內容提要：習近平法治思想蘊含著深刻的依規治黨理論。該理論的原創性貢獻主要包括：創造性地提出“依規治黨”，并將其與“依法治國”一體而論；創造性地將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，強調全面推進依法治國必須處理好依法治國和依規治黨的關系；明確黨內法規與國家法律共同構成依法執政之“法”，依規治黨是依法執政的題中之義；堅持依法治國和依規治黨有機統一，科學指引管黨治黨和治國理政貫通在法治軌道上。習近平法治思想中的依規治黨理論及其原創性貢獻，充分表明習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化時代化的最新成果，集中體現了中國特色社會主義法治理論的重大創新發展，經典呈現了當代中國法治文明對世界法治文明的獨特貢獻。
關鍵詞：習近平法治思想；依法治國；依規治黨；黨內法規；治國理政
作者：王偉國，中國法學會黨內法規研究中心研究員。
本文原載《法學研究》2023年第3期第3-18頁。
引 言
堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設，是“中國之治”的一個獨特治理密碼。習近平法治思想將依規治黨納入全面依法治國戰略布局統籌謀劃、一體推進，運用法治思維和法治方式將管黨治黨與治國理政緊密結合起來，蘊含著深刻的依規治黨理論，作出了重大原創性貢獻。深刻把握習近平法治思想中的依規治黨理論及其原創性貢獻，有助于找到破解“中國之治”密碼的“金鑰匙”，有助于深刻領會全面依法治國之“全面”的真諦，有助于準確領悟中國特色社會主義法治與西方資本主義法治的根本區別。以此為前提，才能講好中國共產黨以自我革命引領社會革命、領導法治中國建設的故事，才能深刻體悟包含習近平法治思想在內的習近平新時代中國特色社會主義思想何以開辟了馬克思主義中國化時代化新境界，從而切實提升構建中國法學自主知識體系的底氣與能力。
習近平法治思想中的依規治黨理論的原創性貢獻可概括為三種形式：一是從無到有，二是從舊到新，三是從淺到深。提出“依規治黨”概念、將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系、強調全面依法治國必須正確處理依法治國和依規治黨的關系、強調堅持依法治國和依規治黨有機統一等，屬于第一種形式的原創性貢獻；明確“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”，提出“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”等，屬于第二種形式的原創性貢獻；明確“依法執政既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”等，屬于第三種形式的原創性貢獻。這種區分的理據及內在邏輯，可從以下四方面進行闡釋。
一、“依規治黨”概念的提出及其意義
2015年6月4日，習近平在聽取2015年首輪專項巡視匯報時強調：“要堅持依法治國、依規治黨，把紀律和規矩挺起來、立起來，嚴格按照紀律和法律的尺度，把執法和執紀貫通起來，使全面從嚴治黨的任務真正得到落實。”“依規治黨”概念在提出之初，就與“依法治國”一體而論，這充分體現了以法治思維和法治方式管黨治黨的鮮明導向。2015年10月，習近平在黨的十八屆五中全會上提出“全面從嚴治黨、依規治黨”，明確了全面從嚴治黨要走依規治黨的路子。2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》，該條例第2條規定了“尊崇黨章，依規治黨”，這是“依規治黨”概念第一次被載入中央黨內法規。2017年10月，黨的十九大通過的黨章修正案，把“堅持依規治黨、標本兼治”寫入黨章，而此前“依法治國”方略已經載入憲法，這就在黨章和憲法上完成了管黨治黨、治國理政方式的頂層制度設計。“依規治黨”概念的提出，“充分體現了中國共產黨在治黨理念、治黨思維、治黨方式上的深刻變革”。
（一）百年大黨管黨治黨經驗的凝練升華
中國共產黨自成立以來，在以偉大自我革命引領偉大社會革命的歷史進程中，在管黨治黨方面一直強調思想建黨和制度治黨。從黨的一大通過黨綱、黨的二大通過第一部黨章開始，黨就把黨內法規作為加強黨的建設、推進黨的事業的重要保障，并不斷通過理論創新、實踐創新揭示黨內法規的中國特色和時代內涵，豐富和發展馬克思主義黨建理論。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在制度治黨的長期實踐基礎上提煉形成了“制度治黨”的概念，繼而又創造性地提出“依規治黨”。
“依規治黨”是新時代管黨治黨的基本方式，是新時代全面從嚴治黨的治本之策，是對管黨治黨實踐經驗的總結、凝練與升華，對整個黨內法規建設和全面從嚴治黨都具有十分重要的統領作用。中共中央2016年12月印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》開宗明義地指出：“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。”“從嚴必依法度”，就是要求實行制度治黨。制度治黨中的“制度”，指的是黨的組織和黨員必須遵守的一切規矩。黨的規矩包括黨章等黨內規章制度、黨的紀律、國家法律，以及黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例。綜合而論，在治黨的諸多制度中，居于脊梁地位、發揮中堅作用的乃是黨內法規，制度治黨的重點和關鍵是“依規治黨”。
