“中央與地方關(guān)系法治化”研討會
2009年12月12日，由中國憲法學(xué)研究會和中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心聯(lián)合主辦的“中央與地方關(guān)系法治化”學(xué)術(shù)研討會在北京中央民族大學(xué)中慧樓會議室隆重舉行。中國法學(xué)會憲法學(xué)研究會會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元教授、副會長周葉中教授、最高人民法院副院長、博士生導(dǎo)師江必新、全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會副主任陳斯喜、國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長青鋒、中共中央辦公廳鄧小清局長、法學(xué)界德高望重的老前輩廉希圣教授、陳云生教授、著名學(xué)者姚中秋、北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授、劉劍文教授、蘇州大學(xué)法學(xué)院楊海坤教授等來自全國各地的四十多位從事中央與地方關(guān)系理論研究或司法實踐的眾多專家、學(xué)者參加了此次研討會。各位學(xué)者們聚集一堂，圍繞“中央與地方關(guān)系法治化”這一主題展開了熱烈而深入的探討。
第一單元 中央與地方關(guān)系法治化課題報告
1、中央與地方關(guān)系法治化課題報告
中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授認(rèn)為中央與地方關(guān)系法治化研究有助于推動對中央與地方關(guān)系制度的深入探索，促進(jìn)憲法學(xué)的整體繁榮和發(fā)展，拓展這個課題研究的深度和廣度。過去關(guān)于中央與地方關(guān)系問題政治學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界有很多聲音，現(xiàn)在憲法學(xué)者也來關(guān)心這個問題，我國“多元一體”的國家結(jié)構(gòu)形式能解決很多聯(lián)邦制解決不了的問題。同時，作為我國三大基本自治制度之一，民族區(qū)域自治制度為我們研究中央與地方關(guān)系打下了一個良好的法律基礎(chǔ)。我國“多元一體”的國家結(jié)構(gòu)形式就要求我們不單要看到統(tǒng)一的方面，更要看到差異。唯有此，才能更好的把握好這個問題。第二，對于當(dāng)前呼聲很高的“省直接管縣”，熊文釗教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有冷靜的思考。現(xiàn)在提出的簡單的省直接管縣，會使政策出現(xiàn)重大的搖擺，是不利于經(jīng)濟的發(fā)展和地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展的。如果簡單的采取“省直接管縣”對于我們這個大國地方來說，這是十分不穩(wěn)定的。
最后，熊文釗教授概括了解決央地關(guān)系的幾條原則：第一是統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則。熊文釗教授指出，在處理央地關(guān)系時，既要堅持中央在全國層面的政策性統(tǒng)一，又不能忽略地方客觀存在的個體性差異。這兩者是一種積極的矛盾關(guān)系，但又存在實時互動。我國央地關(guān)系的“多元一體”是指既保證中央的“一體”地位，又兼顧特別行政區(qū)、民族區(qū)域自治地方、一般行政區(qū)域等多種區(qū)域的各自特點來處理不同類型的央地關(guān)系。 統(tǒng)一性的實現(xiàn)主要集中在中央層面；靈活性的焦點集中在地方層面。第二原則是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，中央要有足夠的宏觀調(diào)控的能力。從靜態(tài)的角度而言，集權(quán)就是指中央對現(xiàn)有權(quán)力狀態(tài)的承認(rèn)與維持；從動態(tài)的角度而言，集權(quán)意味著中央將特定權(quán)利從地方收回。分權(quán)的實現(xiàn)路徑主要有：地方權(quán)力種類的增多；地方固有權(quán)力權(quán)能的增大；地方自由裁量權(quán)的擴大。集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合實際上一種互相交叉、同時并存的過程。這一過程包含兩個步驟：1、明確應(yīng)當(dāng)由中央完全掌握的權(quán)力。2、對于其他權(quán)力，應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀情況判斷其應(yīng)然的歸屬，并實現(xiàn)其在中央與地方之間的轉(zhuǎn)移。 第三原則是公民權(quán)力決定公共權(quán)力的原則。應(yīng)當(dāng)以公民的權(quán)利，公民的生存照顧為出發(fā)點。第一、無論是中央政府還是地方政府，其權(quán)力只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使從而形成公民權(quán)利與國家權(quán)力有效的憲政模式。