數字經濟的立法模式選擇與制度體系構造
王延川
作者簡介：
王延川，中國人民大學法學博士，西北工業大學馬克思主義學院長聘教授、博士生導師。研究方向為數字社會治理、數字法治和民商法學。出版著作20余部。發表論文100余篇。獲科研與教學獎15項。主持國家級項目3項、省部級項目8項。
摘 要：
通過梳理國外數字經濟立法策略以及我國的數字經濟立法探索可知,“問題對策”立法模式是占主導地位的數字經濟立法模式,該模式導致數字經濟法律制度的“碎片化”以及數字經濟的“割裂式”發展。關于數字經濟立法,目前學界提出了回歸部門法和單行法兩種思路,但本質上仍然屬于“問題—對策”立法模式。數字經濟要素化和數字經濟法律體系化之間具有某種“契合”關系,因此“要素—體系”立法模式有其正當性基礎和實踐性價值。從系統論角度來看,數字經濟法律體系包括內部系統和外部系統,前者是基于數字經濟基本制度、基礎制度和關鍵制度而形成的“一以貫之”的規范體系;后者是數字經濟立法受頂層設計、部門法和地方立法影響而不斷完善的規范體系。我國應該制定《數字經濟法通則》,以統攝相關單行法和部門法中的數字經濟法律規范,最終形成數字經濟法律的體系化架構。
從2012年到2022年,我國數字經濟規模從11萬億元增長到50.2萬億元,多年穩居世界第二。2022年中央經濟工作會議明確提出“要大力發展數字經濟”。同年國務院發布《“十四五”數字經濟發展規劃》,提出到2025年我國數字經濟核心產業增加值占GDP比重達到10％。黨的二十大報告強調“要加快發展數字經濟”。2023年2月《數字中國建設整體布局規劃》發布,明確“要做強做優做大數字經濟”。
要發展數字經濟,優化數字經濟營商環境至關重要,而數字經濟法治則是最好的營商環境,尤以立法為重要基礎。雖然我國數字經濟立法“探索”已取得了一些成就,但仍存在諸多問題,如規制型制度遠多于激勵型制度,法律少而法規規章多,中央立法少而地方立法多,具體規則多而基本規則少,倡導性規則多而實操性規則少;法律法規和規章的銜接性和協同性較弱,數據基礎制度立法未見“突破”,與國際數字經濟法律治理實踐的互動不夠。數字經濟法律制度體系性程度較低的原因有二:一是缺乏構建制度體系的科學基點,二是采用了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的解決問題式立法策略。
從2021年開始,習近平總書記在多個場合倡導:“要完善數字經濟治理體系,健全法律法規和政策制度,完善體制機制,提高我國數字經濟治理體系和治理能力現代化水平。”《“十四五”數字經濟發展規劃》強調:“協調統一的數字經濟治理框架和規則體系基本建立。”黨的二十大報告強調要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”。
綜上,針對數字經濟這一重點領域和新興領域的法律體系化構建,既“迫在眉睫”，又“恰逢其時”。
王延川教授，等譯《算法社會：技術、權力和知識》
全球數字經濟立法策略與
“問題—對策”立法模式檢視
(一)全球數字經濟立法策略
在全球范圍內,數字革命引發經濟出現“顛覆性”變化,對此各國均以立法加以應對。各個國家通過立法來促進、引導和規范數字經濟成為趨勢,在數字經濟立法的不斷摸索中逐漸形成綜合、專項和折衷三種立法策略。
綜合立法策略是針對與數字經濟治理相關的廣泛內容展開統一性立法。英國《數字經濟法案》是綜合立法策略的代表,其內容涵蓋數字基礎設施、數字化內容管理、著作權保護、互聯網服務提供商義務、數字政府、通信管理局的具體職能和義務、公民獲取數字化服務權利等方面。法國的《數字共和國法案》和白俄羅斯的《關于發展數字經濟“第八號法令”》亦屬于此類立法策略。但需要注意的是,各國的綜合立法并非體系化立法。如英國《數字經濟法案》遠未涵蓋數字經濟重要領域,實質上只是針對數字文化創意產業的立法。
