對法院內部組織架構與外部社會和政治系統之間的融合度提出了比較高的要求。如果要促使法院內部運行與外部系統達成比較高的融合度，一定程度的行政管理模式就很難避免，這有助于縣域治理體系能夠比較靈活、有效地應對進入司法程序的一些重大案件和縣域治理難題。[48]
五、結語
法院組織形態與外部系統之間的聯結問題，并不只是當下中國所獨有。例如，美國學者馬丁•夏皮羅（Martin Shapiro）指出：“在整個歐洲，人們和法官自身都把法官看成是政府官員，他們組成了國家高級行政機構中的一個部門，這一部門的組織形式、激勵機制以及運作方式都與其他部門十分相似……司法獨立和司法官員被同化為政府官僚機構的行政人員這兩個方面在歐洲大陸國家一直處于相互斗爭的狀態。”[49]當然，不同國家的法院組織形態會有差異性，即便是相似的內部組織架構在不同國度的運行效果也會存在差別，而且許多差別是“基于各國特殊的歷史狀況而產生的”。[50]
在中國這樣一個帶有明顯能動性特質的國家，法院內部的微觀權力結構是多方面權衡的結果，服務于法院的內部治理秩序以及國家的整體治理秩序。就此而言，在中國語境中，如有學者所說，“法院的內部治理，是整個政黨政治治理的表現”。[51]亦如達瑪什卡所言，在能動型國家，“社會生活的全部領域，即使是那些發生在幽暗私隱之處的事務，都有可能接受以國家政策為標準的評價，并按照國家政策的要求被加以塑造”，“當一個國家開始接近于實現其最充分的能動主義潛質的時候，司法與行政便開始融合”。[52]對于決定司法體制改革方向的主導政治力量而言，政治系統如何對法院進行控權和放權、法院內部管理如何展開，這都是需要細致考量的問題。隨著提交到法院的糾紛日益復雜、司法審判對社會的影響愈發增加、黨政系統對法院更加重視，法院需要構建有助于應對外部復雜性的組織架構和運行機制。歷次司法改革的總體趨勢是向法官以及合議庭放權，與此同時也在不斷構建和完善對法官行權的管理機制。之所以要存在一些管理機制，除了司法廉潔方面的考量之外，很重要的考量正是在于為法官以及合議庭行權與外部系統的有效銜接提供制度保障和組織基礎。在我國各個治理層級中，縣域治理主體對外部的接觸和回應最為直接；在各個層級法院中，基層法院與外部系統的互動最為直接。在這種環境中，基層法院組織形態的建構和運行就不可能是一個孤立的問題，也不是單純依靠“司法中心主義”的進路就可以實現有效的制度設計，而是需要結合其在縣域治理場域中的地位和作用來作出妥當的安排。
[本文為作者主持的教育部人文社會科學研究一般項目“人民法院的內部管理及其改革研究”（19YJC820037）的研究成果。]
[1] 參見張衛平：《論我國法院體制的非行政化———法院體制改革的一種基本思路》，《法商研究》2000年第3期，第3-11頁；陳瑞華：《司法裁判的行政決策模式——對中國法院“司法行政化”現象的重新考察》，《吉林大學社會科學學報》2008年第4期，第134-143頁；李傳松：《法院審判活動行政化之克服》，《法學》2010年第8期，第118-125頁；謝佑平、萬毅：《司法行政化與司法獨立:悖論的司法改革——兼評法官等級制與院長辭職制》，《江蘇社會科學》2003年第1期，第139-143頁；蔣惠嶺：《法院組織法修改與司法制度改革論叢之九──審判活動行政化之弊害分析》，《人民司法》1995年第9期，第32-34頁。
[2] 參見《最高人民法院關于落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見（試行）》（法發〔2017〕11號）。
[3] 參見李少平：《正確處理放權與監督，堅定不移全面落實司法責任制》，《人民法院報》2018年3月28日第5版。