第二、中央與地方關(guān)系的動態(tài)發(fā)展表面上體現(xiàn)為中央與地方權(quán)力的互動，實際上是一種公共權(quán)力為了最大限度地實現(xiàn)公民權(quán)利而啟動的對于其內(nèi)部均衡機制的判斷與調(diào)諧。第三、中央權(quán)力和地方權(quán)力的消長與制衡要以公民權(quán)利的最大化實現(xiàn)為基本前提。第四、中央與地方權(quán)力的矛盾應(yīng)當(dāng)以公民權(quán)利為核心的評價標(biāo)準(zhǔn)和解決機制。第四原則是充分調(diào)動地方積極性的原則。從理論上說，充分調(diào)動地方積極性的最有效方式，就是對地方自治的堅持、貫徹和深化。地方自治是馬克思主義國家學(xué)說的題中之義。地方自治是近代中國資本主義革命的目標(biāo)之一。近代中國尋求地方自治的努力雖然隨著資產(chǎn)階級革命的失敗而告終，但是這一設(shè)想?yún)s在社會主義的新中國部分實現(xiàn)了。地方自治極有可能再次成為我國解決臺灣問題的框架和基礎(chǔ)。第五原則是行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域相協(xié)調(diào)原則。熊文釗教授強調(diào)憲法學(xué)者與區(qū)域經(jīng)濟學(xué)者應(yīng)跨學(xué)科一起來研究這個問題。在實現(xiàn)行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域相協(xié)調(diào)原則時，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟區(qū)域為本位，亦即政治區(qū)劃的確定應(yīng)盡量以經(jīng)濟區(qū)域為中心。雖然以經(jīng)濟區(qū)域為本位，但是行政區(qū)劃的確定并不能完全遷就于經(jīng)濟區(qū)域的安排。從我國當(dāng)前的大經(jīng)濟區(qū)分布來看，主干經(jīng)濟區(qū)基本都橫跨數(shù)省市，而行政區(qū)劃又不可能根據(jù)這種態(tài)勢而實施大規(guī)模的整合變動，因此如何以經(jīng)濟區(qū)為本位建立切實有效的區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)機制就顯得越發(fā)重要。第六原則是行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則。這一原則是法治原則的內(nèi)涵表現(xiàn)；是司法獨立原則的要求；是司法對行政監(jiān)督要求的體現(xiàn)；我國司法權(quán)所面臨的諸多困窘，最后都指向司法區(qū)域與行政區(qū)域的高度吻合的制度設(shè)計。這種貌似在全球范圍內(nèi)習(xí)以為常的制度慣性確已極大地隨害了我國的司法權(quán)威和司法效能。因此，有必要切實貫徹行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則，使得司法權(quán)得以擺脫來自于當(dāng)?shù)匦姓䥇^(qū)域內(nèi)的諸多消極因素的干擾。第七原則公共權(quán)力運行效率最高的原則。這是對最初持有的“公共權(quán)力成本最小原則”作選擇性的保留。從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，成本最低并不是其追求的終極目標(biāo)，而在保證成本最小的同時實現(xiàn)效益的最大化才是經(jīng)濟活動的根本目的。要明確限定國家管理的領(lǐng)域范圍。 在確定的國家管理范圍內(nèi)，通過對體制結(jié)構(gòu)、治理理念、行權(quán)方式等諸多方面的有機調(diào)整，使得國家管理的效率得以在成本既定的前提下實現(xiàn)大規(guī)模的提升。強化對于突發(fā)成本的控制和應(yīng)對。第八原則是中央與地方關(guān)系法治化原則。要合理的協(xié)調(diào)各地方的利益，地方訴求能得到合理暢通的表達(dá)。中央與地方關(guān)系法制化使得在處理央地關(guān)系時有很好的糾紛解決機制。首先，中央與地方的關(guān)系的基本框架應(yīng)當(dāng)是一個法律的框架，這是“法治化”的核心要義。其次，中央與地方關(guān)系的基調(diào)應(yīng)當(dāng)由憲法確定，這是“法治化”的最高依據(jù)。最后，中央與地方關(guān)系的具體制度應(yīng)主要由法律（這里是指“狹義的法律”）進(jìn)行規(guī)定，這是“法治化”的基本要求。
熊文釗教授指出，要實現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化，就要推行“強國——虛省——實縣市”權(quán)力配置模式：第一、強國——加強中央的統(tǒng)一調(diào)控能力。不管是單一制還是聯(lián)邦制國家，對于中央統(tǒng)一宏觀調(diào)控都是必不可少的，只有統(tǒng)一的進(jìn)行宏觀調(diào)控，才能保證整個市場經(jīng)濟的有序和統(tǒng)一。第二、虛省——劃小省區(qū)、增加省區(qū)。虛省并不是取消省的建置，而主要是劃小省區(qū)，使省區(qū)規(guī)模變小，增加省區(qū)的數(shù)量，使其實際掌握社會資源的調(diào)配權(quán)力減弱，從而增加中央的調(diào)控能力。第三、實縣市——加強縣市的資源調(diào)控能力。縣市一級政府直接面對著社會基層人民，掌握這相當(dāng)重要的政治資源，比起省級政府來說，更接近被管理者，更能直接體現(xiàn)被管理者的需求與訴求，為社會提供更多的公共服務(wù)。同時，通過縣市也更有利于實現(xiàn)民主，從而實現(xiàn)國家的民主政治。同時，熊文釗教授呼吁制定《中央與地方關(guān)系法》，明確事權(quán)、建立大區(qū)事務(wù)部、建立良好的地方利益表達(dá)與平衡機制、建立中央與地方糾紛解決機制 。