專項立法策略是針對數字經濟特定問題展開的立法。專項立法策略的代表國家是美國。美國數字經濟以市場為導向,通過頭部企業帶動。官方一方面鼓吹“技術中立”和“市場自由”,關注頭部企業的自治規范、法院判決和機構監管,甚少關注數字經濟立法;另一方面針對頭部企業和平臺的壟斷行為,也頒布了相關單行法予以應對。但這種立法也很難說是體系化的。
折衷立法策略介于前兩者之間,是針對數字經濟某一個領域較為系統化的立法。折衷立法策略的代表法域是歐盟。新近出臺的《數字服務法案》《數字市場法案》是這一立法策略的代表之作，但這兩部法案也并非數字經濟領域的體系化立法。一方面其以平臺為規范對象,旨在促進市場秩序維護與市場行為創新,內容包含數字反壟斷法、反不正當競爭法和產業創新促進法中的一些內容;另一方面其價值也比較單一,關注安全風險監管,忽視經濟效益促進。
總體來看,國外數字經濟立法內容涵蓋有限,多關注平臺治理,尤其是數字經濟背景下競爭法等特定法律的構建,而且具體規則居多,基本規則少,體系化程度不足。
(二)數字經濟立法的中國探索與“問題—對策”立法模式檢視
我國數字經濟迅猛發展,對數字經濟法律規范有著巨大需求。在對數字經濟立法的不斷探索中,形成了具有中國特色的數字經濟立法模式。首先,頂層設計“推動”的立法體制。黨中央、國務院高度關注數字經濟及其治理規則建設,針對數字經濟立法也有許多指示和部署。立法機關按照指示和部署積極立法,短短幾年時間,我國數字經濟立法已初具規模。其次,中央與地方“聯動”的立法格局。數字經濟比較復雜,數字經濟產業轉型和數字技術迭代較快,出于謹慎考慮,中央授權地方立法機關進行“試驗性”立法。近年來,各地相繼制定大數據條例、數字經濟促進條例(以下統一簡稱“條例”)以及相關管理辦法等,這些地方立法是數字經濟法律體系的必要組成部分。最后,多部門和多層次的立法架構。數字經濟治理涉及眾多相關部門,由多部門進行立法,形成了幾部單行法和眾多行政法規、地方性法規、規章和規范性文件組成的數字經濟法律規范架構。
我國目前針對數字經濟形成的法律規范架構具有強針對性和快回應性等優點,在數字經濟發展初期有利于解決特定問題和特殊問題。但是,隨著數字經濟向縱深發展,該架構非但難以發揮規范數字經濟的作用,而且出現了諸多問題: 其一,地方立法偏向促進經濟發展, 國家立法偏向安全風險規制, 立法價值失衡。其二, 數字經濟立法以部門立法和領域立法為主, 導致立法銜接不足, 缺乏系統性。其三, 法律法規和規章之間缺乏緊密聯系和有機銜接, 存在規則矛盾、沖突、重復以及規則疏漏等問題, 給法律適用帶來不便。其四, 容易產生規則的“碎片化”, 非但無法發揮數字經濟立法的聚合效應, 反而會“割裂”數字經濟。其五, 立法的“碎片化”導致難以提煉數字經濟基本制度, 降低了法律的涵攝能力。其六, 由于部門法“林立”或者“法出多門”, 未來的法律適用和修改將出現許多難以協調的問題。
綜觀國內外數字經濟立法,主要針對數字經濟的重點、難點和熱點問題的解決而制定,這就是所謂的“問題—對策”立法模式。“問題—對策”立法模式產生的主要原因在于:其一,數字經濟屬于新興事物,容易出現新問題,這些棘手的新問題需要迅速制定有針對性的立法。其二,對于數字經濟原理和規律的研究不夠,無法為數字經濟立法提供更為優化的思路。其三,數字經濟涉及的問題比較復雜,涉及不同主管部門,這些部門缺乏有效溝通和協調。該模式導致的“碎片化”法律規范難以有效回應數字經濟產生的結構性問題,甚至在一定程度上阻礙了數字經濟的跨界融合趨勢,亟需修正。
數字經濟立法思路新探索與
“要素—體系”立法模式的證成
“問題—對策”模式作為全球數字經濟立法采取的普遍模式,其并不利于促進數字經濟發展以及降低數字經濟風險,從數字經濟客觀規律以及我國數字經濟發展階段需要出發,探索新的數字經濟立法模式成為當前數字經濟立法的迫切問題。
