“鄭家純、梁志堅訴香港特別行政區(qū)立法會案”學(xué)術(shù)研討會綜述
2009年12月13日下午，由中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主辦的“鄭家純、梁志堅訴香港特別行政區(qū)立法會案”（案情附后）學(xué)術(shù)研討會在明德樓725會議室舉行。與會的專家學(xué)者認為，該案是一起重要的憲法案例，不僅涉及到對《香港基本法》中有關(guān)特別行政區(qū)立法會的職權(quán)的解釋問題，同時也關(guān)系到《香港基本法》之下如何保障香港居民的人權(quán)問題。所以，值得進行深入的研究和探討。與會學(xué)者就該案中所反映出來的幾個關(guān)鍵問題進行了討論：
一、關(guān)于立法會專責委員會是否有權(quán)傳召證人？
（一）否定說
廉希圣教授（中國政法大學(xué)法學(xué)院）聯(lián)系其參與《香港基本法》的起草過程的經(jīng)歷，認為，香港《立法會（特權(quán)與權(quán)力）條例》是在1997年之前制定的，它延續(xù)了港英政府時期立法局的議事規(guī)則。當初，在制定《香港基本法》的過程中，中央雖然沒有否定該條例的效力，但并不代表該條例就一直有效。因為《基本法》第160條規(guī)定，香港特別行政區(qū)成立時，香港原有法律除由全國人民代表大會常務(wù)委員會宣布為同本法抵觸者外，采用為香港特別行政區(qū)法律，如以后發(fā)現(xiàn)有的法律與本法抵觸，可依照本法規(guī)定的程序修改或停止生效。首先，《香港基本法》第73條并沒有規(guī)定立法會的專責委員會有權(quán)傳召證人，僅規(guī)定了立法會（由60人組成）。雖然《香港基本法》第48條出現(xiàn)了專責委員會，但也只是涉及對政府官員的傳召，并沒有規(guī)定專責委員會可以傳召普通居民。其次，《香港基本法》關(guān)于立法會職權(quán)的規(guī)定非常清楚，但立法會能不能把這些權(quán)力授予專責委員會行使，《基本法》沒有規(guī)定。香港《立法會（特權(quán)與權(quán)力）條例》可以對此進行細化，但必須明確：哪些立法權(quán)的權(quán)力是可以授予專責委員會的，哪些權(quán)力是不能授予專責委員會的。否則，如果說立法會可以把自己所有的權(quán)力都授予專責委員會，勢必將架空立法會。所以，香港《立法會（特權(quán)與權(quán)力）條例》規(guī)定，作為專責委員會的少數(shù)人可以行使立法會所代表的多數(shù)人的權(quán)力，這是在擴權(quán)。這個做法其后果是很可怕的，專責委員會一旦被少數(shù)人操控，就可以在任何時候傳召任何人。
傅思明教授（中共中央黨校法學(xué)部）認為，在本案中，梁展文在退休一年零七個月，得到政府的審批后，到新世界集團任職。后因社會議論，公務(wù)員事務(wù)局對之前的審批進行重新評估，在重新評估期間，梁與新世界無條件解除協(xié)議，這一過程在法律上并不存在問題。現(xiàn)在成立專責委員會一是調(diào)查梁展文去新世界集團任職有無問題；二是調(diào)查梁展文在職期間作出的決定是否與新世界集團有關(guān)。從立法會的做法來看，可以認為立法會是在濫用權(quán)力，因為前者梁展文到新世界任職得到審批是沒有問題的；后者——即梁展文在任職期間有無失職行為，這應(yīng)屬于香港特區(qū)政府廉政建設(shè)中的問題，立法會是無權(quán)調(diào)查官員的，這是屬于廉政公署的權(quán)力。而且《基本法》明確了廉政公署的職權(quán)職責，就不可能與立法會同時來行使權(quán)力。說明這一做法將沖擊現(xiàn)有的公務(wù)員管理體制以及廉政監(jiān)督體系。