全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會副主任陳斯喜認(rèn)為建國六十年來，央地關(guān)系上問題日益突顯。這很大程度上成為制約我國綜合國力的問題。建議以后憲法學(xué)會繼續(xù)深入央地關(guān)系的研究。鑒于我國單一制的特殊國情，陳主任認(rèn)為可以沿著熊文釗教授的研究思路繼續(xù)深化央地關(guān)系的研究。陳主任還提出在中央與地方關(guān)系法治化問題上學(xué)者們需要達(dá)成共識，以良好的理論來作為實踐的指導(dǎo)。同時，還要注意處理好以下幾個關(guān)系：第一是單一制背景下我們的央地關(guān)系上到底是授權(quán)關(guān)系還是分權(quán)關(guān)系。第二是地方政權(quán)與中央政權(quán)到底是什么性質(zhì)的關(guān)系？第三是現(xiàn)在確定中央與地方權(quán)限劃分是究竟要按照什么思路來劃分？在單一制情況下是按什么思路來劃分？
中國人民大學(xué)法學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師韓大元教授認(rèn)為央地關(guān)系法治化課題研究是最有中國特色的理論，問題是很明確的，如果研究的好，能構(gòu)筑成最有中國特色的憲法學(xué)理論。韓院長回應(yīng)陳主任提出的對于中央與地方關(guān)系法治化的研究要達(dá)成共識，認(rèn)為共識存在于應(yīng)回到憲法文本上，如果脫離了憲法文本、脫離了憲法，缺乏規(guī)則意識，走上了非法治化的道路，走上了人治的道路。是無法達(dá)成共識的。韓院長指出：共識應(yīng)該是法律文本上的共識，如果法律規(guī)定不完善，可以通過解釋法律、修改法律來完善，要把問題納入法治的軌道來解決。其次，韓院長提出央地關(guān)系基礎(chǔ)法律關(guān)系要梳理好。地方相對應(yīng)的中央到底是哪一級中央？法治化對象的中央是誰？這一系列中央的概念應(yīng)當(dāng)明確化、類型化，這是研究這一課題必須明確的前提。
中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士生導(dǎo)師陳云生教授認(rèn)為央地關(guān)系的問題，是大國或小國都存在的一個共性的問題，對于處理央地關(guān)系，一直存在分權(quán)與集權(quán)的兩種模式，而集權(quán)模式中，如果沒有處理好央地關(guān)系，就會出現(xiàn)一收就死、一統(tǒng)就亂就局面。1984年就召開大規(guī)模的全國政府體制改革的會議，討論如何放權(quán)收權(quán)的問題。但在如今的時代背景下，再次探討分權(quán)與集權(quán)、聯(lián)邦制與單一制這一傳統(tǒng)的問題又有新的發(fā)展和新的意義。現(xiàn)在學(xué)術(shù)界對這一問題不太敏感，并沒有展開深入的研究，這是有所欠缺的。陳教授回應(yīng)韓院長的觀點，認(rèn)為央地權(quán)力在憲法上己經(jīng)有非常明確的劃分。權(quán)力在有明確的規(guī)定的前提下，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行好憲法。應(yīng)當(dāng)注意好憲法明確的規(guī)定，遵循憲法。陳教授還指出對于央地關(guān)系的權(quán)力劃分應(yīng)當(dāng)能有一個比較科學(xué)的量化的標(biāo)準(zhǔn)使之能夠做到精細(xì)化的配比，最終實現(xiàn)人口、資源等各方面的配置達(dá)到最優(yōu)。對于，中央與地方關(guān)系要用嚴(yán)謹(jǐn)制度來解決是不可能的，可以參照西方的經(jīng)驗，對于其中涉及政治體制改革的問題、陳教授認(rèn)為是不能回避的。最后，陳教授主張目前學(xué)者們對地方自治研究非常不夠，對央地關(guān)系權(quán)力劃分的架構(gòu)沒有以法治的模式來管理，必須在地方自治的基礎(chǔ)上，對央地關(guān)系的整體進(jìn)行協(xié)調(diào)。
第二單元 中央與地方關(guān)系基本問題
2、重構(gòu)基層治理架構(gòu)，擴展地方政治空間