(一)數字經濟立法思路的新探索
關于數字經濟法律制度構建,學者提供了眾多的思路,歸納起來有兩類。
1.回歸現行部門法(以下簡稱“部門法”)思路 該思路的要點在于,針對一些極其特殊的數字經濟法律關系制定單行法,但基礎數字經濟法律制度可以納入部門法,基于這種“納入”,部門法就可以統攝相關的數字經濟單行法。如數字經濟規范應該納入《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)以及其他公法規范體系之中。原因是法律具有普遍適用性,部門法可以涵攝數字經濟法律規范,傳統法律理論可以解釋數字經濟法律問題。許多部門法學者同意該思路。如民法應該在響應數字中國戰略、回應數字時代需求中不斷發展完善;經濟法應該在空間、主體和行為理論等維度上提煉數字經濟命題,并對數字經濟理論進行拓展;基于數字化對當代行政法核心結構的挑戰,數字行政法遇到轉型契機;數字經濟給知識產權制度帶來挑戰,應適時修訂相關法律以資應對;傳統反壟斷法的體系和分析框架已無法有效應對數字平臺壟斷問題,需要進行修正。
該思路的問題在于:一是從形式上來看,如果各部門法紛紛納入數字經濟法律制度,數字經濟法律制度勢必被分割,無法形成數字經濟法律的體系化,又會回到“問題—對策”立法模式的窠臼之中。二是從實質上來看,部門法建立在農業經濟和工業經濟基礎之上,數字經濟法律制度建立在數字經濟基礎之上,后者理應針對數字經濟構建與前者不同的數字經濟法律規范體系。第一個問題比較明顯,這里不再贅述。下面我們圍繞第二個問題進行說明。
首先,數字經濟法律體系與部門法生成的路徑不同。第一,部門法以具有主體性的個體作為理論和實踐的基石,其法律價值可以界定為個人自由以及以所有個人整體利益為基礎的社會正義。但是,進入數字經濟時代,以數據和算法為代表的數字技術逐漸消解了人的主體性,這讓新的數字經濟法律體系不再有自主性個體的預設,同時也修正了部門法的價值形式。第二,傳統部門法源于人與人的自主互動,法律存在于人們熟悉的慣例之中,國家立法只是對慣例進行確認后所得到的結果。數字經濟法律體系的產生方式則不同:一方面,數字技術的使用和數字經濟關系的生成并非來自于人與人的自主互動,而是來自于數字平臺及其數字權力的有意推行;另一方面,數字經濟規則也并非來自所謂的人與人之間的交互慣例,而是來自于兩個途徑:一是數字技術的自主運行規則,即“代碼之治”,二是數字平臺等針對數字技術使用而不斷積累的規則,即“算法權力之治”。如果國家立法機構對這些規則進行確認并上升為國家立法,將與應然的數字經濟法律架構背道而馳。因此,更為恰當的做法是,國家立法需要對上述“實然”數字經濟法律的價值進行重構,設計能夠平衡社會各方利益的數字經濟法律規范體系。但該平衡內藏的多元價值及其協調性規則與部門法的價值和規則相去甚遠。
其次,數字經濟是規模經濟、范圍經濟,具有網絡外部性、雙邊或多邊市場的性質,這一點和傳統經濟不同,故數字經濟法律制度與部門法在調整對象、調整方法和規則屬性方面都有很大不同,需要進行模式創新。如數據要素形成過程復雜、涉及利害相關人眾多、應用場景多變,不能以傳統的民法物或財產概念理解,虛擬財產亦是如此;算法不僅僅是一種軟件,更是作為交易者的代理人出現,且在很多情況下會基于自我優化產生“突變”,進而偏離交易者的意圖;智能合約雖然旨在實現當事人的交易意圖,卻不屬于傳統的合同范疇;數字平臺壟斷的認定,不能以傳統的“市場份額”和“消費者福利”來判斷;數字經濟領域出現的跨界競爭以及用戶的多歸屬性、多需求性,使相關市場的認定與傳統相關市場的實踐和理論漸行漸遠。關于數字經濟下的消費者保護,如果運用部門法,也有捉襟見肘之嫌。所以,將太多的數字經濟法律規范納入部門法這種“削足適履”的方法,非但無益于數字經濟糾紛的解決,反而讓部門法的例外性條款越來越多,最終破壞了部門法本身的體系性。
