一、問題的提出
隨著我國合憲性審查工作不斷深入，憲法解釋與合憲性審查的關系成為一個亟待解答的問題。以美國和德國為代表的域外經驗表明，合憲性審查機關在審查過程中對憲法含義作出的說明就是憲法解釋。在我國，全國人大常委會曾在多個合憲性審查事例中對相關憲法條款的含義作出說明，但人們普遍認為我國并不存在真正意義上的憲法解釋。
由此可見，合憲性審查與憲法解釋的關系在我國具有特殊性，有必要予以厘清。由于合憲性審查是“監督憲法的實施”的重要內容，所以該問題在規范層面集中體現為如何理解《憲法》第67條第1項“解釋憲法”與“監督憲法的實施”的關系。本條其他各項都只規定了一項職權，而第1項卻將“解釋憲法”與“監督憲法的實施”放在一起，并把“解釋憲法”置于“監督憲法的實施”前面，這就為從不同角度解讀兩者之間的關系留下了空間。
自現行憲法頒布實施以來，國內對憲法解釋的相關研究整體上呈現出一種較為割裂的狀態，大多數論著要么圍繞“解釋憲法”展開，討論憲法解釋的主體、方法和界限，要么圍繞“監督憲法的實施”展開，討論憲法監督的模式和方法。這些研究有助于深化對相關概念的認識，但對“解釋憲法”和“監督憲法的實施”關系的探討稍顯薄弱。在為數不多有針對性的研究中，代表性觀點主要有三種。
其一，認為解釋憲法是一種附屬性活動，是監督憲法實施的手段，憲法之所以明確加以規定，是為了強調全國人大常委會解釋憲法的方式是排他性的、專屬的。其二，認為解釋憲法與監督憲法的實施是兩項獨立的職權，同時強調解釋憲法是監督憲法實施的前提條件。其三，同樣認為解釋憲法與監督憲法的實施是兩項獨立的職權，但不認為二者之間存在必然關聯，而是主張二者之間是一種并列與交叉關系，即解釋憲法并非完全是為了監督憲法實施，而監督憲法實施的過程之中也并不必然有憲法解釋。
近年來，我國的合憲性審查實踐為檢驗既有觀點提供了參照。首先，按照觀點一的邏輯，憲法解釋只能依附于普通個案作出，這在很大程度上受到域外司法審查實踐的影響，在我國并不妥當，因為全國人大常委會并不承擔具體司法職能。
其次，按照觀點二的思路，有合憲性審查就一定有憲法解釋。這一思路與實踐不符。目前全國人大常委會已經多次開展合憲性審查工作，并且在此過程中對相關憲法條款的含義作出說明，但它們并不是嚴格意義上的憲法解釋。
最后，觀點三有內在矛盾。具體到合憲性審查領域，支持者認為，“合憲性審查是憲法解釋的條件與場合，而憲法解釋則是合憲性審查的方法與方式”，這事實上把憲法解釋視為手段，把合憲性審查視為目的，所謂“并列與交叉關系”本質上是手段與目的的關系，與觀點二在本質上相同。而我國實踐已經表明，有合憲性審查未必會有憲法解釋。
關于憲法解釋與合憲性審查的關系之所以難以達成共識，主要原因可以歸結為三點。第一，當前我國法律規范體系中缺少關于憲法解釋的規范定義，無法為準確界定憲法解釋提供規范依據。
第二，沒有充分揭示合憲性審查過程中說明憲法含義的基本功能。在當前的合憲性審查事例中，審查機關或多或少會提及憲法相關條款，但這些條款在不同類型的審查工作中有其特定功能，與它們能否成為憲法解釋不存在必然關聯。
第三，過分倚重域外經驗來界定憲法解釋和監督憲法實施的關系，對我國相關的規范體系和實踐脈絡關注不夠，影響了研究結論在邏輯上的周延性。鑒于此，本文將以我國憲法和法律中與憲法解釋、憲法監督相關的條款為基礎，結合我國憲法實施和監督的實踐，對憲法解釋與合憲性審查的關系展開分析，以求能夠為激活憲法解釋制度、實現憲法解釋與合憲性審查的良性互動提供理論參考。
二、解釋憲法與監督憲法實施關系的變遷
在新中國歷部憲法文本中，除1975年憲法外，憲法監督權均被賦予全國人大，全國人大常委會的憲法解釋權經歷了從無到有、從與解釋法律同項規定到與監督憲法實施同項規定的演變，整體趨勢是不斷加強憲法實施保障機制，力求實現權威性與有效性的統一。
（一）1954年憲法規定了“沒有憲法解釋的憲法監督”
作為新中國第一部憲法，1954年《憲法》第27條第3項規定，全國人大有權監督憲法的實施。但對于憲法解釋制度，該部憲法卻付之闕如。一種可能的解釋是，憲法解釋包含于監督憲法實施之中，既然1954年憲法已經規定了憲法監督制度，就沒有必要再單獨規定憲法解釋制度�？疾�1954年憲法的起草過程可知此種解釋并不合理。在起草1954年憲法過程中，毛澤東要求憲法應當通俗易懂�！八诒容^分析近代中國憲法文件時發現，從《十九信條》到《臨時約法》，共同特點是條文不多，文字簡明。他很欣賞這一點，提出我們的憲法以100條左右為宜，文字要簡明，不能有多種解釋�！�
1954年2月，憲法草案初稿完成以后，毛澤東領導的起草小組提出的《憲法草案初稿說明》指出，“憲法草案的結構和文字力求簡明”“人民對憲法概念缺少經驗，憲法越繁雜，人民就越難理解”。毛澤東對憲法簡明性的要求直接影響了當時人們對憲法解釋必要性的認識，他們認為憲法不宜留下解釋空間，待到憲法無法解決現實問題的時候，才可以訴諸修憲。由此可見，在1954年憲法起草者眼中，憲法監督和憲法解釋沒有必然關聯，缺少了憲法解釋，憲法監督工作依然可以開展，可稱之為“沒有憲法解釋的憲法監督”。