習近平堅持馬克思主義的立場、觀點、方法，繼承了社會主義發展史特別是中國共產黨歷史上形成的制度建設理論，并根據新時代的新變化新要求，在理論上不斷作出新概括。習近平關于依規治黨的重要論述，在第二次全國黨內法規工作會議上被集中概括為“十個堅持”，即堅持把依規治黨擺在事關黨長期執政和國家長治久安的戰略位置，堅持完善“兩個維護”制度保障，堅持把黨章作為管黨治黨總依據，堅持貫徹民主集中制，堅持圍繞黨和國家工作大局推進黨內法規制度建設，堅持高質量構建黨內法規體系，堅持執規必嚴、違規必究，堅持思想建黨和制度治黨同向發力，堅持依法治國和依規治黨有機統一，堅持抓好“關鍵少數”尊規學規守規用規。這“十個堅持”是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，深化了對黨的建設和黨長期執政的規律的認識，為推進新時代黨內法規制度建設、深化依規治黨提供了根本遵循。
（二）運用法治思維和法治方式管黨治黨的創舉
堅持依規治黨是在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的征程上，依法治國拓展為全面依法治國、從嚴治黨深化為全面從嚴治黨兩者交匯融合產生的重大戰略成果。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從強調發揮黨內法規的規范之用，發展為凸顯黨內法規的戰略之要，將黨內法規制度建設置于政治、法治、治黨、治國、治理的宏闊視野中加以定位。與之相適應，黨內法規的調整范圍不斷拓展，至黨的十九大提出要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，黨內法規的調整范圍延伸至黨組織和黨員領導干部的影響力所及范圍。2019年9月，黨中央修訂《中國共產黨黨內法規制定條例》，對黨內法規的定義作了較大幅度的修改。相較于以往，這一定義旗幟鮮明地將“黨的領導活動”納入黨內法規的調整范圍，反映了對黨內法規定位的重大發展。依規治黨強調把黨內法規作為管黨治黨的重要依據。黨的十八大以來，黨內法規在保持其政治性的基礎上，法治規范特性更加凸顯，為依規治黨注入了鮮明的法治元素，形成了運用法治思維和法治方式管黨治黨的鮮明導向。
首先，黨內法規作為規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度，屬于黨的制度體系中規范化程度最高的制度形態。黨內法規是確保黨的先進性與純潔性的專門規章制度。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。這一由黨章規定的黨的性質決定了，中國共產黨不僅需要受到國家法律的約束，還需要受到嚴于國家法律的制度規范的約束。正如習近平所指出的：“我們這么大一個政黨，靠什么來管好自己的隊伍？靠什么來戰勝風險挑戰？除了正確理論和路線方針政策外，必須靠嚴明規范和紀律。”黨內法規作為體現黨的統一意志、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度，不僅僅對黨加強自身建設進行規范，也對黨的領導和執政活動進行規范。在中國，能夠約束中國共產黨的只能是中國共產黨自己，而在能夠起到約束作用的制度中，黨內法規發揮著其他制度都不能替代的獨特作用。
黨內法規也是維護黨中央集中統一領導、保障黨長期執政的專門規章制度。中國共產黨是世界上最大的政黨，不論黨員數量還是黨組織數量，都是世界上任何一個政黨無法相比的。“治理好我們這個世界上最大的政黨和人口最多的國家，必須堅持黨的集中統一領導，維護黨中央權威，確保黨始終總攬全局、協調各方。”維護黨中央權威和集中統一領導，必然包括維護黨中央的領導制度以及程序和規矩。在這方面，黨的十八大以來制定出臺的《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨中央委員會工作條例》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》等黨內法規，就是鮮明的體現。
其次，黨內法規已經成為具有鮮明中國特色的法現象。黨內法規具有抽象性、普遍適用性、反復適用性等特點，其規范事項、制定程序和表現形式有明確而嚴格的規定。2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》還特別規定，凡是涉及創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規作出規定。黨內法規通過奠基于義務權利、職權職責等基本范疇，構建起一套實體性規范和程序性規范，以有效調整黨務關系。黨內法規既非對中國共產黨的黨組織和黨員賦予特權，亦非對人民群眾發號施令，而是通過規范黨員正確履行義務、行使權利，規范干部正確行使公權力，防止亂作為或不作為，對黨組織和黨員以及相關主體進行有效約束，從而成為中國共產黨自我革命的利器與法寶。在當代中國，中國共產黨所擁有的領導權，既不屬于國家政權機關權力（即狹義上的國家權力），也不同于通常意義上的社會權力，而是一種獨立的公權力類型，屬于對國家權力和社會權力的全面支配權，以及對公民的深度引領權。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確將黨的領導權和執政權劃入公權力的范疇。習近平指出，“只要公權力存在，就必須有制約和監督。不關進籠子，公權力就會被濫用”；“執政黨對資源的支配權力很大，應該有一個權力清單，什么權能用，什么權不能用，什么是公權，什么是私權，要分開，不能公權私用”。黨內法規作為開列黨的權力清單的主要制度載體，對黨如何加強自身建設從而提升領導力、如何發揮領導核心作用、如何行使執政權等進行規范。顯然，不論從形式上、內容上，還是從定位上，黨內法規已經成為專門規范中國共產黨的領導與自身建設活動的一類獨特的“法”。
進入新時代以來，中國共產黨始終保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定，牢記全面從嚴治黨永遠在路上、自我革命永遠在路上，并注重運用法治思維和法治方式正風肅紀反腐。堅持依規治黨，成為完善黨的自我革命制度規范體系的重要抓手，成為運用法治思維和法治方式管黨治黨的時代創舉。