數字經濟法律關系涉及數字人(虛擬人格、人形機器人和人機交互等)、數字財產、數字行為等特殊因素,這些都超出了部門法的涵攝范圍,需要重構一套相匹配的規范體系,這些更具針對性、靈活性、細顆粒度（fine grain)和執行效率的規范體系才可以保證數字經濟關系的交互的活躍度、信任度及安全性等。總結數字經濟法律不同于部門法的獨立性,并以此指導立法實踐是數字經濟立法的基本問題。
2.單行法思路 有學者認為,我國數字經濟立法應該區分輕重緩急,以問題為導向,借鑒《民法典》成功經驗,采用從“零售”到“批發”的立法方法,成熟一個制定一個。這種針對特定數字經濟領域制定專門法律的呼聲很高。
單行法思路依然是前述“問題—對策”立法模式的翻版,其非但無法發揮數字經濟法律制度的聚合效應,反倒會造成法律之間的矛盾和沖突現象。以“個人信息”概念為例。在《中華人民共和國網絡安全法》(以下簡稱《網絡安全法》)、《民法典》《中華人民共和國個人信息保護法》(以下簡稱《個人信息保護法》)和刑法司法解釋中,個人信息的規定均有不同。關于個人信息的判斷標準,《網絡安全法》和《民法典》采識別說,而《個人信息保護法》則采相關說。關于個人信息的分類,《民法典》采私密信息和非私密信息的區分;《個人信息保護法》則采敏感信息和非敏感信息區分;刑法司法解釋則采敏感信息、重要信息和一般信息的區分。這些出現于不同單行法中的混亂概念及其不同認定，加大了法律適用的困難和成本。單行法制定中本身存在跨部門、跨領域、跨行業問題,而且不同的單行法立法主旨又各異,會將上述問題放大,如果缺乏體系性立法的統攝,勢必會造成法律規定大面積的矛盾和沖突。
在制定單行法的呼聲中,影響最大的就是制定“條例”。這是因為目前30多個省區市已經頒布了“條例”,而多個學者團隊在此基礎上開展進一步研究,撰寫了《數字經濟促進法(專家建議稿)》,提升了“條例”的影響力。有人認為這是體系性的數字經濟立法,但該觀點并不正確。梳理各地“條例”可知,其內容主要包括:總則(基本概念界定和協同治理主體等)、數字基礎設施建設、數據資源開發和利用、數字產業化、產業數字化、數字化治理(或治理數字化)、保障和激勵措施等內容。“條例”并非體系化的數字經濟立法,而屬于產業政策法,是對“十四五”時期國民經濟和社會發展綜合規劃以及數字經濟發展專項規劃的回應,適用范圍有很大限制。同時,“條例”表現為具體化制度,未提煉出數字經濟法律的理念、價值和基本原則,這讓“條例”少了“靈魂”,難以獲得體系化效果。各地頒布的“條例”也存在諸多適用上的弊端,如地方數字法治邊界擴張、地方數據保護主義、地方數字治理方式單一等挑戰,學者呼吁以國家立法形式實現其價值理念和內容上的統一。
關于數字經濟立法體系的構建,部門法論者和單行法論者都以既有的法律邏輯作為思維方式。法律邏輯是一種目的論方法,僅具形式性,以此作為數字經濟立法的支撐,會產生“看起來很美”卻無法真正促進數字經濟發展且保障數字經濟安全的規則體系。數字經濟立法需要本體論的指導方法。馬克思曾言:“無論是政治的立法或市民的立法,都只是表明和記載經濟關系的要求而已。”立法者只有將目光投向數字經濟本身,從數字經濟要素出發構建數字經濟法律體系才更具合理性。從數字經濟要素出發推演數字經濟法律體系屬于本體論方法,該方法可使數字經濟法律體系具有科學性與可適用性。
(二)“要素—體系”立法模式的證成
在反思“問題—對策”立法模式的基礎上,許多學者均提出構建數字經濟法律體系的主張。但是關于何謂數字經濟法律體系,不同學者觀點各異,差別很大。數字經濟立法需要尊重數字經濟的自身特點、內在規律和運行邏輯,科學構建數字經濟法律規范體系。為此,需要從數字經濟的客觀規律中尋找科學立法的基點,并以此為基礎構建數字經濟法律體系。