[4] 最高人民法院副院長李少平在關于“五五改革綱要”的答記者問中指出，應當從法院整體責任的角度，來理解“讓審理者裁判，由裁判者負責”。參見《“五五改革綱要”暨中國法院司法改革白皮書新聞發布會》， http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-144122.html，最近訪問時間[2019-05-15]。
[5] 對于“組織形態”的詳細討論，參見楊少杰：《進化：組織形態管理》，中國發展出版2014年版，第32-40頁。
[6] 參見謝佑平：《論以審判為中心的訴訟制度改革——以訴訟職能為視角》，《政法論叢》2016年第5期，第109-115頁。
[7] 參見陳瑞華著：《司法體制改革導論》，法律出版社2018年版，第170-171頁。
[8] 參見徐向華課題組：《審判委員會制度改革路徑實證研究》，《中國法學》2018年第2期，第28-55頁。
[9] 參見蔣惠嶺：《“法院獨立”與“法官獨立”之辯——一個中式命題的終結》，《法律科學》2015年第1期，第48-55頁；陳衛東：《司法機關依法獨立行使職權研究》，《中國法學》2014年第2期，第20-49頁。
[10] 參見蘇力著：《送法下鄉：中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2000年版。
[11] 參見左衛民：《中國法院院長角色的實證研究》，《中國法學》2014年第1期，第5-25頁；《審判委員會運行狀況的實證研究》，《法學研究》2016年第3期，第159-173頁。
[12] 參見侯猛：《中國最高人民法院研究——以司法影響力切入》，法律出版社2007年版。
[13] 參見劉忠：《政治性與司法技術之間：法院院長選任的復合二元結構》，《法律科學》2015年第5期，第17-29頁；《條條與塊塊關系下的法院院長產生》，《環球法律評論》2012年第1期，第107-125頁；《格、職、級與競爭上崗——法院內部秩序的深層結構》，《清華法學》2014年第2期，第146-163頁；《規模與內部治理——中國法院編制變遷三十年（1978—2008）》，《法制與社會發展》2012年第5期，第47-64頁；《論中國法院的分庭管理制度》，《法制與社會發展》2009年第5期，第124-135頁。
[14] 參見喻中：《法治中國建設中的獨立審判——與張新寶先生商榷》，《東方法學》2014年第4期，第134-137頁；《從立法中心主義轉向司法中心主義？——關于幾種“中心主義”研究范式的反思、延伸與比較》，《法商研究》2008年第1期，第22-28頁。
[15] 參見方樂：《審判權內部運行機制改革的制度資源與模式選擇》，《法學》2015年第3期，第26-40頁。
[16] 參見顧培東：《法官個體本位抑或法院整體本位——我國法院建構與運行的基本模式選擇》，《法學研究》2019年第1期，第12-17頁。
[17] 參見[美]托馬斯·庫恩著：《科學革命的結構》，金吾倫、胡新和譯，北京大學出版社2012年版，第36-43頁。
[18] 以揭示規范與事實之偏離與分裂為己任的主流法社會學研究被稱為是“錯誤法社會學”。參見泮偉江：《超越“錯誤法社會學”：盧曼法社會學理論的貢獻與啟示》，《中外法學》2019年第1期，第37-53頁。
[19] See Jon B. Gould and Scott Barclay, “Mind the Gap: The Place of Gap Studies in Sociolegal Scholarship,” Annual Review of Law and Social Science 8 (2012), pp. 323-335.