二、將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系
依規治黨的核心要義可以歸結為“有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究”，形成完善的黨內法規體系是有規可依的必然要求。黨內法規的體系化，是黨內法規制度建設科學化水平的重要表征，也是政黨成熟的重要標志。進入新時代以來，黨從長期執政和國家長治久安的戰略高度堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設，黨內法規數量越來越多、涉及領域越來越廣，加之同時存在一些時間跨度長的黨內法規和散存于某些規范性文件中的法規規范，統籌推進黨內法規制度體系化建設既具有現實基礎，也具有必要性和緊迫性。在以習近平同志為核心的黨中央推動構建黨內法規體系的重大部署安排中，把形成完善的黨內法規體系作為建設中國特色社會主義法治體系的重大任務，具有劃時代意義。
（一）充分彰顯法治中國建設的獨特圖景
全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系。依法治國各項工作都要圍繞這個總抓手來謀劃、來推進。具體而言，就是要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。中國特色社會主義法治體系是個原創性概念，也是個具有中國特色的法學概念。黨的十八大以來，“全面依法治國發生的最大變化，就是把從嚴治黨納入到全面依法治國的范疇當中，把黨內法規體系納入到社會主義法治體系建設之中”。改革開放以來，我國的整個法治化建設有兩大任務：國家生活的法律化、制度化建設，執政黨黨內生活的規范化、制度化建設。將黨內法規體系明確納入中國特色社會主義法治體系之中，是將黨內生活法治化與國家生活法治化有機結合起來的重要體現。
將黨內法規體系納入法治體系之中、將黨內法規與國家法律一體建設，是百年大黨立足國情探索法治的創新成果。“我們要建設的中國特色社會主義法治體系，必須是扎根中國文化、立足中國國情、解決中國問題的法治體系，不能被西方錯誤思潮所誤導。”如果說建設中國特色社會主義法治體系是我們黨提出的具有原創性、時代性的概念和理論，那么將黨內法規體系納入法治體系就是這一理論原創性、時代性的典型體現。
（二）深刻反映中國特色社會主義法治體系的本質
“法治體系是國家治理體系的骨干工程。”我國的國家治理，依據的是“一元性多樣化”規則體系。就治理主體及其治理事項而言，這個規則體系至少包括黨章所統領的黨的制度體系（包括黨的路線方針政策、黨內法規、黨組織制定的配套性制度）、以憲法為核心的國家法律制度體系、以章程為根本的政治組織制度體系、以章程為龍頭的企事業單位制度體系、社會自治制度體系、適用于國內的國際規則等六類制度。國家治理的規則體系豐富多樣，而納入法治體系的只有國家法律和黨內法規兩類規則體系，這深刻反映了中國特色社會主義法治體系的本質，凸顯了黨內法規在國家治理體系中的獨特功能。
習近平指出：“我們要建設的中國特色社會主義法治體系，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。”這一論斷蘊含著深刻的政理與法理。以法治體系建設為核心的制度安排，始終強調堅持中國特色社會主義制度這一根本，中國特色社會主義制度始終是一切制度的源頭，而這一制度源頭主要由黨章這個黨的根本大法和憲法這個國家根本法匯聚而成。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，黨的領導本身就規定在國體之中，黨組織和黨員也深度嵌入國家政權之中，黨內法規作為規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度，必然會成為法治體系的重要內容和國家治理體系的重要構成，從而對確保在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家發揮無可替代的作用。
制度哲學理論認為，法律為制度的最高形態。黨內法規和國家法律都是黨的主張經過專門程序轉化形成的，分別為黨的制度和國家制度的最高形態。進一步而言，面對多元化的國家治理體系，中國共產黨既沒有泛化地采取法律多元主義，也沒有簡單地采用國家法律中心主義，而是立足中國特色社會主義制度實踐，將黨的制度和國家制度中的最高形態——黨內法規與國家法律，一并納入中國特色社會主義法治體系，而這一體系本質上正是中國特色社會主義制度的法律表現形式。將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，是完全符合國情的法治創舉，正如習近平所指出的，“我們有符合國情的一套理論、一套制度”，“我們是中國共產黨執政，各民主黨派參政，沒有反對黨，不是三權鼎立、多黨輪流坐莊，我國法治體系要跟這個制度相配套”。
（三）有力推動黨內法規制度建設高質量發展
把形成完善的黨內法規體系納入全面推進依法治國總目標，對增強黨內法規制度的系統性和有效性提出了新的要求。黨的十八大以來，黨內法規制定力度之大、出臺數量之多、制度權威之高、治理效能之好都前所未有。經過長期努力，在建黨100周年時，一個比較完善的黨內法規體系如期形成。黨內法規體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，以部委黨內法規、地方黨內法規為重要組成部分，由各領域各層級黨內法規組成的有機統一整體。按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調的原則，黨內法規體系以“1+4”為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度四大板塊。