（二）1978年憲法把憲法監督權和憲法解釋權分別授予全國人大及其常委會
1954年憲法的曲折經歷使人們認識到加強和保障憲法實施的重要性。在此背景下，1978年憲法比1954年憲法有了新發展，它在第25條第3項規定，全國人大常委會有權“解釋憲法和法律，制定法令”，這是新中國憲法首次明確規定憲法解釋權。1978年憲法延續了1954年憲法把憲法監督和憲法解釋分開的思路，主要有兩大特征。
第一，和1954年憲法相比，1978年憲法中的憲法監督權仍然只屬于全國人大，全國人大常委會不享有此項職權。至于全國人大能否解釋憲法、全國人大常委會在憲法監督工作中的角色等問題，在1978年憲法很短的實施時間里，沒有充分展開。
第二，1978年憲法中的憲法解釋權并非單獨出現，而是與解釋法律、制定法令同處一項，說明起草者認為這三項職權具有較強的相似性。對此一個合理的解讀是，與第25條其他各項規定的職權相比，這三項職權的共同點在于，它們都具有設定抽象規范的功能，在廣義上構成了全國人大常委會所享有的立法權。由此可以認為，1978年憲法中憲法解釋的主要功能是澄清憲法的含義并使之具有普遍約束力，即便沒有憲法監督所涉及的個案為依托，憲法解釋也可以在抽象層面由全國人大常委會自主作出。
（三）1982年憲法同時賦予全國人大常委會憲法解釋權和憲法監督權
和1978年憲法相比，1982年憲法在加強和保障憲法實施方面再進一步。它在第62條第1項和第2項規定全國人大有權修改憲法，監督憲法的實施；在第67條第1項規定全國人大常委會有權解釋憲法，監督憲法的實施。上述規定引起的新變化主要有三點。
其一，全國人大及其常委會均被賦予憲法監督權，較好地兼顧了憲法監督的權威性與有效性。
其二，憲法解釋權不再與法律解釋權同項而處。此種變化是否意味著在起草者眼中憲法解釋不再具有設定抽象規范的功能？答案是否定的。和1978年憲法相比，1982年憲法的重大變化之一是進一步充實全國人大常委會的職權，方法之一是讓全國人大常委會承擔更多立法職能。在此背景下，1982年《憲法》第67條第2項至第4項依次規定了全國人大常委會制定法律、修改法律以及解釋法律的權力。這表明全國人大常委會的規范制定權不再集中于一項之中，而是由多個條款共同構成。據此，憲法解釋權與法律制定權、法律解釋權分項而立并不代表它不具有設定抽象規范的功能。
其三，“解釋憲法”與“監督憲法的實施”被規定在同一項之中。這是1982年憲法在憲法監督領域發生的最重要的變化，它改變了1954年憲法和1978年憲法讓二者相分離的體例，將其同時授予全國人大常委會。那么能否由此推論，“解釋憲法”與“監督憲法的實施”不再是可分離的，必須共同發揮作用？答案同樣是否定的。
在筆者所查閱的資料范圍內，尚無線索表明1982年憲法的起草者有此種意圖。而且，1982年《憲法》第62條第2項只規定了全國人大監督憲法實施的職權，沒有輔之以憲法解釋權，表明二者并非不可分離。對此一個可能的解釋是，“解釋憲法”與“監督憲法的實施”均有助于強化全國人大常委會保障憲法實施的能力，而且解釋本身即帶有監督的意味，將其置于同一項之中，可以更好彰顯起草者對保障憲法實施的重視。
以上梳理表明，在歷部憲法起草者眼中，解釋憲法與監督憲法的實施均為獨立職權，各自有其發揮作用的空間，不存在必然關聯。但1978年憲法以來我國加強憲法實施的趨勢決定了，二者之間會不可避免地產生聯系。至于在實踐中該如何處理二者之間的關系，現行憲法沒有給出明確答案，有必要結合我國憲法實施和監督的規范與實踐進行理論建構。
三、解釋憲法的含義與類型
在我國憲法和法律規范體系下，憲法解釋是立法性解釋，有特定的規范成因。這決定了我國的憲法解釋均屬于抽象解釋，它以解決問題而非裁決個案為中心，在憲法實施的各個環節均可以發生。
（一）解釋憲法的規范含義
1.“解釋”的規范含義
在現代漢語中，解釋是指“分析闡明”“說明含義、原因、理由等”，這種語言學定義比較抽象和籠統，沒有界定解釋的發生條件，在法學視角下無法對有待解釋的情形做出更加具體的界分。在法學領域，凱爾森認為，法律解釋源自法律適用行為的相對不確定性，為了解決這種不確定性，解釋者既可以在被解釋的規范框架內尋找方案，也可以在該框架之外創設新的規范。拉倫茨對這兩種解釋行為進一步作出區分，認為解釋是指“將已包含于文字之中，但被遮掩住的意義‘分解’、攤開并且予以說明”。
據此，解釋是發現已有含義的過程，基本對應凱爾森所說的在規范框架之內尋找方案；超出文字的可能含義就不再是解釋，而是進入了法的續造領域，基本對應凱爾森所說的在框架之外創設新的規范。對域外國家而言，強調解釋的對象是已包含于文字之中的意義具有特殊重要性，因為其解釋法律的機關是法院，法院的核心任務是適用而非創制規則，只在非常必要的時候，法院才可以通過續造創制規則，否則就有可能過分介入立法領域，代行了立法機關的職權。
