三農(nóng)問題的核心是土地問題，而土地問題的實質(zhì)是土地權(quán)利問題。“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革，對于解決好我國三農(nóng)問題，落實精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略均具有重大意義。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式。2020年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動了新一輪宅基地制度改革試點。宅基地制度改革逐漸步入深水區(qū)，改革的方向與焦點日趨明晰。宅基地的財產(chǎn)功能日益顯化，“三權(quán)分置”之下如何適度放活“宅基地使用權(quán)”，如何科學(xué)構(gòu)造其運行制度以實現(xiàn)合法、有序與自由運轉(zhuǎn)，如何通過其良性法治運行機制以實現(xiàn)該權(quán)利之純財產(chǎn)性質(zhì)和拓展該權(quán)利之權(quán)能，已經(jīng)成為宅基地制度改革迫切需要補足的立法問題。
一、理論上以動態(tài)性思維、系統(tǒng)性視角、權(quán)利運行為主線重構(gòu)“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)法律制度
宅基地使用權(quán)制度是我國特有的法律制度，國外學(xué)者缺乏對該制度的直接研究。英國、美國、法國和日本等發(fā)達(dá)國家的土地制度臻于完善，對土地權(quán)利制度的研究重心由土地歸屬轉(zhuǎn)向土地利用，更關(guān)注于土地權(quán)利對資源配置和利益分配的作用。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可土地權(quán)利的市場化運行，認(rèn)為其是提升土地資源配置效率、提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效途徑。同時，大部分學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展的需要來調(diào)整權(quán)利束內(nèi)容和建構(gòu)合適的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，絕對固化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)社會發(fā)展的客觀需要。總體上，由于國情和法律文化的差異，國外缺乏直接對應(yīng)的研究，但卻提供了極具參考價值的鏡鑒。國內(nèi)既有的宅基地問題研究，一類是宏觀性探究“三權(quán)分置”的靜態(tài)權(quán)利體系或權(quán)利重構(gòu)問題；另一類是專項研究宅基地的收回、轉(zhuǎn)讓、置換、征收補償、有償退出等個別具體問題。鮮有在“三權(quán)分置”的政策背景下對“使用權(quán)”的權(quán)利運行問題進行全面、深入和系統(tǒng)的研究。
我國理論上應(yīng)突破農(nóng)村土地所有制爭議的理論困擾，肯定宅基地使用權(quán)的可處分性與收益，激發(fā)農(nóng)村宅基地所蘊含的財產(chǎn)價值。我國宅基地制度改革的基本趨向，理應(yīng)是在財產(chǎn)功能導(dǎo)向中維護居住保障。“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是“宅基地使用權(quán)”的法律構(gòu)建，設(shè)計“使用權(quán)”就是要允許市場機制能夠規(guī)范發(fā)揮配置作用。以“權(quán)利行使”為邏輯線索，架構(gòu)用益物權(quán)的生成機制，從而建立多層級的用益物權(quán)體系。宅基地使用權(quán)應(yīng)回歸私權(quán)屬性，構(gòu)建符合市場法則的法律運行制度。
我們在學(xué)術(shù)理論與制度設(shè)計的思路上，理應(yīng)突破靜態(tài)的權(quán)利本體研究、以及分散的制度研究之思維藩籬，以宅基地使用權(quán)的運行為主線，打破權(quán)利運行各環(huán)節(jié)的制度壁壘，實現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容之間的有效銜接，以動態(tài)的學(xué)術(shù)思維、系統(tǒng)性的學(xué)術(shù)視角構(gòu)建其權(quán)利運行法律制度。具體而言，梳理與總結(jié)近年來宅基地試點改革經(jīng)驗，以體系化思維設(shè)計法律規(guī)則以實現(xiàn)相關(guān)制度的有效銜接，為落實“放活宅基地使用權(quán)”的國家政策提供詳盡的法律方案，內(nèi)容上應(yīng)涵括宅基地使用權(quán)的得喪變更、有償使用、用途轉(zhuǎn)用、收益分配、運行規(guī)則、風(fēng)險規(guī)避與制度配套等諸方面。