形成比較完善的黨內法規體系，為推動黨內法規制度建設邁上高質量發展新階段奠定了堅實基礎。從“比較完善”到“更加完善”再到“完善”，需要一個接續奮斗的過程。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出“到2035年，各方面制度更加完善”。2021年1月，中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，明確要求到2025年“黨內法規體系更加完善”。2022年10月，黨的二十大將“堅持制度治黨、依規治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內法規制度體系”作為“完善黨的自我革命制度規范體系”的首要任務加以部署。黨的二十大通過的黨章修正案，在黨章總綱中的“堅持依規治黨、標本兼治”之后增寫“不斷健全黨內法規體系”，這就以黨的根本大法的形式強調了，形成完善的黨內法規體系是一個不斷健全完善的過程。為此，必須完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規制定力度，補齊制度短板，“要扭住提高質量這個關鍵，堅持問題導向，基礎主干法規要補上，作出的規定要切實管用。要把比較成熟、普遍適用的實踐經驗提煉為制度規定，使黨的領導和黨的建設各方面法規制度相協調，下位法規制度同上位法規制度相銜接，實體性、程序性和保障性法規制度相配套，形成整體效應”。
三、準確理解依法治國和依規治黨的關系
全面依法治國是一項系統工程，必須正確處理政治和法治、改革和法治、依法治國和以德治國、依法治國和依規治黨的關系。從法治理論創新上看，習近平法治思想第一次把依規治黨納入法治場域，從法治的黨政關系維度，習近平法治思想原創性地將中國法治結構劃分為依規治黨和依法治國兩個重要方面。黨的十八大之后，我國的法治建設實現了從“依法治國”到“全面依法治國”的升級轉型。把作為全面從嚴治黨重要范疇的依規治黨納入全面依法治國場域，在全面依法治國的框架中探討依法治國與依規治黨的關系，是習近平法治思想作為中國特色社會主義法治理論最新成果的重要體現，也是習近平法治思想與西方法治理論相區別的鮮明標識。
（一）依規治黨與依法治國作用互補
2018年8月24日，習近平在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：“要發揮依法治國和依規治黨的互補性作用，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。”這一論述，揭示了依法治國和依規治黨是中國特色社會主義法治建設的兩個重要方面，蘊含著依法治國和依規治黨具有互補性的內在邏輯。
1.依規治黨和依法治國作用互補的制度邏輯
黨內法規與國家法律由黨的主張根據實際需要和不同制度定位分別轉化形成。黨以偉大自我革命引領偉大社會革命的歷史表明，秉持初心和使命的中國共產黨為實現中華民族的偉大復興，會在一定歷史時期提出該時期應當遵循的理論、路線、方針和政策主張。從黨在局部地區執政到黨在全國范圍執政以及長期執政的過程中，黨的主張也是制定黨內法規或國家法律的先導和依據。結合黨內法規制度建設的實踐和我國民主政治的實踐，從制度間的銜接、協調及轉化角度，可將國家治理體系包括的關鍵性制度體系概括為：以黨的主張為統領的政策制度體系、以憲法為統領的國家法律制度體系、以黨章為統領的黨內法規制度體系。根據實際工作需要，黨的主張除了直接指導黨和國家事務外，或者轉化為黨內法規制度，實現對黨組織和黨員的規范，或者轉化為國家法律制度，實現對公民、法人及其他組織的規范。國家法律是在黨的領導下制定的，黨內法規是由有制定權的黨組織單獨制定或與有關國家機關聯合制定的，它們都體現了黨的主張，具有同源性。
黨內法規與國家法律從不同側面實施憲法關于黨的領導的規定。國家法律規定黨的領導，側重于確認黨的領導的法律地位；黨內法規規定黨的領導，側重于鞏固和保障黨的領導、規定具體的領導方式方法。例如，2019年的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。這就是從確認黨的領導的法律地位方面對立法工作提出的要求。憲法作為國家各種制度和法律法規的總依據，具有最高法律地位，為堅持黨的領導、保持黨長期執政提供了根本法律依據。同時，為實施好憲法相關規定，國家法律法規對黨的領導作出進一步規定。截至2022年4月，在現行有效的法律中，除憲法外，共有40部法律、17件有關法律問題和重大問題的決定明確規定了貫徹落實黨的領導有關內容；現行有效的行政法規中，共有29部明確規定了貫徹落實黨的領導有關內容。
通過國家法律明確規定黨領導相關工作的法律地位，通過黨內法規對黨的領導的方式、機制、程序等作出具體規定，蘊含著深刻的政理和法理：（1）黨務自理。黨如何領導，屬于黨務事項而非政務事項，黨務事項由黨根據憲法精神和黨章自主決定。（2）憲法授權。2018年憲法修正案在憲法第1條第2款中增寫“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，進一步強化了黨的政治主權代表身份和權威。中國共產黨對自身如何發揮政治主權代表的作用（即如何實施領導權）擁有創制性立法權。同時，由于憲法確立了黨對國家政權機關的領導地位，由身為領導對象的國家政權機關立法規定黨應當如何去領導它，不具有合理性和可操作性。從這個意義上講，黨內法規與國家法律都是實施憲法關于黨的領導規定的重要制度載體，具有互補性關系。
2.依法治國和依規治黨作用互補的主要體現
依法治國和依規治黨能夠形成互補之勢，必然發揮互補作用。依規治黨和依法治國作用互補，主要體現為兩個具有內在聯系的方面。