作為繼農業經濟和工業經濟之后的新經濟形態,數字經濟是以數據為關鍵生產要素、以現代信息網絡為主要載體、以信息通信技術融合應用為重要推動力促進效率提升和經濟結構優化的新經濟形態。從數字經濟定義中可以提煉出三種基本要素,即數據、算法和平臺。以數據、算法和平臺為基礎,還可以形成數字基礎設施、經濟產業等衍生性要素。圍繞數字經濟要素分別構成單獨的經濟形態,這些經濟形態的邊界不斷融合和滲透,共同組合成為數字經濟系統。
數字經濟法律體系的構建最適合采“要素—體系”立法模式。第一,農業經濟和工業經濟的立法以“主體—行為—財產”為要素,不同類型的主體、行為、財產的搭配產生了不同的法律部門。如民法、經濟法、行政法等。但在數字經濟背景下,主體、行為和財產的界限由于數字技術的使用而逐漸模糊化。如人工智能作為“智能體”引入經營中,其一方面構成交易的主體,同時表達交易意思;另一方面構成交易財產,作為交易債務的擔保,這就等于消解了交易中特定“主體、行為和財產”的作用。由于相當于部門法中的主體、行為和財產均被以數據和算法為基礎的人工智能所吸納,以人工智能為核心的相關數字經濟要素就成為法律制度中的顯性因素,并可以作為數字經濟立法為基點。第二,數字經濟立法以數字經濟要素為基點,必然導致數字經濟采取體系化模式。一方面,數字經濟各要素之間呈現互動關系,不同要素互為條件、相互強化、不斷融合。數據、算法和平臺之間具有交互共融的關系。數字經濟的行為主體是平臺,數據是行為決策的基礎,而算法則是行為決策者。算法的決策能力來自于大數據,而數據的記錄、提取、分析、整理、精煉依賴算法。數據和算法均依托于平臺,算法為平臺收集處理數據、挖掘數據價值的同時,還會執行平臺的指令,并優化平臺的架構。另一方面,數字經濟的諸要素數據、算法、平臺、基礎設施和數字產業都內含連接技術。數據是基于個人信息的連接。平臺是基于買家、賣家、廣告商、軟件生產商和用戶、輔助服務提供商等主體的連接,并疊加數據和算法等。基礎設施是基于信息、數據、技術和平臺的連接。產業數字化和數字經濟產業化是基于數據、產業和技術的連接。數字經濟的基本要義就是促進“連接”,該連接包括終端的連接、內容的連接、人與人、人與物、物與物之間的自動化連接、泛在連接,最終達到萬物互聯的狀態。數字經濟的連接基于數據技術,而連接反過來可以實現數據的自動化采集、集成和跨系統分發,又回到數字經濟要素的原點即數據,形成一個良性的閉環,然后繼續循環。為了促進數字經濟要素的融合性、滲透性和連接性，數字經濟立法不宜圍繞單個數字經濟要素采割裂式思路,相反應該考慮整體性和系統性思路,走體系化路子。
關于數字經濟立法,當務之急不是將數字經濟法律規范納入部門法,或者頒布針對特定領域的單行法,而是按照黨中央、國務院的部署,制定能夠統攝數字經濟法律關系的基本法,筆者姑且稱這部法律為《數字經濟法通則》(以下簡稱《通則》)。《通則》的作用在于:其一,拓展數字經濟法律的調整范圍,實現數字經濟治理普遍意義上的有法可依。其二,統合數字經濟法律價值和制度,凝結多元的立法機關力量,形成規范和治理的合力。其三,提煉數字經濟基本制度,以統帥數字經濟規則體系,提升對數字經濟交互關系的涵攝能力。其四,借機梳理目前散亂的數字經濟法律法規和規章,解決其中規則矛盾、沖突、重復以及疏漏問題,使得法律的內容更加明確,法律適用更為有效。當然,《通則》的制定和數字經濟法律某些基礎規范納入部門法以及制定針對特定領域的單行法并不沖突,但后二者要遵從《通則》的價值理念和基本內容。
數字經濟法律體系的內外系統
數字經濟法律體系不是宏觀的和抽象的政策與零散法律法規規章的結合,也不是針對解決特定問題的多個“分立”法律制度的結合,而應該是一個內容整全且具有內在聯系和外在協同效應的制度集合,一個富有邏輯和“層層遞進”關系的系統。對此,可以借用系統論方法構建數字經濟法律體系。
(一)以系統論引導數字經濟法律體系的構建