胡錦光教授（中國人民大學(xué)法學(xué)院）認為，《香港基本法》僅規(guī)定了立法會享有傳召權(quán)，但《香港基本法》無進一步明確規(guī)定如何行使。據(jù)此，當《香港基本法》無明確的情況下，立法會在行使權(quán)力時，就面臨一種風(fēng)險，即可能破壞行政主導(dǎo)的體制。這應(yīng)引起香港政府及中央政府的關(guān)注。根據(jù)“法律明確其一就排除其它”的原則，正如前面傅教授提及的，既然《香港基本法》規(guī)定該項職權(quán)由廉政公署來行使，這實際上就排除了其它機關(guān)去調(diào)查，立法會來行使非常勉強。同時，從《香港基本法》的起草過程來看，當時有人提出要規(guī)定立法會及其下屬委員會的傳召權(quán)，但這個建議沒有被采納。那么，為什么沒有采納？可以有兩種解釋，一是認為這是多余的規(guī)定，其行使應(yīng)是其應(yīng)有之義。二也可以理解為，避免香港立法會受少數(shù)人操控，從而濫用或者說不慎重使用可能帶來一種危險。
（二）肯定說
莫紀宏教授（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所）認為，專責委員會行使只要屬于《香港基本法》第73規(guī)定的職權(quán)范圍，是可以的。因為根據(jù)《香港基本法》第73條的規(guī)定，立法會雖是立法機關(guān)，但并不僅僅制定法律，還有很多職權(quán)。立法會行使這些職權(quán)自然需要一些程序，來規(guī)定先怎么行使，后怎么行使，但最后應(yīng)以立法會的名義來行使，這是立法會的內(nèi)部分工，立法會有權(quán)將自己享有的職權(quán)細分，交給內(nèi)設(shè)的機構(gòu)行使。
蔣勁松教授（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）認為，專責委員會的傳召沒有違反《香港基本法》。首先，從原理上講，立法會可以就有關(guān)公共利益的事項進行調(diào)查，調(diào)查的首要對象應(yīng)是官員，但如果公民了解情況也可以被調(diào)查。代議機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)是必然的內(nèi)容。很多國家的憲法都規(guī)定了代議機關(guān)的調(diào)查權(quán)。如德國基本法第44條規(guī)定聯(lián)邦議會有設(shè)置調(diào)查委員會的權(quán)力。意大利憲法第82條規(guī)定，議會各院可對有關(guān)公共利益的問題進行調(diào)查。西班牙憲法也有類似的規(guī)定。香港立法會有無權(quán)力調(diào)查？《香港基本法》第73條第5項規(guī)定，立法會有權(quán)對政府的工作提出質(zhì)詢。立法會可以為了質(zhì)詢而進行調(diào)查。這可以被理解為《香港基本法》的直接授權(quán)，也可從代議機關(guān)監(jiān)督政府是其基本職責這一本義來理解。其次，可不可以由專責委員會來調(diào)查？從代議機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)來看，它內(nèi)部存在一套議決系統(tǒng)，包括上下級的議決單位。全體大會是上級議決單位，常設(shè)委員會和專責委員會是下級議決單位。代議機關(guān)的職權(quán)大多應(yīng)由立法會整體行使，但某些職權(quán)可以由下級議決單位行使。再次，立法會的職權(quán)應(yīng)由《香港基本法》賦予，但在行使職權(quán)時，應(yīng)賦予其一套運行權(quán)力。比如，有些憲法規(guī)定，立法機關(guān)有監(jiān)督權(quán)，但同時應(yīng)有相應(yīng)一套落實監(jiān)督的手段（權(quán)力），例如質(zhì)詢、聽證會、辯論，這些運行權(quán)，有的由議會直接行使，但有些因為工作量，必須授權(quán)委員會來進行，簡單說，哪些權(quán)力由哪些機構(gòu)來行使，這是由立法會的內(nèi)部議事規(guī)則規(guī)定。