對解釋和創制的區分是域外憲法學者的核心關切，因為據此可以劃定法院適用憲法的空間，避免司法權被過分政治化。從這一立場出發，基思·惠廷頓提出解釋（interpretation）和建構（construction）的二分法，認為解釋是發現（discover）或者說展開（unfolding）憲法文本含義的過程，前提是相關含義已經存在于憲法條款之中，可以主要由法院負責；建構在本質上是創造性的，是在窮盡憲法文本含義的情況下發展新規則的過程，可以把憲法的含義推向更遠，是議會的主要任務。
勞倫斯·索羅姆對解釋與建構概念的使用與惠廷頓稍有不同，其側重點在于指出解釋與建構在行為模式上的差別。索羅姆把憲法適用的過程分為解釋和建構前后銜接的兩個階段，其中解釋是發現憲法條款語言含義的過程，建構是明確憲法條款法律效果的過程。如果可以直接根據語言含義確定憲法條款的法律效果，那么解釋將成為憲法適用的主要方法，沒有必要再行建構。但如果從語言含義中難以確定法律效果，建構的意義就凸顯出來，需要在語言含義的基礎上發展出新的憲法規范。
隨之而來的問題是，該如何區分解釋與建構？惠廷頓以說明行為與憲法文本的關聯度為區分標準，認為如果對憲法條款含義的說明與憲法文本存在直接關聯，便可視之為解釋；如果這種關聯比較微弱，就會進入建構范疇。
索羅姆更加關注二者在方法上的差異。在他看來，為了發現憲法條款的含義，解釋需要遵循關于語言的經驗法則，包括語法規則、語言使用的主要場景和一般習慣等，因而通常是價值中立的；相比之下，建構超越了對文本語言意義的分析，在明確憲法文本法律效果的時候，會受到各種價值觀念的引導，這些價值觀念包含了對“法律應當是什么”的主張，因而具有較強的規范性。
結合惠廷頓和索羅姆的討論可知，解釋與建構之間不存在一條涇渭分明的界限，如果對憲法含義的說明明顯處于憲法文本的輻射范圍內，就可視之為解釋；反之，如果這種說明無法從憲法文本的字面意思中直接推導出來，就應當視之為建構。
綜上所述，雖然惠廷頓和索羅姆論述的側重點不同，但他們實際上分享了一個核心思想，即應當根據機關職能來確定其在明確憲法含義工作中的權限。具體而言，法院的主要職能是適用憲法解決糾紛，而非制定規則，所以只能在憲法文本明確表達的意思范圍內說明憲法的含義；議會的主要職能是確定和創制規則，而非解決糾紛，所以應當在憲法文本意思不明確或者存在漏洞時出手，澄清或者發展相關憲法條款的含義。這對于理解我國的憲法解釋體制具有啟發意義。
在我國，全國人大常委會是權力機關，行使立法職權，有權通過立法設定具有普遍約束力的規則，但不宜直接干預具體個案的處理工作；法院則應當在其職責范圍內保證憲法的準確適用。就此而言，域外學者所說的“解釋”，在我國基本對應法院在具體應用層面對憲法含義的說明，這種說明以憲法文本明確的意思表示為限；域外學者所說的“建構”，基本對應我國《憲法》第67條第1項中的“解釋憲法”，意指全國人大常委會可以在憲法文本含義不明的時候加以明確，或者在憲法文本存在漏洞的時候加以填補。
考察我國的法律解釋體制可以印證上述觀點�！稇椃ā返�67條第1項和第4項分別賦予全國人大常委會憲法解釋權和法律解釋權，按照法律解釋的基本原則，為確�！皞�別法律規定間事理上的一致性”，這兩處“解釋”的規范含義應當基本相同。和立法對憲法解釋的定義付之闕如相比，《立法法》對全國人大常委會的法律解釋權作出更加具體的規定。
根據該法第48條，全國人大常委會的法律解釋權主要適用于“法律的規定需要進一步明確具體含義”和“法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據”兩種情形。此外，根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》，最高人民法院、最高人民檢察院、國務院及其主管部門可以在各自職權范圍內對如何具體應用法律進行解釋。
由此可見，全國人大常委會的法律解釋行為主要是立法性的，是在法律文本無法為解決爭議提供有效指引的條件下對規則的確立與發展。司法機關和行政機關的所謂解釋是對法律已有含義的揭示與說明，附隨于司法權或行政權發揮規范效力。照此邏輯，全國人大常委會對憲法的解釋也應當是立法性的，主要功能是確立可以普遍適用的憲法規則；其他國家機關可以在行使職權的過程中說明憲法含義，此種說明應當具有“語言上的顯見性”，通過簡單的語義分析即可得出結論。
2.“解釋”的規范成因
根據上文的論述可知，在依靠語義分析無法得知憲法含義的時候，就是需要解釋憲法的時候。至于語義分析方法用盡的原因，可以從微觀與宏觀兩個維度展開。
從微觀維度來看，語義分析用盡主要發生在兩種情形之下。其一，憲法語詞的含義邊界不清，據此不能準確判定憲法的調整范圍。例如，憲法關于公民基本權利的規定，有時存在范圍不夠清楚的問題，需要綜合考量多種因素才能加以確定。
其二，憲法語詞有歧義，可能導致人們產生不同理解。一般情況下，對于有歧義的語詞可以通過結合語境確定其具體含義，但不排除在某些情形下歧義仍然存在。例如，根據《憲法》第67條第3項，全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行“部分補充和修改”。關于如何理解其中的“部分”，至少有“質”和“量”兩個不同維度的解讀，由此得出的結論將直接決定全國人大常委會的修法行為合憲與否。