數字經濟法律體系是整體性制度集合,注重邏輯分層和各個層級的關系。而系統論的核心思想是系統的整體性,任何系統都是一個有機整體,其要素之間相互關聯,不可分割。系統論可以為數字經濟法律體系的整體性架構提供方法論,使得《通則》的制定更具科學性。
按照系統論的觀點,系統具有內部關系和外部關系。首先,系統由兩個或兩個以上的組分構成,每個組分之下也可以再細分為元素,這種細化一直要窮盡該系統內再無細分的可能性。系統內部系一整體,因為只有形成整體,且具有強“黏合度”,其作用才能大于組成整體的各個部分相加的總和。其次,系統是“處于相互關系中并與環境相互聯系(從而形成組織整體)的元素的集合”。系統具有開放性,這意味著系統與作為其環境的其他社會子系統之間存在交互關系。
依此,數字經濟法律體系也可分為動態的內部系統與外部系統。首先,數字經濟法律體系內部表現為動態系統。數字經濟法律體系內部具有規則的多層次性,具體分為基本制度、基礎制度和關鍵制度,這些制度隨著數字技術和數字產業的發展不斷調整和完善自身。其次,數字經濟法律體系外部也表現為動態系統。數字經濟法律體系受國家頂層設計、部門法規范和地方立法的深刻影響,這種影響促使數字經濟法律體系不斷調整。
(二)數字經濟法律體系的內部系統
數字經濟之所以形成一個獨立的系統,源于數字經濟要素的連接性,該連接性決定了數字經濟法律的核心理念為連接正義,在此基礎上推導出相應的價值和原則,形成數字經濟的基本制度。針對重要數字經濟要素提煉出激勵型規則體系和規制型規則體系,最終合并為數字經濟基礎制度。數字經濟要素的連接性和融合性使得數字經濟涉及廣泛的利害相關人,這些利害相關人必然成為一個治理共同體,針對這些利害相關人形成權利義務責任配置,構成數字經濟的關鍵制度。
1.數字經濟基本制度:價值理念與基本原則 農業經濟和工業經濟屬于“分立式”經濟形態,表現在法律理念上就是以“個體獨立”“意思自治”和“私有產權”為基礎的“區隔”正義。數字經濟立法的核心理念則是“連接正義”。如數據要素的價值在于使用,而非占有。即使要給數據確定產權,也并不需要界定數據屬于誰所有,而是強調數據相關方的使用權和收益權,這個思路的目的是推動數據互操作,使其發揮連接效應,讓更多的數據得以匯聚,達到一定的規模以發揮最大的效應。在人工智能行業,免費開源而非獨占性軟件成為一種常規,原因在于：一方面更多人應用開源軟件才能使其不斷更新迭代；另一方面開源方式可以免費培養出熟練使用軟件的員工,促使其成為構建未來應用程序的基礎架構。如西門子在為市場提供名為 MindSphere的開源產品時,將該產品描述為“基于云的開放式物聯網操作系統……可連接您的產品、工廠、系統和機器”。通過讓開源軟件與更多的行業場景連接起來,發揮開源軟件的更大效用,可以確保軟件開發企業持續獲益。數字經濟法律制度的設計應該以“連接正義”為指導,促進數字經濟要素之間的連接。
數字經濟要素的核心目標是聚合效應,而聚合的產生方式則是連接,因此“連接正義”成為數字經濟立法的核心理念。但是,數字經濟要素的連接也會帶來風險。數字經濟要素連接易產生個人信息外露,容易引發數據泄漏,形成數據壟斷,產生權利紛爭,數字經濟要素連接不均會導致“數字鴻溝”。為了促進效益,同時降低風險,從“連接正義”中可以推導出數字經濟立法的兩大價值,即發展和安全。
在數字經濟法律體系中,發展價值與安全價值相互依賴、共同作用,以降低經濟活動的不確定性,實現數字經濟的均衡和穩定發展。但是,數字經濟立法過程中卻存在二者不能兼顧、顧此失彼的情形。如各地頒布的“條例”的主要價值在于促進發展,對安全價值的關注不足。而國家層面的數字經濟立法卻反其道而行之,由于數字經濟立法過度重視風險防范,導致治理權限只要集中在政府手中,規制型制度遠多于激勵型制度,數字經濟執法過于嚴格,司法對新型數字產權保護不夠積極,這些現象不利于促進數字經濟高質量發展。未來立法應該追求數字經濟的相對安全而非絕對安全,針對新技術和新產業帶來的潛在風險,在全面客觀評估基礎上分級分類,只需對那些會給經濟發展帶來實質性損害風險的技術和產業采取監管措施。在風險可控范圍內盡量為新技術和新產業創新、數據流通、數字基礎設施建設提供發展空間。