二、專責委員會的調(diào)查是否超出立法會的授權(quán)范圍？
胡錦光教授認為，立法會的授權(quán)決議是否存在問題，這值得討論。一是該授權(quán)決議本身沒有指明立法會是為了行使哪一項職權(quán)才需要傳召。二是立法會的授權(quán)決議過于寬泛，可以傳召任何人，無程序限制。這比《香港基本法》還寬泛，《基本法》規(guī)定傳召官員應(yīng)由行政長官限制。三是香港律政司贊成立法會的授權(quán)，認為立法會有此權(quán)力是因為《香港基本法》無禁止性規(guī)定。這種理解值得探討。當《香港基本法》沒有規(guī)定時，立法會就可以為所欲為。按照這個思路發(fā)展下去，立法會的傳召權(quán)可能會濫用。而且政府正在重新評估過程中，評估結(jié)果尚未得出，立法會就成立調(diào)查委員會，這個時機是否成熟也要考慮，議會監(jiān)督政府應(yīng)該有個時機選擇的問題。
莫紀宏教授認為，立法會有權(quán)為完成國家職權(quán)而要求公民來協(xié)助，但問題是立法會在傳訊公民時，應(yīng)受到什么限制，這是本案不容忽視的。從美國的案例來看，這些限制包括：一是案件是否與立法機關(guān)職權(quán)有關(guān)；二是若也職權(quán)有關(guān)，那么是否非得通過傳訊才可達到目的；三是若符合前兩者條件，那么要求傳訊時所詢問的內(nèi)容是否與職權(quán)內(nèi)容完全相關(guān)。而且，立法會雖有權(quán)傳召，但范圍界限在哪里？這是不清楚的，我認為這應(yīng)與司法機關(guān)的調(diào)查權(quán)有一定的區(qū)別。其實在我國內(nèi)地南方某省出現(xiàn)的人大個案監(jiān)督也曾經(jīng)遇到過相關(guān)問題，人大在個案監(jiān)督時，自己組成調(diào)查機構(gòu)，把公民傳過來調(diào)查證據(jù)，根據(jù)新調(diào)查的證據(jù)要求法院改變判決，法院質(zhì)疑人大的調(diào)查權(quán)力、自行收集證據(jù)權(quán)力，當然在我國人民代表大會制度與香港基本法規(guī)定的制度不同，可能作得出兩種不同解釋結(jié)果。作為香港的立法會要成立專責委員會調(diào)查案件，首先要搞清調(diào)查的目的，想解決什么問題，如果要解決梁展文的問題，那么誰做更合適？界限在哪里？立法會的職責不是調(diào)查案件，一項公共利益的案子，誰來管，有法依法，若無法，依法治原則來判斷誰來管更好，別互相爭權(quán)，立法機關(guān)也要約束自己。如果可以通過司法機關(guān)來調(diào)查，而由立法會來調(diào)查，那么照此發(fā)展下去，以后就會出現(xiàn)無數(shù)類似案件，立法會也可以操縱專責委員會，對公民權(quán)利構(gòu)成很大的威脅，沒有法律程序，將看不到公平正義。因為任何人非及時帶到法官面前均不得限制人身自由，否則公民權(quán)利將得不到保障。
焦洪昌教授（中國政法大學(xué)法學(xué)院）認為，立法會成立專責委員會的時機值得懷疑。根據(jù)《香港基本法》第73條第8項，立法會應(yīng)接受香港居民申訴并作出處理。但是在本案中，是否有公眾向立法會申訴，這是不清楚的。如果沒有公眾申訴或者說公眾的質(zhì)疑還沒有達到一定程度的話，立法會的介入就是過早了。
三、立法會傳召權(quán)與人權(quán)保護
廉希圣教授認為，傳召權(quán)涉及到人權(quán)、人身自由問題，這是一個關(guān)鍵問題。如果傳召的時候超越了詢問的范圍，說明其傳召行為是別有用心，申請人可以不回答。
胡錦光教授認為，《香港基本法》第48條第11項僅規(guī)定了傳召政府官員的程序，但對于一般公民的傳召沒有規(guī)定程序。這是有缺陷的。因為對一般公民更應(yīng)進行特殊的保護，要慎重，所以，立法會必須對傳召公民的程序和限度做出規(guī)定，否則每一位香港公民都將面臨這個危險。香港雖實行特別行政區(qū)制度，但香港畢竟是中華人民共和國的一個地方，如果傳召權(quán)不受限制，其發(fā)展下去，或者由該案按照慣例，以后傳召中央駐香港的官員也未然可知。