其一，依法治國是依規治黨的基礎和依托。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。全面推進依法治國，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。對于公權力而言，依法治國就是要管住“關鍵少數”，把權力關進法律和制度的籠子里。縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使權力可以造福人民，在法律之外行使權力必然禍害國家和人民。權力濫用、權力尋租和權力異化，是對法治的最大破壞、對人權的最大侵害、對執政黨權威的最大損害。依法治國必須依法治權、強化對權力的監督制約，要依法治官、從嚴治吏；領導干部必須自覺依法辦事、守法用法，其權力的運用必須接受法律約束。我國憲法在確立中國共產黨領導地位的同時，規定一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。這里的政黨也包括中國共產黨。作為黨的根本大法的黨章明確規定，黨必須在憲法和法律范圍內活動；《中國共產黨黨內法規制定條例》明確了黨內法規制定工作必須遵循的重要原則，其中就包括堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。這些都保證了依法治國能夠為推進依規治黨奠定堅實的法治基礎和依托。
其二，依規治黨是依法治國的引領和保障。黨的十八大以來，黨堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開，為依規治黨引領依法治國奠定了扎實基礎。在我國，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，且黨內法規在很多地方比法律的要求更嚴格。黨員要嚴格遵守法律法規，也要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高要求。基于此，依規治黨能夠促使各級黨組織和全體黨員牢固樹立規則意識、程序意識、法治意識，弘揚社會主義法治精神，從而有效領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，有效推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，高水準引領依法治國。同時，黨內法規率先作出嚴格要求，可以促進國家法律不斷健全完善，產生以良好黨風帶動政風社風民風、依規治黨引領依法治國的效果。
全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力。黨的十八大以來，黨內法規對黨的指導思想作出了充分的制度化表達，對于各級黨組織和廣大黨員、干部始終在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，具有重要的保障作用。如果說“堅持黨對全面依法治國的領導”事關全面依法治國的政治方向，是推進全面依法治國的根本保證，那么依規治黨就是對這一根本保證的“關鍵保證”。
（二）依規治黨成效攸關依法治國成色
習近平直面當前黨內法規制度實施狀況，在中央全面依法治國委員會第一次會議上提出：“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。”這從更深層次上揭示了依規治黨對依法治國的決定性意義，創造性地將法治信仰從民眾對法律的信仰拓展到黨員對黨內法規的信仰，并以對黨內法規的信仰引領和強化對法律的信仰，實現了對鄧小平關于“沒有黨規黨法，國法就很難保障”重要論述的創造性轉化和創新性發展。
1.黨內法規的實施狀況決定了“依規治黨深入黨心”具有針對性
“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”這一創新性論斷，最初是針對黨內法規的實施狀況提出的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把加強黨內法規制度建設擺在更加突出位置，加強頂層設計和統籌謀劃，全方位、立體式推進建章立制工作，已經形成比較完善的黨內法規體系，有規可依的問題基本得到解決。但是，黨內法規的實施還是薄弱環節和明顯短板，有規不依、落實不力是目前存在的主要問題。例如，個別部門執行制度先緊后松、上緊下松、外緊內松，制度成了“橡皮筋”“稻草人”，產生“破窗效應”；一些黨員領導干部黨規意識淡薄，執規能力不強，對出臺的黨內法規不學不懂不了解，沒有真正把制度要求落實到位。
“制度制定很重要，制度執行更重要。”制度的生命力在于執行，制定出臺黨內法規制度而不去嚴格執行，不僅損害黨內法規制度的嚴肅性和權威性，也損害黨中央的權威和黨的形象。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央狠抓黨內法規制度實施，從知規、執規、評規、督規、護規等方面進行整體部署和推進；“從中共中央政治局立規矩開始、從制定落實中央八項規定破題、從最高領導層做起，以行動作號令、以身教作榜樣，一以貫之嚴格執行各項制度規定，為全黨樹立了典范、作出了表率，產生了強大號召力”；把提高黨內法規執行力擺在更加突出位置；加強學習教育，把重要黨內法規列為黨委（黨組）理論學習中心組學習的重要內容，黨校（行政學院）、干部學院重要教學內容，以及法治宣傳教育規劃重要任務；落實黨內法規執行責任制，做到有規必執、執規必嚴，開展黨內法規實施評估工作，強化監督檢查和追責問責。習近平在黨的二十大報告中強調“增強黨內法規權威性和執行力”，進一步為“依規治黨深入黨心”作出了極具針對性的部署要求。
2.信念與制度的關系決定了“依規治黨深入黨心”具有深刻性
認知科學認為，人類的意識與認知是以信念為基礎的。如果參與人對制度的信念動搖了，制度對參與人的約束也就不存在了。信念是制度得到切實有效執行的內在力量，是制度能夠發生實效的主觀要素。大量黨員干部違紀違法的案件表明，一些黨員干部犯錯誤并非因為不懂黨紀國法，而是明知故犯。這樣的人，在日常工作生活中通常信奉“潛規則”、漠視“明規矩”。為什么在有“明規矩”的情況下，仍有人熱衷于“潛規則”？這就要從信念與制度關系原理加以認識。