著名學(xué)者姚中秋認(rèn)為要解決央地關(guān)系必須重構(gòu)基層治理架構(gòu)、擴展地方政治空間。姚教授認(rèn)為當(dāng)代中國以縣政府為核心的治理是比較腐敗與敗壞的。姚教授指出群縣制的治理也導(dǎo)致權(quán)力自上而下的授理、導(dǎo)致縣級政府的權(quán)力的腐敗與濫用。在同態(tài)統(tǒng)治的模式下，一個鄉(xiāng)政府與國務(wù)院所擁有的權(quán)力是一樣的，只是權(quán)力的地域范圍要小一點而己。這樣的模式會出現(xiàn)上下級政府之間的合謀。行政問責(zé)制也就無從實現(xiàn)。針對現(xiàn)在比較流行的是強縣擴權(quán)、強鎮(zhèn)擴權(quán)這一現(xiàn)象，姚教授 認(rèn)為市與縣作為不同的行政單位，分別給民眾提供不同的行政服務(wù)。只有借助法律的手段，從政治上控制它，市作為行政單位、縣作為司法單位、協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，調(diào)動市與縣的積極性，才能真正做到推動地方經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進(jìn)步。要突破省縣制的架構(gòu)，構(gòu)建起現(xiàn)代的中國，維持政治共同體的統(tǒng)一。不贊成聯(lián)邦制。
中央民族大學(xué)中國少數(shù)民族研究中心主任、博士生導(dǎo)師張海洋教授指出在討論法律與地方關(guān)系時不能離開我國特殊的國情。“多元一體”也能概括為一個內(nèi)地兩個邊疆，兩個邊疆一個是指特區(qū)，一個是指少數(shù)民族自治區(qū)。從歷史上來看，中國歷史經(jīng)歷了兩個轉(zhuǎn)型，而當(dāng)下中國體制比較混亂、有法不依，所以導(dǎo)致很多地方性群體事件的出現(xiàn)。回應(yīng)之前姚教授與熊文釗教授的發(fā)言，張教授認(rèn)為熊文釗教授與姚教授的發(fā)言有異曲同工之妙，“強國——虛省——實縣市”，只是在縣市這一層上具體又做了一個剝離。
3、地方立法權(quán)的范圍
中國青年政治學(xué)院法律系馬嶺教授認(rèn)為中央與地方關(guān)系中，不可避免的問題是，中央和地方權(quán)力怎么劃分。這個問題是國情的范疇、歷史的范疇。圍繞中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的分工，以期來澄清地方立法的大致范圍。對于中央與地方立法權(quán)的劃分，馬嶺教授指出中央與地方立法權(quán)的劃分分別屬于“中央立法，中央執(zhí)法”的事務(wù)；屬于“中央立法，中央和地方都要執(zhí)法”的領(lǐng)域；屬于“中央和地方都可能立法”的領(lǐng)域；屬于“地方立法，地方執(zhí)法”的領(lǐng)域；屬于“可中央立法、可地方立法”的模糊地帶；同時，馬嶺教授對地方立法的類型作了一些簡要的列舉。
北京行政學(xué)院法學(xué)部鄂振輝教授回應(yīng)馬嶺教授的觀點。認(rèn)為馬教授探討的核心是圍繞著分權(quán)展開的。鄂教授認(rèn)為中央與地方關(guān)系，其后面隱藏的問題是政治體制的問題。這是無法回避和必須正視的問題。熊文釗教授是從大的方面來談這個問題，而馬教授是從具體的立法權(quán)方面來談的。鄂教授從法律文本來出發(fā)，認(rèn)為對于央地關(guān)系規(guī)定的法律相當(dāng)模糊的。這種模糊立法就會導(dǎo)致各方都在尋求自我權(quán)力的最大化。權(quán)力的濫用與腐敗現(xiàn)象極易滋生。同時，鄂教授還提出即便法律文本弄得再精細(xì)，規(guī)則意識的缺乏也會導(dǎo)致法律都難以執(zhí)行。她呼吁提高公民的法律意識、規(guī)則意識。
4、中央與地方財政關(guān)系
中國財稅法研究會副會長、北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師劉劍文教授著重從轉(zhuǎn)型期中央與地方財政關(guān)系的角度來探討央地財政關(guān)系的法治化。劉教授認(rèn)為中央與地方財政關(guān)系法治化，應(yīng)當(dāng)使得中央與地方財政制度由法律確定，把央地財政管理都要納入法治的軌道。劉教授指出轉(zhuǎn)型期的財政有四個特點，一是其關(guān)系以政策為依據(jù)，缺少法律支持。二是財稅權(quán)過度集中在中央，地方缺乏相應(yīng)的立法權(quán)。三是地方政府濫用財稅法，自主收費項目極度膨脹。四是地方政府機關(guān)的稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法權(quán)是相當(dāng)不夠的。同時，針對這一系列的問題，劉教授提出了自己的建議：根本性的問題是要實現(xiàn)央地財政關(guān)系法治化，要通過憲法與法律賦予地方政府作為公法人的獨立地位。其次，地方要有足夠的財稅立法權(quán)。最后，要全面理順央地的財稅關(guān)系。唯有如此，才能真正實現(xiàn)中央與地方財政關(guān)系法治化。
中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院博士生導(dǎo)師辛向陽研究員主張央地關(guān)系很明顯的一個特點就是事權(quán)的大量增加與財權(quán)剛性約束之間的極大反差。現(xiàn)在地方存在大量的有事無權(quán)的現(xiàn)象。很多地方事權(quán)都己經(jīng)略化為事務(wù)了。事權(quán)與財權(quán)的匹配問題是必須要深化研究的問題。辛教授認(rèn)為要更深入的研究財政體制背后的政治體制的問題。這是一個綜合性的問題。
自由討論
中國政法大學(xué)王建勛副教授認(rèn)為現(xiàn)存的單一制存在諸多弊病，主張打破單一制，走聯(lián)邦制的道路，唯有如此，才能使每一個公民真正的強大起來，形成多中心秩序。