從發展和安全價值中衍生出數字經濟法律的基本原則,其中前者衍生出激勵型原則,即數據驅動原則、鼓勵創新原則、共建共享原則；后者衍生出規制型原則,即公平競爭原則、包容審慎原則、彌合“數字鴻溝原則”。
2.數字經濟基礎制度:重點領域立法 數字經濟涉及的內容龐大,應該針對重點領域立法,形成數字經濟基礎制度。在數字經濟諸多要素中,最為關鍵的是數據要素、算法、平臺、數字產業、數字基礎設施等。數字經濟立法體系主要包括數據要素規則體系、算法規則體系、平臺規則體系、數字經濟產業規則體系和數字基礎設施規則體系以及數字經濟安全規則體系等。
關于數字經濟基礎制度的形成,立法機關需要注意兩個方面:其一,從數字經濟單行法、行政法規、部門規章、部門法和各地制定的“條例”中提取有用規則,并進行整合。其二,深入到數字經濟應用場景和新興業態的第一線,從異常活躍的各種“顛覆性”創新中發現、挖掘規則,以保證規則的合理性和可操作性。
3.數字經濟關鍵制度:協同治理系統 數字經濟的有效運行離不開政府、平臺、企業、社會組織、社會公眾等數字經濟要素的利害相關人的協同治理。數字經濟協同治理有其必然性和必要性。一方面數字經濟最大的特點是連接性,它將與數字經濟要素有關的各方主體連接在一起成為利害攸關的共同體,多方主體參與的協同治理成為數字經濟治理方式的必然選擇。另一方面隨著數字技術的廣泛運用以及數字產業化、產業數字化的深入推進,數字經濟生產交易出現新場景、新客體和新模式,傳統的政府單獨治理方式受到挑戰,需要建立多元協同的治理方式。
多元主體協同治理的實質是規范的多層次性。數字經濟發展迅猛,無法制定完備的法律應對其中產生的各種問題,除了依靠政府的執法機制體制之外,還需要將平臺自治規則、企業合規規則、行業組織技術標準等納入其中,以多層次的規范體系應對數字經濟的新問題。其中政府的執法功能旨在提升數字經濟的安全價值,其他主體的治理旨在平衡安全價值,促進數字經濟的發展。
4.數字經濟基本制度與數字經濟法律體系的穩定性 在數字經濟法律制度體系中為什么要規定基本制度呢?回答這一問題就等于部分回答了數字經濟為什么要采體系化立法模式,而非上述部門法思路和單行法思路這個問題。數字技術和數字產業易變,這種狀況使得數字經濟法律體系具有“動態”性質:數字經濟法律的對象即數據、算法、數字產業等在不同場景應用下有不同的表現,這讓相關規則“變動不居”;受到國際數字經濟治理規則的影響,數字經濟法律規則也會不斷改變;數字平臺治理規則需要融入法律體系中,使得數字經濟法律體系隨之變化;數字經濟協同治理涉及眾多主體,其中的利益訴求平衡會影響數字經濟法律的格局。雖然數字經濟法律制度具有易變性質,但由于受核心理念、價值導向和基本原則等基本制度的制約,故而具有相對穩定性。目前各地制定的“條例”之所以不屬于體系性法律,原因就是這些“條例”主要表現為具體制度,缺乏價值理念和基本原則統攝。因此,為了實現數字經濟法律制度的統一性,所有規則都要受數字經濟基本制度的統攝,將數字經濟法律的核心理念、價值導向和基本原則貫穿于整個數字經濟法律體系的整個形成過程中。
(三)數字經濟法律體系的外部系統
在數字經濟法律體系構建過程中,需要關注國家針對數字經濟發展與治理的頂層設計、數字經濟地方立法與中央立法的相互影響、部門法與數字經濟法律體系的關系,與這些外部因素之間的關系處理妥當，關乎數字經濟法律體系能否與時俱進、決定未來的《通則》能否有效回應數字經濟的制度需求。