從宏觀維度來看，語義分析方法用盡同樣有兩種情形。
其一，不同憲法條款之間可能存在張力，給憲法適用造成困惑。例如，憲法在規定公民言論自由的同時，也規定公民的人格尊嚴不受侵犯。當言論自由與人格尊嚴發生沖突時，需要通過解釋予以化解。
其二，實踐中出現了新情況，現有憲法規范難以有效應對。例如，我國的國家安全機關成立于1983年，晚于現行憲法的生效時間，而現行憲法并沒有就國家安全機關作出規定。全國人大常委會于1983年9月通過《全國人民代表大會常務委員會關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定》，明確了國家安全機關的性質和職能，被認為是我國最接近憲法解釋的一次實踐。
（二）解釋憲法的實踐動因
針對憲法解釋的實踐場景，我國學者長期沿用域外抽象解釋和具體解釋二分的分析框架，并表達出對具體解釋的青睞。然而，這種界分可能并不準確。我國憲法解釋的立法性特征決定了它只能是抽象解釋。這種抽象解釋不是憑空產生，而是以問題為中心，是對憲法實施過程中出現的合憲性疑問的預防與回應。
1.我國的憲法解釋應當是抽象解釋
把憲法解釋區分為抽象解釋和具體解釋兩種類型，是當前國內主流的憲法解釋分類方法。其中具體解釋是指法院在解決個案糾紛的過程中對憲法所作的解釋，抽象解釋是指有權機關在審查法律規范合憲性的過程中所作的解釋。
域外經驗表明，具體解釋在實踐中比抽象解釋更加活躍。例如，有學者觀察到，“真正的憲法解釋，從來都不是對憲法條文抽象的、原則性的解釋，而是一定要和具體的個案相關聯。只有在碰到個案的時候，在抽象層面清晰可觀的憲法規范才變得模糊不定。”相比之下，域外國家如德國雖然也有抽象解釋制度，但僅處于補充、從屬的地位，“憲法學者大都主張應盡可能避免做這種抽象審查，其理由就在于維護違憲審查的‘司法性質’，使違憲審查權恪守權力分立的界限，避免使憲法解釋成為‘立法’乃至‘修憲’”。
以域外經驗為鑒，國內學者在分析我國的憲法解釋類型時表現出頗為矛盾的心態：
就具體解釋而言，學者們欣賞具體解釋的積極效用，認為“憲法解釋只有和憲法適用聯系在一起、只有和具體的個案聯系在一起，才有其存在的合理根據”，但同時也看到，具體解釋“經常與憲法訴訟或憲法訴愿相聯系。由于我國目前沒有建立起真正的憲法訴訟制度，所以具體解釋較為少見”。
就抽象解釋而言，有學者清楚認識到“我國憲法所規定的全國人大常委會的憲法解釋權顯然是一種普遍的、抽象的、統一的解釋，而不是具體的個案性解釋”，同時又認為“這種脫離了個案載體的抽象性解釋，難免會流于空泛甚至會成為普法性的解說和宣傳”。
針對國內學者的這種矛盾心態，本文認為可以從三個層面予以紓解。
第一，前已述及，全國人大常委會是我國的立法機關，并不裁決具體個案，由其作出的憲法解釋是立法性而非應用性的。這就決定了我國的憲法解釋應當是抽象解釋，主要在一般性層面展開，不應當受制于具體案情。負責裁決個案的法院可以對沒有爭議的憲法條款的含義作出說明，但這種說明在我國不屬于憲法解釋。
第二，抽象解釋既不同于全國人大常委會的立法行為，也有別于全國人大的修憲行為。和全國人大常委會的立法相比，憲法解釋應當遵循更嚴格的程序并因此享有更高的效力位階。如果把憲法解釋與法律等同視之，它就可以被后來的法律所修改，無法發揮約束立法的功能，甚至憲法解釋制度的必要性也會因此大打折扣。和修憲行為相比，憲法解釋對憲法含義的發展受到更嚴格的限制。憲法解釋原則上應當以憲法文本所能承載的最大含義范圍為限；即使在少數時候為了填補憲法文本的漏洞而進入憲法續造范疇，也仍然應當以不突破“法秩序的意義整體”為底線。如果解決系爭問題可能改變“法秩序的意義整體”，那就應當訴諸修憲而非憲法解釋。
第三，抽象解釋不是憑空產生的，憲法實施的各個環節均可為解釋憲法提供契機。在我國，解釋憲法的核心目的是更好地實施憲法�，F行憲法頒行之初即有學者指出，“憲法是對國家基本問題的原則規定，如果沒有專門機關對實施中出現的問題作出合乎憲法精神的解釋，就不利于憲法的貫徹執行”。近年來亦有學者指出，憲法實施“離不開對憲法條文的解釋，因為憲法實施的目標是將憲法應用于特定事件，其任務就是使憲法在特定情形中得以具體化，這個具體化的過程就是解釋憲法的過程”。
就此而言，我國的憲法解釋是以問題為導向的，它旨在解決憲法實施過程中出現的憲法疑問，在解決問題的同時創設可被普遍適用的規則。法院在司法裁判過程中遇到的個案是我國憲法解釋的動力來源之一，但全國人大常委會由此而作出的憲法解釋應當高于個案，在超脫于個案語境的條件下明確憲法的含義和適用規則，如此既符合憲法對全國人大常委會的職能定位，也可避免對法院裁決個案造成不當干預。
2.憲法實施的各環節均可催生憲法解釋
一般認為，我國憲法實施包括憲法執行、憲法適用和憲法遵守等主要環節，其中憲法執行是指國家機關直接依據憲法行使公共管理職能，憲法適用是指全國人大及其常委會適用憲法解決爭議，憲法遵守是指一切國家機關、政黨、社會組織和個人遵循憲法規定從事各種行為。從以上描述性定義可以看出，憲法執行和憲法適用與憲法直接相關，均有可能為解釋憲法創造契機。公權力主體的憲法遵守行為可以被憲法執行和憲法適用吸收，私主體的憲法遵守行為不是憲法的直接調整對象，基本不會產生憲法解釋需求。
