《看守所條例》：“大修”還是“立法”？
■2009年云南晉寧看守所在押人“躲貓貓”事件引發了民眾對看守所監管問題的關注，2009年十一屆全國人大二次會議上，多名代表提出議案，其中政協委員劉白駒提出建議制定《看守所法》，全面規范看守所體系。作為對民眾關注的回應以及對多起看守所被羈押人員非正常死亡事件的反應，2009年4月公安部與最高人民檢察院啟動了新中國歷史上最大規模的看守所執法大檢查，許多專家也積極建議由于看守所涉及到對公民權利的直接剝奪與限制，根據《中華人民共和國立法法》的要求，應當通過制定法律的方式予以規范。
■《看守所條例》是“大修”還是“立法”一直是個爭論不休的議題。
■日前，由中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心主辦、北京市公安局大興分局協辦的“看守所規范與看守所立法””研討會上，來自中央政法委、全國人大內務司法委員會、全國人大法律工作委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安安部、全國律師協會、北京市公安局、北京市公安局大興分局以及浙江省紹興市檢察院與看守所的實務界人士，以及法學界代表圍圍繞著“看守所法律規范的完善”、“看守所的隸屬”、“看守所的公開、透明與外界監督”、“嚴格、文明監管與在押人人員的待遇”和“看守所改革的方向與前景”等話題進行了認真、熱烈地討論。
本期嘉賓
戴玉忠 全國人大內務司法委員會委員
趙春光 公安部監管局局長
崔 敏 中國人民公安大學教授
陳衛東 中國人民大學法學院教授
宋英輝 北京師范大學法學院教授
王敏遠 社科院法學所研究員
顧永忠 中國政法大學法學院教授
張建偉 清華大學法學院教授
田文昌 全國律協刑委會主任
李貴方 德恒律師事務所高級合伙人
【話題一】我國看守所的現狀與完善
“看守所這個場所很有代表性，是一個很好的窗口。通過這個窗口可以看出一個國家的人權、政治文明狀況，也可以看出一個國家的立法、司法等情況，是一個很典型的窗口。”
這是日前中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心主辦的“看守所規范與看守所立法”研討會上代表們普遍認同的觀點。
戴玉忠：看守所這個題目很重要。第一，這是司法改革的一項任務。中央司法改革方案中“優化司法配置”中有“完善看守所立法”的要求，所以，這是一項政治任務；
第二，涉及到我國法律體系的完善。現行的看守所條例，是1990年由國務院通過的，屬于行政法規的范疇。在此次司法體制改革中，涉及到看守所法律的修改與完善；
第三，看守所法律的修改涉及到我國訴訟體制的問題。看守所在訴訟程序中有著非常重要的作用，不但承擔著羈押未決犯的功能，還承擔著羈押一部分已決犯的刑罰執行功能。所以，看守所法律的修改涉及到我國訴訟體制的完善；
第四，涉及到當事人權益保護問題。最近幾年，媒體上報道了一些看守所問題。其中，最為關注的就是看守所中在押人員的人權保障問題。因此，研究看守所法律的修改，人權保障是一個非常重要的內容。
趙春光：去年“躲貓貓”事件的發生，對看守所工作是個挑戰，同時也是個機遇。看守所“牢頭獄霸”問題的關鍵在于“有關部門對看守所監管工作的不重視”。看守所警力配置不足，警察與被監管人員的比例大大低于監獄中警察與被監管人員的比例。看守所中的民警與在押人員的比例是8：100；而同期全國監獄系統中，警察和監管人員的比例為18：100。
2009年，看守所共增加警力9100人，非執法崗位增加了2300人，而且改變了原先對看守所民警要求不高、流動性不夠的狀況。要求實行民警交流制、輪換制；新招錄民警要先到看守所交流，著力改變被戲稱為“在押人員有期，民警無期”的狀況，以使看守所的秩序更加穩定，徹底改變由“牢頭獄霸”掌控的局面。