1.數字經濟立法與頂層設計的“協同演進” 黨的十八大以來,黨中央、國務院出臺了一系列文件部署數字經濟建設和數字經濟治理,其中多涉及數字經濟立法規劃,目前眾多數字經濟法律法規和規章的頒布,基本上都是對立法規劃的具體落實。
數字經濟立法與頂層設計屬于“協同演進”關系,一方面立法過程中需要深刻領會頂層設計的目標和要義,將其中的重要理念和內容納入立法之中,如敏捷治理和協同治理等。另一方面需要對頂層設計的語句和內容進行某種“改造”,以合乎法律理論和實踐要求。
目前,數據基礎制度逐漸明朗,體系化的數字經濟立法也有了良好基礎,對此,國家應該抓住這次機遇,制定新的頂層設計,將制定《通則》列為下一步的立法計劃,并確定具體路線圖。
2.中央與地方數字經濟立法的“分工合作” 地方對數字經濟立法的普遍需求與中央數字經濟立法供給不足的矛盾造就了數字經濟立法央地“分工合作”局面。地方數字經濟立法是數字經濟法律體系的必要內容,而且地方立法的競爭也可以促進數字經濟立法的優化,所以,中央與地方數字經濟立法的“分工合作”還會持續下去。
地方立法對于數字經濟立法體系的助推作用在于:其一,地方立法率先提出“數字基礎設施”“數據權益”“數據權”“公共數據授權運營”等概念,豐富了數字經濟法律的內容。其二,各地相繼頒布的“條例”主要表現為激勵型規則,可以補充國家立法偏規制型規則的問題。
未來數字經濟立法工作的重心為:其一,梳理各地制定的“條例”,并針對各地數據要素市場培育、數字產業化和產業數字化、數字經濟基礎設施和數字經濟安全和治理實踐提煉共性規定和合理規定。其二,分析地方立法可能產生割裂全國數字經濟統一發展的問題,提出應對方案。其三,研究中央和地方數字經濟立法的“分工”,提煉中央立法和地方立法各自的內容清單。
3.數字經濟立法與部門法的“兼容互補” 在數字經濟法律體系構建過程中,需要處理好數字經濟法律體系與部門法的關系,為此需要厘清二者的邊界,以實現“兼容互補”。一方面數字經濟立法應該奉行制度最小化原則,以部門法無法涵攝的內容為對象,凡是部門法已有規定者,數字經濟立法時原則上不會重復;另一方面部門法也不得吸納過多的數字經濟法律規范,以免影響其穩定性。同時,處理數字經濟法律與部門法關系的另一個維度是,部門法多為救濟性規范,數字經濟法律多為預防性和促進性規范,所以,應該盡量將涉及數字經濟的救濟性規范放入部門法,但是要通過增加但書條款來體現數字經濟法律規范的特殊性。
需要注意的是,部門法吸納數字經濟法律規范只是一種立法技巧,并不等于這些被吸納的規范就轉變為部門法性質的法律規范。同時,部門法吸納數字經濟法律規范也增強了對數字經濟的適應性,使其向“數字時代的部門法”轉型。
系統不是封閉的,它奉行“從環境中來,再回歸環境”的觀念。數字經濟法律體系的內部系統和外部系統需要不斷更新,以避免走向封閉進而失去對經濟環境的適應性。雖然數字經濟法律體系會基于內部系統和外部系統的更新而處于變動狀態,但是由于受以“連接正義”為核心的數字經濟基本制度的統攝,其更具有相對的穩定性。
結 語
數字經濟不同于農業經濟和工業經濟,必然有其特殊的法律體系生成路徑和內容結構。選擇以數字要素為數字經濟立法的基點,以數字經濟內含的連接性為主線推導數字經濟法律價值和原則,并進而歸納數字經濟法律的規則內容和表現形式,最終構建數字經濟法律體系,一方面可以助推數字經濟長足發展,另一方面可以豐富數字經濟法的學科體系、學術體系、話語體系,推進中國特色社會主義法學理論的發展。將“要素—體系”立法模式落到實處的最好做法是制定《通則》。《通則》的內容具有全面性,包括總則(基本概念、理念、價值、原則)、數據要素制度、數字經濟產業制度、數字基礎設施制度、數字經濟保障制度、數字經濟安全制度、數字經濟協同治理制度、涉外規則、法律責任等。《通則》是對數字經濟法律制度的概括性規定,并不會排斥部門法中的數字經濟法律規則和數字經濟單行法,還會對后二者起到統攝作用,三者共同發揮數字經濟法律制度的體系化效應。