[20] 關于法律經驗研究的整體論進路的闡述，參見陳柏峰：《法律經驗研究的機制分析方法》，《法商研究》2016年第4期，第52-53頁；王啟梁：《法學研究的“田野”——兼對法律理論有效性與實踐性的反思》，《法制與社會發展》2017年第2期，第136-138頁。
[21] 參見楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，《政治學研究》2018年第5期，第14頁。
[22] 《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》提出“推動實現一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實和法律爭議、實現二審終審，再審重在依法糾錯、維護裁判權威”。此后，《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見—人民法院第五個五年改革綱要（2019——2023）》提出“優化四級法院職能定位。完善審級制度，充分發揮其訴訟分流、職能分層和資源配置的功能，強化上級人民法院對下監督指導、統一法律適用的職能。健全完善案件移送管轄和提級審理機制，推動將具有普遍法律適用指導意義、關乎社會公共利益的案件交由較高層級法院審理。推動完善民事、行政案件級別管轄制度。推動完善民事、行政再審申請程序和標準，構建規范公正透明的審判監督制度”。
[23] “在許多情形下，非正式過程運作比比皆是，與我們從官方的正式制度或文本資料上看到的正式、理性的形象時常形成鮮明的對比”。周雪光：《尋找中國國家治理的歷史線索》，《中國社會科學》2019年第1期，第95頁。
[24] 參見公丕祥：《新時代的中國縣域法治發展》，《求是學刊》2019年第1期，第1-14頁；《傳統中國的縣域治理及其近代嬗變》，《政法論壇》2017年第4期，第3-11頁。
[25] 賀東航：《當前中國政治學研究的困境與新視野》，《探索》2004年第6期，第54頁。
[26] 最高人民法院院長周強在指導陜西省延安市富縣人民法院黨組專題民主生活會時指出：“建設好縣級法院，更好廣發匯司法在縣域、鄉村治理中的重要作用。”參見徐雋：《在縣域治理中發揮好司法作用》，《人民日報》2014年7月21日第5版。
[27] 科層體制具有專業分工、法定性、技術主義、職責邊界明晰、事本主義等特質，各個構成部分按照法律規定履行職責，完成相應的專業事務。黨政體制則強調由黨委進行全面領導，實現對縣域治理主體、資源等的整合與協調。參見楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，《政治學研究》2018年第5期，第14-15頁。
[28] 法院院長同時有黨組書記身份，但出于行文簡便考慮，本文將法院院長、黨組書記統一稱作“法院院長”或“院長”。
[29] 參見左衛民：《中國法院院長角色的實證研究》，《中國法學》２０１４年第 １期，第 ５－２５頁。
[30] 參見劉忠：《政治性與司法技術之間：法院院長選任的復合二元結構》，《法律科學》2015年第5期，第28頁。
[31] 對于進入到司法程序的案件，本文區分了“司法案件”和“縣域治理案件”。在本文的語境中，前者包含了后者。
[32] 中共中央政治局2018年12月27日審議通過的《中國共產黨政法工作條例》第十二條關于政法委的職責任務規定：“（四）了解掌握和分析研判社會穩定形勢、政法工作情況動態，創新完善多部門參與的平安建設工作協調機制，協調推動預防、化解影響穩定的社會矛盾和風險，協調應對和妥善處置重大突發事件，協調指導政法單位和相關部門做好反邪教、反暴恐工作。”有研究表明此種狀況在多年之前就已經開始出現。侯猛教授的研究表明，基層政法委員會在案件協調過程中往往處于被動和消極的角色，而不是通過積極的方式介入。政法委的消極角色實際上也導致協調案件數量并不是很多。參見侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基層政法委員會制度個案研究》，《華東政法大學學報》2003年第5期，第103-104頁。
[33] 此種隱性的個殊化影響方式可能會因個人利益而造成不當干預。近年來，預防領導干部干預司法的制度建構正在實施和不斷完善。參見陳柏峰：《領導干部干預司法的制度預防及其挑戰》，《法學》2015年第7期，第37-45頁。