關于保障問題。在押人員的飲食、醫療保障也是看守所完善相關機制的突破口。2009年以前，在押人員一天的伙食標準還是1996年制定的，十多年過去了，早已不適應當前的現實需要。2009年6月，公安部會同財政部下發文件，重新核定在押人員伙食標準。截至目前，全國有28個省市重新核定了伙食標準，例如北京市每人每月135元，陜西省每人每月的伙食標準分為150元、160元、170元三個檔次，根據不同地區的不同情況分別掌握。伙食標準的增加，有效地杜絕了“自費加餐”的現象，同時也減少了部分監管民警和看守所工作人員違法違紀行為的發生。
關于衛生工作。去年以來，看守所的報道事件，有的是真的，有的是不真實的。“福建關于在押人員睡覺睡死了”案件，就是一個假的新聞。后來，經過調查，這個人是因心力交瘁死亡。因此，公安部要求，杜絕非正常死亡，盡量減少在押人員因病死亡。在押人員死亡情況很復雜，我們組織了一個課題“在押人員死亡情況調查”，并由公安部、衛生部出臺《關于進一步解決看守所醫療衛生工作的意見》。由公安機關負責安全和保障，衛生部門提供醫療設施和醫護人員的合作方法，并且與地方醫院合作，定期輪換。
【話題二】看守所法律規范的完善
無論是從歷史發展的角度，還是從總結經驗的角度，眾多學者都認為修改《看守所條例》的時機已經成熟。
中國人民大學法學院陳衛東教授認為，目前的《看守所條例》顯然已經不能適應看守所發展需要，也不能滿足國際和國內對看守所發展和人權保障的要求，所以，看守所要走出目前的立法模式。由于看守所涉及到對公民權利的直接剝奪與限制，根據《中華人民共和國立法法》的要求，應當通過制定法律的方式予以規范，同時考慮到對于已決犯的監管，我國已經制定了《監獄法》(1994年12月)，審前被羈押人的監管事項也應當本著同等、比照處理的原則制定法律加以規范。
陳衛東教授主張，由于看守所改革面臨問題的復雜性，特別是牽扯到看守所管理體制改革方面的重大事項，也由于看守所法律長達27年的積弊，此次法律修改需要耗費大量的人力、物力，需要較長時間與較大范圍的準備與討論，因此顯然不能沿用目前慣用的由主管機關提立法方案、法工委修改、補充的方式，而是應當由立法機關統籌法律的起草工作，綜合聽取各方面意見，包括將立法草案向社會公開，必要時召開立法聽證會等更為透明、民主化的立法策略。
陳衛東：我國應該加快制定《執行法》，設立統一的執行機構。目前看守所條例中，還缺少一些東西。例如，犯罪嫌疑人申訴的處理程序，看守所該怎么接，接了后該交給誰；還有犯罪嫌疑人的檢舉揭發問題。如果在押人員主動檢舉揭發的，該怎么辦？看守所如何更好地接受社會各界，特別是檢察機關的監督。這種監督應該細化，只有細化了才具有操作的可能性；如何建立羈押場所巡視員制度等等。
北京師范大學法學院宋英輝教授認為，目前我國的看守所法律法規需要完善。一方面，1990年制定的《看守所條例》是根據刑訴法制定的。但是，刑訴法已經修改了，所以，看守所條例與刑訴法有些沖突。
宋英輝：例如，有關“人犯”的說法；在押人員、已決服刑人員權利保障，目前法律規定也不充分；現有的條例，與現實需求不相適應，條例規定“懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女不被羈押”，但是這類婦女需要羈押的就沒有規定，還有，“患有嚴重疾病”，需要進一步細化，規定例外情形等等。
第二個方面，從總結經驗的角度，也需要完善。2009年4月以來，看守所發生了很大的變化，這些需要以規范的形式定位下來。例如，訊問時的物理隔離制度、出入所體檢制度、分類關押、分類別關押等，還有其他一些做法，例如羈押巡視員制度等。
第三方面，條例修改的時候，應該區分未決犯和已決犯，兩者不同，監管重點也有所區別。解決看守所問題，很重要的就是考慮降低羈押率，與其他法律的銜接問題。
【話題三】看守所的公開透明
在中國現行管理體制下，增強看守所透明度、公開度，加強對看守所監督力度，具有特殊的意義。公安部監管局的有關同志介紹，為了推薦看守所工作的公開化，公安部加強與中國作協聯系，邀請10位作家走進看守所，進行實地采訪。
浙江省紹興市看守所的有關同志介紹，地方人大代表、政協委員、公安機關紀委監察部門會不定期地來看守所檢查監督，每年至少來視察一次工作。