經(jīng)過這次會議的討論，除了在立法會的專責委員會是否有權(quán)傳召證人這個問題上尚存在爭議外，與會學(xué)者就下列兩個問題達成基本一致：（1）即使立法會可以授權(quán)專責委員會行使傳召權(quán)，但該權(quán)力的行使必須受到限制；（2）立法會的傳召權(quán)應(yīng)注重對被傳召人的人權(quán)進行保護。
附：案情簡介
梁展文于2002年中被委任為香港房屋及規(guī)劃地政局常任秘書長（房屋）和房屋署署長，并于2007年1月退休。2008年8月1日，在獲得香港特別行政區(qū)政府的正式批準后，新世界中國地產(chǎn)有限公司（以下簡稱“新世界中國”）委任梁展文為公司的執(zhí)行董事和副董事總經(jīng)理。新世界中國為新世界發(fā)展有限公司（以下簡稱“新世界發(fā)展”）的子公司，同時，新創(chuàng)建集團有限公司（以下簡稱“新創(chuàng)建”）為新世界發(fā)展的另一家子公司。新創(chuàng)建控制一家名為添星發(fā)展有限公司50%的股權(quán)。1979年，香港政府推出了私人機構(gòu)參建居屋計劃，“紅灣半島”項目為該計劃的一部分，添星發(fā)展有限公司成功中標了該項目，并于2000年年初開始建造房屋，但在2001年9月因香港政府宣布暫停出售該批房屋而導(dǎo)致添星發(fā)展有限公司對政府提起訴訟。并在2003年12月達成調(diào)解協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容是雙方同意以8.64億港元的地價將該項目出售給添星發(fā)展有限公司，日后添星發(fā)展有限公司可自由出售該項目的房屋。由于該項目的地價引起公眾關(guān)注，并由于梁展文曾參與處理該項目的紛爭。因此，立法會房屋事務(wù)委員會通過動議，建議成立一個專責委員會對政府出售“紅灣半島”項目給添星發(fā)展有限公司做出調(diào)查。2008年8月15日，新世界中國宣布，“基于公眾對其委任的反應(yīng)的詳細考慮，對梁展文的聘任自2008年8月16日終止。”但是，立法會于2008年12月10日通過決議，委任一個專責委員會，負責調(diào)查“梁展文在離職后于新世界中國地產(chǎn)有限公司和其他房地產(chǎn)機構(gòu)從事工作，以及該工作是否與梁展文任職屋宇署署長、房屋及規(guī)劃地政局常任秘書長（房屋）、房屋署署長期間曾參與制定或執(zhí)行的重大房屋或土地政策及根據(jù)該政策作出的決定有任何關(guān)聯(lián)，從而產(chǎn)生任何潛在或?qū)嶋H利益沖突，以及有關(guān)事宜”。
據(jù)此，該專責委員會于2009年2月26日向鄭家純（新世界中國主席兼董事總經(jīng)理）和梁志堅（新世界中國執(zhí)行董事）發(fā)出傳票，要求兩人于2009年4月18日出席該專責委員會的聆訊，并回答該專責委員會的提問及出示文據(jù)、簿冊、記錄及文件。兩人出席了2009年4月18日和30日的聆訊，就有關(guān)的調(diào)查提供證據(jù)及出示文件的書面陳述。但專責委員會又通知兩人參加另一個于2009年5月19日舉行的聆訊，該聆訊將集中處理有關(guān)紅灣半島私人機構(gòu)參建居屋計劃單位的事宜。鄭家純和梁志堅對此提出異議：立法會專責委員會是否有權(quán)力命令證人列席及出示文件？立法會專責委員會是否有權(quán)就個別市民及企業(yè)的私人事務(wù)進行調(diào)查，就該目的命令證人列席及出示文件，以及發(fā)表可能影響該些市民及企業(yè)聲譽的調(diào)查結(jié)果？立法會專責委員會對證人的個別要求是否超越立法會任命該專責委員會并界定其職權(quán)范圍的決議的范圍？由此，兩人將該專責委員會全體成員包括立法會主席訴至香港特別行政區(qū)高等法院。