習近平深刻指出：“理想信念是‘主心骨’，紀律規矩是‘頂梁柱’，沒有了這兩樣，必然背離黨的宗旨，做人做事就會走偏走邪，思想就會百病叢生，人生就會迷失方向。”“為什么黨內這么多高級干部走上犯罪的道路？根本原因在于理想信念動搖了”，“一個人戰勝不了自己，制度設計得再縝密，也會‘法令滋彰，盜賊多有’”。雖然黨內法規的實施最終依靠中國共產黨黨內紀律保障，但在大多數時候大多數情況下，主要依靠黨組織和黨員對黨內法規的自覺遵守。只有黨員干部切實敬畏黨內法規制度并將黨內法規內化于心，自覺按照黨內法規要求活動，依規治黨才能深入其心。如果黨員干部對黨內法規制度的信念動搖了，就不可能真正尊規，也難以認真學規守規用規，只能通過事后追責與懲處促使其警醒。
如果說信念屬于“相信”的更高層次，信仰則是最高的信念。習近平指出，“憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰”，“應該把尊法放在第一位，因為領導干部增強法治意識、提高法治素養，首先要解決好尊法問題。只有內心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治”。因此，必須追求“依法治國深入民心”的效果。將這種理念運用到依規治黨之中，就是強調“依規治黨深入黨心”。為此，必須要遵循信念與制度關系原理，在注重規范懲戒、嚴明紀律底線基礎上，更加注重引導人向善向上，發揮理想信念和道德情操的引領作用。同時，這就對黨內法規的質量提出了更高標準、更嚴要求。高質量的黨內法規應從黨性著眼、從人心人性入手，基于私、畏、從、衡等人性假定作出制度安排，通過發揮黨內法規的教育、引導、評價、制裁等功能，實現黨員從人性假定到德性要求的升華，達到依規治黨深入黨心的效果，進而促進依法治國深入民心。
3.領導干部的角色和黨內法規的作用決定了“依規治黨深入黨心”具有關鍵性
領導干部在推動“依法治國深入民心”中扮演著引領示范的重要角色。“領導干部具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、監察權、司法權，是全面依法治國的關鍵。”黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，主要通過領導干部的具體行動和工作來體現、來實現。各級領導干部在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度。領導干部尊不尊法、學不學法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在心上，并且會在自己的行動中效法。各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。同樣地，依規治黨也必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，并把抓“關鍵少數”和管“絕大多數”統一起來，以各級領導機關和領導干部帶頭尊規學規守規用規，帶動全黨遵規守紀；要深入開展紀律教育，加強學習宣傳教育，使黨員、干部增強紀律意識，把黨章黨規黨紀刻印在心上，形成尊崇黨章、遵守黨紀的良好習慣。
黨內法規在促進領導干部帶頭尊法學法守法用法、保障法治建設中發揮著獨特作用。1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”鄧小平關于黨規國法關系的論述，旗幟鮮明地強調了黨內法規對國家法律的保障作用，為中國共產黨人進行社會主義法治建設提供了重要指引，推動形成黨內法規制度建設與國家法律制度建設的良性互動。隨著黨的領導不斷加強和完善，黨關于黨內法規作用的認識也日益深化。進入新時代以來，黨內法規在法治建設中的作用更加凸顯。黨的十八屆四中全會明確提出，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。
習近平在為第二次全國黨內法規工作會議所作重要指示中強調，“要發揮好黨內法規在維護黨中央集中統一領導、保障黨長期執政和國家長治久安方面的重大作用，在推進新時代黨的建設新的偉大工程、落實全面從嚴治黨方面的重大作用”。黨內法規的這些作用，是政治保證性與法治保障性相統一的集中體現。在具體層面，黨內法規對于保障法治建設的作用可從兩方面觀察。一方面，作為黨的根本大法的黨章在總綱中規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，在黨員必須履行的義務中規定“模范遵守國家的法律法規”等，對各級領導干部做尊法學法守法用法的模范進行了根本規范。另一方面，其他黨內法規在不同層面落實黨章的規定。例如，中共中央辦公廳印發《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》，明確將“國家法律法規”列為學習內容；圍繞法治建設，中共中央辦公廳單獨印發或與國務院辦公廳聯合印發了一系列關于領導干部責任的黨內法規，包括《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《法治政府建設與責任落實督察工作規定》《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》等。《中國共產黨紀律處分條例》還專章規定了對違法犯罪黨員的紀律處分。這些具體的黨內法規制度，對于促進黨員領導干部做尊法學法守法用法的模范，具有重要保障作用。唯有依規治黨深入黨心，才能確保相關法規制度得到普遍有效的實施，才能以黨員領導干部的模范帶頭作用引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。
四、堅持依法治國和依規治黨有機統一