中央民族大學(xué)教育學(xué)院博士生導(dǎo)師騰星教授認(rèn)為集權(quán)確實有效率，但是不民主。分權(quán)有利有弊，集權(quán)也有利有弊。騰教授從人類學(xué)的視角來回應(yīng)了本單元的議題，提出民主與集權(quán)是一個復(fù)雜的問題，集權(quán)很多時候具有效率，但是需要明君。民主會讓人舒暢，但是往往喪失效率。其中，利弊有之，很多時候需要平衡處之。社會的構(gòu)建是一種選擇，民族和國家聯(lián)系在一起時候，會導(dǎo)致問題。處理這個問題需要協(xié)調(diào)各種關(guān)系，各種力量處理。同時，騰教授還從基層民主的角度，舉了人類學(xué)上著名的搖擺理論來論證基層民主的問題。
第三單元 中央與地方關(guān)系基本制度
5、中央與地方關(guān)系基本制度變遷
中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院博士生導(dǎo)師辛向陽研究員指出，研究中央與地方關(guān)系就應(yīng)當(dāng)正視中央與地方關(guān)系出現(xiàn)的新變化。中央與地方關(guān)系的變化體現(xiàn)在各地方發(fā)展的失衡、以及央地關(guān)系的復(fù)雜性。同時，辛教授認(rèn)為目前在央地搏弈過程中，又出現(xiàn)了許多強大的國有企業(yè)的背影。這背后諸多力量的角逐，也是不容忽視的。同時，現(xiàn)在很多省經(jīng)濟實力很強，這些經(jīng)濟實力的變化使得中央與地方關(guān)系，尤其是中央在對地方的調(diào)控力度方面出現(xiàn)了一些新的變化。針對以上這些問題，辛教授提出了自己的幾點對策：首先，以法治的力量來推進(jìn)中央與地方關(guān)系法治化的進(jìn)程。其次，當(dāng)下要建立事權(quán)與財權(quán)研究的評估機制。再次，區(qū)域制度化、組織化向區(qū)域法治化進(jìn)程轉(zhuǎn)化。要在區(qū)域發(fā)展的前提下，理出一條法律規(guī)制的程序與道路，形成一套法律的機制與規(guī)則。最后，要處理好幾對關(guān)系，一是財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系、二是垂直與扁平的關(guān)系、三是黨政關(guān)系、四是民主與共和的關(guān)系。在處理這些關(guān)系的問題上，國際上有一些好的經(jīng)驗我們可以借鑒，當(dāng)前研究央地關(guān)系對推動中國經(jīng)濟社會的發(fā)展也是有極大的重要意義的。
廈門大學(xué)社科處處長、博士生導(dǎo)師朱福惠教授回應(yīng)了辛教授的發(fā)言，同時結(jié)合自身廈門特區(qū)的實際，論證了央地關(guān)系的復(fù)雜性。朱教授提出政治公共管理學(xué)中的一些研究方法與手段也是值得借鑒的。
6、中央與地方關(guān)系立法制度
中央黨校封麗霞教授認(rèn)為地方立法的第一個價值在于拾缺補遺。第二個價值在于創(chuàng)新。中央立法的立法成本比較大，地方立法的成本相對而言是比較低的。第三個價值是立法民主價值的實現(xiàn)。通過地方立法，在地方立法的小單元中，公民的參與才能變成可能。與此同時，封教授也指出了地方立法存在的一些問題：一是立法的重復(fù)性現(xiàn)象比較多，另一個就是立法的“先行先試”問題。象上海浦東、天津濱海，這都存在一些先行先試的問題。面臨這一問題，有很多法律上的困惑。有試驗就有風(fēng)險，失敗了風(fēng)險由誰承擔(dān)？封教授為這一系列問題都值得學(xué)者們?nèi)ド钏既パ芯俊?/font>
中國行政法學(xué)研究會副會長、國家行政學(xué)院法學(xué)部楊小軍教授認(rèn)為中央與地方的關(guān)系，很多方面是政治學(xué)與憲法學(xué)的問題。封教授對三十年的成就與幾個問題的梳理是非常中肯與有見地的。我國存在的特殊的中央與地方的關(guān)系與我們的國情有關(guān)。我們的黨是靠革命取得的勝利，而不是靠民主選舉而產(chǎn)生，所以相對而言不符合一般意義上的民選政府的概念。這也造成了一個問題，地方官員主要對上負(fù)責(zé)，而不是對選民負(fù)責(zé)。另外，楊教授還指出目前比較突出的財稅體制的問題，地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配問題。
7、自治區(qū)自治條例出臺難的原因分析及對策
中南民族大學(xué)法學(xué)院副院長潘弘祥教授解釋了自治區(qū)自治條例出臺難的原因。認(rèn)為自治區(qū)自治條例的出臺就涉及央地關(guān)系問題。中國是典型的行政化的分權(quán)方式。這種行政化的分權(quán)方式在中央集中壟斷之后，就會導(dǎo)致各種各樣的問題。會使得中央與地方關(guān)系很難按憲法所規(guī)定的模式來運作。權(quán)力具有天然的擴張性的傾向，中央一旦擁有權(quán)力的話，就不會輕易再把權(quán)力下放到地方。潘教授認(rèn)為要改行政化的分權(quán)方式為立法化的分權(quán)方式，使得國務(wù)院不在分權(quán)模式中占主導(dǎo)地位，讓立法機關(guān)在分權(quán)模式中占主導(dǎo)地位。此外，還要建立起民族地區(qū)多元化的糾紛解決機制。