[34] 參見胡德平著：《中國共產黨黨組政治研究》，復旦大學國際關系與公共事務學院博士論文（2014年），第124頁；張文波：《功能、身份與政治——人民法院黨組的治理機制》，《交大法學》2018年第3期，第79-91頁。
[35] 中共中央于2019年4月印發修訂后的《中國共產黨黨組工作條例》第四條第（五）項規定：“堅持正確領導方式， 實現黨組發揮領導作用與本單位領導班子依法依章程履行職責相統一。”
[36] 美國法學家達瑪什卡（Mirjan R. Damaška）分析指出：“在大多數社會主義國家中，司法組織中所呈現出來的嚴格等級制的特征遠較傳統的大陸法系國家來得更為明顯。因此，科層式理想型的分析框架將有助于揭示社會主義法律程序中的某些特征。”[美]米爾伊安·R.達瑪什卡著：《司法和國家權力的多種面孔：比較視野中的法律程序》（修訂版），鄭戈譯，中國政法大學出版社2015年版，第23-31頁。
[37] 參見劉忠：《格、職、級與競爭上崗——法院內部秩序的深層結構》，《清華法學》2014年第2期，第146-163頁。
[38] 參見李漢林、李路路：《資源與交換——中國單位組織中的依賴性結構》，《社會學研究》1999年第4期，第44-63頁。
[39] 參見吳英姿著：《法官的角色與司法行為》，中國大百科全書出版社2008年版，第180-181頁。
[40] 參見方樂：《審委會改革的現實基礎、動力機制和程序建構——從“四五改革綱要”切入》，《法學》2016年第3期，第138-140頁。
[41] 參見顧培東：《再論人民法院審判權運行機制的構建》，《中國法學》2014年第5期，第287頁。
[42] 關于“外部復雜性”和“內部復雜性”的討論，參見[美]理查德·波斯納著：《波斯納法官司法反思錄》，蘇力譯，北京大學出版社2014年版，第5-12頁。
[43] 參見侯猛：《當代中國政法體制的形成及意義》，《法學研究》2016年第6期，第3-16頁；周尚君：《黨管政法：黨與政法關系的演進》，《法學研究》2017年第1期，第196-208頁；劉忠：《“黨管政法”思想的組織史生成（1949-1958）》，《法學家》2013年第2期，第16-32頁。
[44] 無論是革命時期還是當代中國，亦無論是中國還是西方抑或其他國家，政黨政治是現代司法制度構成和運作的不可避免的因素。參見蘇力：《中國司法中的政黨》，《法律和社會科學》（第1卷），法律出版社2006年版，第256-284頁。
[45] 參見顧培東：《當代中國司法生態及其改善》，《法學研究》2016年第2期，第30-31頁。
[46] 實際上，類似狀況并不只存在于中國。例如，美國法學家考默薩就認為：“在人數眾多、事件本身錯綜復雜的時候，社會對于法治的需求也是最大的，但此時也是法治的供給最為短缺的情形。這并不是說司法制度就不能擔當起那些棘手的社會問題的重任，而是說，法院不太可能長時期廣泛而深入地介入社會問題的解決。”[美]尼爾·K.考默薩：《法律的限度》，申衛星、王琦譯，商務印書館2006年版，第173頁。
[47] 顧培東：《人民法院內部審判運行機制的構建》，《法學研究》2011年第4期，第10頁。
[48] 近些年司法改革的總趨勢是試圖弱化這一結構，以實現“去行政化”。但是這個改革舉措是否能夠真正實現，還有待觀察。更為重要的是，學界目前對于司法的“行政化”問題的判斷可能會存在一定的偏差。對此問題的討論，參見顧培東：《再論人民法院審判權運行機制的構建》，《中國法學》2014年第5期，第284-302頁；《法官個體本位抑或法院整體本位——我國法院建構與運行的基本模式選擇》，《法學研究》2019年第1期，第3-22頁。
[49] [美]馬丁·夏皮羅著：《法院：比較法上和政治學上的分析》，張生、李彤譯，中國政法大學出版社2005年版，第213頁、214頁。
[50] [美]馬丁·夏皮羅著：《法院：比較法上和政治學上的分析》，張生、李彤譯，中國政法大學出版社2005年版，第213頁。
[51] 劉忠：《政治性與司法技術之間：法院院長選任的復合二元結構》，《法律科學》2015年第5期，第26頁。
[52] [美]米爾伊安·R.達瑪什卡著：《司法和國家權力的多種面孔：比較視野中的法律程序》（修訂版），鄭戈譯，中國政法大學出版社2015年版，第104頁、第115頁。