此處需要注意的是，中國共產黨是特殊的憲法遵守主體。一方面，憲法實施必須堅持黨的領導，“全國人大常委會是政治機關，基于政治的理由作出憲法解釋是其首要職責和任務”。另一方面，黨要帶頭尊崇和執行憲法，“把貫徹憲法法律落實到各級黨委決策施策全過程，堅持依法決策、依法施策，守住不與憲法法律相抵觸的底線”。在上述兩種情形中，黨的相關行為也有可能為解釋憲法提供契機。為了更準確地展現憲法實施對憲法解釋的催生功能，根據憲法解釋發生的不同時間，可以將其分為預防性解釋與回應性解釋兩種類型。
所謂預防性解釋是指在合憲性爭議發生之前，為了提高權力行為的合憲性，在該行為作出之前或者作出的過程之中，由全國人大常委會對憲法進行的解釋。預防性解釋可以發生在兩種情形之下。
一是針對某些與憲法相關的問題，中國共產黨正式作出決策，其所涉及的內容可能與對憲法的傳統理解存在不一致，此時由全國人大常委會解釋憲法，實現黨的意志向國家意志的轉化，為落實黨的政策提供根本法保障。例如，根據《憲法》第6條第2款，我國實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。2019年黨的十九屆四中全會有了新的表述，把“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”、“按勞分配為主體、多種分配方式并存”以及“社會主義市場經濟體制”等作為社會主義基本經濟制度的內容，這被認為“是社會主義基本經濟制度內涵的重要發展和深化，是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要創新和發展”。對此，全國人大常委會可以通過解釋憲法的方式，更新憲法基本經濟制度的內涵，為推動經濟高質量發展提供更加強有力的根本法保障。
二是在事前和事中合憲性審查過程中，全國人大常委會認為有必要解釋憲法。此種情形之下的憲法解釋既可以由全國人大常委會主動啟動，也可以由行使職權的其他國家機關申請啟動。前者是指全國人大常委會在制定、修改法律或者依據憲法行使其他職權的動議和實施階段，發現有必要解釋憲法，并按照憲法解釋的程序要求作出解釋。后者是指其他國家機關在直接依據憲法行使職權的動議和實施階段，認為存在解釋憲法的必要，可以向全國人大常委會提出憲法解釋請求，并由其決定是否啟動憲法解釋程序。
所謂回應性解釋是指在合憲性爭議發生之后，為了妥善解決該爭議，由全國人大常委會對憲法進行的解釋�；貞越忉尩陌l生場景同樣可以歸納為兩種。
一是在事后合憲性審查過程中進行憲法解釋。目前我國事后合憲性審查有多種制度載體，包括備案審查、專項審查、根據有關國家機關的要求進行的審查以及根據其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民的建議而進行的審查。在事后合憲性審查過程中，全國人大常委會可以判斷是否有必要解釋憲法。
例如，《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》第5條規定，“在備案審查工作中落實健全憲法解釋工作程序的要求，準確把握和闡明憲法有關規定和精神，回應社會有關方面對涉憲問題的關切”。本條規定雖然主要針對備案審查工作而做，但其處理憲法解釋問題的邏輯對其他事后合憲性審查制度載體同樣適用。
二是全國人大常委會發現各地區、各方面對憲法的理解存在不一致，為了統一認識而進行的解釋。前已述及，關于全國人大常委會修改全國人大立法的邊界，理論上可以從“質”和“量”兩個維度加以界定。2018年由全國人大常委會完成的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》修改工作，對兩部法律修改的內容比較多、幅度比較大。
根據全國人大憲法和法律委員會的說明，兩部法律均未改變人民法院、人民檢察院的性質、地位、職權、基本組織體系、基本活動準則等，修改的內容都是屬于補充、完善、調整、優化性質的，與兩部法律的基本原則不存在相抵觸的情形。這是一種從“質”而非“量”的層面界定“部分補充和修改”的思路。為了更有效地回應關于修法工作的合憲性爭議，統一人們對全國人大常委會修法權限的認識，全國人大常委會可以做出正式的憲法解釋。
綜合本部分的分析可知，我國憲法解釋有特定的規范含義，是否啟動憲法解釋，要由全國人大常委會根據所涉憲法問題的規范成因做出判斷。憲法解釋既可以發生在合憲性爭議發生之前，也可以發生在合憲性爭議發生之后。合憲性審查是產生憲法解釋需求的重要但非唯一場域，其他憲法實施環節同樣可以為解釋憲法創造條件。一言以蔽之，解釋憲法是一項獨立的職權，不以開展合憲性審查為前提條件。
四、合憲性審查與憲法解釋的關聯
為了提高合憲性審查結論的說服力，全國人大常委會可以在審查過程中對憲法的含義作出說明，但這些說明并非天然屬于憲法解釋。有關憲法含義的說明要實現向憲法解釋的轉化，除了應當符合上文所述解釋憲法的規范成因，還要符合特定的程序標準。