中央民族大學(xué)法學(xué)院田艷副教授指出自治區(qū)自治條例出臺難的最為根本的問題就是中央與地方關(guān)系沒有遵循法治化的道路。自治區(qū)自治條例在出臺前法律上是沒有規(guī)定要報國務(wù)院各部委征求意見的，但是在實踐中卻每次要征求各部委的意見的，所以一征求意見就遭遇各部委的反對，遇上了“審批難”的問題，一直不能出臺。同時，田教授還認(rèn)為現(xiàn)有自治條例的質(zhì)量不高，很大程度上都是對民族區(qū)域自治法的抄襲，自治條例的質(zhì)量低下導(dǎo)致不能有效的調(diào)動地方的積極性，最終不利于推動少數(shù)民族自治地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。
8、論地方立法權(quán)
北京航空航天大學(xué)法學(xué)院王鍇副教授采取了曲線救國的策略，從討論地方立法權(quán)轉(zhuǎn)而來討論中央與地方權(quán)限劃分的問題。王教授認(rèn)為對地方立法權(quán)這一問題的研究十分重要，它有助于更加明晰央地權(quán)限的劃分。
北京大學(xué)法學(xué)院博士生曹旭東認(rèn)為學(xué)者們似乎限于法律的框架之中來看中央與地方關(guān)系法治化這個問題，中國需要在法律與政治關(guān)系的角度看，中國政治架構(gòu)不是法律問題，政治問題是前提問題，探討中央地方關(guān)系首先要考慮政治上的前提和可能性問題。中國共產(chǎn)黨的角色沒有轉(zhuǎn)換完成。提出要打破法律框架，從更高的視角來看待這個問題。
國務(wù)院法制辦青鋒司長認(rèn)為要從實際出發(fā)，注重中央和地方究竟存在哪些新變化。同時，在實踐中，立法主體的增加很有限度，要用非常嚴(yán)格的程序進(jìn)行控制。不能以領(lǐng)導(dǎo)人的意志說了算。行政化分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ǚ绞椒謾?quán)值得討論，尤其涉及到自治區(qū)自治條例問題。比如很多學(xué)者都提到的國務(wù)院放權(quán)問題，這其中更多的是涉及到利益博弈的問題。對于地方立法權(quán)更應(yīng)多關(guān)注合理性。同時，青司長認(rèn)為討論立法基本制度問題，目前現(xiàn)狀需要關(guān)注，立足現(xiàn)狀更有說服力。對于，通過行政區(qū)劃的變更帶動經(jīng)濟發(fā)展問題。這涉及一個成本問題。最后，青司長呼吁建立中央地方關(guān)系法治化的模型。
第四單元 中央與地方關(guān)系法治化建構(gòu)
9、民族地區(qū)財政權(quán)研究
湖北民族學(xué)院院長戴小明教授就民族自治地方（地區(qū)）財政權(quán)這一問題進(jìn)行了四個層面的描述：首先，財政權(quán)是民族自治地方的憲法權(quán)利。現(xiàn)代憲政國家的職能是提供公共產(chǎn)品，因此財政權(quán)成為憲政重要內(nèi)容，也是限制政府的一種方式。關(guān)于民族自治地方的財政權(quán)相關(guān)法律主要有：我國憲法117條，我國民族自治地方的財政權(quán)規(guī)定；預(yù)算法第32條；民族區(qū)域自治法62條關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定。其次，民族自治地方財政權(quán)的層級是與我國目前實施的民族自治體制相對應(yīng)的，主要有四個層級：自治區(qū)、自治州、自治縣、自治鄉(xiāng)。其中主體是前三個，最后一個是補充。再次，民族自治地方財政權(quán)的現(xiàn)狀。首先，對自治地方政府的財政權(quán)利的重視不斷加大。其次，民族自治地方財政權(quán)利不斷增強。這種增強主要體現(xiàn)在經(jīng)濟實力的增強與轉(zhuǎn)移支付的加大。但是這種增強僅主要體現(xiàn)在自治區(qū)、自治州，而自治縣的財政能力卻基本沒有太大變化。最后，民族自治地方財政權(quán)的困境。第一、從經(jīng)濟基礎(chǔ)的視角上看是財政薄弱，自給能力差，制度規(guī)則與潛規(guī)則同時并存造成了不同層級的自治地方財政能力的差異；第二、制度規(guī)則視角上看，財政轉(zhuǎn)移支付制度很不規(guī)范，缺少公正性、公開性、規(guī)范性這三個法治環(huán)境下財政轉(zhuǎn)移支付制度的特征；第三、基層財政主要是保吃飯、保生存、保穩(wěn)定，財政能力很有限，甚至情況比較差。戴院長認(rèn)為對中央與地方關(guān)系的法治化建構(gòu)應(yīng)當(dāng)從地方出發(fā)進(jìn)行試點，同時完善現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移制度是最好的突破口。并且，政治家與學(xué)者之間在認(rèn)知上是存在差異的，不進(jìn)入實際中不能了解實際的情況，這就需要考驗我國政治家的能力。
中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士生導(dǎo)師陳云生教授回應(yīng)戴院長的發(fā)言，認(rèn)為戴院長從財政這個角度對民族自治地方的財政制度進(jìn)行的梳理，是非常必要的。戴院長提出的困境非常重要，也指出了解決困境的道路。陳教授認(rèn)為我國中央與地方關(guān)系法治建設(shè)不易展開，而民族自治地方與中央的關(guān)系則更容易展開，容易達(dá)成目標(biāo)。同時，作為解決民族自治地方財政權(quán)問題的一個思路是財政轉(zhuǎn)移支付制度，但是這種制度容易對民族自治地方的發(fā)展造成障礙，因為“吃皇糧”的思想并不能提升民族自治地方發(fā)展的積極性，西方國家的經(jīng)驗即使明證。如何提高自治地方的發(fā)展經(jīng)濟的積極性與主動性是值得學(xué)者們思考的重要問題。
