數據已經成為與土地、勞動力、資本、技術并列的第五大市場要素，其基礎資源作用和創新激勵作用愈發明顯。然而，我國數據產業并未達到多層次、高質量的發展水平，數據要素市場化配置已經進入規則瓶頸、制度瓶頸的階段，面臨著確權難、交易難、保護難三個核心難題。對此，亟需形成科學有效的體系性改革方案，運用法治思維助推數據要素價值的實現。
一是完善數據要素市場化配置的頂層制度。在《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》的基礎上，進一步明確個人數據、企業數據、公共數據分類分層確權機制，充分發揮市場在數據要素資源配置中的決定性作用。同時，針對數據要素市場化配置改革、數據產權保護、數據交易與安全管理、數據資產會計入賬和資產評估等重要方面研究制定具體的規則和指引。
二是科學布局數據要素立法整體規劃。我國數據要素立法宜在《個人信息保護法》和《數據安全法》的基礎上，緊緊繞數據市場發展的現實需要，采取先易后難、先地方后中央、先標準后法規的立法模式。首先，數據要素立法應先易后難。在現階段數據權屬爭議較大的情況下，宜優先對市場最關切的數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等內容先行確立，按照“成熟一項，推出一項”的原則，逐步推進數據產權立法。其次，充分總結地方數據要素立法經驗。綜合數據資源稟賦、基礎設施條件、經濟發展情況等因素選擇試點地區，以重點城市為基點，帶動建設區域性、特色性數據要素市場，先行探索多種路徑的數據產權規則，并在此基礎上統籌推進數據立法統合。再次，充分發揮行業作用。鼓勵行業組織就數據產權合規、數據流通等難點痛點問題先行探索、攻堅克難，制定行業標準或自律規范，及時檢視實踐效果。最后，在各領域立法相對成熟和共識達成的基礎上，研究制定《數據法》作為數據要素領域的基本法。
三是明確數據要素市場化配置的基本原則。以安全管理、創新激勵、普惠共享、公平公正為基本原則，構建能夠回應新時代數字經濟發展需要、釋放數據要素資源稟賦的數據產權體系。其中，安全管理是底線，要切實保護個人數據權益、企業數據利益、國家數字主權。創新激勵是目標，為技術發展和創新應用預留充分空間，在風險可控的范圍內推動數據市場進一步成熟化、分業化、多層次化發展。普惠共享是基礎，堅持以人民為中心，使數據要素紅利和收益能夠公平惠及全體人民，避免數字產權發展脫離數字經濟的價值軌道。公平公正是標準，充分考慮不同主體在數據要素化過程中的收益分配和利益訴求，使全民共同享有數據要素改革發展成果。
四是構建數據分類分層確權機制。對于個人數據，細化和明確個人數據授權使用的基本規則和標準，運用聯邦學習、隱私計算、區塊鏈、第三方密鑰管理等安全技術形成針對個人數據的分布式計算框架和定制化隱私保護設計，運用技術手段推動敏感性個人信息與流通性數據脫離。對于企業數據，建立激勵相容的數據使用權利體系，在厘清原始數據和衍生數據不同權義關系和邊界的基礎上，針對企業投入人力、物力、財力、技術等資源所形成的數據資源，明確收益分配規則，加強競爭性利益的保護力度。對于公共數據，明確公共數據的判定標準，區分“公物”與“公有”，探索形成多樣化的所有制產權形式，進一步推動公共數據的共享和開放，在政府、企業、社會之間形成數據共享、高效利用的良好氛圍。
五是健全數據要素收益的分配和調節機制。建議形成多主體數據產權收益分配機制，通過數據要素收益的初次分配、再次分配以及三次分配，豐富數據要素收益的分配渠道。遵循由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的基本原則，由數據來源者和數據處理者共同享有并公平合理分配產權收益，賦予數據處理者與投入相應的收益回報，回應不同主體的利益訴求。完善符合數據產業特點的稅收制度，加大稅收對數據要素收益分配的調節作用，形成健康良性的數據產業經營生態。
六是完善數據交易基本規則體系。鼓勵數據場內場外交易，支持各類所有制企業積極參與數據交易平臺建設，推動數據交易平臺充分發揮信息溝通、自律管理、協同監管等功能，促進數據交易的陽光化、規范化。完善數據要素價值評估體系，協同推進數據資產評估與會計入賬制度，鼓勵行業組織和標準化機構圍繞數據質量、數據資產評估、數據要素定價等方面形成行業指引或標準合同，提高第三方機構在數據產權公證、評估、定價等環節的參與和效用。
七是豐富數據市場監督管理工具。建立數據交易清單管理機制，明確不可交易數據范圍，為數據要素市場化配置劃清底線、標明紅線、放寬上限。加強數據交易、數據跨境等重點領域的監管力度，利用大數據分析、穿透式監管、技術治理、信用監管等多種治理工具，確保數據要素市場化配置遵循安全管理、創新激勵、普惠共享、公平公正的基本原則，避免產生新類型的數據壟斷和資本無序擴張現象。健全數據權益保護的救濟方式，在實踐中建立和豐富數據要素領域的公益訴訟和集體訴訟制度，推動數據交易市場信用懲戒機制的有效適用，落實數據市場安全管理的主體責任，構建規范有序的數據產業生態。
作者：徐玖玖 中國社會科學院法學研究所助理研究員