（一）說明憲法含義是合憲性審查的內在要求
1.合憲性審查的兩類權力基礎
和域外國家注重事后審查的做法不同，我國正在建構的是覆蓋事前、事中和事后各環節的合憲性審查制度，是一種“全鏈條”的審查模式。其中，事前審查是指在公權力行為動議階段的審查；事中審查是指在作出公權力行為過程中的審查，比如在法律草案起草、審議或討論階段的審查；事后審查是指在公權力行為作出之后、實施過程中的審查。它們雖然都被冠以“合憲性審查”的稱謂，但依據的權力基礎并不相同。事前和事中審查主要依據全國人大常委會享有的立法權，事后審查主要依據其所享有的監督權。
在事前和事中階段，開展合憲性審查是全國人大常委會依憲行使職權的應有之義，其規范基礎是憲法確立的法治原則�！稇椃ā沸蜓宰詈笠痪湟幎ǎ骸叭珖髯迦嗣瘛⒁磺袊覚C關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責�！庇纱诵玖藨椃ǖ淖罡叻傻匚弧�
為了使憲法的最高法律地位在規范層面得到保障，《憲法》第5條對法治原則作出系統規定。其中第1款明確宣告“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。在當代中國，“依法治國，首先是依憲治國”，“最關鍵的制度措施，就是要將依憲立法作為立法工作的基本原則，依憲治國必須要從法治工作的源頭和起始環節抓起，立法工作是全面依法治國各項法治工作的邏輯起點，有‘良法’才能有‘善治’”。
第2款規定“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，其中的“法制”是一個體系性概念，包括了立法、執法、司法和守法等法律規范制定和實施的各個環節。在所有這些環節中，憲法是不可被突破的底線，只有在“每一個立法環節都把好憲法關”，才能從源頭上推動憲法規則、原則和精神的落實。
第3款要求“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”，再次確認憲法最高法律地位的同時，客觀上要求立法機關在制定法律法規過程中自覺接受憲法的規范和引導，盡可能降低法律法規與憲法相抵觸的風險。
第4款和第5款分別從積極遵守和反對特權兩個維度確立了憲法的普遍約束力。對于應受憲法約束的全國人大常委會而言，這意味著應當主動采取措施使自身行為與憲法相一致。
2023年修改后的《立法法》直接體現了上述邏輯的要求。根據該法第23條和第36條，全國人大常委會在審議法律草案過程中，全國人大憲法和法律委員會應當對其中涉及的合憲性問題予以說明。此種合憲性審查依據的不是憲法監督權，而是法治原則之下立法應當符合憲法的基本要求。對全國人大常委會而言，只要決定行使立法權，就必須對立法進行合憲性審查，這是其應盡的義務。
在事后階段，全國人大常委會開展合憲性審查依據的是其所享有的監督權。所謂監督權是指“各級人民代表大會及其常委會為全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產生的國家機關實施的檢查、調查、督促、糾正、處理的強制性權力”，監督憲法實施是監督權的重要組成部分。
對全國人大常委會而言，監督權源自其在憲法中的地位。全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關，根據民主集中制原則的要求，國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院對它負責，受它監督，關于行使權力是否合憲的監督自然也被包括在內。在地方層面，地方各級人大及其常委會雖然不是由全國人大常委會產生，但同樣要受其監督。
監督權中包含的合憲性審查權在憲法和法律規范上有直接體現。根據《憲法》第67條第7項和第8項，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。遵循相同的邏輯，《立法法》第108條第1項和第2項作了更加細致的規定，把自治條例和單行條例也納入進來。
由此可以認為，即便《憲法》第67條沒有規定由全國人大常委會監督憲法的實施，它仍然可以在事后基于監督權開展合憲性審查。同前述以立法權為基礎的合憲性審查相比，以監督權為基礎的合憲性審查的突出特征在于，全國人大常委會對于是否行使監督權、是否開展合憲性審查享有較大的自由裁量空間。比較而言，同為全國人大常委會的職權，以立法權為基礎的合憲性審查強調的是其受羈束的一面，以監督權為基礎的合憲性審查強調的是其自主決定的一面。
針對以上論述可能出現的疑問是：既然合憲性審查可以分別依據立法權和監督權作出，那么《憲法》第67條第1項授權全國人大常委會“監督憲法的實施”豈不成了多余的規定？答案是否定的�！氨O督憲法的實施”自有其存在價值，全國人大常委會可以依據該職權發揮諸多重要功能。
一是指導功能。這主要表現為，其他公權力主體在依據憲法行使職權過程中，對憲法該如何理解、如何適用產生疑問，可以向全國人大常委會進行合憲性咨詢，由全國人大常委會提供權威指導意見，協助其他公權力主體正確實施憲法。
