作者王力，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院講師，2022年于英國倫敦國王學(xué)院全球事務(wù)學(xué)院獲博士學(xué)位，2017年于中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)獲碩士學(xué)位，主要研究方向為風(fēng)險治理與應(yīng)急管理、政府監(jiān)管、環(huán)境政治與政策
Wang,L.,Demeritt, D., & Rothstein, H. (2022). “Carrying the black pot”: Food safety and risk in China’s reactive regulatory state. Regulation & Governance. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/rego.12467 (SSCI, Law Q1––11/152)
本刊物是規(guī)制與治理領(lǐng)域的國際旗艦期刊。
過去二十年來，國際上“更好監(jiān)管”運動(better regulation movement)一直鼓勵各國政府采納“險基監(jiān)管”(risk-based regulation)以提升監(jiān)管治理的科學(xué)性、有效性、正當(dāng)性和透明性。自發(fā)源于英美等盎格魯-薩克遜國家以來，該模式逐漸擴展到歐盟乃至OECD和部分發(fā)展中國家，被廣泛應(yīng)用于核能安全、環(huán)境保護、食品安全、職業(yè)安全、醫(yī)療質(zhì)量等多個監(jiān)管領(lǐng)域。OECD更是將這一模式稱為“最佳實踐”(best practice)。該模式要求監(jiān)管機構(gòu)不僅將科學(xué)的風(fēng)險評估——通常是對內(nèi)在危害、暴露概率和脆弱性的分析和評價——作為監(jiān)管決策的信息來源，更要作為優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)性約束準(zhǔn)則。這意味著監(jiān)管機構(gòu)既不應(yīng)當(dāng)也不能夠防控所有風(fēng)險，而是需要設(shè)定明確的事先目標(biāo)和“風(fēng)險容量”（risk appetite），并依據(jù)風(fēng)險分級序列成比例地配置資源或針對監(jiān)管對象進行差異化的干預(yù)，以使風(fēng)險在合理可行范圍內(nèi)降到盡可能低。
險基監(jiān)管的興起使得風(fēng)險監(jiān)管從“以風(fēng)險為對象的監(jiān)管”(regulation of risk)擴展到了“以風(fēng)險為工具的監(jiān)管”(regulation through risk)。同時，依照“風(fēng)險”進行干預(yù)而非確�！鞍踩保蚕笳髦O(jiān)管治理范式的轉(zhuǎn)換，即國家從傾向于無條件擔(dān)負無限的保護責(zé)任到有條件地進行有限度的精準(zhǔn)干預(yù)。該模式在各國被用作放松管制，降低行政負擔(dān)，優(yōu)化資源配置，提升監(jiān)管效能，并強化對執(zhí)法者監(jiān)督的工具。同時，監(jiān)管機構(gòu)也期望通過這一基于科學(xué)的風(fēng)險治理框架，在消減威脅社會運行的風(fēng)險（“第一序風(fēng)險”）的同時，調(diào)整公眾的風(fēng)險預(yù)期，減少監(jiān)管活動對公眾壓力的政治性反應(yīng)，并控制事后的問責(zé)風(fēng)險（第二序風(fēng)險）。
但是，以往關(guān)于險基監(jiān)管的研究主要聚焦西方國家，更關(guān)注各國對該模式采納而缺乏對模式執(zhí)行的深入分析。我們的研究以我國食品安全為例，通過對中央到地方各層級監(jiān)管者和企業(yè)的深度訪談，以及我國三個地區(qū)四個基層監(jiān)管所的案例研究，第一次對非西方世界應(yīng)用險基監(jiān)管進行了系統(tǒng)檢視。
我們發(fā)現(xiàn)，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，中國比歐盟更早全面采納了該模式（將企業(yè)分成ABCD四級，并施加不同頻次的干預(yù)），但是其后20年間始終未能有效執(zhí)行。其主要表現(xiàn)為基層監(jiān)管者在風(fēng)險打分評級中的“偏差常態(tài)化”(deviance normalisation) —— 很少給應(yīng)當(dāng)評為最高風(fēng)險的對象據(jù)實評級，反而調(diào)低其風(fēng)險級別為高風(fēng)險（合格），和巡查中對風(fēng)險評級結(jié)果的忽視乃至“逆向監(jiān)管” (adverse regulation) —— 對于低風(fēng)險對象進行高頻次監(jiān)管而高風(fēng)險對象低頻次監(jiān)管。
我們提出，我國的治理觀念（國家深厚的父愛主義保護傳統(tǒng)）、治理機制（運動式執(zhí)法作為競爭性的風(fēng)險排序與資源分配機制）、問責(zé)設(shè)置（以結(jié)果/事故規(guī)模為依據(jù)）和行業(yè)性的風(fēng)險分布結(jié)構(gòu)（高風(fēng)險主導(dǎo)的的普遍違規(guī)）塑造了這些監(jiān)管現(xiàn)象。