依法治國和依規治黨的關系既然如此緊密，在黨的堅強領導下通盤謀劃、統籌推進依法治國和依規治黨，將管黨治黨與治國理政貫通起來，就順理成章了。2012年12月，習近平就在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上指出：“新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。”2016年12月，習近平在為第一次全國黨內法規工作會議所作重要指示中指出：“我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。”2017年10月，習近平在黨的十九大報告中明確提出堅持“依法治國和依規治黨有機統一”，并將之作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略“堅持全面依法治國”的重要內容。2020年11月，習近平在中央全面依法治國工作會議上進一步強調：“要堅持依法治國和依規治黨有機統一，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。”堅持依法治國和依規治黨有機統一，體現了中國共產黨對依法執政認識的深化，表明中國共產黨將管黨治黨和治國理政貫通在法治軌道上的鮮明態度，“是中國式法治現代化新道路的鮮明特征”。
（一）依規治黨成為依法執政的題中之義
黨的十一屆三中全會以來，黨把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式。1997年9月，黨的十五大把政治體制改革、黨的執政方式改革同發展社會主義民主聯系起來，同社會主義現代化建設聯系起來，首次提出依法治國、建設社會主義法治國家，并強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。2002年11月，黨的十六大首次提出“執政能力”的概念，并要求各級黨委和領導干部從五個方面提高黨的執政能力，依法執政能力是其中之一。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確指出：“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。”至此，“依法執政”作為黨治國理政的基本方式得以確立。隨著中國特色社會主義進入新時代，黨對依法執政的認識更加深入，依法執政理念進一步深化。這集中體現為依法執政之“法”從國家法律拓展至黨內法規，管黨治黨與治國理政、全面從嚴治黨和全面依法治國更加緊密地結合起來。這是對堅持和加強黨的領導的內在要求認識不斷深化的結果。
改革開放新時期，鄧小平在提出堅持黨的領導的同時，著力提出了改善黨的領導的重要任務。他指出，黨委的領導主要是政治上的領導，但也不能忽視黨的思想領導和組織領導。黨的十二大通過的黨章在總綱中規定：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。”這一表述延續至黨的十九大前夕。黨的十九大通過的黨章修正案將該表述修改為：“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”作這樣的修改，更加明確了黨在中國特色社會主義各項事業中的領導地位。習近平深刻指出：“我們黨是最高政治領導力量，黨是領導一切的，總攬全局、協調各方，這就決定黨內法規制度建設必然要涵蓋黨的領導和黨的建設各個方面，意義十分重大。”他在黨的二十大報告中進一步強調，“黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實”，為此他提出“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，完善黨中央重大決策部署落實機制”等要求。作為規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度，黨內法規無疑承擔著落實這些重大部署要求的使命。黨內法規不僅規定“黨內的事”，相當一部分黨內法規還要規定“黨的事”。由此，黨內法規作為執政依據的特征顯現出來，黨內法規與國家法律共同構成黨依法執政之“法”，黨堅持依法執政需要“雙輪驅動”，一個輪子是依法治國，另一個輪子是依規治黨，這兩者必須齊頭并進。
依規治黨成為依法執政的題中之義，不僅是對依法執政依據認識深化的必然結果，也是對中國共產黨依法執政實踐邏輯的精準揭示。黨依法執政的核心問題，是科學界定黨的組織與國家政權機關、政協、人民團體、國有企事業單位等非黨組織之間形成的領導與被領導關系。在如何規范黨政關系問題上，西方國家主張黨政分開，對黨政關系以及黨際關系的規范主要依靠國家法律，要么依據憲法明文規定或者憲法慣例，要么適用政黨法或者社團法。獲得執政地位的政黨組織，主要是通過議會中的黨員議員、內閣中的黨員官員等個人的公務行為選擇來體現政黨組織的意愿。而中國式現代化過程中的政治實踐與法治實踐則并非如此。在如何正確對待我國黨政關系這一重大理論和實踐問題上，習近平指出，“中國共產黨是執政黨，黨的領導地位和執政地位是緊密聯系在一起的。黨的集中統一領導權力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式”。就依法執政的實踐而言，主要依靠黨內法規來規范這種領導與被領導關系；至于這些領導對象與其管理對象之間的關系，則主要依靠國家法律或者組織章程來規范。黨內法規直接規范黨委執政行為、深刻影響政府行政行為、間接影響公民個人行為。黨通過制定和實施黨內法規來影響國家法律的制定和實施，以保證執政目標的實現，這與黨要善于通過國家政權機關治國理政是契合的。作為長期執政的執政黨，中國共產黨所制定的黨內法規的一個顯著且獨特的屬性就是執政性。黨通過制定和實施用以加強和改進黨的領導和執政活動的法規制度，調整黨的組織與人大、政府、政協、監察機關、司法機關、人民團體、國有企業事業單位、軍隊等形成的領導與被領導關系，既支持它們依法依章程履行職能、開展工作，又保證黨的理論路線方針政策和黨的決策部署得到落實。特別是，黨對全面依法治國的領導，具體體現為黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，而這些領導活動所依據的制度中，主要的是黨內法規。