二是協調功能。這主要是指對黨的政策與憲法的協調。一方面，全國人大常委會可以針對特定憲法問題向黨的決策機構提供意見和建議；另一方面，黨的政策被明確提出之后，全國人大常委會需要對憲法能夠在多大程度上吸收和容納黨的政策進行評估，在此基礎上決定是否以及如何完善和發展憲法。
三是預防和兜底功能。我國憲法在實施過程中，有時會出現新情況、新問題，需要在憲法層面就如何應對新情況、解決新問題提出辦法，此時全國人大常委會就當仁不讓。例如，“2016年9月，十二屆全國人大常委會第二十三次會議根據憲法精神和有關法律原則，采取創制性辦法，及時妥善處理有關省拉票賄選案給地方人大工作帶來的新問題”。
與上述諸功能相比，合憲性審查雖然同為推進憲法實施、維護憲法權威的重要方法，但它對“監督憲法的實施”這一規定沒有強烈的依賴性。對于合憲性審查工作而言，《憲法》中“監督憲法的實施”的主要意義在于，可以進一步督促全國人大及其常委會健全工作流程和方法，使合憲性審查工作可以更加科學、高效地開展。
2.在合憲性審查過程中說明憲法含義的功能
隨著我國合憲性審查工作的深入開展，全國人大常委會開始直面實踐中存在的憲法爭議，并對其作出公開回應。在此過程中，全國人大常委會有時會對憲法的含義作出說明。由于合憲性審查的權力基礎不同，此類說明的功能存在差異，有必要予以區分。
對于基于立法權的合憲性審查而言，說明憲法含義主要有兩大功能。
一是全國人大常委會借此進行自我證成，論證自身行為符合憲法。前已論證，基于立法權的合憲性審查對全國人大及其常委會而言是一項應盡的法定義務，它們是否履行了此項義務以及履行義務的效果如何，均須通過特定方法作出判斷。全國人大憲法和法律委員會在審議法律草案的過程中對涉及的合憲性問題進行說明，事實上就是對憲法規范和法律草案進行對照分析的過程。在此過程中，全國人大憲法和法律委員會將不可避免地對相關憲法條款的含義作出說明，澄清系爭行為與憲法的關系，從而證成立法的合憲性，證明自身確實在認真履行依憲立法的義務。
二是主動接受監督，彰顯自身作為民意代表機關的正當性。從政治維度看，全國人大常委會代表的是人民意志，應當接受人民的監督。但是，人民是一種抽象的政治存在，無法以時刻在場的方式開展監督。相比之下，程序性監督是一種可取的替代方案。全國人大常委會公開說明憲法的含義，可以使其立法行為處于公民的密切關注之下。雖然公民不等于人民，但公民可以圍繞相關問題展開溝通、商談和辯論，由此形成的民主壓力，同樣可以督促全國人大常委會的行為盡可能與憲法相一致。
此外，公民還可以據此對全國人大常委會是否認真履行憲法職責作出判斷。全國人大常委會對憲法含義的說明未必絕對正確，如果其提供的是一種可爭辯的方案，且相關論證表現出對相關問題的審慎思考，即可被認為較好履行了依憲立法的職責。
對于基于監督權的合憲性審查而言，說明憲法含義的功能主要表現為增強審查結論權威性，說服其他國家機關予以接受。有學者在分析司法裁判的依據時，把對裁判結論起到支撐和證立效果的理由分為兩類：一類是實質理由，即通過其內容來支持某個法律論斷的理由，它的支持力完全取決于內容；另一類是權威理由，即因其他條件而非其內容來支持某個法律論斷的理由，這些條件中最重要的是來源，包括裁判依據提供者的身份、地位和選擇等因素。借鑒這一分析框架，可以將支持基于監督權的合憲性審查結論的原因分為兩種。
一種源自審查機關即全國人大常委會在國家權力體系中所處的地位，另一種則源自全國人大常委會為論證審查結論而提出的論據。全國人大常委會固然可以憑借最高國家權力機關常設機關的地位，要求其他國家機關服從其所得出的審查結論，但在注重提高合憲性審查能力和質量的當下，這是不夠的。對此，全國人大常委會進行詳細的憲法說理，在說明相關憲法條款含義的同時指出系爭行為的違憲情狀，讓被審查機關充分認識到自己的行為為何被糾正，可以進一步增強審查結論的說服力，減少被審查機關的抗拒心理，提高解決合憲性問題的效率。
（二）說明憲法含義與憲法解釋的或然性關聯
既然全國人大常委會在合憲性審查過程中有必要說明憲法的含義，那么能否直接視之為憲法解釋？受美國和德國經驗的影響，不少學者傾向于得出肯定的答案，對此本文并不贊同。在美國，憲法解釋由法院作出，根據法院在權力結構中的地位產生約束力，法院的等級越高，憲法解釋對下級法院和其他權力分支的約束力越強。在德國，憲法解釋的約束力源自《憲法法院法》，該法第31條規定，聯邦憲法法院的決定對聯邦與各州的權力主體均具有約束力，其效力與一般法律相當。
應當看到，美、德兩國憲法解釋的生成邏輯在我國的制度環境下很難成立。首先，在我國，雖然全國人大常委會享有憲法解釋權，但實踐中對憲法含義作出說明的往往不是全國人大常委會。在事前和事中審查階段，主要由全國人大憲法和法律委員會就法律草案的合憲性問題進行說明；在事后審查階段，主要由全國人大常委會法工委就其初步得出的審查結論給出理由。對憲法含義的說明通常包含在上述說明或理由當中。