二、宅基地使用權(quán)的得喪變更
按照現(xiàn)行法律制度，農(nóng)民集體成員可以基于其身份經(jīng)過申請而無償取得宅基地使用權(quán)，然而農(nóng)村可用于住宅建設(shè)的土地資源有限，隨著農(nóng)村人口的增長使得“人地矛盾”日益突出。可考量農(nóng)民集體成員自出生開始，獲得一定的宅基地指標(biāo)，而后其在具備經(jīng)濟行為能力時（如年滿18周歲）方可經(jīng)申請而實際獲批，宅基地使用權(quán)審批可由縣級下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的推進，宅基地上原有的身份性和福利性特征將漸趨消亡，宅基地的權(quán)利主體范疇亦必將突破本農(nóng)民集體成員的身份限制。集體成員基于其身份可以原始取得使用權(quán)，而實行宅基地使用權(quán)有償制度和期限制度之后，非集體成員經(jīng)過農(nóng)村集體民主議定程序三分之二以上表決通過后，亦可繼受取得宅基地使用權(quán)。
簡而言之，明確宅基地集體所有性質(zhì)，賦予集體經(jīng)濟組織對宅基地分配與利用的決策權(quán)，強化其宅基地監(jiān)管能力；改革宅基地審批制度，明確宅基地管理中的政府權(quán)力清單；明晰宅基地的申請條件和審批程序，完善宅基地權(quán)利救濟制度，確立宅基地違法行為的懲治規(guī)則；完善宅基地有償退出機制，盤活閑置宅基地，提高存量宅基地的利用效率。
三、宅基地使用權(quán)的有償使用與期限制度
目前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅可以無償取得，而且并未有期限限制，部分農(nóng)村地區(qū)大量的宅基地使用權(quán)在獲批后處于閑置狀態(tài)，造成農(nóng)村土地資源的極大浪費。可考慮實行宅基地使用權(quán)的有償使用與期限制度，以達(dá)地盡其利之目的。
對于非農(nóng)民集體成員繼受獲得宅基地使用權(quán)，實行有償使用。一方面，可以督促已經(jīng)取得使用權(quán)的權(quán)利主體及時行使權(quán)利，避免宅基地的閑置與浪費；另一方面，所獲取的有償費用可以在農(nóng)民集體與初始宅基地使用權(quán)主體之間合理分配，最終實現(xiàn)對農(nóng)村宅基地資源的充分利用。地市一級的地方政府可以制定不同地區(qū)宅基地基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)，供宅基地的權(quán)利主體參考，若受讓者是非農(nóng)民集體成員，不得低于基準(zhǔn)地價協(xié)商確定使用費用。
依申請原始取得的宅基地使用權(quán)一般為70年期限，期滿后非基于社會公共利益征收且地上房屋存續(xù)則自動延展；繼受取得的期限為30年，自初始取得之日起算，后手期限為30年減去前手期限，期滿之后使用權(quán)收歸農(nóng)民集體。
四、宅基地使用權(quán)運行的法律規(guī)則
在不違反法律法規(guī)的效力性、強制性規(guī)范和社會公序良俗前提下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、置換、租賃、抵押、入股、繼承和退出等合法方式實現(xiàn)有序運行。具體的權(quán)利義務(wù)配置，在宏觀上堅持公平與效率的辯證統(tǒng)一，恪守保護各主體合法權(quán)益的權(quán)利本位理念；在規(guī)范農(nóng)民集體、農(nóng)民和第三方關(guān)系時，應(yīng)對農(nóng)民有提前、適度的保護性安排。在微觀上從各流轉(zhuǎn)形式的主體、客體、權(quán)利義務(wù)、權(quán)利變動和法律效果等多層面進行立體性設(shè)計。
1.轉(zhuǎn)讓與置換
在宅基地使用權(quán)期限內(nèi)，權(quán)利主體可以將其權(quán)利予以轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓期限不得超過宅基地使用權(quán)期限，超過部分無效且應(yīng)以轉(zhuǎn)讓合同生效后所剩余的宅基地使用權(quán)期限計算。
經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商同意，宅基地使用權(quán)可以置換，置換后應(yīng)在法定期限內(nèi)向登記機關(guān)申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利變更。
2.抵押
宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)時，創(chuàng)設(shè)集體成員和農(nóng)民集體的優(yōu)先回贖權(quán)。基于一定歷史時期內(nèi)宅基地仍具有的身份性和福利性，可賦予同等條件下農(nóng)民集體成員優(yōu)先回贖的權(quán)利，在農(nóng)民集體成員無意購買時，農(nóng)民集體可優(yōu)先有償收回，用以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。優(yōu)先回贖權(quán)是一種法定的權(quán)利，其主要目的在于保護農(nóng)民或農(nóng)民集體對土地或房屋進行投資的利益，方便對土地與房屋的利用。
3.租賃與入股
宅基地的租賃期限最長不得超過二十年，超過部分無效，超過租賃期限的推定其租賃期限為二十年。
宅基地使用權(quán)在其使用期限以內(nèi)可以將其權(quán)利出資入股。
4.繼承
宅基地使用權(quán)人的本農(nóng)民集體成員繼承人可以繼承宅基地使用權(quán)或者宅基地使用權(quán)的權(quán)利份額。非農(nóng)民集體成員的繼承人可以繼承宅基地上房屋的所有權(quán)，但不能繼承宅基地使用權(quán)，繼承人以宅基地上房屋所占用的宅基地或者超過標(biāo)準(zhǔn)部分的宅基地為限取得宅基地法定地上權(quán)，并對農(nóng)民集體負(fù)有給付適當(dāng)土地使用金的法定義務(wù)。
5.退出與收益分配
非基于公共利益，宅基地使用權(quán)的退出堅持自愿原則和有償原則，應(yīng)按照其市場價值評估之后給予權(quán)利主體合理的經(jīng)濟補償。
宅基地使用權(quán)人的土地財產(chǎn)權(quán)益依法受法律保護，建立兼顧農(nóng)民集體、農(nóng)民和第三方等各方利益主體的土地收益分配和征收補償制度。
6.宅基地使用權(quán)運行中房地關(guān)系的處理
通過區(qū)分閑置土地、正使用的土地和將來新增的土地，分別作出差異化的制度安排：增量宅基地（宗地、宅基地指標(biāo)）的使用權(quán)具有完備的流轉(zhuǎn)權(quán)能，不存在宅基地與地上附著物的關(guān)系處理問題。存量宅基地的使用權(quán)實行有限流轉(zhuǎn)，其余而不用、有償取得或者隨地上建筑物流轉(zhuǎn)的方可流動；因權(quán)利實現(xiàn)，導(dǎo)致房地權(quán)利主體不一致時，視為存在租賃法律關(guān)系。
五、宅基地使用權(quán)運行的風(fēng)險規(guī)避
1.主體釋緩機制：對流轉(zhuǎn)主體的主體資格設(shè)置條件
從宅基地使用權(quán)主體的基本生存保障考慮，應(yīng)對流轉(zhuǎn)主體設(shè)置一定的門檻，即唯有具備一處以上住所的主體，方能將其農(nóng)村住宅及其地下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以此保障權(quán)利主體的基本居住權(quán)益。
2.客體釋緩機制：區(qū)分全部流轉(zhuǎn)與有限流轉(zhuǎn)
存量宅基地的使用權(quán)實行有限流轉(zhuǎn)，其余而不用、有償取得或者隨地上建筑物流轉(zhuǎn)的方可流轉(zhuǎn)。增量宅基地（宗地、宅基地指標(biāo)）的使用權(quán)具有完備的流轉(zhuǎn)權(quán)能。
3.土地規(guī)劃與用途管制
改變當(dāng)前指標(biāo)控制式的土地規(guī)劃方法，變更為公眾參與式的土地規(guī)劃方法，增強對宅基地的集中規(guī)劃與管理，宅基地使用權(quán)與集體用地使用權(quán)等權(quán)利類型，轉(zhuǎn)換的條件與程序須嚴(yán)格依法進行；確保宅基地來源的合法性，宅基地使用權(quán)不得用于商品房的開發(fā)利用，編制新的土地用途分區(qū)規(guī)劃，制定新的土地利用管制規(guī)則，以保護公共利益和保護耕地的基本國策。
4.構(gòu)筑政府保障性制度
首先，可設(shè)置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)強制保險制度。權(quán)利主體在流轉(zhuǎn)權(quán)利時必須購買強制保險，若權(quán)利主體最終承擔(dān)失去農(nóng)村土地權(quán)利的法律風(fēng)險時，可通過強制保險制度維持其基本的生存保障需求。其次，以稅收形式提取風(fēng)險基金。宅基地使用權(quán)價值實現(xiàn)時，應(yīng)從交易所得款項中提取風(fēng)險基金，按一定的比例以稅收方式繳納，以解決失地農(nóng)民的社會保障費用。最后，建立政府性質(zhì)的補償機制。縣級以上地方政府可以設(shè)立宅基地使用權(quán)運行風(fēng)險補償專項資金，對因喪失宅基地權(quán)益而導(dǎo)致生活困難的農(nóng)民予以補償，補償比例最高不超過宅基地使用權(quán)交易額的一定比例。
作者：胡建 浙江理工大學(xué)法政學(xué)院副教授
本文是中國法學(xué)會2022年度部級法學(xué)研究課題“面向共同富裕的農(nóng)村宅基地使用權(quán)運行法治保障研究”（課題編號CLS（2022）C04）的階段性成果。