10、完善我國中央與地方法律沖突調(diào)節(jié)機制
中國社會科學(xué)院法學(xué)所劉海波副研究員認(rèn)為一旦不同法律之間出現(xiàn)了層級沖突有兩種解決方法，一個是政治層面，就是全國人大常委會，二是司法調(diào)節(jié)，選擇性適用，就是在案件中是否適用。如果發(fā)現(xiàn)抵觸，地方性法規(guī)和法律沖突，逐級報請全國人大常務(wù)會。同時，劉教授還提出要完善我國既有的審查制度，而不是建立權(quán)威的抽象審查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的雙軌體制，調(diào)節(jié)央地關(guān)系，才能真正實現(xiàn)法治化。
中國政法大學(xué)王建勛副教授同意將法院的介入作為解決法律沖突的一種方式。但是，王教授提出如果單純只采取由法院審查地方法規(guī)是否與中央法律抵觸，這是完全不夠的。因為，如果中央法律法規(guī)本身就存在問題怎么辦？王教授認(rèn)為，更重要的是法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)利根據(jù)憲法或憲政原則、精神對中央制定的法律法規(guī)進(jìn)行審查。因為，實際在我國，很多中央法律都是有問題。如果不能突破“法院僅僅只能通過選擇適用法規(guī)的方式來實現(xiàn)調(diào)節(jié)作用”，不能給予法律違憲審查權(quán)，那么中央與地方關(guān)系的法治化是無法真正實現(xiàn)的。
11、人民代表大會制度：高度地方自治與高度中央集權(quán)的困境
云南大學(xué)法學(xué)院沈壽文副教授認(rèn)為中央與地方關(guān)系法治化的主要方式就是分權(quán)。我國當(dāng)前走了兩個極端，第一個是特別行政區(qū)的自治權(quán)，第二個是民族區(qū)域自治制度下的自治權(quán)。國際社會上的“自治權(quán)”主要體現(xiàn)是如果中央侵入地方自治范圍事項，地方可以訴諸裁判機構(gòu)，反之亦然。而我國的自治權(quán)是說其他地方?jīng)]有，而當(dāng)?shù)叵碛械臋?quán)利。因此，我國的自治與國際上的自治概念是不同的。沈教授還提出研究中央與地方關(guān)系，人民代表大會制度作為切入點是必須的，這一制度實質(zhì)是我國國家權(quán)力配置的問題。對這一制度主要考慮的是其設(shè)置上如果回歸憲法文本的話是否存在問題。如按我國當(dāng)前憲法及法律規(guī)定，我國人民代表大會一方面是作為塑造政權(quán)組織形式的制度，這是橫向?qū)用娴谋憩F(xiàn)，實際上呈現(xiàn)的是一種一權(quán)獨大的體制。另一方面則是作為塑造國家結(jié)構(gòu)形式的制度，這是縱向?qū)用娴谋憩F(xiàn)，實際上蘊含地方自治的內(nèi)容。所以，人民代表大會制度這種高度地方自治的制度設(shè)計，卻被生硬地植入一個注重高度中央集權(quán)的單一制國家中，由此帶來了一系列制度上的困境。因此，重新審視人民代表大會制度是必要的。
中國人民大學(xué)王建學(xué)博士后認(rèn)為，中央與地方關(guān)系可以分為三個層面，第一是應(yīng)然層面，第二是規(guī)范層面，第三是實然層面。法學(xué)家應(yīng)該在第一與第二層面之間，特別應(yīng)當(dāng)重視對法律文本的規(guī)范分析。王建軍提出是否能從憲法規(guī)范層面對中央民族大學(xué)英文名稱的改變分析？同時，我國憲法在分析中央與地方關(guān)系之中所起的作用是什么，是否有指導(dǎo)作用？同時，人大在憲法文本中是否真正存在“一權(quán)獨大”的現(xiàn)象也是值得探討的。
12、地方治理的本土資源
蘇州大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師楊海坤教授主張解決中央與地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)從以下四個方面著手：一、從村委會開始把社會權(quán)利發(fā)展起來；二、加強黨內(nèi)民主；三、地方制度應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新，不要害怕多樣化；四、特別警惕部門、地方集團利益的擴張，警惕壟斷利益對中央的影響。
國家行政學(xué)院法學(xué)部楊偉東教授認(rèn)為認(rèn)為中央與地方關(guān)系法治化是建構(gòu)性的，就從解放思想，從自治開始，改變央地關(guān)系，很重要是提出多樣化，提供思路。但多元化的起點是什么？本土資源應(yīng)放在何種位置？在大的框架下，單靠地方發(fā)揮資源，作用很有限。組織部長學(xué)習(xí)發(fā)言，公推直選，問題就是，提倡地方創(chuàng)新，但整個控制權(quán)在中央。所以應(yīng)該充分給地方空間，否則永遠(yuǎn)是空盤。