問題在于，無論是全國人大憲法和法律委員會還是全國人大常委會法工委，它們在主體資格上都不能代表全國人大常委會，由它們作出的行為之效果并不當然地及于全國人大常委會。其次，盡管一份生效的法律或審查結論在程序上要經過全國人大常委會表決，但全國人大常委會表決的對象是法律草案或者審查結論本身，而非對憲法含義的說明，后者可以對全國人大常委會的表決行為起到輔助作用，但不會因為表決而獲得規范效力。最后，如果罔顧主體和程序上的差異，強行將對憲法含義的說明當作憲法解釋，不僅存在名不副實的問題，還會因為它們沒有強制約束力而降低憲法解釋的權威性，最終會弱化憲法解釋制度的價值。
在我國的制度和規范語境下，合憲性審查過程中有關憲法含義的說明只有符合特定條件才能轉化為憲法解釋，本文將其歸納為實體和程序兩個方面。所謂實體性要件是指說明憲法含義應當發生在真正需要解釋憲法的情形之中。前文對此已經作出系統總結，主要包括特定憲法條款的邊界不清、存在無法消除的歧義、不同條款之間存在張力以及出現了憲法未曾涉及的新情況等四種情形。據此，如果審查機關在合憲性審查過程中只是對審查對象是否合憲作出判斷，或者只是對不存在爭議的憲法條款的含義進行說明和強調，就不能視之為憲法解釋。
所謂程序性要件是指說明憲法含義應當經過特定程序的轉化才能成為憲法解釋。此處的程序主要是指更加嚴格的多數決以及公布流程。憲法是根本法，是人民意志的集中體現和規范表達。在人民無法直接出場的條件下，對憲法的發展和完善要訴諸更加民主的機制，以保證相關調整符合人民意志。這在我國憲法修改程序中有直接體現。根據《憲法》第64條，憲法的修改要由全國人大常委會或者1/5以上的全國人大代表提議，并由全國人大以全體代表的2/3以上的多數通過。
以此為參照，憲法解釋也應當適用比其他職權更嚴格的程序機制。鑒于全國人大常委會行使其他職權以全體委員的過半數為有效標準，憲法解釋案的通過標準以不少于全體委員的2/3為宜。憲法解釋案表決通過之后，應當及時在全國人大常委會公報、中國人大網以及全國公開發行的報紙上刊載，以在全國人大常委會公報上刊登的文本為標準文本。
由于憲法解釋案的作出要適用比合憲性審查決定更嚴格的標準，所以憲法解釋不能像美國或德國那樣隨合憲性審查決定的作出而生效，而是要有相對獨立的生成機制。具體而言，在合憲性審查過程中，面對合憲性爭議，應當先由承擔具體審查工作的機構判斷是否有必要解釋憲法。
如其認為有必要，應向全國人大常委會提出憲法解釋建議，由全國人大常委會對解釋憲法的必要性進行復核。如全國人大常委會復核無異議，則正式啟動憲法解釋審議程序，并以不少于全體委員2/3的多數表決通過憲法解釋案。憲法解釋作出之后，在事前和事中審查階段，由全國人大憲法和法律委員會據此對法律草案的合憲性作出說明，繼續推動立法工作流程；在事后審查階段，由全國人大常委會法工委據此得出合憲性審查結論，督促被審查機關主動糾正違憲行為，或者直接由全國人大常委會按照過半數標準作出合憲性審查決定。
五、結論
新中國成立以來歷部憲法文本的變遷表明，憲法解釋和監督憲法實施一直被視為兩項獨立的職權。隨著國家重視加強保障憲法實施的機制，憲法解釋和監督憲法實施的關系越發密切，但具體該如何界定二者之間的關系，特別是在當下如何界定憲法解釋與合憲性審查的關系，是憲法起草者留下的開放議題。
從我國憲法實施和監督的規范與實踐出發，本文認為：第一，我國憲法解釋有其特定含義，只有同時符合實體和程序要件的行為才可以稱之為憲法解釋；第二，合憲性審查是產生憲法解釋需求的重要場所，但其他非合憲性審查場合同樣可以為解釋憲法提供契機；第三，根據權力基礎的不同，我國的合憲性審查可以劃分為兩種類型，說明憲法含義在兩類審查活動中發揮不同功能；第四，合憲性審查過程中對憲法含義的說明是否轉化為憲法解釋，由全國人大常委會自行判斷。上述四個核心論點可以被進一步提煉為一句話：憲法解釋不一定發生在合憲性審查過程之中，合憲性審查過程之中對憲法含義的說明亦并不都屬于憲法解釋。
厘清憲法解釋與合憲性審查的關系，對于協調推進憲法解釋與合憲性審查工作具有重要意義。對于全國人大常委會而言，當務之急是明確憲法解釋的實體標準和程序機制。以此為基礎，在事前和事中審查階段，應當積極把握已經出現的憲法解釋契機，通過及時解釋憲法，為法律的制定和修改提供根本法依據。在事后審查階段，即便沒有正式作出合憲性審查決定，在必要的時候也可以解釋憲法。
此外，本文的研究結論也可為全國人大常委會之外的其他國家機關參與憲法解釋工作提供參考。除全國人大常委會之外，其他國家機關不同程度地享有規范制定權和監督權，它們同樣可以以這兩類權力為基礎在其職權范圍內開展合憲性審查，在此過程中可以提出本機關對憲法的理解和認識。如果相關憲法問題尚未達到解釋憲法的實體標準，就應當予以認可和支持，以鼓勵其充分運用憲法，在實踐中豐富對憲法條款的認知，讓可能存在的對同一條款的不同理解在實踐中展開競爭，為全國人大常委會正式作出憲法解釋創造條件。如果相關憲法問題已經符合解釋憲法的實體標準，那么其他國家機關不得自行解釋，而是要及時請求全國人大常委會作出憲法解釋。
作者：朱學磊，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《中國法律評論》2024年第5期。