崔敏：近些年來，我國看守所的工作進展的確非常大，這是值得肯定的。但是，看守所缺乏的是一個有效的監督機制。例如，在英國有羈押場所巡視員制度，巡視員可以隨時巡視看守所，隨機挑選在押人員進行訪談，了解其在看守所內的生活狀況等。
顧永忠：原來的看守所條例寫得很好，病危的可以探視，但是，現實中沒有做到。所以，要加強律師、在押人員家屬對看守所的參與程度，未決犯最關心的是其訴訟權利的保障。如果將看守所交由其他部門的話，律師會見就沒有問題了，律師法的規定就會得到落實。
陳衛東：去年，我們試點了“羈押場所巡視員制度”，組織社會公眾代表對羈押場所進行定期或不定期的巡視，巡視人員通過巡視羈押場所的羈押條件、查驗羈押記錄、與被羈押人員單獨訪談等。“羈押場所巡視員制度”試點的效果非常明顯，對于增強看守所透明度、公開化程度，具有非常重要的作用。
田文昌：我想談談與家屬會見問題。家屬見親人一面的感覺，非常強烈，有時候這種感覺是撕心裂肺的。律師會見雖然受阻，但是，還是能見到的；然而，家屬卻沒法會見，把人的親情給割裂了，正面不能見，那么花錢買通私下會見的，就會出現。建議細化在押人員會見家屬的規則，能夠讓在押人員與家屬安全、順利、便捷地得以會見。
【話題四】嚴格與文明監管
陳衛東：談談關于在押人員非正常死亡問題。在這個問題上，看守所吃了很大的虧。第一，在押人員死亡原因很多，但是一旦出現了死亡，都把責任推到看守所身上；
第二，處理不當。我認為，凡是在刑事訴訟中有在押人員死亡的，很多被害人家屬依靠死亡來要挾政府的做法是不正確的。關于看守所在押人員死亡原因的認定，如果由看守所認定的話，那么由于看守所與公安機關的特殊關系，公眾對結論不信任。因此。有必要建立驗尸官制度。驗尸官獨立于偵查機關，對結論不服的可以上訴；
第三，看守所如何防范在押人員自殺。過去，看守所管理很嚴格，凡是可能導致死亡的東西都不被允許帶入。國外，監室的墻、椅子都是特殊設置的，要想自殺是很難的。看守所如何避免出現自殺情況，需要進一步來研究。
顧永忠：要嚴厲打擊“牢頭獄霸”。多年來，我國看守所中的暴力行為是比較多的。例如，“小貓過河”、“騎摩托”、“開坦克”等。監管規則中，也應明確在押人員可以從事哪些活動，嚴格禁止暴力性質的活動。另外，對看守所小組長進行考察，實行輪流值日制，避免形成“牢頭獄霸”。
田文昌：建議從以下幾個方面來保障嚴格文明監管與被羈押人員的待遇。第一，完善看守所提押的銜接問題；第二，杜絕刑訊逼供。例如，建立出入所體檢制度等；第三，統一在押人員勞動問題；第四，保障在押人員與家屬會見的權利。
李貴方：首先保障在押人員的生活待遇，規范看守所加餐、小賣鋪等；其次，建立通暢的救濟渠道；最后，賦予看守所兩項權利，超期羈押通知權和取保候審建議權。
【話題五】看守所改革的方向與前景
最高人民法院的有關同志認為，最高人民法院在看守所改革與完善中也應發揮作用。第一，完善死刑犯羈押的問題，建議死刑犯集中關押；第二，設立遠程提訊，為法官遠程提訊提供方便，減輕監管場所監管壓力。
公安部監管局的有關同志認為，看守所工作涉及檢察、司法、公安、法院、衛生等部門，因此，中央綜合治理辦公室應把看守所納入社會綜合治理考核體系。
王敏遠教授說，我國在看守所管理方面，取得了很明顯的進步。但是，仍然存在一些問題。這些問題，都是前進中的問題、發展中的問題。規范化管理問題，主要是“看”和“守”；而正當性問題則是在法律體系下來解決看守所問題，要有共同推動法制發展的功能。所以，看守所條例等要統一納入律師法等的規范中來。
無罪推定原則，需要首先遵守，這個基本原則必須在看守所條例修改中體現出來；再如，人權保障原則也是一項基本原則；其它原則還有經費保障原則等。
李貴方律師談得很具體，建議在未來修改看守所條例時，首先要確定無罪推定原則，“把犯人當人看”，不僅是監獄工作的準則，也應是看守所工作的原則。
他說，目前，關于犯罪嫌疑人羈押期間民事權利的保障方面現行法律是空白。例如，法定代表人是否有權簽合同、代表公司經營業務，還有離婚、結婚，財產處理等，應該在以后修改時加以明確規定。
大家一致認為，看守所改革的基本理念就是“要把羈押人員當作一個人來看待”。這是我們改革的一個方向。
來源: 法制網——法制日報記者 蔣安杰