中國政法大學(xué)法學(xué)院張樹義教授指出現(xiàn)在考慮央地關(guān)系，需要考慮聯(lián)邦制問題。危險境地，群體事件，此起彼伏，對任何政權(quán)都很危險，極端事件如成都的房屋拆遷案引發(fā)的自焚案。這對政權(quán)一個極為危險的信號。張教授認(rèn)為大國沒有一個國家，搞集權(quán)是成功的。我國需要考慮聯(lián)邦制，經(jīng)驗上，理論上都成立。自治、聯(lián)邦就是從人性來的。自己事自己做主。基本人性。從這里升華出個人自主，超過個人范圍，就是資源合作，然后市政自治，在此基礎(chǔ)上，才有公共權(quán)力。從下到上，在人性基礎(chǔ)上建立起了國家。從上到下，蔑視人性，不符合人性。我國社會轉(zhuǎn)型，要回到原點，如何建立符合人性政治體制？永遠(yuǎn)要有明確戰(zhàn)略目標(biāo)，那就是奔向聯(lián)邦制，這是最為根本的指導(dǎo)。
北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師姜明安教授認(rèn)為中央與地方的關(guān)系主要體現(xiàn)為權(quán)力配置上，包括人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的配置。姜教授指出：首先，央地關(guān)系只要有法律的規(guī)定，就是法制化。其次，不但有法律制度的規(guī)定規(guī)定，還要有其它的制度為支撐。第三就是價值的判斷。要有判斷的標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)達(dá)到合理的配置。一種是從下到上的配置，還有一種是從上到下的配置。存在這兩種的配置方式。還有是央地在動態(tài)的搏弈，最后姜教授認(rèn)為權(quán)力按一種模式配置，更要注重權(quán)力的保障機制。一種是權(quán)力機關(guān)來保障，一種是司法機關(guān)來保障，都要有完整的機制。并且由法律來保障，唯有此，才能真正的解決中央與地方關(guān)系法治化的問題。
自由討論
中國憲法學(xué)研究會副會長、武漢大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師周葉中教授認(rèn)為研究央地關(guān)系法治化，首先要明確為什么有關(guān)系，這種關(guān)系是什么，其實質(zhì)是什么？其實然是什么，應(yīng)然又是什么？這些問題都是央地關(guān)系的基礎(chǔ)。央地關(guān)系的內(nèi)涵是權(quán)力配置關(guān)系，其實質(zhì)是利益關(guān)系。基礎(chǔ)問題的視角應(yīng)當(dāng)是研究的基礎(chǔ)。央地關(guān)系法治化的研究應(yīng)當(dāng)以憲法文本為基石，但是，憲法文本在我國當(dāng)前央地關(guān)系中是否起到了作用，其構(gòu)建的體系在實然中是否得到實現(xiàn)。因此，憲法文本的適用是值得研究的。
總 結(jié)
全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會陳斯喜副主任認(rèn)為這個會議開得很有特點，會議很緊湊，四個單元，加上發(fā)言人、評議人、主持人的發(fā)言，效率很高。同時，也表現(xiàn)在討論的問題很廣泛，今天是開小會研究大問題。討論的問題包涵了整個央地關(guān)系的方方面面，具體到立法權(quán)、民族區(qū)域自治制度、地方自治制度。第二個特點是務(wù)實理性，問題意識比較強，從提出問題到解決問題，環(huán)環(huán)相扣。國情意識很強，結(jié)合中國特點來談?wù)摚槍π院軓姡ㄔO(shè)性也很強，不是從理論到理論，空對空。第三個特點是思想比較解放，暢所欲言，言無不盡，都敞開思想來談。涉及到憲法能否修改，單一制體制與聯(lián)邦制體制的問題，在討論過程中有目標(biāo)性的問題，又有路徑的選擇。同時陳主任也指出需要進(jìn)一步要深化這個問題的研究，有幾個方面要注意：第一是要注意研究這個問題的前提條件。首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改善。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不改善，就不能達(dá)到科學(xué)治理國家的問題。第二個前提是政府職能的轉(zhuǎn)變問題。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，在這里空談央地關(guān)系就沒有意義。第三個就是我國法治要有比較大的推進(jìn)，法治要有比較大的進(jìn)展才能推進(jìn)央地關(guān)系的研究。第二個問題就是地方層次如何合理化的問題。現(xiàn)在的層次比較的亂，從中央到村總共是六級，在中國的歷史上是最多的，六個層次是從來沒有的，這么多的層次的情況下要合理的劃分央地關(guān)系就非常難。這是必須要正視的問題。在省以下怎么樣使之層次合理化，這是仍需解決的問題。第三個問題是地方政權(quán)體制怎樣合理化。在法制統(tǒng)一的前提下，地方可以考慮多元化的政權(quán)形式。第四個問題是權(quán)限劃分模式如何合理化。統(tǒng)一模式、一種模式來劃分，可能不能解決這個問題。地方分權(quán)可以有所區(qū)別，不同的地方可以給予其不同的權(quán)力。這個問題以后要深入研究。
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