具體而言，我們的研究顯示，基層監(jiān)管者在風(fēng)險打分評級中“偏差常態(tài)化”的原因有三。第一，基層監(jiān)管者認為當(dāng)前我國正處于“社會主義初級階段”，在有限的經(jīng)濟社會條件下，普遍的高風(fēng)險難以規(guī)避（如原圖Figure 3中紅色柱狀顯示）。第二，給應(yīng)當(dāng)評為最高風(fēng)險的對象據(jù)實評級會直接導(dǎo)致對監(jiān)管對象的處罰甚至關(guān)停，但在監(jiān)管對象普遍違法的情境下“法難以責(zé)眾”，基層監(jiān)管者很難執(zhí)行處罰。第三，“史上最嚴(yán)食安法”彰顯了國家對食品安全風(fēng)險的“零容忍”，但也因其設(shè)定的高起罰點而削弱了基層的處罰自主性。基層監(jiān)管者實際只有“大炮”而無“大棒”。而當(dāng)監(jiān)管者考慮使用“大炮”時，中小食品經(jīng)營者作為弱勢社會群體所關(guān)聯(lián)的社會穩(wěn)定風(fēng)險又會使監(jiān)管者“投鼠忌器”。故而，監(jiān)管者只能將大部分本應(yīng)評為最高風(fēng)險的企業(yè)評為合格。
基層監(jiān)管者在巡查中忽視評級結(jié)果乃至進行“逆向監(jiān)管”的原因也有三個方面。第一，為回應(yīng)輿情而發(fā)起的自上而下的大范圍專項行動經(jīng)常擾亂基層監(jiān)管所根據(jù)轄區(qū)具體風(fēng)險評級制定的巡查規(guī)劃，導(dǎo)致資源擠占難以進行必要巡查，或者被迫進行大量無針對性、重復(fù)的巡查。第二，以緩解資源緊張為目的的風(fēng)險分級規(guī)定在實踐中因為高風(fēng)險占比太大（如原圖Figure 3中紅色柱狀顯示）、資源需求太大，反而容易導(dǎo)致資源緊張，難以落實。第三，更為重要的是，監(jiān)管效能和問責(zé)設(shè)置約束使得基層監(jiān)管者傾向于認為多巡查低風(fēng)險對象比高風(fēng)險對象更有價值。就監(jiān)管效能而言，低風(fēng)險多為大型經(jīng)營者，高風(fēng)險多為小型經(jīng)營者，大型比小型經(jīng)營者合規(guī)意愿更高，因而監(jiān)管者認為其多干預(yù)低風(fēng)險對象更加容易取得實效。就問責(zé)設(shè)置而言，基層監(jiān)管實行結(jié)果導(dǎo)向（主要依據(jù)是事故規(guī)模）而非程序?qū)虻膰?yán)格問責(zé)，在缺乏盡職免責(zé)保護的情境下，基層監(jiān)管人員更傾向多監(jiān)管大型經(jīng)營者（通常為低風(fēng)險）以防范因重大事故、重大輿情引發(fā)的嚴(yán)厲問責(zé)，而對于點多分散的小型經(jīng)營者，即便其通常為高風(fēng)險，監(jiān)管人員也僅僅進行低頻次監(jiān)管。
基于以上發(fā)現(xiàn)，我們提出險基監(jiān)管并非無條件適用，而是以良好的行業(yè)“風(fēng)險分布結(jié)構(gòu)”為前提。我們創(chuàng)新地區(qū)分了理想的風(fēng)險分布結(jié)構(gòu)（如原圖Figure 4中左側(cè)α正金字塔分布）和非理想的風(fēng)險分布結(jié)構(gòu)（如原圖Figure 4中右側(cè)β倒金字塔分布），并提出在非理想的風(fēng)險分布結(jié)構(gòu)下，險基監(jiān)管將強化而非緩解資源緊張。
我們還從觀念和風(fēng)格兩方面提出了中國反應(yīng)性的監(jiān)管路徑(reactive regulatory approach)，并將其與理想化的險基監(jiān)管模式(idealized risk-based regulatory approach)進行了對比，提出我國反應(yīng)性的監(jiān)管路徑抑制了險基監(jiān)管模式的執(zhí)行。
表2 （原文排序）反應(yīng)性的監(jiān)管路徑：與理想化的險基監(jiān)管模式對比
理想化的險基監(jiān)管模式 | 反應(yīng)式監(jiān)管路徑 | |
觀念 | 優(yōu)化社會成本和收益 | 保障社會穩(wěn)定和國家合法性 |
限制國家對個體權(quán)利干預(yù) | 滿足公眾需求并提供保護 | |
風(fēng)格 | 易接受權(quán)衡取舍并容忍負面 結(jié)果 | 難公開接受權(quán)衡取舍并容忍負面結(jié)果 |
穩(wěn)定、審慎、預(yù)期性的 | 變動、臨時性、反應(yīng)性的 | |
技治主義的、程序化的 | 政治性的、結(jié)果導(dǎo)向的 |
我們的研究表明，險基監(jiān)管的普適性并非不言自明，引入該模式應(yīng)當(dāng)審慎，并需要考慮潛在制度條件約束(問責(zé)、風(fēng)險排序和分配機制)和風(fēng)險分布結(jié)構(gòu)約束。同時，我們的研究也揭示出國家治理傳統(tǒng)，特別是我國風(fēng)險文化對風(fēng)險治理的挑戰(zhàn)，從而有利于從風(fēng)險角度理解我國國家和社會關(guān)系。最后，我們的研究也提供了風(fēng)險治理的“觀念-機制-行為(風(fēng)險選擇)”框架和“反應(yīng)式監(jiān)管路徑”，為理解風(fēng)險治理提供了分析工具和參照系。
就實踐而言，我國于2021年與世界銀行簽署了價值四億美元的貸款項目，支持我國食品安全領(lǐng)域的險基監(jiān)管模式建設(shè)。我們的研究有助于為這一項目的實施提供參考。
因本文的貢獻，第一作者王力獲得了在荷蘭阿姆斯特丹大學(xué)召開的ComplianceNet 2022年年會唯一的青年論文獎(Junior Paper Award)。