綜上，堅持依法治國和依規治黨有機統一，是中國共產黨在管黨治黨和治國理政新實踐中探索出來的新經驗、概括出來的新理論，這是在對依法執政依據認識深化和依法執政實踐經驗提煉基礎上的理論升華。
（二）在法治軌道上貫通管黨治黨和治國理政
黨的十八大以來，圍繞“在法治軌道上”推進黨和國家各項事業的發展，習近平在不同場合發表了很多重要講話。在黨的二十大報告中，習近平進一步創造性地提出“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”戰略命題，“其核心要義是把經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、國防軍隊建設、黨的建設，國家治理、政黨治理、政府治理、軍隊治理、社會治理、‘一國兩制’、對外事務等納入法治軌道”。堅持依法治國和依規治黨有機統一，將管黨治黨和治國理政貫通起來并納入法治軌道，是“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”的應有之義，也是中國式法治現代化的一個鮮明特色和顯著優勢。
依規治黨所依據的黨內法規與依法治國所依據的國家法律，具有高度的內在統一性、本質和價值的一致性，二者同屬中國特色社會主義法治體系，同屬國家治理體系，統一于中國共產黨依法執政。全面依法治國的一個突出特點，就是充分運用法治思維和法治方式將治黨與治國緊密結合起來。黨的十八大以來，黨中央堅持憲法修改和黨章修改相協調，推動黨的領導入憲入法入規，以法治思維和法治方式推進黨和國家各項事業和各項工作。這些都決定了，堅持依法治國和依規治黨有機統一，就是將管黨治黨和治國理政貫通在法治軌道上。推進依法治國和依規治黨有機統一，離不開依法治國和依規治黨統籌協調的體制機制。黨中央組建中央全面依法治國委員會，“這是我們黨歷史上第一次設立這樣的機構，目的是加強黨對全面依法治國的集中統一領導，統籌推進全面依法治國工作”。
（三）確保國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障
習近平先后強調：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”“要發揮依規治黨對黨和國家事業發展的政治保障作用，形成國家法律和黨內法規相輔相成的格局。”形成國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局，也是堅持依法治國和依規治黨有機統一的內在要求。依法治國所依之“法”是指國家法律，依規治黨所依之“規”是指黨內法規，而國家法律和黨內法規各有側重、功能互補。進入新時代以來，黨內法規與國家法律呈現更加緊密融合的特點，二者分工不分家，并行不悖、殊途同歸，相輔相成、良性互動。某些情況下，國家法律也成為特定黨內法規的直接制定依據。有學者對108部中央黨內法規的制定依據進行了統計。統計的數據顯示，黨內法規的制定依據包含國家法律的有47部，占比43.5%。這充分體現了黨內法規與國家法律之間的緊密關系。
由于黨內法規與國家法律各自的調整對象、調整方式等存在差異，要形成國家法律和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局，確保依法治國和依規治黨有機統一，關鍵要準確把握“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”的基本要求，既要防止國家法律越界于黨內法規，直接規定諸如黨組織的設立與運行、黨的工作體制機制、黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分與組織處理等本應由黨內法規規定的事項，也要防止黨內法規越界于國家法律，直接對專屬國家法律調整的事項（特別是涉及立法法明確規定的法律保留事項）作出規定。在把握黨內法規與國家法律的關系時，要警惕諸如通過制定黨內法規來規定一切、因嫌麻煩圖方便而對本應立法的事項立規、似是而非地將本應以國家機關名義制定和實施國家法律的事項改由以黨的機關名義制定和實施黨內法規、謀求部門利益“法規化”、改變法定權責結構等錯誤做法，避免造成黨內法規調整范圍非理性擴大，堅決防止和嚴肅糾正明顯違背堅持依法治國和依規治黨有機統一基本要求的各類現象。
結 語
習近平法治思想中的依規治黨理論，一方面以解決大黨獨有難題的清醒和堅定，以自我革命引領社會革命的自信與自覺，遵循“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”的深刻邏輯，將法治思維與法治方式運用于管黨治黨之中，強化“治黨必依黨規”的意識，以“黨規必成體系、立規必重質量、執規必動真格”三位一體為工作重點；另一方面，將管黨治黨和治國理政貫通在法治軌道上，將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，注重處理依法治國和依規治黨的關系，堅持依法治國和依規治黨有機統一，拓展依法執政之“法”的外延，努力形成國家法律和黨內法規相輔相成格局，呈現中國式法治現代化的鮮明特色和顯著優勢。習近平法治思想中的依規治黨理論及其原創性貢獻，立基于中國共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律，著眼于確保黨堅守初心使命、始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，以法治思維與法治方式書寫了百年大黨跳出“歷史周期率”的第二個答案的精彩篇章，極大豐富和發展了中國特色社會主義法治理論，充分彰顯了習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化時代化的最新成果，經典呈現了當代中國法治文明對世界法治文明的獨特貢獻，當之無愧地成為構建中國法學自主知識體系的寶貴資源。
關鍵詞：習近平法治思想；依法治國；依規治黨；黨內法規；治國理政